Mencari Bentuk Jaminan Sosial di
Indonesia :
Telaah terhadap Prospek ImplementasiKebijakan BPJS 1
Oleh : Masduki 2
Awal tahun 2014, Indonesia memulai babak baru dalam pengelolalaan sistem pelayanan kesehatan masyarakat dengan mengeluarkan program jaminan kesehatan nasional dalam bentuk Badan Penyelengara Jaminan Sosial.3 Badan Pennyelengaraan Jaminan Sosial (selanjutnya disingkat BPJS) merupakan badan hukum4 publik yang dibentuk untuk penyelengaraan program jaminan sosial. BPJS ini sendiri terdiri dari BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Sebagai sebuah bentuk kebijakan publik, BPJS menjadi sebuah tema menarik untuk kita diskusikan, mengingat banyaknya pro-kontra yang terjadi dilapangan. Besarnya harapan yang kurang diimbangi dengan kondisi sumberdaya kesehatan yang ada membuat kebijakan ini masih dalam proses mencari bentuk, mesti sudah diimplementasikan. Tulisan ini berusaha membahas bentuk yang tepat untuk kebijakan BBJS dengan mengunakan model implementasi yang dari Van Meter dan Van Horn.
Berbicara tentang BPJS akan lebih lengkap jika terlebih dahulu menengok sejarah kelahirannya. Sejatinya konsep sistem jaminan sosial sudah ada sejak masa kepemimpinan Gusdur, tepatnya pada akhir tahun 2000. Berlanjut pada tahun 2002 berpijak pada UUD 1945 dengan amandemennya, pada pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 28H ayat (1), ayat (2) dan ayat (3), serta Pasal 34 ayat (1) dan ayat (2) mengamanatkan untuk mengembangkan Sistem Jaminan Sosial Nasional. Pada akhir tahun 2004, 19 Oktober 2004 undang-undang tentang system jaminan social nasional disahkan, undang-undang ini kita kenal dengan UU No.40 tahun
1 BPJS adalah Badan Penyelengara Jaminan Sosial.
2 Mahasiswa Magister Ilmu Administrasi Publik Universitas Jenderal Soedriman, Purwokerto, NIM P2FB12014.
3 Baca Republika Online “SBY : BPJS Tonggak Sejarah Mengubah Wajah Kesejahteraan”, 30 Desember 2012, di http://www.republika.co.id/berita/nasional/politik/13/12/30/mylt2l-sby-bpjs-tonggak-sejarah-mengubah-wajah-kesejahteraan.
2004 tentang SJSN (Sistem Jaminan Sosial Nasional). Pada akhirnya sebagai kelanjutan dari undang-undang ini pemerintah (Presiden dan DPR RI) menerbitkan UU No.24 Tahun 2011 tentang BPJS yang mengamanatkan pelaksanaan BPJS mulai 1 Januari 2014 untuk BPJS Kesehatan dan paling lambat 1 Juli 2015 untuk BPJS Ketenagakerjaan.5
Model Implementasi Kebijakan Van Meter dan Horn
Model implementasi yang diperkenalkan oleh Van Meter dan Horn memiliki beberapa variabel yang menentukan sukses dan tidaknya sebuah kebijakan publik diimplementasikan. Beberapa variabel tersebut adalah 1) standard an sasaran kebijakan, 2) kinerja kebijakan, 3) sumber daya, 4) komunikasi antar badan pelaksana, 5) karakteristik badan pelaksana, 6) lingkungan social, ekonomi dan politik, dan 7) sikap pelaksana. Model implementasi Van Meter dan Horn dapat kita lihat dari gambar berikut ini. 6
Gambar 1. Model Implementasi Kebijakan – Van Meter dan Horn
5 Sesuai dengan UU No.24 tahun 2011 tentang BPJS, pasal 60 ayat 1 dan pasal 64.
6 Baca Indiahono, dwiyanto, 2009, Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy Analysis, Gava Media : Yogyakarta, Hal 38 – 41.
Komunikasi antar Organisasi dan pelaksana kegiatan
Standar dan sasaran
Sumber daya
Lingkungan Sosial, Ekonomi dan Politik
Karakteris tik badan pelaksana
Sikap Pelaksa na
Dari gambar diatas dapat kita lihat bahwa model implementasi kebijakan dari Van Meter dan Van Horn ini karena dalam model ini mewakili kondisi kebijakan yang sangat kompleks, dimana satu variabel dapat mempengaruhi variabel yang lain. Hubungan antar variabel yang kompleks sangat dimungkinkan terjadi dalam ranah implementasi kebijakan, hai tersebutlah yang menjadikan penulis memilih model ini, karena dinilai mendekati kondisi implementasi kebijakan BPJS.
Kondisi Pelayanan Kesehatan di Indonesia
Setiap negara tentu meiliki cita-cita untuk mensejahterajahkan seluruh warganya, begitu pula dengan Indonesia. Salah satu hak dasar dari warga negara yang harus dijamin oleh pemerintah adalah permasalahan kesehatan. Dengan prinsip ini maka menyediakan pelayana kesehatan yang prima menjadi kewajiban bagi pemerintah. Dengan tingkat kesehatan masyarakat yang tinggi maka dapat mencerminkan tingkat kesejahteraan yang tinggi pula.
Indonesia, jika dibandingkan dengan negara-negara ASEAN yang lain, Indnesia merupakan negara dengan luas terbesar dan tentu memiliki jumlah penduduk terbesar. Berdasarkan data Badan Informasi Geospasial (BIG) tahun 2012 dan Data Penduduk Sasaran Program Pembangunan Kesehatan tahun 2011-2014, luas negara Indonesia sebesar 1.922.570 Km2 dengan jumlah populasi sebanyak 244.775.797 jiwa. Jumlah kepadatan penduduk per Km2 sebesar 128 orang. Jika dilihat dari kepadatannya, Indonesia menempati urutan ke lima, urutan pertama adalah Singapura dengan tingkat kepadatan 7.751 penduduk per Km2. Urutan terakhir ditempati oleh Laos dengan jumlah kepadatan yang relatif kekecil, yakni 28 penduduk per Km2.
Salah satu ukuran untuk mengukur tingkat kesejahteraan sebuah negara adalah dengan melihat indeks pembangunan manusianya, atau HDI (Human Development Index) yang dilekuarkan oleh UNDP. Human Development Index
tingkat kemampuan baca tulis seseorang dan rata-rata lama sekolah, serta indeks daya beli yaitu memiliki standar hidup yang layak diukur dengan pengeluaran riil per kapita. Sampai akhir tahun 2013 ini indeks pembangunan Indonesia versi UNDP masih berkutat di angka 0,629 atau menempati peringkat 121 secara internasional. Jika kita bandingkan dengan Negara-negara ASEAN (kawasan asia tenggara) Indonesia hanya menempati peringkat 6, tertinggal jauh dari Malaysia, Brunei Darussalam dan tentu dari Singapura. Berikut skor HDI negara-negara ASEAN.
Tabel. 1 Skor HDI Negara-Negara ASEAN
N
o Negara
Indeks HDI Pering kat 2010 2011 2012
1. Singapore 0.892 0.894 0.895 19
2. Brunei Darussalam 0.854 0.854 0.855 30
3. Malaysia 0.763 0.766 0.769 64
4. Thailand 0.686 0.686 0.69 103
5. Philippines 0.649 0.651 0.654 114
6. Indonesia 0.62 0.624 0.629 121
7. Viet Nam 0.611 0.614 0.617 127
8. Timor-Leste 0.565 0.571 0.576 134
9. Cambodia 0.532 0.538 0.543 138
10. Lao PDR 0.534 0.538 0.543 138
11. Myanmar 0.49 0.494 0.498 149
Sumber : www.hdr.undp.org (diolah)
Dari tabel diatas dapat kita lihat bahwa dengan ukuran pembangunan manusianya (versi UNDP), peringkat Indonesia masih berada pada posisi yang tidak menggembirakan jika dibandingkan dengan negara-negara sekita yang tergabung dalam ASEAN. Perlu upaya yang lebih agar angka IPM/ IHD Indonesia bias terus ditingkatkan sehingga kesejahteraan masyarakat dapat dicerminkan dari tingginya angka tersebut.
keperawatan dan kebidanan, tenaga kesehatan masyarakat, tenaga kesehatan lingkungan, tenaga gizi, tenaga keterapian fisik, tenaga keteknisian medis, dan tenaga kesehatan lainnya. Pembiayaan kesehatan bersumber dari pemerintah dan pembiayaan yang bersumber dari masyarakat, pembiyaan tersebut berupa anggaran kesehatan yang dialokasikan untuk Kementerian Kesehatan RI, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) bidang kesehatan, pembiayaan jaminan kesehatan masyarakat, dan Bantuan Operasional Kesehatan (BOK).7 Penjabaran kondisi sumberdaya kesehatan di Indonesia dapat dilihat dalam tabel berikut.
Tabel 2 . Sumber Daya Kesehatan di Indonesia Tahun 2012
Sumber Daya Bentuk Sumber Daya Jumlah
Sarana
Kesehatan Puskesmas 9.510 unit
Rumah Sakit 2.083 unit Sarana produksi dan distribusi
kefarmasian dan alat
kesehatan 2.034 poltekes & non-103 fakultas poltekes Tenaga Kesehatan Lainnya 97.904 orang
Pembiayaan
Sumber: Profil Kesehatan Indonesia Tahun 2012, Kementrian Kesehatan RI (diolah).
Dari tabel diatas dapat kita lihat bahwa pada tahun 2012 sumber daya kesehatan di Indonesia memiliki komposisi yang cukup lengkap, jumlah yang cukup memadai namun pada kenyataan dilapangan pemerataan jumlah sumber daya kesehatan masih timpang. Sebagian besar sumber daya masih di daerah Jawa dan berkumpul di perkotaan.
Implementasi BPJS
BPJS memiliki dua bentuk yaitu BPJS kesehatan dan BPJS ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan resmi mulai diimplementasikan pada 1 Januari 2014. Sesuai dengan UU No 24 Tahun 2011 tentang BPJS pasal 62 dan 64, pememerintah menunjuk PT. Askes Indonesia sebagai pelaksana BPJS. Dengan dimulainya BPJS ini pula, PT. Askes Indonesia berubah nama menjadi BPJS Kesehatan, begitu pula dengan BPJS Kesehatan, pemerintah menunjuk PT. Jamsostek sebagai pelkasana BPJS Ketenagakerjaan.
BPJS Kesehatan merupakan program jamiana kesehatan. Jamianan kesehatan memiliki pengertian sebagai jamian berupa perlindungan kesegatan agar peserta memperoleh manfaat pemeliharaan kesehatan dan perlindungan dalam memenuhi kebutuhan dasar kesehatan yang diberikan kepada setiap orang yang tealh membayar iuran atau iurannya dibayar oleh pemerintah. BPJS bersifat wajib bagi seluruh warga negara Indonesia dan juga bagi warga negara asing yang minimal telah tinggal di Indonesia selama 6 bulan.8
Pada prinsipnya semangat BPJS merupakan sebuah pembaharuan yang mengarah pada penjaminan kesejahteraan masyarakat di Indonesia. Namun jika kita kembali menilik kondisi pelayanan kesehatan di Indonesia nampaknya pelaksanaannya akan menemui banyak hambatan, baik yang berupa teksnis maupun nonteksnis. Jika melihat pelaksanaan PBJS, dapat dilihat bahwa prinsip penyelenggaraannya di monopoli oleh satu BUMN yang ditunjuk oleh pemerintah memalui UU 24 tahun 2011. Dengan sifat kepesertaan yang bersifat wajib bagi seluruh rakyat Indonesia pada perjalanannya PT. Askes Indonesia –yang
kemudian berganti nama menjadi BPJS Kesehatan, akan menemuli kendala, jika pada tahun-tahun sebelumnya PT.Askes hanya melayani peserta yang jumlahnya terbatas yaitu 7,29% penduduk Indonesia (yang merupakan Pegawai Negtri Sipil) maka dengan system monopoli akan mengalami lonjakan sampai dengan 100%. Dengan lonjakan yang begitu besar maka perubahan besar juga akan terjadi, lalu mampukah PT. Askes Indonesia mampu menjalankan tugasnya dengan baik sebagai pelaksana keadministrasian BPJS ? Mungkin salah satu pertanyaan besar yang harus di jawab adalah pertanyaan tersebut.
Sealin kendala dalam pelaksanaan administrasi kepesertaan yang diakibatkan oleh system monopoli, potensi kendala juga dapat kita lihat jika kita menilik pada jumlah sumber daya kesehtan yang ada di Indonesia. Pada tahun 2012 rasio dokter umum per 100.000 penduduk adalah 36,1. Demikian juga untuk sarana kesehatan memiliki rasio 3,89 untuk puskesmas, 94,55 tempat tidur dirumah sakit yang masih terbagi dalam pengolongan kelas, 40.19% kelas III, 24,91 untuk kelas II dan selebihnhya kelas I, VIP dan VVIP. Dengan jumlah sumber daya kesehtan yang relatif masih sangat terbatas diiringi dengan lonjakan pengaksesannya oleh masyarakat yang mengalami uforia menyambut BPJS maka potensi masalah timbul karena lonjakan permintaan yang tidak diiringi dengan jumlah ketersedian fasilitas.9 Kendala lain yang mungkin timbul adalah prosedur dan ketentuan pengaksesan pelayan kesehatan yang sejauh ini masih sangat dikeluhkan karena waktunya lama, berbelit-belit dan bersyarat. Mengunakan model implementasi dari Van Meter dan Horn dapat kita deskripsikan dalam tabel berikut ini.
Aplikasi Terapan Model Implementasi Van Meter dan Horn dalam Kebijakan BPJS
No Hubungan antar
Variabel
Deskripsi
1. Variable sumber daya Ketidak tersediaan sumber daya untuk
9 Uforia masyarakat menyambut BPJS dapat saja terjadi karena sejauh ini akses pelayanan kesehatan masih dirasa sulit, dengan adanya angina segar yang dihembuskan kebijakan BPJS maka lonjakan pengaksesannya akan sangat dirasakan. Hal ini sudah dapat kita lihat dari beberapa kasus serupa yang terjadi pada tingkat local, misalnya program kartu Jakarta sehat yang direspon dengan sangat antusias oleh masyarkat Jakarta, pada akhirnya terjadi overload sehingga
dapat mempengaruhi lingkungan social, ekonomi dan politik
mendukung pelaksanaan BPJS akan memicu gejolak konflik di masyarakat karena
pelayanan yang dijanjikan pada akhirnya tidak dapat diakses dg maksimal
2. Variabel sumber daya juga dapat
mempengaruhi
komunikasi anatar badan pelaksana
Sumber daya yang kurang memadai mempengaruhi komunikasi antar badan pelaksana. Baru beberapa bulan berjalan, karena masalah sumber daya sudah banyak rumah sakit yang memutuskan kontrak untuk menyediakan layanan BPJS.
kondisi social, ekonomi dan politik yang belum kondusif, mengakibatkan keberadaan badan pelaksana yang cenderung mencari keuntungan pribadi ataupun golongannya.
Kondisi ekonomi, social dan politik yang belum stabil menjadikan para pelaksana kebijakan BPJS tidak dapat menjalankan kebijakan dengan optimal, bahkan
cenderung memanfaatkan keadaan untuk kepentingan pribadi maupun golongannya.
Secara langsung lingkungan social, ekonomi dan politik dapat mempengaruhi kinerja kebijakan. BPJS sebagai bentuk jaminan social, dalam pelaksanaanya akan sangat dipengaruhi oleh kondisi social, ekonomi dan politik di Indonesia.
6. Komunikasi antar badan pelaksana memiliki hubungan saling
mempengaruhi dengan karakteristik pelaksana
Komunikasi antara PT. Askes Indonesia dengan manajemen rumah sakit pelaksana layanan akan saling mempengaruhi. Jika terjadi komunikasi satu arah maka pelaksanaan akan berjalan dengan tidak maksimal.
7. Komunikasi antara badan pelaksana dapat
mempengaruhi sikap pelaksana
Komunikasi harus berjalan dua arah, dimana antara PT.Askes dan rumah sakit rumah sakit penyedia layanan harus saling
berkomunikasi, jika tidak maka pelaksanaan akan berjalan dengan tidak optimal.
8. Karakteristik badan pelaksana dapat mempengaruhi sikap pelaksana
Pelaksanaan BBJS yang “dimonopoli” oleh PT.Askes akan sangat mempengaruhi sikap dari PT.Askes yang merasa “dibutuhkan” oleh masyarakat sehuingga semangat melayani akan sangat berkurang.
Secara langsung. ketidakmampuan badan pelaksana BPJS (PT.Askes Indonesia) akan sangat berpengaruh pada tercapainya pelayanan yang prima dan dapat melayani semua pihak.
pemerintah, sekstor non-pemerintah (swasta) dan masyarakat. Seperti kita tahu bahwa pelaksanaan good governance membutuhkan unsur partisipasi, kejelasan hukum, transparansi, responsibilitas, berorientasi kepada masyarakat luas, adil, efektif dan efisien, akuntabilitas dan memiliki visi yang jelas. Jika prinsip-prinsip ini benar-benar diterapkan maka pelaksanan jaminan kesehatan yang berpihak pada masyarakat, layanan prima tentu dapat dijalankan dengan baik.
Seperti apa yang telah dijelaskan sebelumnya, salah satu potensi masalah yang akan timbul dengan adanya BPJS adalah permasalahan asksetabilitas karena kendala sumber daya yang ada di Indonesia, terlebih karena pelayananaya dibatsi dengan adanya monopoli. Kendala administratif menjadi permasalahan utama dimana PT. Askes akan mengalami kewalahan yang tinggi dengan lonjakan jumlah peserta yang harus dilayani dari angka 7,29% menjadi 100%. Untuk mengatasi permasalahan ini kita dapat mencontoh penangan jaminan kesehatan yang ada di negara Kolombia dimana pemerintah melibatkan pihak swasta dalam penangannya, mengunakan prinsip Governance. Kedala yang cukup besar lainnya adalah ketersedian sumber daya kesehatan yang jumlanya masih relative terbatas dan penyebarannya belum merata, untuk permasalahan ini satu-satunya jalan yang realif mudah untuk ditempuh adalh dengan menambahkan jumlahnya dengan membangun dan meproduksi sumber daya baru, tentunya dengan mengalihkan fokus pemerintah pada pengutamaan pembanguna kesehatan dengan menambah anggran kesehatan, terutama untuk penambhan suber daya kesehatan, baik yang berupa sarana kesehatan, tenaga kesehatan maupun pembiayaan kesehatan.
Bibliografi
Avila,Cesar Prieto, Model of Colombian Social Security in Health, World Medical Jurnal, 2012.
Braun, R. Anton, Karen A. Kopecky, and Tatyana Koreshkova, Old, Sick, Alone, and Poor: A Welfare Analysis of Old-Age Social Insurance Programs, Working Paper 2013-2 - July 2013.
Gillen, Martie, Jason D. Hans, Social Security Survivors Benefits: The Effects of Reproductive Pathways and Intestacy Law on Attitudes, journal of law, medicine & ethics, 2013.
Iams, Howard M., Patrick J. Purcell, Social Security Income Measurement in Two Surveys, Social Security Bulletin, Vol. 73, No. 3, 2013,
http://www.socialsecurity.gov/policy.
Indiahono, dwiyanto, 2009, Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy Analysis,
Gava Media : Yogyakarta.
Ma, Tehtun, A Chinese Beveridge Plan: The Discourse of Social Security and the Post-War Reconstruction of China, European Jurnal of East Asian Studies, Koninklijke Brill NV, Leiden, 1013.
McKeever, Gráinne, Social Citizenship and Social Security Fraud in the UK and Australia, Social Policy & Administration Vol. 46, No. 4, August 2012.
Polivka, Larry and Baozhen Luo, The Future of Retirement Security Around the Globe, Journal of the American Society on Aging, Volume 37 – Number 2, Spring 2013.
Seipel, Michael M. O., Social Security: Strengthen Not Dismantle, Journal of Sociology & Social Welfare, Volume XL, Number 3 - September 2013.
Sinfield, Andrian, Strengthening the prevention of social insecurity, International Social Security Review Vol. 65, 4/2012 Published by Blackwell
Publishing Ltd, 2012.
Waldron, Hilary, Mortality Differentials by Lifetime Earnings Decile:
Implications for Evaluations of Proposed Social Security Law Changes, Social Security Bulletin, Vol. 73, No. 1, 2013 -
http://www.socialsecurity.gov/policy.
http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/IDN
Sumber Lain:
UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jamian Sosial Nasional.
UU No. 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelengara Jaminan Sosial.
Profil Kesehatan Indonesia 2012 – Kementrian Kesehatan RI.
