BERBASIS
AKRUAL
KONSEP,
PEMIKIRAN,
DAN
IMPLEMENTASI
DI
INDONESIA
2013
KATA PENGANTAR
Puji syukur kami panjatkan ke hadirat Sang Khalik atas perkenanNya, modul
Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual: Konsep, Pemikiran dan Implementasi di
Indonesia ini dapat diselesaikan dengan segenap kemampuan yang ada. Modul ini
diharapkan mampu memerkaya wacana tentang konsep dan implementasi Akuntansi
Pemerintahan Berbasis Akrual.
Modul ini merupakan rangkaian tulisan para dosen dari berbagai universitas negeri di
Indonesia sebagai bagian kegiatan dari program State Accountability Revitalitation
(STAR)-ADB Loan Nomor 2929-INA, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP)
Indonesia. Modul ini bertujuan untuk meningkatkan kapasitas para peserta khususnya dalam
memahami konsep dan pemikiran akuntansi akrual sektor publik sekaligus sebagai bahan
diseminasi mengenai implementasi akuntansi akrual sektor publik.
Kami berharap, modul ini bermanfaat bagi mahasiswa (khususnya mahasiswa jurusan
akuntansi pemerintah), para praktisi akuntansi pemerintah dalam meningkatkan kualitas
transparansi dan akuntabilitas keuangan publik, serta para pembaca pada
umumnya.Akhirnya, penyusun mengucapkan terimakasih kepada BPKP atas kesempatan
yang diberikan untuk mengikuti kegiatan Customized International Study and
Benchmarking Course on Public Sector Accrual Accounting at Massey University New
Zealand. Mengingat tak ada gading yang tak retak, kami menerima kritik dan saran yang
membangun dari pembaca demi peningkatan kualitas modul.
Desember 2013
Penyusun:
Ardianto Univ. Airlangga
Arief Surya Irawan Univ. GadjahMada
Islahuddin Univ. Syiah Kuala
Muhammad Ichsan Univ. Indonesia Ni Putu Sri HartaMimba Univ. Udayana
DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR ... i
SAMBUTAN PENANGGUNGJAWAB STAR-BPKP... ii
DAFTAR ISI... iii
KONSEP DAN PEMIKIRAN AKUNTANSI PEMERINTAH BERBASIS
AKRUAL (APBA)
Akuntansi Akrual Dan Penerapannya Di Sektor Publik: Sebuah Agenda
Pembaruan: Ratna Ayu Damayanti... 1
Analisis Manfaat Dan Kelemahan: Penggunaan Basis Anggaran Dan
Basis Akuntansi: Ardianto... 18
Transisi Dari Akuntansi Berbasis Akrual Menuju Penganggaran Berbasis
Akrual:Arief Surya Irawan... 24
Manfaat Basis Akrual Akuntansi Pemerintahan: Pondasi Manajemen Biaya
Entitas Pemerintahan: Muhammad Ichsan ... 28
FAKTOR KUNCI SUKSES IMPLEMENTASI APBA
Kajian Variabel-Variabel Kesuksesan Penerapan Basis Akrual Dalam
Sistem Akuntansi Pemerintahan: Muhammad Ichsan ... 44
Penerapan Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual Tinjauan Perspektif
Manajemen Sumber Daya Manusia: Ni Putu Sri Harta Mimba ... 65
Perspektif Manajemen Sumber Daya Manusia (SDM) Dalam Penerapan
Akuntansi Pemerintah Berbasis Akrual: Strategi Pengembangandan
Pelatihan:Arief Surya Irawandan Islahuddin... 73
Analisis Pengaruh Implementasi Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual
(APBA) Atas Entitas Pelaporan Keuangan Pemerintah:
Arief Surya Irawan... 79
ISU-ISU AKUNTANSI KHUSUS DALAM IMPLEMENTASI APBA
Akuntansi Akrual Sektor Publik dan Isu-isu Diseputarnya:
Ratna Ayu Damayanti... 88
Akuntansi Akrual Terkait Aset Tetap (Disesuaikan Untuk Memahami PP 71
AKUNTANSI AKRUAL DAN PENERAPANNYA
DI SEKTOR PUBLIK: SEBUAH AGENDA PEMBARUAN
Ratna Ayu Damayanti
Universitas Hasanuddin
ABSTRAK
Paper ini bertujuan untuk menjelaskan perkembangan akuntansi akrual dan kesesuaian penerapan akuntansi akrual pada sektor publik. Fenomena adopsi akuntansi akrual oleh sektor publik di seluruh dunia telah terjadi selama 20 tahun terakhir. Peneliti menggunakan teknik pengumpulan data berupa penelitian kepustakaan. Paper ini menyoroti perkembangan akuntansi akrual, debat argumen pendukung dan penentang akuntansi akrual, serta isu-isu akuntansi akrual. Penelitian ini menunjukkan bahwa akuntansi akrual merupakan konsep yang lebih baik dibandingkan basis kas, akan tetapi akuntansi akrual masih membutuhkan perbaikan mendasar agar sesuai dengan karakteristik sektor publik. Adopsi akuntansi akrual memiliki risiko yang besar sehingga membutuhkan perencanaan yang baik untuk menghindari kegagalan.
Kata Kunci: akuntansi akrual, sektor publik
ABSTRACT
The purpose of this paper is to describe the development of accrual accounting and the suitability of the application of accrual accounting in the public sector. The phenomenon of accrual accounting adoption by the public sector around the world has taken place over the last 20 years. In this study, researcher used data collection techniques such as library research. This paper highlights the development of accruals accounting, debates around supporting and opponents arguments, and issues in accruals accounting. The findings of this paper explained that accrual accounting is a better concept than cash basis, but accrual accounting still requires fundamental improvements to match the characteristics of the public sector. The adoption of accrual accounting has a greater risk that requires good planning to avoid failure.
Keyword: accrual accounting, public sector
PENDAHULUAN
Di kehidupan sehari – hari masyarakat sangat akrab dengan keberadaan organisasi
sektor publik di sekitar lingkungannya. Institusi pemerintah seperti dinas pendidikan,
puskemas, dan universitas merupakan beberapa contoh dari organisasi sektor publik. Dinas,
badan dan institusi tersebut menyediakan barang dan jasa kepada masyarakat semata – mata
untuk kesejahteraan masyarakat dengan prinsip nirlaba bukan seperti sektor swasta yang
memiliki tujuan untuk mendapatkan laba.
Mahmudi (2010:34) mengatakan organisasi sektor publik sering digambarkan tidak
produktif, tidak efisien, selalu rugi, rendah kualitas, kurang inovasi dan kreativitas serta
berbagai kekurangan lainnya. Gambaran ini sesungguhnya sangat merugikan mengingat fakta
pengelolaan organisasi sektor publik memunculkan kritik keras sehingga mendorong terjadinya
reformasi manajemen sektor publik. Reformasi sektor publik tidak hanya terjadi di negara–
negara maju, tetapi beberapa negara berkembang dan negara tertinggal secara aktif terus
melakukan reformasi lembaga publik. Salah satu gerakan reformasi sektor publik yang paling
popular adalah konsep New Public Management yang disingkat NPM.
Pada sektor swasta, akuntansi memiliki peranan yang sangat penting. Perkembangan
akuntansi di sektor ini sangat pesat dan bergerak dinamis mengikuti perkembangan
perekonomian dibandingkan dengan akuntansi sektor publik. Akuntansi sendiri telah berperan
untuk menghasilkan sumber informasi yang kemudian digunakan untuk proses pengambilan
keputusan ekonomi yang lebih baik. Informasi yang dihasilkan akuntansi menjadi alat untuk
mengukur sejauh mana efisensi dilakukan dan sebagai alat pertanggungjawaban.
Perkembangan akuntansi yang sangat pesat di sektor swasta tidak diikuti sektor publik.
Lahirnya konsep New Public Management menyebabkan reformasi akuntansi di sektor publik.
Dimulailah masa di mana prinsip – prinsip akuntansi yang ada di sektor swasta diadopsi oleh
sektor publik.
Djamhuri dan Mahmudi (2006:318) menarik kesimpulan tentang hubungan
antara konsep New Public Management dengan reformasi akuntansi di organisasi sektor
publik sebagai berikut :
The implication of adopting New Public Management model is the need to conduct a series of reform in public sector, i.e. accounting, budgeting reform, financial management reform, audit reform, as well as institutional reform. The migration to accrual accounting from cameral (cash basis) accounting and single entry is one form of public sector accounting reform.
Sedangkan menurut Bunea dan Cosmina (2008:1) menggambarkan hubungan New
Public Management dengan reformasi akuntansi di sektor publik sebagai berikut:
New Public Management is focused on efficiency, as governments around the world are being asked to do more with less and to be fully accountable to the community for resources entrusted to them. Accounting plays a crucial role in New Public Management developments as the means by which measurements are made, achievements are documented, and negotiations take place. (ditebalkan untuk
penegasan)
McKendrick (2007:2) menjelaskan bahwa akuntansi akrual telah menyebar ke banyak
negara seiring dengan perkembangan New Public Management. Hal ini merupakan bagian dari
Dari uraian di atas kita dapat melihat bahwa reformasi di bidang akuntansi merupakan
bagian dari konsep New Public Management. Akuntansi pada sektor publik menjadi alat
pengukuran untuk menentukan apakah sektor publik telah mencapai efisiensi. Salah satu
reformasi akuntansi di sektor publik adalah perubahan basis akuntansi. Perubahan basis
akuntansi dari akuntansi kas ke akuntansi akrual merupakan salah satu ciri adopsi konsep
New Public Management oleh sektor publik.
Akuntansi akrual sendiri merupakan konsep yang sangat popular digunakan di sektor
swasta, karena akuntansi akrual dianggap memberikan benefit yang besar kepada
penggunanya. Akuntansi akrual memberikan informasi yang lebih bisa diandalkan karena
mampu memberikan informasi tentang kewajiban dan hak yang akan diterima di masa depan
sehingga keputusan ekonomi dapat diambil lebih baik. Akuntansi akrual telah menjadi
asumsi dasar dalam kerangka konseptual penyusunan laporan keuangan dengan International
Financial Reporting Standards (IFRS). Basis akrual menjelaskan bahwa transaksi yang
mempengaruhi keuangan perusahaan dicatat pada saat terjadi bukan didasarkan pada saat
menerima atau mengeluarkan uang (Kieso et al, 2011:51). Contoh lain adalah Ikatan Akuntan
Indonesia (2009:5) melalui Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan No.1 (Revisi 2009)
paragraf 21 mewajibkan perusahaan untuk menyusun laporan keuangan atas dasar akrual.
Adanya regulasi ini menjelaskan bagaimana krusialnya konsep akuntansi akrual di sektor
bisnis.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2002:2) menjelaskan
bahwa penggunaan basis akuntansi akrual yang menjadi tren di berbagai Negara saat ini tentu
sangat terkait dengan tujuan dan manfaat dari penggunaanya itu sendiri. Penggunaan basis
akrual merupakan salah satu ciri dari praktik manajemen keuangan modern (sektor publik)
yang bertujuan untuk memberikan informasi yang lebih transparan mengenai biaya (cost)
pemerintah dan meningkatkan kualitas pengambilan keputusan di dalam pemerintah dengan
menggunakan informasi yang diperluas, tidak sekadar memperhatikan kas. Secara umum, basis
akrual telah diterapkan di negara-negara yang lebih dahulu melakukan reformasi manajemen
publik seperti New Zealand yang pertama kali menerapkan laporan keuangan dan anggaran
berbasis akrual di dunia sejak tahun 1990. Tujuan kunci akuntansi akrual adalah untuk
meminta pertanggungjawaban para manajer dari sisi keluaran (output) dan/atau hasil (outcome)
dan pada saat yang sama melonggarkan kontrol atas masukan (input). Dalam konteks ini, para
manajer diminta agar bertanggung jawab untuk seluruh biaya yang berhubungan dengan
basis akrual yang memungkinkan untuk mengakui semua biaya, dengan demikian
dapat mendukung pengambilan keputusan oleh para manajer organisasi sektor publik secara
efisien dan efektif.
Berbagai dorongan untuk mereformasi akuntansi pada sektor publik juga hadir dari
berbagai lembaga internasional. Dalam Beberapa tahun terakhir sampai sekarang organisasi
global seperti Bank Dunia, International Monetary Fund (IMF) dan International federation of
Accountants (IFAC) aktif mempromosikan adopsi manajemen dan teknik sektor swasta ke
sektor publik (Roob dan Newberry, 2007:743). Dengan banyaknya dukungan dan dorongan
dari lembaga – lembaga penting tidak mengherankan jika akuntansi akrual diadopsi oleh sektor
publik. Setiap negara sekarang berusaha untuk melakukan perubahan sistem akuntansi di sektor
publik, misalnya Indonesia yang secara bertahap merubah sistem basis kas menjadi sistem
akrual mulai tahun 2003 sampai tahun 2014. Meskipun terlihat baik, konsep akuntansi
akrual sendiri masih memiliki banyak perdebatan dari beberapa pihak. Carlin (2005:1)
mengatakan :
Debates about the adoption of accrual accounting and financial reporting techniques by the public sector have been so widespread over the last decade that they may be labelled, without risk of inaccuracy, peripatetic. Questions as to whether accrual based techniques should be adopted by public sector entities are largely passe´ in the antipodes where they have penetrated every layer of the public sector over the past decade.
Konsep akuntansi akrual masih diperdebatkan karena banyak yang berfikir bahwa
sektor publik dan sektor swasta harus memiliki sistem yang berbeda karena memiliki
karakteristik yang berbeda. Beberapa kritik lain mengatakan bahwa akuntansi akrual
merupakan usaha untuk membuat sektor publik menjadi institusi yang neoliberal. Hal ini
diungkapkan oleh Ellwood dan Newberry (2006:1) yang menyimpulkan bahwa “paper suggest
that in both countries, accrual accounting, as developed, also provides a means to reduce
the government’s role to that of procurer of services and enforcer of rules set by others, thus
advancing a controversial privatisation and trade liberalization agenda which is consistent
with neo-liberal principles.”
Selain itu argumen bahwa akuntansi akrual dapat memberikan akuntabilitas yang lebih
baik juga mendapatkan tantangan dari beberapa ahli yang menyatakan bahwa tidak semua
sektor publik cocok dengan akuntansi akrual dan justru akuntansi akrual sendiri yang
mengaburkan informasi akuntabilitas. Beechy (2007:1) memberikan argumen terkait
that the use of full accrual accounting actually obscures operating accountability and
transparency in some types of organizations.”
Beberapa argumen di atas memberikan keraguan terhadap konsep akuntansi akrual
sendiri. Keraguan ini hadir karena anggapan bahwa ketika sektor publik mengadopsi
teknik-teknik yang ada di sektor swasta maka sektor publik akan berfikir seperti sektor swasta.
Perubahan pola berfikir sektor publik ini sangat ditakuti karena secara prinsip sektor publik
dan swasta tidak sama.
Adopsi teknik – teknik ini secara umum mendorong sektor publik untuk menjadi
efisien. Tuntutan untuk menjadi efisien membuat sektor publik melakukan konsep privatisasi.
Contoh reformasi di sektor publik dapat di lihat dari Negara New Zealand seperti yang
dijelaskan Roob dan Newberry (2007:743) “The creation of State Owned Enterprises occurred
at an early stage (1985–1986) in New Zealand’s public sector reforms. An extensive
programme of privatization followed, against mounting public opposition that culminated in a
changed electoral system.”
Privatisasi ini sejalan dengan ideologi neoliberal yang ingin mengurangi peran
pemerintah dalam proses produksi. Ideologi neoliberal berusaha agar swasta mendominasi
perekonomian. Ini tentu sangat berbahaya mengingat ideologi ini dapat menyebabkan
kerusakan sistem perekonomian. Beberapa Negara berkembang biasanya didorong oleh ahli
dan teknokrat yang didukung oleh IMF untuk melakukan reformasi, teknokrat ini
membuat perbaikan didasarkan dengan proposal yang sesuai dengan ideologi bukan sains
ekonomi (Stiglitz:2003).
Konsep neoliberal ini ternyata juga disebarkan melalui lembaga – lembaga
internasional yang getol untuk mempromosikan konsep akuntansi akrual. Kelsey dalam
Ellwood dan Newberry (2007:1) mengatakan. “The economic policy underlying the
structural adjustment and reform programmes advocated by such key supra-national agencies
as the OECD, the International Monetary Fund (IMF), the World Bank and its allied agencies,
and credit rating agencies is distinctively neo-liberal.”
Melihat uraian di atas terlihat bahwa masih terjadi perdebatan yang cukup rumit
mengenai konsep New Public Management dan turunannya yaitu akuntansi akrual.
Konsep-konsep ini masih diperdebatkan sehingga penulis berusaha untuk mencoba mengurai
perkembangan teori akuntansi akrual dan berusaha melihat bagaimana akuntansi akrual
diterapkan di sektor publik.
Untuk mengetahui perkembangan akuntansi akrual terkait dengan latar belakang
kemunculan dan proses penerapannya di sektor publik. 2) Untuk mengetahui perdebatan
pendukung dan penentang teori akuntansi akrual 3) Untuk mengetahui isu–isu akuntansi
akrual di sektor publik
Jenis studi ini tergolong dalam studi pustaka atau literatur (Library Research) berupa
pencarian fakta dengan interpretasi yang tepat. kajian pustaka merupakan penampilan
argumentasi penalaran keilmuan yang memaparkan hasil kajian pustaka dan hasil olah pikir
peneliti mengenai suatu masalah/topik kajian. Menurut Sangadji dalam Akbar (2012:54),
“Pengertian penelitian kepustakaan adalah penelitian yang dilaksanakan dengan menggunakan
literatur (kepustakaan), baik berupa buku, catatan, maupun laporan hasil penelitian dari
penelitian terdahulu”.
HUBUNGAN NEW PUBLIC MANAGEMENT DAN PENERAPAN AKUNTANSI
AKRUAL
Seperti yang dibahas sebelumnya bahwa kita dapat menarik benang merah antara New
Public Management dengan akuntansi akrual. New Public Management telah mereformasi
pengelolaan keuangan sektor publik dengan menggunakan pendekatan – pendekatan yang ada
pada sektor swasta dalam rangka mencapai efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan sektor
publik. Untuk mencapai tujuan ini maka diperlukan sebuah alat pengukuran kinerja dan
pertanggungjawaban.
Akuntansi yang berperan sebagai alat pengukuran kinerja dan pertanggungjawaban juga
mengalami sebuah perubahan. Perubahan yang dimaksud adalah penerapan sistem akrual yang
merupakan adopsi dari sektor swasta menggantikan sistem kas. Upping dan Oliver (2011:1)
menjelaskan sebagai berikut :
New Public Management (NPM) is a management philosophy which focuses on the change in management practices of the public sector towards more private sector practices, with accountability focusing on results rather than processes. NPM introduces a new imperative for efficiency and transparency into all elements of the public sector. One important element of this change can be seen in the accounting practices with a move from cash to accrual accounting, together with the adoption of management accounting techniques to measure and control activities.
Sedangkan Bunea dan Cosmina (2008:1) menjelaskan bahwa konsep New Public
Management yang berfokus pada efisiensi memaksa seluruh pemerintahan yang
masyarakat mengenai sumber daya yang digunakan, sehingga akuntansi memainkan peranan
penting dalam perkembangan New Public Management berkaitan dengan pengukuran kinerja
penggunaan sumber daya.
Oleh karena itu akuntansi khususnya akuntansi akrual merupakan konsep yang ada
akibat munculnya New Public management hal ini diperkuat oleh Watkins dan Edward (2007:
34) yang menjelaskan bahwa “Accounting is seen within this domain as an integral component
of what is now termed New Public Management”. Lebih lanjut Coonnely and Hyndmen
menjelaskan “The move from cash to accruals accounting by many governments is viewed as
an aspect of an ongoing New Public Management agenda designed to achieve a more business-
like and performance-focused public sector”.
Dari uraian di atas tentu sangat jelas konsep akuntansi akrual adalah sebuah
konsep turunan dari New Public Management karena akuntansi akrual merupakan bentuk
sistem manajemen sektor privat yang diadopsi ke sektor publik sebagai alat pengukuran
kinerja. Bahkan Pentingnya akuntansi akrual terhadap New Public Management
diungkapkan oleh Liekerman (2003:3) yang menjelaskan bahwa pemerintah yang
mengadopsi New Public Management maka dalam bidang akuntansi harus juga menjalankan
akuntansi akrual. Tanpa akuntansi akrual maka adopsi New Public Management akan berjalan
kurang lancar.
PERKEMBANGAN AKUNTANSI AKRUAL DI SEKTOR PUBLIK
Pada tahun 1980-an terjadi fenomena perubahan gaya manajemen di sektor publik
akibat stagnansi ekonomi yang menghantam beberapa negara seperti New Zealand,
Australia dan Inggris. Fenomena perubahan ini popular disebut New Public Management. Apa
yang memotivasi perubahan? Alasan utamanya adalah ketidakpuasan masyarakat terhadap
kinerja Pemerintah yang dianggap tidak efisien dan efektif dalam pengelolaan sumber daya
pada tahun 1970-an dan 1980-an. Ketidakpuasan ini dipicu oleh keadaan utang pemerintah
yang terus meningkat, pajak lebih tinggi, dan turunnya pertumbuhan ekonomi. Dalam banyak
kasus pemerintah diminta untuk mereview perannya dalam kegiatan dan operasi serta
meningkatkan efisiensi dan efektivitas. Pemerintah diinginkan untuk berbuat lebih banyak
dengan diiringi tuntutan agar manajer sektor publik menjadi lebih akuntabel (Buhr, 2010:12).
Konsep New Public Management mulai diterapkan di Inggris pada tahun 1979 di
masa pemerintahan Perdana Menteri Margareth Tacther sebagai bentuk perbaikan dari konsep
dilakukan Margareth Tacther adalah melakukan pengurangan jumlah kota, mengurangi biaya
dan meningkatkan pelayanan (Gruening, 2001:2). Stagnansi ekonomi yang dihadapi New
Zealand mendorong mereka untuk melakukan inovasi. Inovasi yang dilakukan adalah
menjalankan privatisasi dan desentralisasi di sektor publik. Sedangkan Australia pada tahun
1980-an juga mengalami kesulitan ekonomi yang sangat rumit sehingga pada tahun 1983
Perdana Menteri Australia saat itu Robert Hawke telah mendukung gagasan pengelolaan
berdasarkan hasil (output) dengan memulai reformasi manajemen keuangan di sektor publik
untuk mencapai tujuan ini. Atas dasar ini pula Australia melakukan privatisasi, restrukturisasi
pemerintah dan evaluasi program dilakukan untuk mencapai tujuan ini (Janet dan Robert,
2007:15).
Watkins dan Edward (2007: 34) menjelaskan salah satu konsep yang diturunkan dari
New Public Management adalah adopsi gaya manajemen sektor privat ke sektor publik.
Kebutuhan transparansi, akuntablitas dan penilaian kinerja dalam sistem New Public
Management mendorong penggunaan Akuntansi Akrual. Sektor privat sudah sangat familiar
menggunakan akuntansi akrual, sedangkan sektor publik baru mengenal penggunaan
akuntansi akrual pada tahun 1992 ketika New Zealand menjadi Negara pertama yang
mengadopsi akuntansi akrual sebagai basis pelaporan keuangan. Dalam pemilihan basis
akuntansi, akuntansi kas masih mendominasi di seluruh dunia. Akan tetapi tren yang terjadi
adalah perubahan secara bertahap dari akuntansi kas menuju akuntansi akrual. International
Federation of Accountants (2010:1) merekomendasikan akuntansi akrual akan mendorong
transparansi dan akuntabilitas pada pengelolaan keuangan sektor publik.
Pemerintah memberikan pelayanan publik tanpa memprioritaskan keuntungan. Tujuan
utama dari akuntansi dan penganggaran pemerintah adalah menjelaskan kualitas barang dan
jasa publik yang diberikan kepada warganya. Sebelumnya pemerintah tidak perlu melaporkan
biaya operasi dan penerimaan kepada masyarakat dengan model yang sama sebagaimana sektor
swasta melaporkannya kepada para pemegang saham. Tujuan akuntansi penganggaran
pemerintah lebih sederhana karena hanya berfokus pada pengendalian input. Pengelolaan
keuangan pemerintah menekankan bahwa dana harus digunakan secara ketat sesuai dengan
anggaran yang telah disetujui oleh lembaga legislatif. Penerapan akuntansi berbasis kas pada
akuntansi dan penganggaran pemerintah konsisten dengan kebutuhan manajemen sektor
publik sehingga basis ini banyak diadopsi. Situasi mulai berubah pada 1990-an ketika
munculnya peristiwa yang memicu kekhawatiran dan gencarnya implementasi New Public
fiskal atau krisis utang, keharusan menjaga kredibilitas dan reputasi sektor publik sebagai
sektor ekonomi yang modern atau canggih, adanya tuntutan perubahan oleh
organisasi-organisasi internasional, tekanan dari otoritas audit nasional, dan tuntutan masyarakat agar
adanya peningkatan akuntabilitas dan kinerja pemerintah dalam rangka mendukung efektifitas
dan efisiensi (Shi, 2005:7).
Lebih lanjut Shi menjelaskan serangkaian reformasi di sektor publik mulai
dilakukan. Salah satu bentuk reformasi adalah reformasi penyediaan barang publik dengan
memungkinkan sektor swasta untuk berpartisipasi. Masuknya sektor swasta meningkatkan
permintaan informasi akuntansi yang lebih transparan dan akurat dari pemerintah, kemudian
hal ini mendorong pemerintah untuk menyajikan informasi yang cukup memudahkan
perhitungan dan perbandingan biaya. Konversi ke basis akrual dalam akuntansi sektor publik
membantu pengukuran biaya yang lebih akurat. Reformasi lain terfokus pada orientasi
anggaran berbasis kinerja, output dan outcome dengan pendekatan manajemen pengeluaran
publik. Akuntansi akrual diyakini menjadi instrumen penting dan bermanfaat untuk
pemeriksaan efisiensi dan efektivitas biaya pemerintahan.
Penggunaan akuntansi akrual merupakan salah satu ciri dari praktik manajemen
keuangan modern (sektor publik) yang bertujuan untuk memberikan informasi yang lebih
transparan mengenai biaya (cost) pemerintah dan meningkatkan kualitas pengambilan
keputusan di dalam pemerintah dengan menggunakan informasi yang diperluas, tidak sekadar
basis kas. Secara umum, akuntansi akrual telah diterapkan di negara-negara yang lebih dahulu
melakukan reformasi manajemen publik. Tujuan kuncinya adalah untuk meminta
pertanggungjawaban para manajer dari sisi keluaran (output), hasil (outcome) dan pada saat
yang sama melonggarkan kontrol atas masukan (input). Para manajer di sektor publik diminta
agar bertanggung jawab untuk seluruh biaya yang berhubungan dengan output/outcome
yang dihasilkannya, tidak sekadar dari sisi pengeluaran kas. Dengan demikian akuntansi
akrual dapat mendukung pengambilan keputusan oleh para manajer secara efisien dan efektif
(Organisation for Economic Co-operation and Development, 2002:11).
Salah satu faktor yang mendorong adopsi akuntansi akrual adalah ketidakpuasan dan
banyaknya kekurangan yang dimiliki oleh basis kas. Meskipun memiliki banyak
keterbatasan, akuntansi berbasis kas memiliki beberapa kelebihan sehingga masih banyak
digunakan oleh sektor publik di beberapa Negara. Kelebihan itu adalah sederhana, lebih
murah dan mudah untuk dipahami oleh non-akuntan (Buhr, 2010:12). Akan tetapi trend dan
sektor publik. Akuntansi akrual menjadi sangat popular dengan dukungan berbagai organisasi
internasional seperti Bank Dunia, Organization of Economic and Development, International
Monetary Fund dan Lembaga Pemeringkat Kredit (Ellwood, 2007:1).
Negara - negara yang mengadopsi akuntansi akrual membutuhkan waktu yang sangat
lama. Mengapa dibutuhkan waktu begitu lama untuk berubah? Jones dalam Buhr
(2012:12) menjelaskan tentang kurangnya kebutuhan komparatif laporan keuangan antar
sektor publik untuk menilai kinerja. Hal ini dikarenakan masing–masing pemerintah memiliki
kemampuan untuk menetapkan kebijakan keuangan dan akuntansi sesuai keinginannya. Selain
itu, dulu akuntansi pada sektor publik hanya dilihat sebagai alat pertanggungjawaban bukan
sebagai alat pengambilan keputusan sehingga keunggulan akuntansi kas yang sangat sederhana
menyebabkan pemerintah enggan untuk pindah ke akuntansi akrual.
Memperkenalkan akuntansi akrual mendapatkan tantangan dalam proses adopsinya
sehingga membutuhkan pendekatan bertahap (Treasury, 2005:40). Perlu diketahui bahwa tidak
ada perubahan mendadak dari kas ke akrual. Perubahan basis akuntansi dilakukan bertahap
melalui basis kas, basis kas yang dimodifikasi, basis akrual dimodifikasi, dan terakhir basis
akrual. Kas yang dimodifikasi berbeda dari basis kas dalam akhir tahun penyesuaian dilakukan
untuk beberapa non-cash item seperti piutang dan utang. Akrual Modifikasi berbeda dari
akuntansi berbasis akrual dalam aset modal tidak diakui sebagai aset melainkan sebagai
pengeluaran secara penuh dalam periode di mana mereka dibeli.
PERBANDINGAN PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI BEBERAPA NEGARA
Pada bagian ini kita akan melihat contoh penerapan akuntansi akrual di sektor publik.
Penulis akan memperlihatkan penerapan akuntansi akrual di New Zealand, Fiji dan Nepal. New
Zealand mewakili kesuksesan penerapan akuntansi akrual sedangkan Fiji dan Nepal
mewakili kegagalan penerapan akuntansi akrual.
New Zealand menjadi negara pertama yang sepenuhnya melaksanakan akuntansi akrual
baik di tingkat nasional dan lembaga. Reformasi akuntansi akrual di New Zealand
merupakan paling komprehensif di antara semua negara. Perubahan adalah bagian dari
gelombang reformasi tahun 1980-an sebagai akibat dari kesulitan fiskal negara. Reformasi ini
bertujuan untuk mencapai efisiensi. Untuk mencapai tujuan ini New Zealand menjalankan tiga
kebijakan yaitu memisahkan fungsi komersial dari operasi pemerintah lainnya, menguatkan
garis pertanggungjawaban menteri dan eksekutif dan merancang anggaran dan sistem
Tiga kebijakan ini mempengaruhi adopsi akuntansi akrual di New Zealand.
Departemen Keuangan New Zealand sudah mulai mempersiapkan akuntansi akrual pada
tahun 1987. Public Finance Act diundangkan pada tanggal 1 Juli 1989. Undang-undang
tersebut yang menjelaskan penggunakan metode akuntansi akrual untuk penganggaran
dan pelaporan keuangan. Undang-undang juga mendefinisikan atribut dari manajemen
fiskal yang baik, dan memastikan pemerintah memenuhi kriteria tertentu.
Undang-undang ini menciptakan insentif bagi para politisi untuk mengejar kebijakan dalam
kepentingan jangka panjang negara, bukan sesuai kepentingan politis jangka pendek (Ruth R,
1996:5).
Pada tahun 1992 New Zealand berhasil membuat laporan keuangan dengan
akuntansi akrual di seluruh entitas pemerintah. New Zealand butuh tiga tahun untuk
menerapkan akuntansi akrual dan empat tahun untuk menghasilkan laporan keuangan
konsolidasi untuk seluruh pemerintah (Beerson B,2011:17). Secara keseluruhan, reformasi
keuangan di New Zealand menghasilkan perubahan positif yaitu peningkatan akuntabilitas,
kinerja keuangan yang lebih baik, mencapai efisiensi dan pengurangan staf.
Lebih lanjut Beerson menjelaskan bahwa New Zealand adalah pelopor dalam adopsi
akuntansi akrual. Sebagai pelopor tentu New Zealand harus mampu merumuskan konsep
akuntansi akrual ini tanpa berpanduan dari negara – negara lain. Oleh karena itu terdapat
beberapa tantangan yang dialami oleh New Zealand dalam mengadopsi akuntansi akrual yaitu
biaya implementasi yang cukup besar dan kualitas informasi yang belum langsung dirasakan
manfaatnya. Akuntansi akrual memerlukan biaya implementasi yang besar. Perubahan basis
akuntansi memaksa seluruh departemen di New Zealand mengganti sistem informasi keuangan
mereka hanya dalam waktu dua tahun. Selain itu terdapat risiko pengambilan keputusan yang
buruk di awal implementasi. Hal ini diakibatkan pemerintah belum terbiasa menggunakan
informasi akuntansi akrual. Sejak konversi ke akuntansi akrual volume dan kompleksitas
laporan pemerintah kepada parlemen telah meningkat. Kompleksitas laporan keuangan
menyebabkan parlemen membutuhkan saran analitis independen dari para ahli yang tentu akan
memakan waktu dan biaya.
Akuntansi akrual merupakan salah satu bagian dari paket reformasi keuangan New
Zealand yang berperan penting dalam peningkatan akuntabilitas, efisiensi dan kinerja
pemerintah. Tetapi dalam menilai perbaikan ini tidak boleh mengabaikan bentuk reformasi
keuangan lainnya dan mengutamakan akuntansi akrual sebagai faktor tunggal. International
menikmati manfaat dari penerapan akuntansi akrual, karena telah melakukan pendekatan yang
komprehensif dalam menerapkan strategi pemerintah, meningkatkan kualitas keputusan dan
memungkinkan pengawasan yang efektif oleh parlemen.
Sementara itu Menurut Digitaki dalam Tickell (2010:74) Fiji mencoba mengadopsi
akuntansi akrual pada tahun 1994, Departemen Keuangan menanggapi dengan mencoba untuk
memperkenalkan akuntansi akrual, bersama dengan banyak reformasi sektor publik lainnya.
Sebuah kantor proyek akuntansi akrual didirikan pada tanggal 14 November 1994 setelah
kabinet memberikan persetujuan untuk menerapkan sistem akuntansi akrual. Pengenalan
akuntansi akrual di departemen pemerintah dibutuhkan untuk menyediakan manajemen suatu
sistem informasi manajemen yang lebih efisien dan akurat dibanding sistem keuangan secara
tunai.
Pada tahun 1994 pemerintah Fiji menetapkan proses adposi akuntansi akrual melalui
dua tahap. Tahap pertama akuntansi akrual dilaksanakan oleh tiga Departemen (kehutanan,
kelautan dan keuangan) sebagai pilot project. Tahap kedua adalah implementasi secara penuh
di seluruh departemen. Departemen pilot project menyediakan informasi anggaran akrual
bulan Maret 1995 dan menyelesaikan migrasi tanggal 1 Januari 1996. Departemen yang
tersisa menyediakan informasi anggaran akrual pada Maret 1996 dan menyelesaikan migrasi
tanggal 1 Januari 1997. Akan tetapi rencana ini tidak berjalan dengan mulus karena sampai
tahun 1999 Fiji belum dapat mengadopsi akuntansi akrual. Proyek ini terhenti pada tahun 1999
akibat gejolak politik. Tickell (2010:75) menjelaskan bahwa faktor kegagalan Fiji disebabkan
oleh: 1) penerapan akuntansi akrual yang tergesa–gesa tanpa perencanaan yang baik. 2)
pengembangan sistem informasi akuntansi yang kurang baik. 3) terlalu bersandar dengan
konsultan internasional. 4) kemampuan tenaga akuntansi yang rendah
Setelah mengalami kegagalan pemerintah Fiji melakukan perbaikan sistem
implementasi pada tahun 2004. Pemerintah Fiji berusaha merencanakan kembali model
implementasi yang baik melalui pengembangan komprehensif untuk mengatasi faktor
kegagalan pada percobaan sebelumnya. Fiji memulai proyek adopsi akuntansi meningkatkan
kemampuan akuntan dan membuat pilot project yang lebih kecil. Usaha – usaha ini relatif
membutuhkan waktu yang cukup panjang sehingga adopsi akuntansi akrual berjalan lambat.
Contoh kegagalan penerapan akuntansi akrual dapat dilihat di Nepal. Nepal merupakan
salah satu negara yang kurang mampu secara ekonomi. Keadaan ini menyebabkan Nepal sering
menerima bantuan dana dari lembaga internasional. Lembaga internasional berharap dana ini
akuntansi akrual. Adhikari P dan Mellemfik F (2011:136) menjelaskan kegagalan
penerapan akuntansi akrual di Nepal diakibatkan oleh ketidakmampuan lembaga
internasional dalam melihat rendahnya kemampuan sumber daya manusia dan kurangnya
motivasi dari pemerintah. Kurangnya motivasi pemerintah karena adopsi akuntansi
akrual bukan berdasarkan keinginan sendiri melainkan pemaksaan dari organisasi
internasional.
KESIMPULAN
Paper ini menyimpulkan bahwa akuntansi akrual merupakan salah satu bagian dari
paket reformasi keuangan negara dan daerah yang berperan penting dalam peningkatan
akuntabilitas, efisiensi dan kinerja pemerintah. Tetapi dalam menilai perbaikan ini kita tidak
boleh mengabaikan bentuk reformasi keuangan lainnya dan hanya mengutamakan akuntansi
akrual sebagai faktor tunggal. Beberapa negara telah menikmati manfaat lebih dari penerapan
akuntansi akrual karena telah melakukan pendekatan yang komprehensif untuk menerapkan
strategi pemerintah, meningkatkan kualitas keputusan dan memungkinkan pengawasan yang
efektif oleh Parlemen.
DAFTAR PUSTAKA
Akbar, C. 2012. Penerapan Konsep Pajak Pada Zakat (Sebagai Alternatif Pengelolaan Zakat
yang Secara Efektif). Skripsi tidak diterbitkan. Makassar: Program Sarjana Fakultas
Ekonomi Universitas Hasanuddin.
Adhikari, P and Mellamvik, F. 2011. The Rise and Fall of Nepalese Central
Government. Journal of Accounting in Emerging Economies vol 1. 12: 123-143.
Anwar, S. 2007. Budgeting and Budgetary Institutions, Public Sector Governance and
Accountability. Washington: World Bank.
Athukorala, L. 2003. Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for
Development member Countries. Manila: Asian Development Bank.
Barton, D. 2004. How to Profit from Defence: A Study in The Misaplication of Business
Accounting to the Public Sector in Australia. Financial Accountability and Management.
10: 281-304.
Bastian, I. 2009. Akuntansi Sektor Publik di Indonesia. Yogyakarta: BPFE- Yogyakarta.
Beechy, T.H. 2007. Does Accrual Accounting Enhance Accountability. The Inovation
Blondal, J. 2003. Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent
Developments. OECD Journal on Budgeting,3 : 43-131.
Bovaird, T. Loffer, E.2003. Public Management and Governance. New York: Routledge.
Buhr, N. 2010. From Cash to Accrual and Domestic to International Government Accounting
Standard Setting in Last 30 Years. Makalah Disajikan pada Sixth Accounting History
International Conference, Welington. 19 Agustus.
Carlin, M. T. 2005. Debating the Impact of Accrual Accounting and Reporting in the Public
Sector. Financial Accountability and Management, 3: 309- 336.
Christensen, T et al.2007. Organization Theory and The Public Sector, Instrument,
culture and Myth. New York: Routledge.
Connolly, C. Hyndman, N. 2010. Accrual Accounting in public sector : a road not always
taken. Makalah disajikan pada seminar Institute of Public Administration. IPA. Rome,
28-30 November.
David, P. 4 November 2009. Skandal Manipulasi Laporan Keuangan PT KIMIA FARMA Tbk.
Hal 1.
Djamhuri, A. dan Mahmudi. 2006. New Public Mananagement, accounting reform and
institutional perspective of public sector accounting in indonesia. Jurnal Bisnis dan
Akuntansi,3:301-321.
Drechsler, Wolfgang, 2005, “The Rise and Deinise of the New Public Management”,
post-autistic econoinics review, Issue No. 33, Online
(http://www.paecon.net!PAEReview/issue33/Drechsler33.htm diakses 20 januari 2013).
Economic and Social Council United Nations, 2003, “Revitalizing public administration as a
strategic action for sustainable human development:an overview”, New York :
Economic and Social Council United Nations.
Ellwood, S. Newberry, S. 2006. Public Sector accrual Accounting Institutionalising
Neo-Liberals Principles. Accounting, Auditing, Accountability Journal vol 20, 4: 549-573.
Fadly, M. 2012. Implementasi Pemberdayaan Komunitas Adat Terpencil di Kecamatan Bua
Punrang Kabupaten Luwu. Skripsi tidak diterbitkan. Makassar. Program Sarjana
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Hasanuddin.
Halim, A. dan Syam, M. 2011. Akuntansi Keuangan Daerah.Jakarta: Salemba Empat.
Hari, R. 2008. Implementasi Kebijakan Pemberian Dana Subsidi Public Service Obligation
Pada Kereta Rel Listrik JABOTABEK. Skripsi tidak diterbitkan. Jakarta: Program Sarjana
HM Treasury. 2005. Delivery the Benefit of Accrual Accounting for Whole Public Sector.
London. HM Treasury.
Hood, C. 1991. A Public Management for All Season. Royal Institute Public
Admnistration Journal Volume 69, 1: 1-19.
Hughes, O. 2003. Public Management and Administration an Introduction (3rd Edition).
New York: Palgrave Macmillan.
Hughes, J. 2009. International Public Sector Accounting Stadards. Dalam F.B.Bogui (ed),
Handbook of Govermental Accounting (hlm.491-519). New York: CRC Press.
Ikatan Akuntan Indonesia. 2009. Standar Akuntansi Keuangan per 1 Juli 2009. Jakarta:
Salemba Empat.
Ismawati.K.2011.Accrual Accounting dalam New Public Management, (online),
http://unsa.ac.id/ejournal/indekx.php/smoothing/article/view/820/246, diakses 11
Desember 2012).
International Public Sector Accounting Board. 2011. International Public Sector Accounting
Standards. London: International Public Sector Accounting Board.
International Organization of Supreme Audit Institution.1995. Accounting Standard
Framework. Vienna: International Organization of Supreme Audit Institution.
Janet, V. dan Robert, B. 2007. The New Public Service. New York: M.E. Sharpe
Kieso, D et al. 2011. Intermediate Accounting IFRS Edition. Danvers: John Wiley & Sons.
Likierman, A., 2003. Planning and controlling UK public expenditure on a resource
basis, Public Money & Management 23, 45-50.
Lynn, L. 2006. Public Management Old and New. New York: Routledge.
Mahmudi. 2010. Manajemen Kinerja sektor Publik (edisi 2). Yogyakarta : Unit Pemerbit
dan Percetakan Sekolah tinggi Ilmu Manajemen YKPN
Mahsun, M et al. 2011. Akuntansi Sektor Publik (edisi 3).Yogyakarta: BPFE –Yogyakarta.
Marti, C. 2006. Accrual Budgeting: Accounting Treatment of Key Public Sector Items and
Implications for Fiscal Policy, 1: 45-65.
Mckendrick, J. 2007. Moderrnization of the Public Sector Accounting System in Central and
Eastern European Countries : The Case of Romania. International Public Management
Review,8 :165-185.
Memorandum Pembahasan Penerapan Basis Akrual dalam Akuntansi Pemerintahan di
Nawawi, Z. 2010. Perkembangan Ilmu Administrasi Publik dan Isu – isu Kontemporer
Administrasi Negara di Indonesia. Palembang: Program Pasca Sarjana Universitas
Sjakhyakirti.
Nordiawan, D. 2009. Akuntansi Sektor Publik. Jakarta: Salemba Empat
Organisation for economic Co-Operation and Development. 2002. Accrual Accounting and
Budgeting. Makalah disajikan dalam Twenty-third Annual Meeting of OECD Senior
Budget Officials, OECD, Washington DC, 3-4 Juni.
Prayudi. 15 Januari 2007. Kebangkrutan Akuntansi Kapitalis. Hal 1.
Ruth, R. 1996. Opening and Balancing the books: the New Zealand experience. Perspectives
Accrual Accounting. 1: 5-11.
Roob, A. Newberry, S. 2007. Globalization : Govermental Accounting and
International Financial Reporting Standards. Sosio-Economic Review, 5: 725-754.
Shi, Y. 2005. Accrual Reform in Public Sector in China. Stanfoed Center for
International Development. 1: 1-46.
Simanjuntak, B. 2010. Moving Towards Accrual Accounting. Makalah Disajikan pada
Regional Public Sector Conference, Jakarta 8 November.
South Asian Federation of Accountants. 2006. A Study Accrual Based Accoutning
for Goverments and Public Sector Entities in SAARC Countries. New Delhi. SAFA.
Stallebrink, Odd. 2007. An Investigation of Discretionary Accruals and Surplus – Deficit
Management : Evidance from Swedish Municipalities. Financial Accountabiity &
Management. 18: 441-458.
Stallebrink, odd and Sacco, J. An Austria Perspective on Comercial Accounting Practices in
Public Sector: Accounting Forum vol 27. 3: 339-358.
Stiglitz, J. 6 Juli, 2006. Don’t Trust Technocrats. Guardian, hlm 1.
Sunil, J. Kerry, J. New Public Management (NPM), Managerialism, and Value for Money
(VFM) Audit: A Review of Empirical Literature with Special Reference to Australia.
Paper Presented at Accounting Finance Australia And New Zealand conference in,
Sydney Australia 6-8 juli 2008.
Syarifuddin, 2003. Mencari Bentuk Standar Akuntansi Pemerintahan Daerah. Makalah
Disajikan dalam Seminar Nasional Kontroversi Penerapan Akuntansi Pemerintahan
Dalam Mewujudkan Good Governance. Ikatan Akuntan Indonesia Cabang
Sulawesi Selatan. Makassar, 17 Juli.
International Business & Economic Reseach Journal. 11: 71-78.
Upping, P. Oliver, J. 2011. Accounting Change Model for the Public Sector: Adapting Luder's
Model for Developing Countries. International Review of Business Research Papers
Vol. 7. 1: 364 – 380.
Vinnari, Erja and Nasi, Salmi. 2008. Creative Acounting in the Public Sector.
’Milking’ Water utilities to Balance Municipal Budgets and Accounts. Financial Accoutability
and Management. 5: 97-116.
Watkins, A. Edward, C. 2007. Accounting, New Public Management and American
Politics: Theoretical Insights into the National Performance Review. Critical
Perspectives on Accounting, 18: 33–58.
Wynee, A. 2003. Do Private Sector Financial Statement Provide a Suitable Model for Public
Sector Accounts. Makalah Disajikan pada European Group of Public Administration
annual conference on “Public Law and the Modernising State” in, Oeiras Portugal. 3-6
September 2003.
Wynee, A. 2004. Is The Move to Accrual Based Accounting a Real Priority for Public Sector
Accounting. (online), www2.accglobal.com/doc/publicsector/ps_doc009.pdf, diakses
27 Februari 2013).
Yamamoto, H. 2003. New Public Management Japan Practice. Institute International
ANALISIS MANFAAT DAN KELEMAHAN:
PENGGUNAAN BASIS ANGGARAN DAN BASIS AKUNTANSI
Ardianto (Universitas Airlangga)
Abstrak
Artikel ini membahas analisis manfaat dan kelemahan dari penggunaan basis pencatatan yang berbeda antara penganggaran dan akuntansi. Kajian analisis ini memberikan gambaran trade off yang terjadi antara manfaat dan kelemahan dalam penggunaan basis yang berbeda-beda tersebut. Sistem penganggaran pada umumnya terpisah dari sistem akuntansi. Domain penganggaran dianggap sebagai bagian dari sistem akuntansi manajemen, sedang akuntansi keuangan memiliki sistem terpisah yakni sistem akuntansi keuangan. Tulisan ini akan memberikan gambaran manfaat dan kelemahan yang terjadi jika kedua kondisi ini dibandingkan, yaitu ketika penganggaran berbasis kas dengan akuntansi berbasis akrual, dan kondisi penganggaran maupun akuntansi keduanya berbasis akrual. Pada akhirnya artikel ini memberikan alternatif solusi yang masih terbuka untuk dikembangkan lebih lanjut, khususnya di dunia akademisi untuk memberikan manfaat di tataran praktis.
Kata kunci: analisis manfaat dan kelemahan, basis anggaran, basis akuntansi
PENDAHULUAN
Dalam PP 71 tahun 2010, dinyatakan bahwa basis untuk akuntansi menggunakan basis
akrual. Penandingan anggaran dengan realisasinya dalam praktik di lapangan masih
diwujudkan dalam bentuk Laporan Realisasi Anggaran (LRA) yang saat ini umumnya masih
menggunakan basis kas. Di lain pihak PP 71 tahun 2010 mensyaratkan untuk menyajikan
Neraca, Laporan Operasional dan Laporan Perubahan Ekuitas dengan basis akrual. PP 71
tahun 2010 dalam kerangka konseptualnya juga telah menyatakan jika suatu saat anggaran
disusun dengan basis akrual, maka Laporan Realisasi Anggaran (LRA) juga harus disusun
dengan basis akrual. (PP 71 tahun 2010 Kerangka Konseptual paragraf 44.)
Basis akrual sektor publik sesungguhnya memiliki tekanan tujuan yang berbeda
dibanding pada sektor swasta. Penekanan di sektor publik lebih diperuntukkan dalam rangka
menghitung biaya layanan atau cost of service yang akan digunakan untuk menilai efisiensi
dan keekonomisan organisasi pemerintahan dalam mencapai tujuan. Pada sektor swasta
tekanannya lebih pada penandingan yang tepat antara pendapatan dengan biaya. Pemahaman
atas perbedaan tujuan penerapan akrual basis ini perlu mendapat perhatian karena dalam
praktik penandingan yang tepat antara pendapatan dengan biaya secara teknis tidak mudah
Kondisi ini seringkali menghambat kecepatan dalam pengakuan yang pada akhirnya berdampak
pada penandingan antara pendapatan dengan biaya.
Jika dibandingkan dengan praktik di sektor bisnis, sesungguhnya selain perbedaan,
terdapat pula beberapa kesamaan konsep mendasar yang dapat diadopsi jika memang selaras
dengan tujuan pertanggungjawaban keuangan di sektor publik. Hal tersebut antara lain:
1. Format anggaran dan realisasi harus sama sehingga dapat ditentukan varian atau selisih
untuk kepentingan pengendalian.
2. Tujuan penyusunan laporan keuangan adalah untuk pertanggungjawaban keuangan
terhadap stakeholder dan untuk pengambilan keputusan.
3. Keduanya memiliki kerangka dasar akuntansi yang hampir sama.
Saat ini basis yang umum digunakan dalam penganggaran adalah berbasis kas. Laporan
Realisasi Anggaran dengan demikian juga berbasis kas. Hal ini dapat dipahami dengan fakta
bahwa APBD/N juga masih menggunakan basis kas. Dengan berlakunya PP 71 tahun 2010
menyebabkan Laporan Keuangan Pemerintah akan disajikan dalam basis akrual. Pembahasan
selanjutnya dalam artikel ini adalah melihat manfaat dan kelemahan atas kondisi di mana
penganggaran menggunakan basis kas dan akuntansi menggunakan basis akrual. Ditelaah pula
kondisi ketika anggaran berbasis akrual dengan akuntansi juga berbasis akrual.
PERBANDINGAN ANGGARAN BASIS KAS DENGAN ANGGARAN BASIS AKRUAL
Untuk melihat manfaat dan kelemahan penggunaan basis yang berbeda antara anggaran
dan akuntansi, dapat ditabulasikan sebagai berikut:
Anggaran Basis Kas, Akuntansi Basis Akrual Anggaran Basis Akrual, Akuntansi Basis Akrual
Manfaat Kelemahan Manfaat Kelemahan
1. Anggaran berbasis
Anggaran Basis Kas, Akuntansi Basis Akrual Anggaran Basis Akrual, Akuntansi Basis Akrual
Manfaat Kelemahan Manfaat Kelemahan
dengan realisasinya. terjadi lebih banyak penyajian laporan,
Dalam praktik di sektor bisnis, telah lazim dilakukan penyusunan anggaran kas,
anggaran keuangan (neraca) dan anggaran operasional (laba rugi) yang selanjutnya
ditandingkan dengan realisasi masing-masing. Pada dasarnya anggaran ini tidak semata
dilakukan untuk menjustifikasi adanya pengeluaran kas. Anggaran sesungguhnya adalah alat
untuk perencanaan (planning), pengendalian (controlling) dan koordinasi (coordinating).
Anggaran juga tidak sekadar menambahkan atau mengurangi angka dari tahun sebelumnya
pada saat penyusunannya. Anggaran seharusnya diturunkan dari proses perumusan strategi
menuju perencanaan strategi, selanjutnya menghasilkan sasaran strategis dan program kerja.
Program kerja inilah yang menjadi dasar penyusunan anggaran. Dengan perbedaan tujuan
sektor bisnis dengan sektor pemerintah, maka yang perlu dikaji adalah manakah yang dapat
diadopsi oleh sektor pemerintah dalam konteks penganggarannya dan manakah yang tidak
perlu. Apakah anggaran dalam format pelaporan keuangan juga diperlukan, ataukah cukup
anggaran yang berbasis kas saja. Dengan demikian adalah relevan jika analisis perbedaan
PERMASALAHAN
Pertanyaan kunci adalah apakah penganggaran di sektor pemerintah cukup dengan
anggaran kas ataukah perlu disusun hingga anggaran operasional dan anggaran finansial
(posisi keuangan) yang berbasis akrual. Beberapa pandangan dapat saja berbeda, namun
perlu diperhatikan tujuan penyusunan laporan keuangan pada entitas pemerintah. Jika
keefektifan, efisiensi dan keekonomian adalah sebuah upaya yang akan dicapai, tentunya dalam
operasi dari sebuah entitas pemerintah juga harus dikendalikan dengan perencanaan yang
mengarah pada pencapaian tujuan organisasi (pemerintah) tersebut. Laporan atas operasi
entitas pemerintah, yang berdasar PP 71 tahun 2010 dikenal dengan istilah Laporan
Operasional, seharusnya juga mendapat porsi penganggaran sebelum pelaksanaan operasinya.
Implikasinya adalah anggaran harus disusun dengan basis yang sama dengan laporan
operasional, yang tidak lain menggunakan basis akrual. Kondisi pengendalian ini dapat dicapai
jika basis yang digunakan dalam penganggaran sama dengan basis akuntansi.
Di sisi lain terdapat kelemahan atau hambatan dalam menyamakan basis anggaran
dengan basis akuntansi, antara lain:
1. Akan bertambah upaya (effort) untuk menyajikan laporan. Hal ini disebabkan
masing-masing laporan akan ditandingkan dengan realisasinya. Setidaknya disamping
menggunakan LRA yang berbasis akrual, tentunya untuk pengambilan keputusan terkait
kas, laporan anggaran kas dan realisasinya (Anggaran Cash Flow) juga masih diperlukan
(sulit untuk dapat ditinggalkan).
2. Kebiasaan dalam membaca anggaran berbasis kas dibanding anggaran berbasis akrual di
sektor pemerintahan menyebabkan kemungkinan salah interpretasi bagi pengguna jika
diubah ke basis akrual. Dengan demikian diperlukan upaya pemahaman bagi para pihak
yang berkepentingan (stakeholder).
3. APBN/APBD masih berbasis kas dan tidak mudah langsung merubah ke basis akrual
4. Software atau sistem terkait penyajian laporan harus disesuaikan untuk menghasilkan
penandingan yang setara antara format anggaran (akrual) dan format laporan keuangan
(akrual). Kondisi ini memerlukan penyamaan kode akun dan sebagainya agar setiap pos
yang dilaporkan telah terdapat dalam pos yang dianggarkan. Jika tidak cermat kondisi ini
PP 71 tahun 2010, mensyaratkan entitas pelaporan untuk menyajikan setidaknya 7
jenis laporan sebagai berikut:
1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
2. Laporan perubahan saldo anggaran lebih (SAL)
3. Neraca
4. Laporan Operasional (LO)
5. Laporan Arus Kas (LAK)
6. Laporan Perubahan Ekuitas
7. Catatan atas laporan keuangan (CALK)
Poin 1 dan 2 disebut dengan laporan pelaksanaan anggaran, sedang poin 3 hingga 7 disebut
laporan finansial.
Jika nantinya digunakan anggaran akrual maka implikasi terhadap penandinganya
adalah dengan pelaporan akuntansi akrual pula. Pada saat itu sesungguhnya analog dengan
melaporkan laporan operasional (berbasis akrual) ditandingkan dengan realisasinya yang juga
berbasis akrual sehingga dihasilkan anggaran selisih lebih/kurang dari operasi. Akibatnya
adalah terdapat anggaran posisi keuangan yang juga menampung anggaran selisih lebih/kurang
pada sisi ekuitasnya. Pada dasarnya terdapat tarik menarik antara perlunya menyusun
anggaran yang kompleks namun memberi manfaat yang optimal atau anggaran yang
sederhana namun terbatas dalam memberikan manfaat.
Dalam lampiran PP 71 tahun 2010 ditunjukkan bahwa berdasar UU no 1 tahun 2004 pasal 70
ayat 2 dinyatakan bahwa pengakuan pendapatan dan belanja pada APBN/APBD menggunakan
basis akrual. Faktanya sebagian besar praktik yang berlaku dalam penganggaran dan pelaporan
pelaksanaan anggaran di Indonesia adalah berbasis kas. ( Halim dan Kusufi, 2012). Oleh
karena itu, relevan untuk mengkaji penerapan anggaran yang berbasis akrual untuk
ditandingkan dengan laporan realisasi yang berbasis akrual pula. Selanjutnya peran akademisi
diperlukan untuk memperjelas konsep dan analisis lebih lanjut atas manfaat dan biaya setiap
perubahan yang terjadi.
PENUTUP
Komponen penting dari basis akrual pada sistem akuntansi pemerintah adalah adanya
dipungkiri bahwa penerapan basis akrual pada pelaporan keuangan sudah pada arah yang
benar. Langkah selanjutnya yang tidak kalah penting adalah telaah lebih mendalam kelemahan
dan kekuatan penggunaan sistem penganggaran yang berbeda basis dengan laporan
akuntansinya. Jika penganggaran akan diubah ke basis akrual, perlu pula dikaji bagaimana
pengendalian atas arus kas serta implikasi yang lain terkait basis yang digunakan dalam
APBN/D. Kajian mendalam atas permasalahan ini penting untuk dilakukan karena perbedaan
konsep yang ideal dengan praktik seringkali timbul karena pengetahuan manusia yang terus
berkembang seiring dengan perjalanan waktu. Perbaikan ke arah yang lebih ideal merupakan
kenyataan yang tidak terhindarkan seiring dengan pemahaman yang meningkat atas suatu
konsep yang ideal.
Di sisi lain aspek biaya dan manfaat juga perlu menjadi pertimbangan. Setiap
perubahan memerlukan biaya, dengan demikian perlu pula ditinjau asas kemanfaatannya.
Apakah perubahan tersebut memberikan manfaat yang lebih besar menjadi fokus kajian pula.
Apapun yang akan digunakan dalam sistem penganggaran seharusnya didukung oleh perangkat
undang-undang/peraturan yang saling mendukung sehingga tidak menimbulkan permasalahan
bagi pengguna peraturan tersebut.
REFERENSI
Iqbal dan Kusufi, dalam Halim dan Kusufi, 2012, Akuntansi Sektor Publik-Akuntansi
Keuangan Daerah, Salemba 4
Kara, E dan Kilic Y. , 2011 Accounting Recording System on Accrual Basis at Local Autorities in Turkey, International Journal of Business and Social Science Vol2 no 15
PP 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
TRANSISI DARI AKUNTANSI BERBASIS AKRUAL MENUJU
PENGANGGARAN BERBASIS AKRUAL
Arief Surya Irawan (FEB Universitas Gadjah Mada)
The transition to the accrual basis of accounting may bring certain advantages in the appropriate context. In contrast, the cash basis of accounting has served almost all governments well over at least the last two hundred years
(Andy Wynne, 2004)
PENDAHULUAN
Dalam proses penyusunan anggaran secara garis besar terdapat dua metode yaitu
metode basis kas dan basis akrual. Metode basis kas dan basis akrual adalah dua representasi
akhir dari gambaran kemungkinan penganggaran. Umumnya, negara-negara di dunia banyak
yang menggunakan metode basis kas dalam aktivitas penganggaran sektor publik. Namun
demikian, saat ini kebanyakan lembaga pemerintah bekerja dengan pola hibrida (hybrid), yaitu
sistem kas dengan komitmen yang merupakan pengejawantahan dari basis akrual. Akan tetapi,
tren menunjukkan anggaran publik memberikan informasi mengenai kos dari aktivitas dan
semakin mengarah menjadi basis akrual.
Mengapa sejumlah negara beralih menggunakan akuntansi akrual? Untuk menjawab
pertanyaan ini, beberapa alasan dapat dikemukakan. Pertama, akuntansi akrual menyediakan
informasi untuk menjalankan organisasi dengan cara lebih efektif dan efisien. Kedua, sistem
akuntansi akrual menciptakan kemungkinan untuk memberikan informasi baru yang
merefleksikan realitas ekonomi dari organisasi. Hal ini akan semakin nyata dengan adanya
dukungan dari sistem manajemen akuntansi. Pada keadaan ini, akuntansi basis akrual mungkin
merupakan instrumen penting untuk meningkatkan akuntabilitas. Ketiga, reformasi akuntansi
akrual mungkin juga dilandasi oleh pengalaman terdahulu dengan organisasi lain.
Informasi arus kas masih penting untuk dalam rangka mengontrol kondisi fiskal dan
untuk identifikasi kebutuhan perbendaharaan sebagai bagian dari ekonomi makro (kebijakan
memperkenalkan penganggaran basis akrual juga menyediakan informasi arus kas agar
memiliki ikhtisar yang lebih lengkap.
EVOLUSI MENUJU AKUNTANSI AKRUAL DAN PENGANGGARAN AKRUAL
Beberapa pakar mengatakan bahwa terdapat evolusi proses penyusunan anggaran dari
basis kas menjadi basis akrual. Tabel di bawah menunjukkan perbandingan luas reformasi
penganggaran dan akuntansi akrual pada 6 negara OECD.
Tabel 1: Akuntansi akrual dan akuntansi pada pemerintahan Pusat/Federal dan Satuan Kerja di enam
negara anggota OECD.
Penganggaran Akrual Akuntansi Akrual
Departemen Satuan Kerja Departemen Satuan Kerja
Australia X X X X
Kanada X X
Belanda X X
Swedia X X
Inggris Raya X X X X
Amerika Serikat X X
Sumber: Sterck, et.al, 2005
Sterck et. Al (2005) dengan berdasarkan hasil studi reformasi penganggaran dan akuntansi
di atas, telah menyusun tiga skenario terkait dengan evolusi ke arah penganggaran akrual:
a. Skenario 1: Penganggaran basis kas dan akuntansi basis kas
Pada skenario ini dapat ditemui negara yang menggunakan penganggaran dan akuntansi
basis kas dan komitmen, contoh Belanda.
b. Skenario 2: Penganggaran basis kas dan akuntansi basis akrual
Pada skenario ini dapat ditemukan negara yang mengadopsi sistem akuntansi berbasis
akrual, namun belum mengganti metode sistem penganggaran dengan tetap berdasar basis
kas, contoh Amerika Serikat, Kanada dan Swedia.
c. Skenario 3: Penganggaran dan Akuntansi Akrual secara penuh
Pada scenario ketiga, sistem akuntansi basis akrual didukung dengan sistem penganggaran
PERBANDINGAN AKUNTANSI AKRUAL DENGAN PENGANGGARAN AKRUAL
Akuntansi akrual fokus pada pencatatan dan pascapelaporan transaksi. Secara teknis,
sebuah pemerintahan dapat mengimplementasikan akuntansi akrual tanpa harus melakukan
perubahan pada kerangka kerja penganggaran berbasis kas yang berlaku termasuk untuk
kementerian maupun lembaga
Penganggaran akrual, mencakup perencanaan basis akrual. Dalam hal ini penganggaran
akrual menggabungkan penganggaran basis kas dengan transaksi- non-kas termasuk aset,
kewajiban dan ekuitas. Sebagai contoh, anggaran akrual akan mencakup anggaran biaya,
item-item non kas seperti depresiasi dan pengelolaan dana pensiun. Hal ini memungkinkan anggaran
akrual menyediakan infomasi terkait implikasi pemanfaatan sumber daya atas aktivitas
pemerintah yang sudah ditetapkan. Peruntukan anggaran untuk pemerintah/DPR juga dapat
dikalkulasi dengan menggunakan basis akrual untuk membayar kos total (full cost) operasi
pemerintah tidak tergantung pada saat kapan pengeluarannya terjadi. Sebaliknya, hal ini akan
menimbulkan isu kompleksitas akuntansi dan manajemen kas yang harus diselesaikan sebelum
basis akrual diimplementasikan.
PENYELARASAN AKUNTANSI AKRUAL DENGAN PENGANGGARAN AKRUAL
Banyak pendapat yang menyatakan bahwa reformasi akuntansi dan penganggaran
seyogyanya diselaraskan sehingga ada dasar penandingan antara rencana pemerintah dengan
hasil keuangan aktual. Blonde (2004 dalam Halim dan Kusufi, 2012) menyatakan bahwa tanpa
perubahan dalam pengelolaan penganggaran, perubahan ke arah akuntansi berbasis akrual akan
mengalami kegagalan dalam rangka menciptakan perubahan budaya maupun insentif yang pada
akhirnya akan mengurangi kebermanfaatan perubahan tersebut. Pemerintah bisa saja
memutuskan untuk mengadopsi akuntansi berbasis akrual sebagai langkah awal sebelum
mengaplikasikan penganggaran akrual yang cenderung lebih kompleks impelementasinya.
Akumulasi pengalaman implementasi akuntansi akrual dan ketersediaan data historis akan
memberi kontribusi positif pada saat transisi ke penganggaran akrual
TANTANGAN REFORMASI PENGANGGARAN DAN AKUNTANSI BASIS AKRUAL
Penerapan sistem akuntansi dan penganggaran basis akrual memunculkan banyak
1. Transformasi manajemen berdasarkan kas menjadi berdasar prasyarat akrual
2. Memperoleh perhatian dan meyakinkan anggota parlemen
3. Menghadapi standar persaingan
4. Memutuskan pilihan antara sentralisasi atau desentralisasi sistem software
5. Meningkatkan fungsi finansial
6. Menghadapi tumbuhnya kebutuhan akuntan profesional
7. Mengurangi kompleksitas sistem
PENUTUP
Evolusi menuju akuntansi akrual mengarah kepada implementasi penganggaran akrual
dapat dilakukan dengan 3 skenario yaitu penganggaran kas maupun akuntansi berbasis kas,
penganggaran kas dan akuntansi berbasis akrual atau penganggaran akrual dan akuntansi
berbasis akrual. Apapun metode perubahan yang dipilih tidak mengakibatkan kebutuhan akan
informasi tentang kas menjadi berkurang.
REFERENSI
Ahyaruddin, Muhammad, 2013, Tantangan Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual Di
Pemerintahan Indonesia, akhyaruddinmsc.blogspot.com, diakses 20 Januari 2014
Halim, Abdul, dan Syam Kusufi. 2012. Teori, Konsep, dan Aplikasi Akuntansi Sektor Publik,
dari Anggaran Hingga Laporan Keuangan dari Pemerintah Hingga Tempat Ibadah.
Salemba Empat. Jakarta.
Kahn, Abdul & Stephen Mayers, 2009, Transition To Accrual Accounting, Technical Notes
And Manuals, International Monetary Fund.
Sterck, M., Scheers, B., Conings, Veerie & Boukaeert B., 2005, Linking Budgeting and
Accounting Reforms an International Comparison, presented at 10th biennial CIGAR
MANFAAT BASIS AKRUAL AKUNTANSI PEMERINTAHAN:
PONDASI MANAJEMEN BIAYA ENTITAS PEMERINTAHAN
Muhammad Ichsan
Program Studi Magister Akuntansi, Fakultas Ekonomi, Universitas Indonesia
E-mail :[email protected]
ABSTRAK
Tulisan ini bertujuan untuk melihat manfaat penerapan akuntansi berdasarkan hasil penelitian pada entitas pemerintahan yang mempunyai kewajiban dan telah menerapkan akuntansi akrual. Berdasarkan hasil penelitian tersebut, dipahami bahwa akuntansi akrual jika dilaksanakan dengan baik, apalagi jika diintegrasikan dengan penerapan sistem akuntansi biaya akan memberikan manfaat dalam: meningkatkan kualitas penggunaan sumber daya, penguatan akuntabilitas, peningkatan transparansi atas total biaya aktivitas pemerintahan, dan penilaian secara lebih komprehensif atas pengaruh dari aktivitas pemerintahan terhadap perekonomian.
Penerapan akuntansi pemerintahan akrual di Indonesia, sebenarnya telah mulai dilakukan sejak pemerintah memberikan penetapan Badan Layanan Umum/BLU (2005). Walaupun masih terdapat pro dan kontra terhadap penerapan akuntansi pemerintahan akrual, namun dapat dipahami bahwa akuntansi akrual dapat memberikan manfaat dalam pengelolaan biaya suatu entitas sehingga usaha-usaha untuk melakuan efisiensi dapat dilakukan. Dari pembahasan contoh kasus diketahui bahwa penerapan akuntansi akrual di entitas pemerintahan sebaiknya dimulai dari entitas pemerintahan yang mempunyai tugas memberikan atau menyediakan barang / pelayanan langsung kepada masyarakat. Entitas pemerintahan tersebut memerlukan suatu sistem akuntansi yang dapat digunakan untuk menghitung biaya satuan (unit cost). Mengetahui biaya satuan (unit cost) tidak semata-mata ditujukan untuk menetapkan nilai biaya yang harus ditanggung oleh masyarakat, tetapi juga berguna agar entitas tersebut dapat dikelola secara ekonomis, efisien, efektif, serta meningkatkan aspek kualitas tatakelola pemerintahan. Dengan mengetahui biaya satuan layanan juga dapat diketahui berapa proporsi yang harus ditanggung oleh pemerintah melalui APBN.
Kata Kunci : akuntansi akrual, akuntansi biaya, biaya satuan (unit cost), badan layanan umum, manajemen biaya, keadilan antar generasi.
PENDAHULUAN
Gelombang perubahan dunia yang dipacu oleh inisiatif penerapan Manajemen Publik
Baru (MPB) / New Public Management (NPM) telah mendorong banyak negara untuk segera
mengambil langkah perubahan. Ini merupakan pilihan yang paling realistis dan paling logis
karena negara menghadapi semakin menguatnya tuntutan akan akuntabilitas dan transparansi
yang lebih baik dalam pengelolaan sumber daya keuangan, yaitu agar pengelolaannya dapat
dilakukan secara ekonomis, lebih efisien, dan semakin efektif.
Dalam dua dasawarsa terakhir, banyak negara melaksanakan reformasi dalam bidang
pengelolaan keuangan negara yang merupakan bagian penting dari inisiatif Manajemen Publik
Baru (MPB) / New Public Management (NPM). Salah satu reformasi yang dilakukan adalah
mengganti atau merubah sistem akuntansi anggaran negara yang semula menggunakan basis
kas (budgetary cash accounting systems) menjadi sistem anggaran dan akuntansi yang berbasis
