Teori Implementasi Kebijakan

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Teori Implementasi Kebijakan

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Teori Implementasi Kebijakan

Implementasi ikebijakan ipada iprinsipnya iadalah icara iagar isebuah

ikebijakan idapat imencapai itujuannya. iTidak ilebih idan itidak ikurang.Untuk

imengimplementasikan ikebijakan ipublik, iada idua ipilihan ilangkah iyang iada,

iyaitu ilangsung imengimplementasikan idalam ibentuk iprogram iatau imelalui

iformulasi ikebijakan iderivat iatau iturunan idari ikebijakan ipublik

itersebut.Rangkaian iimplementasi ikebijakan idapat idiamati idengan ijelas iyaitu

idimulai idari iprogram, ike iproyek idan ike ikegiatan.Model itersebut

imengadaptasi imekanisme iyang ilazim idalam imanajemen, ikhususnya

imanajemen isektor ipublik.Kebijakan iditurunkan iberupa iprogram iprogram iyang

ikemudian iditurunkan imenjadi iproyek-proyek, idan iakhirnya iberwujud ipada

ikegiatan-kegiatan, ibaik iyang idilakukan ioleh ipemerintah, imasyarakat imaupun

ikerjasama ipemerintah idengan imasyarakat.Dalam iimplementasi ikebijakan

iprogram iPadat iKarya iTunai imaka iyang iperlu idipahami iterlebih idahulu

idefinisi idari iImplementasi iKebijakan. iPendekatan iyang idigunakan idalam

imenganalisis iimplementasi ikebijakan itentang ikonservasi ienergi iadalah iteori

iyang idikemukakan ioleh iGeorge iC. iEdwards iIII.Dimana iimplementasi idapat

idimulai idari ikondisi iabstrak idan isebuah ipertanyaan itentang iapakah isyarat

iagar iimplementasi ikebijakan idapat iberhasil, imenurut iGeorge iC. iEdwards iIII

iada iempat ivariabel idalam ikebijakan ipublik iyaitu iKomunikasi

i(Communications), iSumber iDaya i(resources), isikap i(dispositions iatau

12

iattitudes) idan istruktur ibirokrasi i(bureucratic istructure). iKe iempat ifaktor idi

iatas iharus idilaksanakan isecara isimultan ikarena iantara isatu idengan iyang

ilainnya imemiliki ihubungan iyang ierat.Tujuan ikita iadalah imeningkatkan

ipemahaman itentang iimplementasi ikebijakan. iPenyederhanaan ipengertian

idengan icara imembreakdown i(diturunkan) imelalui ieksplanasi iimplementasi

ikedalam ikomponen iprinsip. iImplementasi ikebijakan iadalah isuatu iproses

idinamik iyang imana imeliputi iinteraksi ibanyak ifaktor. iSub ikategori idari

ifaktor-faktor imendasar iditampilkan isehingga idapat idiketahui ipengaruhnya

iterhadap iimplementasi.

Gambar i2.1

Diagram iDampak ilangsung idan itidak ilangsung idalam iImplementasi

Sumber: iGeorge iIII iEdward: ImplementingPublicPolicy,i1980

Faktor-faktor iyang iberpengaruh idalam iimplementasi imenurut iGeorge C. iEdwards iIII isebagai iberikut:

a. Komunikasi

Implementasi iakan iberjalan iefektif iapabila iukuran-ukuran idan itujuan-tujuan

ikebijakan idipahami ioleh iindividu-individu iyang ibertanggungjawab idalam

ipencapaian itujuan ikebijakan. iKejelasan iukuran idan itujuan ikebijakan

idengan idemikian iperlu idikomunikasikan isecara itepat idengan ipara

ipelaksana. iKonsistensi iatau ikeseragaman idari iukuran idasar idan itujuan

iperlu idikomunikasikan isehingga iimplementors imengetahui isecara itepat

iukuran imaupun itujuan ikebijakan iitu. iKomunikasi idalam iorganisasi

imerupakan isuatu iproses iyang iamat ikompleks idan irumit. iSeseorang ibisa

imenahannya ihanya iuntuk ikepentingan itertentu, iatau imenyebarluaskannya.

iDisamping iitu isumber iinformasi iyang iberbeda ijuga iakan imelahirkan

iinterpretasi iyang iberbeda ipula. iAgar iimplementasi iberjalan iefektif, isiapa

iyang ibertanggungjawab imelaksanakan isebuah ikeputusan iharus imengetahui

iapakah imereka idapat imelakukannya. iSesungguhnya iimplementasi

ikebijakan iharus iditerima ioleh isemua ipersonel idan iharus imengerti isecara

ijelas idan iakurat imengenai imaksud idan itujuan ikebijakan. iJika ipara

ipembuat ikebijakan itelah imelihat iketidakjelasan ispesifikasi ikebijakan

isebenarnya imereka itidak imengerti iapa isesunguhnya iyang iakan idiarahkan.

iPara iimplementor ikebijakan ibingung idengan iapa iyang iakan imereka

ilakukan isehingga ijika idipaksakan itidak iakan imendapatkan ihasil iyang

ioptimal. iTidak icukupnya ikomunikasi ikepada ipara iimplementor isecara

iserius imempengaruhi iimplementasi ikebijakan.

b. Sumberdaya

Tidak imenjadi imasalah ibagaimana ijelas idan ikonsisten iimplementasi

iprogram idan ibagaimana iakuratnya ikomunikasi idikirim. iJika ipersonel iyang

ibertanggungjawab iuntuk imelaksanakan iprogram ikekurangan isumberdaya

idalam imelakukan itugasnya. iKomponen isumberdaya iini imeliputi ijumlah

istaf, ikeahlian idari ipara ipelaksana, iinformasi iyang irelevan idan icukup

iuntuk imengimplementasikan ikebijakan idan ipemenuhan isumber-sumber

iterkait idalam ipelaksanaan iprogram itersebut, iadanya ikewenangan iyang

imenjamin ibahwa iprogram idapat idiarahkan ikepada isebagaimana iyamg

idiharapkan, iserta iadanya ifasilitas-fasilitas ipendukung iyang idapat idipakai

iuntuk imelakukan ikegiatan iprogramseperti idana idan isarana iprasarana.

iSumberdaya imanusia iyang itidak imemadai i(jumlah idan ikemampuan)

iberakibat itidak idapat idilaksanakannya iprogram isecara isempurna ikarena

imereka itidak ibisa imelakukan ipengawasan idengan ibaik. iJika ijumlah istaf

ipelaksana ikebijakan iterbatas imaka ihal iyang iharus idilakukan imeningkatkan

iskill/kemampuan ipara ipelaksana iuntuk imelakukan iprogram. iUntuk iitu

iperlu iadanya imanajemen iSDM iyang ibaik iagar idapat imeningkatkan ikinerja

iprogram. iKetidakmampuan ipelaksana iprogram iini idisebabkan ikarena

ikebijakan ikonservasi ienergi imerupakan ihal iyang ibaru ibagi imereka idimana

idalam imelaksanakan iprogram iini imembutuhkan ikemampuan iyang ikhusus.

iInformasi imerupakan isumberdaya ipenting ibagi ipelaksanaan ikebijakan, iada idua ibentuk iinformasi iyaitu iinformasi imengenai ibagaimana icara

imenyelesaikan ikebijakan/program iserta ibagi ipelaksana iharus imengetahui

itindakan iapa iyang iharus idilakukan idan iinformasi itentang idata ipendukung

ikepatuhan ikepada iperaturan ipemerintah idan iundang-undang. iKenyataan

idilapangan ibahwa itingkat ipusat itidak itahu ikebutuhan iyang idiperlukan

ipara ipelaksana idilapangan. iKekurangan iinformasi/pengetahuan ibagaimana

imelaksanakan ikebijakan imemiliki ikonsekuensi ilangsung iseperti ipelaksana

itidak ibertanggungjawab, iatau ipelaksana itidak iada idi itempat ikerja isehingga

imenimbulkan iinefisien. iImplementasi ikebijakan imembutuhkan ikepatuhan

iorganisasi idan iindividu iterhadap iperaturan ipemerintah iyang iada.

iSumberdaya ilain iyang ijuga ipenting iadalah ikewenangan iuntuk imenentukan

ibagaimana iprogram idilakukan, ikewenangan iuntuk imembelanjakan idan

imengatur ikeuangan, ibaik ipenyediaan iuang, ipengadaan istaf, imaupun

ipengadaan isupervisor. iFasilitas iyang idiperlukan iuntuk imelaksanakan

ikebijakan/program iharus iterpenuhi iseperti ikantor, iperalatan, iserta idana

iyang imencukupi. iTanpa ifasilitas iini imustahil iprogram idapat iberjalan

idengan ibaik isesuai iharapan.

c. Disposisi iatau iSikap

Salah isatu ifaktor iyang imempengaruhi iefektifitas iimplementasi ikebijakan adalah isikap iimplementor. iApabila iimplementor isetuju idengan i bagian-bagian iisi idari ikebijakan imaka imereka iakan imelaksanakan idengan isenang hati itetapi ijika ipandangan imereka iberbeda idengan ipembuat ikebijakanmaka proses iimplementasi iakan imengalami ibanyak imasalah. iAda itiga ibentuk sikap/respon iimplementor iterhadap ikebijakan i; ikesadaran ipelaksana, petunjuk/arahan ipelaksana iuntuk imerespon iprogram ikearah ipenerimaanatau penolakan, idan iintensitas idari irespon itersebut. iPara ipelaksana imungkin memahami imaksud idan isasaran iprogram inamun iseringkali imengalami kegagalan idalam imelaksanakan iprogram isecara itepat ikarena imereka

menolak itujuan iyang iada ididalamnya isehingga isecara isembunyi mengalihkan idan imenghindari iimplementasi iprogram.Disamping iitu dukungan ipara ipejabat ipelaksana isangat idibutuhkan idalam imencapai sasaran iprogram.Dukungan idari ipimpinan isangat imempengaruhi pelaksanaan iprogram idapat imencapai itujuan isecara iefektif idan iefisien.

Wujud idari idukungan ipimpinan iini iadalah iMenempatkan ikebijakanmenjadi prioritas iprogram, ipenempatan ipelaksana idengan iorang-orang iyang mendukung iprogram, imemperhatikan ikeseimbangan idaerah, iagama, isuku, jenis ikelamin idan ikarakteristik idemografi iyang ilain. iDisamping iitu penyediaan idana iyang icukup iguna imemberikan iinsentif ibagi iparapelaksana

iprogram iagar imereka imendukung idan ibekerja isecara itotal idalam melaksanakan ikebijakan/program.

d. Struktur iBirokrasi

Membahas ibadan ipelaksana isuatu ikebijakan, itidak idapat idilepaskan idari struktur ibirokrasi. iStruktur ibirokrasi iadalah ikarakteristik, inorma-norma, idan pola-pola ihubungan iyang iterjadi iberulang-ulang idalam ibadan-badan eksekutif iyang imempunyai ihubungan ibaik ipotensial imaupun inyata idengan apa iyang imereka imiliki idalam imenjalankan ikebijakan. iVan iHorn idan iVan Meter imenunjukkan ibeberapa iunsur iyang imungkin iberpengaruh iterhadap suatu iorganisasi idalam iimplementasi ikebijakan, iyaitu:

1. Kompetensi idan iukuran istaf isuatu ibadan;

2. Tingkat ipengawasan ihirarkhis iterhadap ikeputusan-keputusan isub iunit dan iproses-proses idalam ibadan ipelaksana;

3. Sumber-sumber ipolitik isuatu iorganisasi i(misalnya idukungan idi iantara anggota ilegislatif idan ieksekutif);

4. Vitalitas isuatu iorganisasi;

5. Tingkat ikomunikasi i“terbuka”, iyaitu ijaringan ikerja ikomunikasi horizontal imaupun ivertikal isecara ibebas iserta itingkat ikebebasan iyang secara irelatif itinggi idalam ikomunikasi idengan iindividu-individu idi iluar organisasi;

6. Kaitan iformal idan iinformal isuatu ibadan idengan ibadan ipembuat keputusan iatau ipelaksana ikeputusan.

Bila isumberdaya icukup iuntuk imelaksanakan isuatu ikebijakan idanpara

iimplementor imengetahui iapa iyang iharus idilakukan , iimplementasi imasih gagal iapabila istruktur ibirokrasi iyang iada imenghalangi ikoordinasi iyang diperlukan idalam imelaksanakan ikebijakan. iKebijakan iyang ikomplek membutuhkan ikerjasama ibanyak iorang, iserta ipemborosan isumberdaya iakan mempengaruhi ihasil iimplementasi. iPerubahan iyang idilakukan itentunya iakan mempengaruhi iindividu idan isecara iumum iakan imempengaruhi isistem idalam birokrasi.

• I Teori iMerilee iS. iGrindle i(1980) i

Keberhasilan iimplementasi imenurut iMerilee iS. iGrindle i(1980) idalam ibuku dasar-dasar ikebijakan ipublik, iLeo iAgustino i(2008:154) idipengaruhi ioleh dua ivariabel ibesar, iyakni iisi ikebijakan idan ilingkungan iimplementasi.

variabel iisi ikebijakan iini imencakup: i

1. Sejauh imana ikepentingan ikelompok iatau itarget igroups itermuat idalam

iisikebijakan. I

2. Jenis imanfaat iyang iditerima ioleh itarget igroups. I

3. Sejauh imana iperubahan iyang idiinginkan idari ikebijakan. I

4. Apakah iletak isebuah iprogram isudah itepat. I

5. Apakah isebuah ikebijakan itelah imenyebutkan iimplementornya idengan rinci.

6. Apakah isebuah iprogram ididukung ioleh isumber idaya iyang imemadai. I

Sedangkan ivariabel ilingkungan ikebijakan imencakup ibeberapa ihal:

a. Seberapa ibesar ikekuasaan, ikepentingan, idan istrategi iyang idimiliki ioleh

iparaaktor iyang iterlibat idalam iimplementasi ikebijakan. I

b. Karakteristik iinstitusi idan irejim iyang isedang iberkuasa. I

c. Tingkat ikepatuhan idan iresponsivitas ikelompok isasaran.

• i iTeori iDaniel iA. iMazmanian idan iPaul iA. iSabatier i(1983) i

Mazmanian idan iSabatier i(1983) idalam ibuku iLeo iAgustino i(2008:139) mendefenisikan iimplementasi ikebijakan isebagai:

“Pelaksanan ikeputusan ikebijaksanaan idasar, ibiasanya idalam ibentuk undang-undang, inamun idapat ipula iberbentuk iperintah-perintah iatau i keputusan-keputusan ieksekutif iatau ikeputusan ibadan iperadilan. iLazimnya, keputusan tersebut imengidentifikasikan imasalah iyang iingin idiatasi, imenyebutkan isecara tegas itujuan iatau isasaran iyang iingin idicapai, idan iberbagai icara iuntuk menstrukturkan iatau imengatur iproses iimplementasinya“. i

Menurut iMazmanian idan iSabatier, iada itiga ikelompok ivariabel iyang

imempengaruhi ikeberhasilan iimplementasi, iyakni: i

1. iKarakteristik idari imasalah i

a. iTingkat ikesulitan iteknis idari imasalah iyang ibersangkutan. iDi isatu ipihak

iada ibeberapa imasalah isosial isecara iteknis imudah idipecahkan, idipihak

ilain iterdapat imasalah-masalah isosial iyang irelatif isulit idipecahkan,

iseperti ikemiskinan, ipengangguran, ikorupsi, idan isebagainya. iOleh

ikarena iitu, isifat imasalah iitu isendiri iakan imemengaruhi imudah itidaknya

isuatu iprogram idiimplementasikan. i

b. iTingkat ikemajemukan idari ikelompok isasaran. iIni iberarti ibahwa isuatu

iprogram iakan irelatif imudah idiimplementasikan iapabila ikelompok

isasarannya iheterogen, imaka iimplementasi iprogram iakan irelatif ilebih

isulit, ikarena itingkat ipemahaman isetiap ianggota ikelompok isasaran

iterhadap iprogram irelatif iberbeda. i

c. iProporsi ikelompok isasaran iterhadap itotal ipopulasi.sebuah iprogram iakan

irelatif isulit iimplementasikan iapabila isasaranya imencakup isemua

ipopulasi. iSebaliknya isebuah iprogram irelatif imudah idiimplementasikan

iapabila ijumlah ikelompok isasarannya itidak iterlalu ibesar.

d. iCakupan iperubahan iperilaku iyang idiharapkan. iSebuah iprogram iyang

ibertujuan imemberikan ipengetahuan iatau ibersifat ikognitif iakan irelatif

imudah idiimplementasikan idaripada iprogram iyang ibertujuan iuntuk

imengubah isikap idan iprilaku imasyarakat. i

2. iKarakteristik ikebijakan/undang-undang

a. Kejelasan iisi ikebijakan. iIni iberarti isemakin ijelas idan irinci iisi isebuah kebijakan iakan imudah idiimplementasikan ikarena iimplementor imudah memahami idan imenterjemahkan idalam itindakan inyata. I

b. Seberapa ijauh ikebijakan itersebut imemiliki idukungan iteoritis.kebijakan yang imemiliki idasar iteoritis imemiliki isifat ilebih imantap ikarena isudah teruji, iwalaupun iuntuk ibeberapa ilingkungan isosial itertentu iperlu adamodifikasi. i i

c. Besarnya ialokasi isumberdaya ifinansial iterhadap ikebijakan itersebut. I

d. Seberapa ibesar iadanya iketerpautan idan idukungan iantar iberbagai institusi ipelaksana.kegagalan iprogram isering idisebabkan ikurangnya koordinasi ivertikal idan ihorizontal iantarinstansi iyang iterlibat idalam implementasi iprogram. I

e. Kejelasan idan ikonsistensi iaturan iyang iada ipada ibadan ipelaksana. I

f. Tingkat ikomitmmen iaparat iterhadap itujuan ikebijakan i

g. Seberapa iluas iakses ikelompok-kelompok iluar iuntuk iberpartisipasidalam implementasi ikebijakan. iSuatu iprogram iyang imemberikan ipeluang iluas bagi imasyarakat iuntuk iterlibat iakan irelatif imendapat idukungandaripada

iprogram iyang itidak imelibatkan imasyarakat. i

3. iVariabel ilingkungan i

a. i iKondisi isosial iekonomi imasyarakat idan itigkat ikemajuan iteknologi. i

Masyarakat iyang isudah iterbuka idan iterdidik iakan irelatif imudah

imenerima iprogram-program ipembaruan idibanding idengan imasyarakat

iyang imasih itertutup idan itradisional.demikian ijuga, ikemajuan iteknologi

iakan imembantu idalam iproses ikeberhasialan iimplementasi iprogram,

ikarena iprogram-program itersebut idapat idisosialisasikan idan

idiimplementasikan idengan ibantuan iteknologi imodern. i

b. iDukungan ipublik iterhadap isebuah ikebijakan. i

Kebijakan iyang imemberikan iinsentif ibiasanya imudah imendapatkan dukungan ipublik. iSebaliknya ikebijakan iyang ibersifat idis-intsentif,seperti kenaikan iBBM, iatau ikenaikan ipajak iakan ikurang imendapatkan dukungan ipublik. i

c. Sikap idari ikelompok ipemilih i(constituency igroups) iyang iada idalam masyarakat idapat imempengaruhi iimplementasi ikebijakan imelalaui berbagai icara iantara ilain: i

- iKelompok ipemilih idapat imelakukan iintervensi iterhadap ikeputusan yang idibuat ibadan-badan ipelaksana imelalui iberbagai ikomentardengan maksud iuntuk imengubah ikeputusan.

i- Kelompok ipemilih idapat imemiliki ikemampuan iuntuk imemengaruhi badan-badan ipelaksana isecara itidak ilangsung imelalui ikritik iyang dipublikasikan iterhadap ikinerja ibadan-badan ipelaksana, idan imembuat pertanyaan iyang iditujukan ikepada ibadan ilegislatif. i

d. Tingkat ikomitmen idan iketerampilan idari iaparat idan iimplementor.

Pada akhirnya, ikomitmen iaparat ipelaksana iuntuk imerealisasikan itujuan yangtelah itertuang idalam ikebijakan iadalah ivariabel iyang ipalingkrusial.

Aparat ibadan ipelaksana iharus imemiliki iketerampilan idalam imembuat prioritas itujuan idan iselanjutnya imerealisasikan iprioritas itujuan itersebut.

Enam ivariable iyang imempengaruhi ikinerja iimplementasi, iyakni: i

1.Standar idan isasaran ikebijakan. i

Standar idan isasaran ikebijakan iharus ijelas idan iterukur isehingga idapat direalisir.

2. iSumberdaya

Implementasi ikebijakan iperlu idukungan isumberdaya ibaik isumberdaya manusia i(human iresources) imaupun isumberdayanon-manusia i (non-uman iresourse). iKeberhasilan iproses iimplementasi ikebijakan isangat tergantung idari ikemampuan imemanfaatkan isumberdaya iyang itersedia.

Manusia imerupakan isumberdaya iyang iterpenting idalam imenentukan suatu ikeberhasilan iproses iimplementasi. iTahap-tahap itertentu idari keseluruhan iproses iimplementasi imenuntut iadanya isumberdaya manusia iyang iberkualitas isesuai idengan ipekerjaan iyang idiisyaratkan oleh ikebijakan iyang itelah iditetapkan. iTetapi iketika ikompetensi idan kapabilitas idari isumber-sumberdaya iitu inihil, imaka ikinerja ikebijakan publik isangat isulit iuntuk idiharapkan.

3. iKomunikasi iantar iOrganisasi. i

Dalam ibanyak iprogram, iimplementasi isebuah iprogram iperlu dukungan idan ikoordinasi idengan iintansi ilain. iKoordinasi imerupakan mekanisme iyang iampuh idalam iimplementasi ikebijakan ipublik.

Semakin ibaik ikoordinasi ikomunikasi idiantara ipihak-pihak iyangterkait dalam iproses iimplementasi, ikesalahan-kesalahan iakan isangat ikecil untuk iterjadi. i

4. Karakteristik iagen ipelaksana. i

Yang idimaksud ikarakteristik iagen ipelaksana iadalah imencakup struktur ibirokrasi, inorma-norma, idan ipola-pola ihubungan iyang iterjadi dalam ibirokrasi, iyang isemuanya iitu iakan imemengaruhi iimplementasi suatu iprogram. i

5. iLingkungan ieksternal. i

Kondisi isosial, ipolitik, idan iekonomi iyang itidak ikondusif idapat menjadi ikegagalan idari ikinerja iimplementasi ikebijakan. iDengan ikata lain, ilingkungan ieksternal iyang ikondusif idapat imendukung keberhasilan iimplementasi ikebijakan. i

6. iSikap/Kecenderungan i(Disposition) ipara ipelaksana. i

Sikap ipenerimaan iatau ipenolakan idari ipelaksana iakan isangat ibanyak mempengaruhi ikeberhasilan iatau itidaknya ikinerja iimplementasi kebijakan ipublik. iHal iini isangat imungkin iterjadi ioleh ikarena kebijakan iyang idilaksanakan ibukanlah ihasil iformulasi iwarga isetempat yang imengenal ibetul ipersoalan idan ipermasalahan iyang imereka rasakan.

2.1.1. i iTahapan iimplementasi ikebijakan i

Tahapan idari iimplementasi ikebijakan imerupakan itahapan iyang krusial, ikarena itahapan iini imenentukan ikeberhasilan isebuah ikebijakan.

Dalam ibuku iDr.H.Faried iAli iSH., iMS istudi itentang ikebijakan ipemerintah (2010:18-19).Tahapan iimplementasi ikebijakan iyang imenempatkan ikebijakan dalam ipengaruh iberbagai ifaktor idalam irangka ipelaksanaan ikebijakan iitu sendiri. iDisini iakan idapat idipahami, ibagaimana ikinerja idari isuatu ikebijakan, bagaimana iisi iyang iberinteraksi idengan ikelompok isasaran idan ibagaimana sejumlah ifaktor iyang iberasal idari ilingkungan i(politik, isosial idan ilain-lainnya) berpengaruh ipada ipelaksanaan ikebijakan. iTerhadap iberbagai ifaktor idalam implementasi ikebijakan, iwibawa i(1994:39) imemberikan igambaran idalam

bentuk ibagan iatas ideterminan ikinerja iimplementasi ikebijakan. iDijelaskan bahwa iada i4 i(empat) ifaktor iyang isaling iberinteraksi iyang iberfokus ipada kinerja ikebijakan, ifaktor itersebut isecara iberturut-turut iadalah: i

1. isi ikebijakan, i

2. political iwill, i

3. karakteristik ikelompok isasaran 4. dukungan ilingkungan.