commit to user
8 BAB II
TINJAUAN PUSTAKA DAN PERUMUSAN HIPOTESIS
2.1Landasan Teori
Teori dan informasi yang berkaitan dengan penelitian ini telah penulis rangkum dalam bagian ini. Teori dan informasi yang menjadi dasar identifikasi, penjelasan dan pembahasan masalah dalam penelitian ini penulis sampaikan sebagai berikut.
2.1.1 Teori Keagenan
Teori keagenan membahas tentang hubungan kerja antara pihak yang memberi wewenang (prinsipal) dan pihak yang diberi wewenang (agen). Jensen dan Meckling (1976) mendefenisikan hubungan keagenan sebagai sebuah kontrak yang mana satu atau lebih orang (prinsipal) mengikat orang lainnya (agen) untuk melakukan pekerjaan atas namaprinsipal yang mana melibatkan pendelegasian otoritas pengambilan keputusan kepada agen. Jika prinsipal dan agen ingin memperoleh kebutuhan masing-masing secara maksimal, maka ada kemungkinan agen tidak selalu bertindak berdasarkan keinginan prinsipal. Ghulam (2012) menyatakan hal positif yang ditimbulkan dari penerapan teori keagenan adalah efisiensi, tetapi lebih banyak hal negatif yang ditimbulkan dari penerapan teori keagenan adalah bentuk perilaku oportunistik. Hal tersebut terjadi karena agen memiliki informasi keuangan yang lebih banyak daripada pihak prinsipal, sedangkan prinsipal memiliki kekuasaan sehingga dapat memanfaatkannya untuk kepentingan pribadi.
commit to user
9
Ketidakseimbangan informasi ini menimbulkan masalah bagi prinsipal dalam mengawasi dan mengendalikan keputusan yang diambil oleh agen. Jensen dan Meckling (1976) dalam Arifin (2005) menyebutkan bahwa ada dua permasalahan yang disebabkan oleh tidak mampunya principal dalam mengawasi dan memonitor adalah;
1) Moral hazard, yaitu jika agen tidak melaksanakan hal-hal yang telah disepakati di
kontrak kerja,
2) Adverse selection, yaitu, jika prinsipal tidak dapat mengetahui apakah keputusan
yang diambil oleh agen benar-benar didasarkan pada informasi yang diperolehnya, atau terjadi kelalaian dalam penugasan.
Jensen dan Meckling (1976) menyatakan permasalahan keagenan tersebut akan menimbulkan biaya yang disebut dengan biaya keagenan yang terdiri dari;
1) The monitoring expenditure by the principle. Biaya yang dikeluarkan oleh prinsipal
untuk memonitor dan mengendalikan perilaku agen
2) The bonding expenditure by the agent. Biaya yang dikeluarkan oleh agen untuk
menjamin bahwa prinsipal akan dikompensasi jika agen mencederai kontrak kerja
3) The residual loss, merupakan penurunan tingkat kesejahteraan prinsipal dan agen
setelah adanya hubungan keagenan.
2.1.2 Teori Keagenan dalam Pemerintahan Indonesia
Halim dan Abdullah (2006) dalam Ghulam (2012) menyatakan bahwa hubungan keagenan dalam pemerintahan Indonesia antara eksekutif dan legislatif, eksekutif sebagai agen dan legislatif sebagai prinsipal. Eksekutif dan legislatif memiliki keinginan masing-masing. Legislatif memiliki keinginan untuk dipilih
commit to user
10
kembali sehingga mencari program yang membuatnya semakin popular di mata konstituen, sedangkan eksekutif ingin memaksimumkan anggarannya sehingga eksekutif mengusulkan program-program baru agar agency-nya dapat berkembang dan konstituen dapat terus percaya bahwa mereka telah menerima manfaat dari pemerintah.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan tugas eksekutif selaku penerima wewenang melakukan perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan atas anggaran daerah, sedangkan legislatif berperan aktif dalam melaksanakan legislasi, penganggaran dan pengawasan. Dalam melaksanakan tugas-tugasnya itu, eksekutif akan membuat kebijakan-kebijakan yang akan diterapkan dalam program-programnya. Kebijakan-kebijakan yang dibuat eksekutif ini sering kali berbenturan dengan keinginan pihak legislatif yang merupakan permasalahan hubungan keagenan dalam pemerintahan daerah di Indonesia.
Untuk menjembatani agen dan principal, maka dibutuhkan lah lembaga audit yang kompeten untuk memeriksa pemerintah daerah. Dalam hal ini, BPK adalah lembaga yang bertugas untuk memeriksa Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). BPK memeriksa LKPD untuk mengetahui keandalan laporan keuangan sehingga dapat digunakan sebagai alat untuk pengambilan keuputusan.
2.1.3 Pemeriksaan Keuangan Daerah
Pengertian pemeriksaan dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara
commit to user
11
independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pihak yang berkewajiban melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara ini adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) selaku auditor eksternal pemerintah sesuai dengan amanat UUD 1945.
Ada 3 (tiga) jenis pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK, yaitu pemeriksaan keuangan negara, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Pemeriksaan keuangan dilakukan untuk memeriksa laporan keuangan negara, pemeriksaan kinerja dilakukan untuk memeriksa pengelolaan keuangan negara berdasarkan aspek ekonomi, efisiensi dan efektifitas, serta pemeriksaan dengan tujuan tertentu merupakan pemeriksaan yang bukan pemeriksaan keuangan dan kinerja. BPK melakukan pemeriksaan harus berdasarkan standar pemeriksaan yang berlaku di Indonesia. Standar pemeriksaan yang berlaku di Indonesia adalah Peraturan BPK No. 1 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). SPKN memuat persyaratan profesional pemeriksa, mutu pelaksanaan pemeriksaan dan persyaratan laporan pemeriksaan yang profesional bagi para pemeriksa dan organisasi pemeriksa dalam melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Hasil setiap pemeriksaan yang dilakukan oleh BPK disusun dan disajikan dalam Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) segera setelah kegiatan pemeriksaan
commit to user
12
selesai. Pemeriksaan keuangan akan menghasilkan opini. Pemeriksaan kinerja akan menghasilkan temuan, kesimpulan, dan rekomendasi, sedangkan pemeriksaan dengan tujuan tertentu akan menghasilkan kesimpulan. LHP ini akan disampaikan kepada pemerintah, serta DPR/DPD/DPRD selaku prinsipal. Hasil pemeriksaan tersebut akan digunakan oleh eksekutif dan legislatif untuk melaksanakan rekomendasi yang diberikan oleh BPK atas penyimpangan-penyimpangan yang telah terjadi. Penyimpangan-penyimpangan-penyimpangan ini disebut juga dengan temuan audit.
2.1.4 Kualitas Audit
De Angelo (1981) menyebutkan bahwa kualitas audit adalah kemampuan auditor dalam mendeteksi kesalahan pada laporan keuangan dan melaporkannya pada pengguna laporan keuangan. Kemampuan auditor dalam mendeteksi kesalahan tergantung pada kompetensi auditor, sedangkan keberanian auditor melaporkan kesalahan tersebut tergantung pada independensi auditor. Kompetensi auditor dapat diukur dari kemampuan individu auditor tersebut, misalnya pengalaman auditor, jenjang dan latar belakang pendidikan auditor, sertifikasi akuntansi yang dimiliki dan lain-lain. Independensi dapat dilihat dari sikap independen auditor dalam melaksanakan proses audit dan memberikan opini.
Hasil pemeriksaan audit berupa temuan audit oleh BPK menunjukkan kemampuan auditor dalam mendeteksi kesalahan yang terdapat dalam laporan keuangan yang menunjukkan semakin bagusnya kualitas audit. SPKN menyatakan bahwa pemeriksa harus memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk melakukan tugas pemeriksaan. Maksud dari kecakapan
commit to user
13
profesional ini adalah pemeriksa harus memiliki pengetahuan, keahlian, dan pengalaman yang dibutuhkan. Oleh karena itu, BPK harus memiliki prosedur rekrutmen, pengangkatan, pengembangan berkelanjutan, dan evaluasi atas pemeriksa agar BPK dapat mempertahankan pemeriksa yang memiliki kompetensi yang memadai.
Penelitian Cheng dkk. (2008) memproksikan kualitas audit dengan ukuran auditor sebagai pengukuran pertama. Kantor Akuntan Publik (KAP) yang lebih besar memiliki klien yang lebih banyak sehingga KAP besar akan lebih bersikap independen. Hal ini dikarenakan jika KAP kurang independen atau kurangnya kualitas audit yang dilakukan akan merusak nama baik perusahaan tersebut. Francis dan Wilson (1988) serta DeFond (1992) dalam Cheng dkk. (2008) menyarankan ukuran auditor dapat diproksikan dari pendapatan penjualan. Pengukuran kualitas audit yang kedua adalah klasifikasi nama merek. KAP telah melakukan banyak usaha untuk mendapatkan reputasi dalam bidang audit. Dengan memiliki reputasi yang bagus KAP akan berusaha meningkatkan kualitas audit untuk menghindari dari mencederai nama baik KAP dan kehilangan pendapatan di masa depan. Cheng dkk. (2012) meneliti hubungan kualitas audit dengan human capital yang diproksikan dengan tingkat pendidikan auditor, pengalaman kerja auditor, tingkat kualifikasi profesional, dan pengembangan profesional berkelanjutan.
Deis dan Giroux (1992) memproksikan kualitas audit sektor publik di Amerika Serikat dengan QCR Coding and Weights, yaitu internal control, legal
commit to user
14
letter, working pappers, audit program, audit procedures, inadequate statistical sampling, inadequate audit risk assessment, errors in financial statement, errors in audit reports, ethics violation.Deis dan Giroux (1992) meneliti hubungan
kualitas audit dengan lama waktu auditor melakukan pemeriksaan terhadap suatu perusahaan (tenure), jumlah klien, ukuran dan kesehatan keuangan klien, dan review oleh pihak ketiga.
2.1.5 Temuan Audit
Temuan audit adalah kesalahan-kesalahan/penyimpangan-penyimpangan yang ditemukan selama audit berlangsung dan masalah tersebut pantas untuk dikemukakan dan dikomunikasikan dengan auditee. Setiap temuan audit akan mendapatkan rekomendasi perbaikan dari auditor sehingga diharapkan akan ada peningkatan kinerja pada auditee. Temuan audit biasanya terdiri dari unsur kondisi, kriteria, sebab, dan akibat. Namun, unsur yang dibutuhkan untuk sebuah temuan audit bergantung pada tujuan pemeriksaannya. Jadi, temuan audit disebut lengkap jika tujuan pemeriksaannya telah dipenuhi dan laporannya secara jelas mengaitkan tujuan tersebut dengan unsur temuan audit.SPKN memberikan pedoman dalam melaporkan unsur-unsur tersebut, sebagai berikut;
a. Kondisi; memberika bukti mengenai hal-hal yang ditemukan pemeriksa di lapangan. Pelaporan lingkup atau kedalaman dari kondisi dapat membantu pengguna laporan keuangan dalam memperoleh perspektif yang wajar.
b. Kriteria; memberikan informasi yang dapat digunakan oleh pengguna laporan hasil pemeriksaan untuk menentukan keadaan seperti apa yang diharapkan.
commit to user
15
c. Akibat; memberikan hubungan yang jelas dan logis untuk menjelaskan pengaruh dari perbedaan antara apa yang ditemukan pemeriksa (kondisi) dan apa yang seharusnya (kriteria).
d. Sebab; memberikan bukti yang meyakinkan mengenai faktor yang menjadi sumber perbedaan antara kondisi dan kriteria.
Ada beberapa temuan audit dalam pemeriksaan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara yang dapat dilihat pada Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) yang diterbitkan BPK. Seperti yang dijelaskan dalam Keputusan BPK RI Nomor 5/K/I-XIII.2/8/2010 temuan-temuan tersebut adalah
1. Kelompok Temuan Sistem Pengendalian Intern (SPI)
a. Temuan kelemahan sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan; mengungkap kelemahan sistem pengendalian terkait kegiatan pencatatan akuntansi dan pelaporan keuangan yang dapat mempengaruhi keandalan pelaporan keuangan yang dapat mempengaruhi keandalan pelaporan keuangan dan pengamanan atas asset;
b. Temuan kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja; mengungkap kelemahan pengendalian terkait dengan pemungutan dan penyetoran penerimaan negara/daerah serta pelaksanaan program/kegiatan pada entitas yang diperiksa dan dapat memperngaruhi efisiensi dan efektivitas pelaksanaan kegiatan serta membuka peluang terjadinya ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan;
commit to user
16
c. Temuan kelemahan struktur pengendalian intern; mengungkap kelemahan yang terkait dengan ada/tidaknya struktur pengendalian intern atau efektivitas struktur pengendalian intern yang ada dalam entitas yang diperiksa dan berpengaruh terhadap efektivitas sistempengendalian secara keseluruhan; 2. Kelompok Temuan ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan
a. Temuan kerugian negara/daerah; mengungkap permasalahan berkurangnya kekayaan negara/daerah atau perusahaan milik negara/daerah berupa uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.
b. Temuan potensi kerugian negara/daerah; mengungkap adanya suatu perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai yang dapat mengakibatkan risiko terjadinya kerugian di masa yang akan datang berupa berkurangnya uang, surat berharga dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya.
c. Temuan kekurangan penerimaan negara/daerah; mengungkap adanya penerimaan yang sudah menjadi hak negara/daerah tetapi tidak atau belum masuk ke kas negara/daerah karena adanya unsur ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan.
d. Temuan kelemahan administrasi; mengungkap adanya penyimpangan terhadap ketentuan yang berlaku baik dalam pelaksanaan anggaran atau pengolahan asset maupun operasional perusahaan, tetapi penyimpangan tersebut tidak mengakibatkan kerugian atau potensi kerugian negara/daerah, tidak mengurangi hak negara/daerah, tidak menghambat program entitas, dan tidak mengandung unsur indikasi tindak pidana.
commit to user
17
e. Temuan ketidakhematan; mengungkap adanya penggunaan input dengan harga atau kuantitas/kualitas yang lebih tinggi dari standar, kuantitas/kualitas yang melebihi dari kebutuhan, dan harga yang lebih mahal dibandingkan dengan pengadaan serupa pada waktu yang sama.
f. Temuan ketidakefisienan; mengungkap permasalahan rasio penggunaan kuantitas/kualitas input untuk satu satuan output yang lebih besar dari seharusnya.
g. Temuan ketidakefektifan; mengungkapkan adanya kegiatan yang tidak memberikan manfaat atau hasil yang direncanakan serta fungsi intstansi yang tidak optimal sehingga tujuan organisasi tidak tercapai.
2.1.6 Karakteristik Auditor
Karakteristik auditor dalam penelitian ini adalah latar belakang pendidikan. Paragraf 11 dalam SPKN menyebutkan bahwa pemeriksa yang melaksanakan pemeriksaan keuangan harus memiliki keahlian di bidang akuntansi dan auditing, serta memahami prinsip akuntansi yang berlaku umum yang berkaitan dengan entitas yang diperiksa. Setyaningrum (2012) menyatakan latar belakang pendidikan akuntansi menjadi sebuah keharusan bagi pemeriksa laporan keuangan, dan semakin tinggi jenjang pendidikan maka pengetahuan akuntansi akan semakin komprehensif.
Cheng dkk. (2008) menyatakan bahwa auditor yang telah menyelesaikan tingkat akademi yang lebih tinggi diasumsikan akan memilki performa yang lebih baik karena pengetahuan dan potensi intelektual mereka untuk belajar dan mengumpulkan skill dan keahlian.Hirshleifer (1973) dalam Cheng dkk. (2008)
commit to user
18
mempercayai bahwa pencapaian pendidikan menjamin kualitas pekerja, sedangkan Stiglitz (1975) dalam Cheng dkk. (2008) menganggap peran pendidikan sebagai metode mengurangi perbedaan antara produktivitas yang sebenarnya dan produktivitas yang diperkirakan.
2.1.7 Karakteristik Auditee
Karakteristik auditee dalam penelitian ini adalah ukuran (size) dan kompleksitas auditee. Knapp (1985) dalam Deis dan Giroux (1992) menemukan bahwa ukuran dan kesehatan keuangan auditee berhubungan dengan kualitas audit. Kusumawardani (2012) menjelaskan bahwa ukuranperusahaan yang diukur dengan menggunakan total aktiva akan lebih baik karena nilai aktiva relatif stabil dibandingkan dengan nilai penjualan dan kapitalisai pasar dalam mengukur ukuranperusahaan.
Kompleksitas pemerintah daerah diukur dengan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Suhardjanto (2011) menjelaskan SKPD menunjukkan adanya diferensiasi fungsional didalam suatu pemerintah daerah.Setyaningrum (2012) menyarankan untuk mengukur kompleksitas pemda dapat menggunakan jumlah SKPD yang digunakan pemerintah daerah.
2.2Kerangka Teoritis dan Perumusan Hipotesis
Kerangka teoritis adalah model konseptual yang berkaitan dengan bagaimana seseorang menyusun teori atau menghubungkan secara logis beberapa faktor yang dianggap penting untuk masalah. Dari kerangka teoritis dapat disusun hipotesis yang dapat diuji untuk mengetahui apakah teori yang dirumuskan valid
commit to user
19
atau tidak. Menurut Sekaran (2013) kerangka teoritis yang baik mengidentifikasi dan menamakan variabel-variabel penting dalam situasi yang relevan dengan definisi masalah. Keranga teoritis secara logis menjelaskan sangkut-paut antarvariabel tersebut.
Tujuan penelitian ini adalah untuk menguji ada atau tidaknya hubungan antara variabel independen yaitu latar belakang pendidikan, ukuran pemerintah daerah dan kompleksitas pemerintah daerah terhadap variabel dependen kualitas audit. Beberapa kasus penyuapan terhadap auditor BPK dan gugatan-gugatan terhadap temuan BPK menjadi sorotan masyarakat terkait kuaitas audit yang dilakukan BPK.
Auditor dengan jenjang pendidikan yang lebih tinggi akan memiliki kualitas audit yang lebih baik. Begitu juga auditor yang dari jurusan akuntansi akan melakukan audit yang lebih komprehensif. Dari sisi pemerintah daerah, semakin besar ukuran pemerintah daerah dan komplek pemerintah daerah maka akan membuat mengurangi kualitas audit.
2.2.1 Latar Belakang Pendidikan dan Kualitas Audit
Cheng dkk. (2008) menyatakan bahwa auditor yang telah menyelesaikan tingkat akademi yang lebih tinggi diasumsikan akan memilki performa yang lebih baik karena pengetahuan dan potensi intelektual mereka untuk belajar dan mengumpulkan skill dan keahlian. Setyaningrum (2012) menyatakan latar belakang pendidikan akuntansi menjadi sebuah keharusan bagi pemeriksa laporan keuangan, dan semakin tinggi jenjang pendidikan maka pengetahuan akuntansi
commit to user
20
akan semakin komprehensif. Oleh karena itu, dengan latar belakang pendidikan auditor di jurusan akuntansi dan jenjang pendidikan auditor yang lebih tinggi akan membuat kualitas audit lebih baik sehingga dapat dikemukakan hipotesis sebagai berikut.
H1: Latar belakang pendidikan auditor berpengaruh positif terhadap kualitas audit
2.2.2 Ukuran Pemerintah Daerah dan Kualitas Audit
Deis dan Giroux (1992) menyatakan bahwa ukuran yang lebih besar dan kemampuan keuangan yang baik menurunkan independensi auditor sehingga kualitas audit menjadi rendah. Ukuran auditee yang lebih besar akan memiliki Sistem Pengendalian Intern (SPI) yang lebih bagus, sehingga auditor telah merasa yakin bahwa laporan keuangan telah baik. Oleh karena itu, ukuran pemerintah daerah yang lebih besar akan membuat kualitas audit lebih rendah sehingga dapat dikemukakan hipotesis sebagai berikut.
H2: Ukuran pemerintah daerah berpengaruh negatif terhadap kualitas audit 2.2.4 Kompleksitas Pemerintah Daerah dan Kualitas Audit
Suhardjanto dan Yulianingtyas (2011) menyatakan keberadaan SKPD dalam suatu daerah, gagasan-gagasan, informasi dan inovasi yang lebih banyak akan memunculkan suatu pengungkapan. Diferensiasi fungsional ini berdampak pada meningkatnya kepentingan yang beragam dan akan memunculkan masalah pengendalian. Semakin banyak SKPD yang diperiksa akan semakin banyak informasi yang diterima sehingga informasi yang tidak disampling akan semakin banyak juga. Setyaningrum (2012) menyarankan menggunakan jumlah SKPD
commit to user
21
sebagai alat ukur kompleksitas pemerintah daerah. Dengan demikian, semakin kompleks suatu pemerintah daerah, maka kualitas audit akan semakin rendah. H3: Kompleksitas pemerintah daerah berhubungan negatif dengan kualitas audit
Gambar 2.1
Diagram Skematik Kerangka Teoritis
Kulaitas Audit Kualitas audit Variabel Dependen Variabel Independen
Latar belakang pendidikan pemeriksa
Ukuran pemerintah daerah
H1 (+) H3 (-) Kompleksitas pemerintah daerah H2 (-) Kualitas Audit
