© Indonesia Legal Roundtable, 2015
Peneliti: Andri Gunawan Erwin Natosmal Oemar
Firmansyah Arifin Refki Saputra Rikardo Simarmata
Yasmin Purba Desain Sampul Satudaun Graphic
Tata Letak
Dwi Pengkik
Cetakan Pertama, Agustus 2015 xvi + 126 hlm.: 15 x 23 cm
Diterbitkan oleh:
Indonesia Legal Roundtable
Jl. Perdatam VI No. 6, Pancoran, Jakarta Selatan Telp. 021-7995069, Faks. 021-7995069
Tahir Foundation
H
ukum adalah salah satu pilar paling penting dalam suatu peradaban. Sebuah negara dianggap beradab jika masyarakatnya dapat berhukum dengan baik. Demikian juga dengan Indonesia, hukum harus diletakan sebagai ukuran dalam berbangsa dan bernegara. Meletakan hukum sebagai ukuran itulah yang saya pahami dengan negara hukum.Sebagaimana yang saya sampaikan pada tahun sebelumnya, kami mendukung insiatif Indonesian Legal Roundtable untuk membuat indeks negara hukum ini. Karena dari situlah kita dapat memahami sejauh mana perjalanan bangsa Indonesia dalam berhukum dan bernegara.
Saya sangat berharap indeks ini dapat berdampak bagi masyarakat dan bangsa. Jika hukum di Indonesia baik, maka akan menghasilkan trickel down effect yang luar biasa. Kegiatan ekonomi berjalan dengan baik dan kesejahteraan masyarakat pun akan meningkat. Jika masyarakat sejahtera, maka negara pun akan kuat. Apabila negara kuat maka akan dipandang lebih disegani dalam pergaulan internasional. Saya sangat berharap kita dapat bersama-sama menuju ke arah sana.
Akhir kata, saya mengucapkan selamat atas peluncuran indeks negara hukum ini. Semoga indeks ini dapat berkontribusi bagi masyarakat untuk perbaikan hukum Indonesia di masa mendatang.
Dato’ Sri Prof. Dr Tahir MBA
Direktur Eksekutif Indonesian Legal Roundtable
I
ndeks tahun 2014 ini adalah indeks yang ketiga kalinya disusun oleh ILR. Dari perjalanan indeks ini selama tiga tahun terakhir, seharusnya kita mendapat gambaran yang utuh agenda apa saja yang dapat dilakukan oleh pemerintah baru sekarang dalam memenuhi prinsip-prinsip negara hukum. Meski indeks ini tidak dapat menangkap sejauh mana kontribusi pemerintahan baru Jokowi-Kalla terhadap penguatan negara hukum di ujung tahun 2014, namun temuan tahun 2014 tetap saja penting untuk dijadikan pertimbangan.Ada beberapa hal yang menarik dapat dilihat dari temuan indeks 2014 ini. Salah satunya naiknya nilai indeks negara hukum 2014 dari tahun sebelumnya meski tidak signifikan -saya tidak tahu apakah sudah tepat menggunakan kata “naik” untuk angka 0,06 poin. Terlepas dari hasil tersebut, ada agenda besar yang berhasil kita lewati secara bersama sebagai bangsa meskipun agak sedikit gaduh: pemilu. Pemilu 2014 lalu mungkin pemilu paling demokratis dan paling partisipatif sejak Orde Baru dan mungkin pula yang paling terpolarisasi dan transaksional. Barangkali, keberhasilan melewati momen transisi kepemimpinan itulah yang membuat indeks tahun 2014 ini sedikit merangkak naik.
masukannya jaminan hak atas untuk tidak dipenjara sebagai kewajiban kontraktual sebagai salah satu indikator yang diukur dalam prinsip HAM. Sayangnya, soal kepastian hukum, kebebasan berkontrak, penghormatan terhadap kesucian kontrak (sanctuary of contract), hak milik intektual dan arbitrase belum dimasukan sebagai ukuran dalam indeks ini. Padahal fenomena semacam itu banyak terjadi di sekitar kita namun selama ini tidak terpotret secara utuh. Menurut saya, jaminan terhadap beberapa hal itu sangat penting dalam pembangunan hukum di Indonesia. Sering sekali kita mendengar permasalahan-per-masalahan bisnis atau perdata yang diproses secara pidana.
Kasus Yuni Rahayu, seorang calon TKI di Semarang, yang dipenjara karena tidak mengikuti secara selesai proses pelatihan PJTKI karena ayahnya meninggal dunia adalah salah satu contoh kecil potret pene-gakan hukum kita yang dipraktekan secara serampangan. Jika memakai data Kompolnas tahun 2014, Yuni bukanlah korban satu-satunya. Ada 944 kasus yang penyalahgunaan kekuasaan yang dilakukan oleh reserse Polri -dari 1036 laporan yang masuk ke Kompolnas, yang menurut Sekretaris Kompolnas Syafrudin Cut Ali, diduga adalah kasus yang harusnya perdata jadi pidana, atau sebaliknya.
Praktek-praktek semacam itu tentu saja akan merubuhkan fondasi negara hukum kita, dan menimbulkan ekses-ekses lainnya, termasuk soal tidak ada jaminan kepastian hukum bagi pengusaha. Tidak akan ada lagi pengusaha yang mau berbisnis di negeri ini karena mudah sekali ditersangkakan atau dikriminalisasi karena kasus-kasus bisnis atau perdata. Implikasinya lebih jauh, ekonomi tidak berjalan dengan baik dan tingkat kesejahteraan masyarakat akan menurun.Celakanya, cara pandang yang salah itu dibungkus dalam istilah “penegakan hukum”.
Sebenarnya banyak sekali temuan dalam indeks ini yang dapat dijadikan catatan oleh pemerintah baru sekarang dalam menata negara hukum sebagaimana yang dimaksud konstitusi. Akhir kata, saya harap menguatnya cara pandangan negara hukum formal itu hanya sinyal pada tahun 2014 saja, meskipun kita tidak dapat menutup mata dengan realitas kekinian di mana praktik kriminalisisasi oleh penegak hukum makin menggurita.
Prof. Dr. Todung Mulya Lubis SH LLM
Kata Pengantar Tahir Foundation ... v
Kata Pengantar Direktur Eksekutif ... vii
Daftar Isi ... ix
Daftar Tabel, Diagram dan Grafik ... xi
BAB I PENDAHULUAN ... 1
A. Latar Belakang ... 1
B. Landasan Konseptual ... 3
C. Tujuan ... 4
D. Struktur Laporan ... 4
BAB II METODOLOGI ... 7
A. Tahap Penyusunan Indeks ... 7
B. Penentuan Ahli ... 10
C. Metode Pembobotan ... 11
D. Profil Responden ... 13
E. Keterbatasan Penelitian ... 15
BAB III PENILAIAN LIMA PRINSIP NEGARA HUKUM ... 17
A. Deskripsi Hasil Survei dan Dokumen ... 17
1. Pemerintahan Berdasarkan Hukum ... 17
1.1 Tindakan/Perbuatan Pemerintah Sesuai Dengan Hukum ... 18
1.2. Pengawasan yang Efektif ... 22
2. Legalitas Formal ... 30
2.3. Stabilitas Peraturan ... 42
3. Kekuasaan Kehakiman yang Merdeka ... 45
3.1. Independensi Hakim dalam Mengadili dan Memutus Perkara ... 46
3.2. Independensi Hakim Terkait Dengan Manajemen Sumber Daya Hakim ... 51
3.3. Independensi Hakim Dalam Kaitannya Dengan Kebijakan Kelembagaan ... 57
3.4. Independensi Hakim Terhadap Pengaruh dari Publik dan Media Massa ... 61
4. Akses Terhadap Keadilan ... 63
4.1. Keterbukaan Informasi ... 65
4.2. Peradilan Yang Cepat dan Terjangkau ... 70
4.3. Ketersediaan Bantuan Hukum ... 73
5. Hak Asasi Manusia ... 77
5.1. Jaminan Hak Untuk Hidup ... 78
5.2. Jaminan atas Hak Bebas dari Penyiksaan ... 79
5.3. Jaminan atas Hak untuk Tidak Diperbudak ... 82
5.4. Jaminan atas Hak untuk Tidak Dipenjara Berdasarkan Kewajiban Kontraktual ... 83
5.5. Jaminan atas Hak untuk Tidak Dihukum atas Suatu Perbuatan yang Bukan Tindak Pidana ... 85
5.6 Jaminan Kebebasan Berpikir, Berkeyakinan dan Beragama ... 86
B. Indeks Negara Hukum Indonesia 2014 ... BAB IV ANALISIS ... 91
A. Kesimpulan ... 93
B. Epilog ... 100
dan Grafik
Diagram
Diagram 2.1 Demografi Profesi Ahli ... 14 Diagram 2.2 Demografi Tingkat Pendidikan Ahli ... 15 Diagram 3.1 Faktor-faktor yang Paling Membuat Tindakan/
Perbuatan Pejabat Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Provinsi Tahun 2014 Telah Sesuai dengan Hukum dan Peraturan
Perundang-Undangan ... 20 Diagram 3.2 Efektifitas Rapat Dengar Pendapat Umum
di DPR sebagai Sarana Mengawasi Kinerja
Pemerintah Pusat Tahun 2014 ... 23 Diagram 3.3 Efektifitas Mahkamah Konstitusi dalam Menguji
Konstitusionalitas Undang-Undang sebagai Kontrol Terhadap Hasil Tindakan/Perbuatan
Pemerintah Bersama DPR Tahun 2014 ... 25 Diagram 3.4 Efektifitas Pengawasan Pemerintah Provinsi
Terhadap Pejabat/Aparatur di Lingkungan
Daerah Provinsi Sepanjang Tahun 2014 ... 27 Diagram 3.5 Efektifitas Pengawasan Ombudsman Terhadap
Pelayanan Publik oleh Lembaga Negara dan
Instansi Pemerintah Tahun 2014 ... 28 Diagram 3.6 Efektifitas Pengawasan Komisi Informasi
dalam Mengawasi Keterbukaan Informasi Publik dan Menyelesaikan Permohonan
Sengketa Informasi Tahun 2014 ... 29 Diagram 3.7 Akses Masyarakat Perkotaan dalam Mendapatkan
Perda Provinsi dari Sumber-sumber Resmi
Provinsi dari Sumber-Sumber Resmi yang
Disediakan Pemerintah Provinsi ... 35 Diagram 3.9 Akses Kelompok Difabel Mendapatkan Peraturan
Perundang-undangan oleh Pemerintah Pusat ... 37 Diagram 3.10 Masalah Kejelasan Rumusan dalam
Undang-Undang dan Perda ... 38 Diagram 3.11 Faktor-faktor Utama yang Menyebabkan
Peraturan Perundang-undangan Bertentangan
dengan Peraturan yang Lebih Tinggi ... 42 Diagram 3.12 Faktor-faktor yang Mendominasi Perubahan
Peraturan Perundang-Undangan Tahun 2014 ... 44 Diagram 3.13 Ketua Pengadilan atau Hakim Sudah
Mendistribusikan Perkara Kepada Majelis Hakim Secara Adil dan Merata Sepanjang Tahun 2014 ... 48 Diagram 3.14 Hakim Terbebas dari Pengaruh, Tekanan dan/atau
Intervensi dari Pihak Manapun dalam
Memutus Perkara Sepanjang Tahun 2014 ... 49 Diagram 3.15 Objektifitas dan Transparansi Pelaksanaan
Promosi dan Mutasi Hakim Sepanjang
Tahun 2014 (dalam persen) ... 54 Diagram 3.16 Efektifitas Pengawasan MA terhadap Dugaan
Pelanggaran Etika dan Perilaku Hakim
Sepanjang Tahun 2014 (dalam persen) ... 56 Diagram 3.17 Kapasitas dan Integritas Pegawai Pengadilan
(Kepaniteraan) Dalam Mendukung
Independesi Hakim Sepanjang 2014 ... 59 Diagram 3.18 Jaminan Keamanan Bagi Hakim di
Provinsi Sepanjang Tahun 2014 ... 60 Diagram 3.19 Kelayakan Hak Keuangan Hakim ... 61 Diagram 3.20 Hakim dalam Mengadili dan Memutus Perkara
Tidak Terpengaruh Pemaksaan dari Kelompok
Masyarakat yang Berkepentingan ... 62 Diagram 3.21 Hakim dalam Mengadili dan Memutus
PerkaraTelah Independen dari Pemberitaan
Mendapatkan Informasi yang Dibutuhkan
Sepanjang Tahun 2014 ... 65 Diagram 3.23 Masyarakat Mengalami Masalah Dalam Tahap
Penyidikan Sepanjang 2014, dan Melakukan
Keberatan Direspon dengan Baik ... 66 Diagram 3.24 Masyarakat Mudah Mendapatkan Informasi
Pada Tahap Penuntutan Sepanjang Tahun 2014 .... 67 Diagram 3.25 Survei Ahli Terkait Respon Penuntut Apabila
Publik Mengalami Masalah Akses Informasi .... 67 Diagram 3.26 Persepsi Ahli Terkait Respon Pengadilan Jika
Publik Mengalami Masalah Informasi ... 69 Diagram 3.27 Ketersedian Bantuan Hukum oleh Negara Bagi
Warga yang Berhak ... 74 Diagram 3.28 Efektifitas Bantuan Hukum yang Disediakan
oleh Negara ... 76 Diagram 3.29 Peraturan Perundang-Undangan Tahun 2014
yang Menjamin Hak atas Hidup ... 78 Diagram 3.30 Polisi Sebagai Pelaku yang Seringkali
Menggunakan Kekuatan Berlebihan yang
Mengakibatkan Kematian ... 78 Diagram 3.31 Ketersediaan Instrumen Hukum Nasional
yang Menjamin Hak Untuk Bebas dari Perlakuan dan Hukuman yang Merendahkan
dan Tidak Manusiawi ... 80 Diagram 3.32 Upaya Pencegahan Penyiksaan dan Perlakuan
atau Hukuman yang Merendahkan dan
Tidak Manusiawi ... 81 Diagram 3.33 Tingkat Praktik Perbudakan di Sektor Prostitusi .... 82 Diagram 3.34 Tingkat Praktik Perbudakan di Sektor
Pekerjaan Jalanan ... 83 Diagram 3.35 Instrumen Hukum yang Menjamin Hak Untuk
Tidak Dipenjara Berdasarkan Kewajiban
Kontraktual ... 84 Diagram 3.36 Mekanisme Pemulihan Bagi Korban Pemenjaraan
Berdasarkan Kewajiban Kontraktual ... 84 Diagram 3.37 Praktik Penghukuman Berdasarkan Tindakan
Penghukuman Berdasarkan Tindakan yang
Bukan Merupakan Kejahatan ... 86 Diagram 3.39 Ketersediaan Instrumen Hukum yang Menjamin
Hak atas Kebebasan Untuk Berkeyakinan ... 87 Diagram 3.40 Praktik Pelanggaran Terhadap Hak atas
Kebebasan Untuk Beragama ... 88 Diagram 3.41 Praktik Pelanggaran Terhadap Hak atas
Kebebasan Untuk Berkeyakinan ... 88 Diagram 3.42 Kelompok Masyarakat Tertentu sebagai Pelaku
Utama Pelanggaran Terhadap Hak atas
Kebebasan Untuk Beragama ... 89 Diagram 3.43 Mekanisme Pemulihan Bagi Korban Pelanggaran
Terhadap Hak atas Kebebasan dan Beragama ... 90
Tabel
Tabel 2.1 Panduan Kualifikasi Ahli ... 11 Tabel 2.2 Bobot Kelima Prinsip Negara Hukum ... 11 Tabel 2.3 Profil Responden ... 14 Tabel 3.1 Klasifikasi Sektor/Bidang Undang-Undang
yang Bertentangan dengan Konstitusi
Berdasarkan Putusan MK Tahun 2014 ... 39 Tabel 3.2 Skor Survei Subindikator Independensi Hakim
dalam Proses Persidangan ... 49 Tabel 3.3 Pihak yang Paling Sering Mempengaruhi
Independensi Pengadilan ... 50 Tabel 3.4 Subindikator Independensi Hakim dalam
Memutus Perkara ... 51 Tabel 3.5 Rekapitulasi Seleksi Hakim Agung ... 52 Tabel 3.6 Skor Survei Ahli Subindikator Manajemen
SDM Hakim ... 54 Tabel 3.7 Hasil Verifikasi Pengaduan yang Diterima
Komisi Yudisial ... 55 Tabel 3.8 Skor Survei Subindikator Manajemen
Pengawasan Hakim ... 57 Tabel 3.9 Perbandingan Peningkatan Sarana dan Prasarana
Anggaran Pengadilan ... 59 Tabel 3.11 Persentase Pendapat Ahli Terkait Proses
Peradilan yang Cepat ... 70
Tabel 3.12 Rasio Penyelesaian Kasus di Pengadilan Negeri
Pada Tahun 2014 ... 71 Tabel 3.13 Rasio Penyelesaian Kasus di Pengadilan Tinggi ... 71 Tabel 3.14 Persentase Pandangan Ahli Terkait Keterjangkauan
Biaya Pengadilan ... 72 Tabel 3.15 Persentase Pandangan Ahli Terkait Keterjangkauan
Lokasi Pengadilan ... 73
Tabel 3.16 Ketersedian Bantuan Hukum Bagi
Kelompok Rentan ... 76 Tabel 3.17 Indeks Negara Hukum Indonesia 2014
Berdasarkan Nilai Indikator ... 91 Tabel 3.18 Nilai Indeks Negara Hukum Indonesia 2014 ... 92
Grafik
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
S
ulit dibantah bahwa negara hukum (rule of law/rechtstaat) merupakan salah satu isu utama dalam perbincangan global saat ini –sebagaimana yang terlihat dalam pertemuan sejumlah pemimpin dan kepala negara yang berkomitmen mempromosikan negara hukum dalam Declaration of High-Level Meeting of The General Assembly On The Rule of Law at The National and International Level pada 24 September 2012 di New York. Pasca berakhirnya Perang Dingin, dukungan dan komitmen terhadap negara hukum disampaikan oleh berbagai pemimpin negara dari sistem politik yang berbeda -termasuk negara-negara yang dulunya dikenal menolak ide demokrasi dan hak asasi.Seperti yang berlangsung pada tingkat global, secara normatif Indonesia juga memiliki komitmen yang kuat pada ide negara hukum. Istilah negara hukum telah dicantolkan dalam konstitusi Indonesia: sebagaimana yang terlihat dalam Pasal 1 ayat 3 UUD 1945 yang berbunyi, “Negara Indonesia adalah Negara Hukum.” Setelah hampir tidak dipraktekan selama tiga puluh dua tahun di masa pemerintahan otoriter Orde Baru, konsep atau ide negara hukum kembali didengungkan pada masa Reformasi. Dimulai sejak pemerintahan singkat B.J. Habibie, berbagai legislasi nasional yang menjamin kebebasan berpendapat dan berorganisasi, diundangkan. Bersamaan dengan itu, lembaga-lembaga yang berkarakter opresif dibubarkan yang diikuti dengan pembentukan lembaga-lembaga negara penunjang yang sebagian berfungsi sebagai pengawas (watch dog) jalannya pemerintahan.
berfungsi dengan baik. Lembaga-lembaga negara penunjang yang dibentuk saling tumpang tindih dan bahkan berkonflik satu sama lain. Koordinasi antarlembaga tersebut lemah sehingga menyebabkan implementasi hukum menjadi tidak efektif. Akibatnya, iregularitas berlangsung dengan frekuensi yang terbilang sering.1 Kondisi tersebut
mendatangkan ketidakpastian bagi pencari keadilan dan pelaku ekonomi. Pada saat yang sama, sebagian masyarakat menjadi korban tindakan penyalahgunaan kekuasaan oleh penyelenggara negara baik karena menyuarakan pendapat atau mempertahankan harta benda (property).
Masih terus berlangsungnya keluhan dan protes oleh masyarakat sipil dan pelaku ekonomi akibat tidak berfungsinya sistem hukum secara baik, mendorong sejumlah kalangan, termasuk para kandidat dalam pemilihan umum legislatif dan presiden pada tahun 2014, menyerukan perlunya kembali menyematkan identitas sebagai negara hukum pada Indonesia. Usulan penyematan kembali identitas negara hukum menandakan bahwa amanat konstitusi agar kehidupan bernegara diselenggarakan berdasarkan ide negara hukum, belum sepenuhnya dijalankan.
Keperluan mewujudkan amanat konstitusional tersebut sesegera mungkin tidak lepas dari absennya upaya tersebut selama pemerintahan Orde Baru. Kebutuhan untuk itu semakin besar setelah era reformasi berjalan hampir dua dekade. Jadi sebagai negara yang pernah mempraktekan kekuasaan absolut selama lebih dari tiga dekade dan hampir dua dekade terakhir membangun sistem dengan pengawasan yang kuat terhadap penyelenggaraan kekuasaan, ide negara hukum sangat penting. Bukan hanya soal bagaimana mewujudkannya, namun ide negara hukum juga menyangkut berkembangnya pemahaman yang baik mengenai ide tersebut.
Distribusi kewenangan dari pemerintah pusat ke unit pemerintahan yang lebih rendah dan bahkan kepada komunitas-komunitas otohton, dalam bentuk desentralisasi, lebih memungkinkan bagi perwujudan ide negara hukum. Kekuasaan yang tersebar mencegah terjadinya absolutisme di satu sisi dan memungkinkan rakyat untuk mengontrol penggunaan kekuasaan (power exercise) di sisi yang lain. Namun, penyelenggaraan
desentralisasi dalam sistem sosial yang masih ditopang oleh jaringan patronase, bisa mengancam keberlangsungan negara hukum.2 Kekuasaan
bisa jadi tidak lagi absolut namun praktek penyalahgunaan kekuasaan oleh kekuasaan-kekuasaan yang sudah terdistribusi, masih bisa berlangsung terus. Setiap ancaman pada negara hukum dalam penyelenggaraan negara merupakan alasan untuk memikirkan ide ini karena menyangkut amanat konstitusi dan harkat dan martabat (dignity) semua orang yang tinggal di Indonesia.
B. LANDASAN KONSEPTUAL
Meskipun negara hukum adalah tujuan universal, namun seperti yang dikatakan Andrei Marmor, secara konseptual gagasan “negara hukum” sangat rumit dan membingungkan.3 Sampai saat ini para
sarjana (academic scholars) belum menemukan kata sepakat terkait prinsip-prinsip umum yang terkandung di dalamnya –karena berbicara tentang negara hukum mempunyai korelasi yang erat dengan karakteristik setiap negara.
Walaupun terdapat tantangan dalam merumuskan prinsip-prinsip yang relevan untuk mengukur ketaatan suatu negara dalam mengimple-mentasikan ide negara hukum di suatu negara –dalam hal ini termasuk Indonesia, namun tidak menutup kemungkinan terdapat sebuah jalan untuk merumuskannya. Berangkat dari hal tersebut, ILR menawarkan sebuah tawaran alat analisis –dalam hal ini prinsip-prinsip negara hukum- yang relevan untuk dipertimbangkan sebagai acuan.
Menurut ILR, dalam perbincangan tentang negara hukum, hampir dipastikan terdapat lima prinsip utama, yaitu: pemerintahan berdasarkan hukum; legalitas formal; kekuasaan kehakiman yang merdeka; akses terhadap keadilan; dan penghormatan, perlindungan dan pemenuhan hak asasi manusia. Kelima prinsip itu didapatkan dengam menarik benang merah dari perdebatan konseptual beberapa sarjana hukum terkemuka yang mengemukakan pandangannya tentang negara hukum.4
2 Gary Goodpaster (1999), ‘The Rule of Law, Economic Development and Indonesia’, dalam Timothy Lindsey, Indonesia: Law and Society. Sidney: The Federation Press.
3 Andrei Marmor, The Ideal of The Rule of Law, USC Legal Studies Research Paper Series, 2008. 4 Lihat Indeks Persepsi Negara Hukum 2012, Indonesian Legal Roundtable, Jakarta, 2013. Beberapa
Ikhtiar dalam menyusun indeks negara hukum ini adalah upaya yang ketiga kalinya yang dilakukan oleh ILR, setelah yang pertama pada tahun 2012 dan kedua tahun 2013. Dibandingkan dengan indeks tahun 2013, dalam indeks tahun 2014 ini, terdapat perubahan pada aspek substansi dan metodologi. Perubahan pada aspek substansi meliputi perubahan redak sional pada nama prinsip dan pengorganisasian indikator prinsip. Adapun perubahan pada aspek metodologi berupa pengurangan jumlah lokasi penyelenggaraan survei dari 33 menjadi 18 provinsi. Selain itu, survei hanya ditujukan untuk memeriksa pemenuhan kelima prinsip negara hukum pada tingkat provinsi. Tidak berbeda dengan indeks tahun lalu, indeks 2014 ini menggunakan survei ahli (expert survei) dan pengumpulan dokumen sebagai metode pengumpulan data.
C. TUJUAN
ILR mengharapkan bahwa laporan indeks ini dapat menyajikan gambaran dan analisis yang bermutu terkait pemenuhan prinsip-prinsip negara hukum di Indonesia. Meski demikian, secara praktis, indeks negara hukum ini bertujuan untuk:
1. Mengukur sejauh mana ketaatan negara Indonesia dalam menerapkan prinsip-prinsip negara hukum.
2. Mengamati perkembangan secara gradual pemenuhan prinsip-prinsip negara hukum.
3. Menjadi salah satu dokumen yang relevan untuk dijadikan pertimbangan bagi para pengambil kebijakan dan pihak-pihak yang berkepentingan dalam menerapkan dan mengadvokasi prinsip-prinsip negara hukum.
D. STRUKTUR LAPORAN
Agar lebih memudahkan pembaca dalam memahami, laporan ini diorganisasikan dalam empat bab, yaitu:
Bab 1, Pengantar. Bab ini mendeskripsikan latar belakang dan signi fikansi negara hukum di Indonesia serta tujuan dan struktur penyajian laporan.
ahli berdasarkan geografis, metode pembobotan, dan keterbatasan penelitian.
Bab 3, Penilaian Lima Prinsip Negara Hukum. Bab ini mendeskripsikan hasil temuan survei ahli dan pengumpulan dokumen yang digambarkan dalam bentuk narasi dan angka. Dalam bab ini, juga dapat ditemukan hasil akhir keseluruhan nilai indikator dan prinsip negara hukum yang dikonversi dengan nilai bobot dalam bentuk tabel.
METODOLOGI
B
ab ini mendeskripsikan tahap-tahap penyusunan indeks, metode penentuan ahli, metode pembobotan prinsip negara hukum, profil responden, dan keterbatasan penelitian.A. TAHAPAN PENYUSUNAN INDEKS
Tahapan penyusunan indeks 2014 meliputi: (1) pendalaman relevansi prinsip- prinsip negara hukum; (2) pengorganisasian ulang indikator prinsip; (3) penyesuaian metodologi dengan ketersediaan sumber daya; (4) penyusunan daftar dokumen; (5) menurunkan indikator ke dalam pertanyaan-pertanyaan; (6) melakukan survei ahli dan mengumpulkan dokumen; (7) pengkuantifikasian dan penilaian kuesioner dan dokumen; (8) penggabungan hasil temuan kuesioner dengan dokumen; (9) menjumlahkan nilai semua prinsip dan mengonversikannya dengan proporsi bobot setiap prinsip; dan (10) menjumlahkan nilai setiap prinsip.
Tahap pertama, pendalaman relevansi prinsip-prinsip negara hukum, dilakukan dengan mendiskusikan perkembangan discourse menge nai negara hukum. Diskusi tersebut diperlukan untuk memastikan bahwa prinsip-prinsip negara hukum yang digunakan dalam indeks ini masih merupakan prinsip yang diakui secara universal. Hasil diskusi menghasilkan kesepakatan bahwa kelima prinsip yang dipakai sejak indeks 2012 masih relevan, dan karena itu dipertahankan. Kelima prinsip tersebut adalah:
• PemerintahanBerdasarkanHukum(Prinsip1) • LegalitasFormal(Prinsip2)
• KekuasaanKehakimanyangMerdeka(Prinsip3) • AksesterhadapKeadilan(Prinsip4),dan
• Penghormatan, Perlindungan dan Pemenuhan Hak Asasi
Manusia (Prinsip 5)
Keputusan mempertahankan kelima prinsip tersebut disertai dengan perubahan redaksional pada judul prinsip. Judul prinsip 2, dari semula yang dinamai dengan peraturan yang jelas, pasti dan partisipatif berganti menjadi legalitas formal. Prinsip 2 memang lebih dikenal sebagai prinsip legalitas formal.
Tahap kedua, dilakukan dengan mengorganisir ulang indikator kelima prinsip. Karena sifatnya hanya mengorganisir ulang, maka tidak mendatangkan perubahan pada substansi. Penjelasan mengenai hasil pengorganisasian indikator untuk setiap prinsip dapat dibaca pada uraian mengenai temuan survei dan dokumen dalam Bab 3 laporan ini.
18 provinsi dipilih berdasarkan tiga kriteria, yaitu: pertama, keterwakilan regional; kedua, performa enumerator berdasarkan penelitian tahun 2013; dan ketiga, ketersediaan ahli (expert) dan dokumen. Performa enumerator dikaitkan dengan tingkat kemungkinan dalam mendapatkan dokumen yang diperlukan. Dengan menggunakan tiga kriteria tersebut maka 18 provinsi terpilih adalah: Sumatera Utara, Sumatera Barat, Sumatera Selatan, Lampung, DKI, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Sulawesi Selatan, Sulawesi Tengah, Sulawesi Utara, Bali, NTT, Kalimantan Timur, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, Maluku dan Papua.
Tahapan keempat, yaitu penyusunan daftar dokumen dilalui dengan menyesuaikan daftar dokumen dengan indikator yang sudah diorganisir ulang. Penentuan dokumen apa yang diperlukan didasarkan pada indikator atau subindikator, bukan pada pertanyaan. Misalnya untuk prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka, terdapat indikator independensi. Dengan demikian, dokumen yang diperlukan adalah dokumen yang menyediakan informasi terkait independensi hakim. Dokumen tersebut seperti laporan tahunan pengadilan tinggi di lingkungan peradilan umum, agama dan tata usaha negara. Dokumen lainnya adalah laporan pemantauan kinerja hakim oleh masyarakat sipil.
Tahapan kelima, adalah menurunkan indikator ke dalam pertanyaan-pertanyaan. Jumlah pertanyaan untuk masing-masing indikator bervariasi. Sekedar menyebut contoh, pertanyaan untuk indikator perlindungan hak atas hidup pada prinsip penghormatan, perlindungan dan pemenuhan HAM berjumlah 15 pertanyaan. Sementara pertanyaan untuk indikator jaminan perlindungan atas hak untuk tidak dihukum atas tindakan bukan kejahatan hanya 3 pertanyaan. Sebagian besar pertanyaan tersebut merupakan pertanyaan yang dapat diindekskan, sebagian kecil tidak dapat.
dokumen-dokumen yang terdapat dalam daftar yang sudah disediakan oleh ILR. Dokumen didapatkan dari internet, kantor LSM dan kantor pemerintah.
Tahap ketujuh, adalah pengkuantifikasian dan penilaian kuesioner dan dokumen. Penilaian terhadap kuesioner didasarkan pada derajat jawaban masing-masing ahli terhadap pertanyaan yang diajukan. Semua pertanyaan menggunakan derajat jawaban berdasarkan koefisien 2 (dengan ukuran 0-10), dengan 5 tingkatan. Sedangkan penilaian terhadap dokumen berdasarkan pada penilaian (judgment) peneliti terhadap kualitas dokumen. Interval koefisien penilaian setiap dokumen adalah 2,5. Artinya, setiap dokumen dinilai dengan kualitas: 0-2,5=tidak memadai; 2,6-5=kurang memadai; 5,1-7,5= cukup memadai; 7,6-10=memadai.
Tahap kedelapan adalah penggabungan hasil temuan kuesioner dengan dokumen. Setelah peneliti menguantifisir nilai kuisioner, semua nilai yang telah dihasilkan di setiap pertanyaan dijumlahkan pada tingkat indikator. Demikian juga dengan penilaian terhadap dokumen: setelah dinilai, hasilnya kemudian dijumlahkan pada tingkat indikator. Nilai keseluruhan kuesioner dan dokumen setiap indikator digabung. Hasil dari pengabungan itulah yang kemudian disebut dengan nilai indikator.
Tahap kesembilan adalah menjumlahkan nilai semua prinsip dan mengonversinya dengan proporsi bobot setiap prinsip. Nilai setiap prinsip diperoleh dari gabungan nilai indikator (setiap prinsip) dibagi dengan jumlah indikator yang digabung. Nilai setiap prinsip kemudian dikonversi berdasarkan jumlah bobot yang sudah ditentukan.
Tahapan kesepuluh sebagai tahapan penutup diisi dengan kegiatan menjumlahkan nilai semua prinsip yang dikonversi berdasarkan nilai bobot. Jumlah nilai semua prinsip inilah yang disebut sebagai nilai indeks negara hukum.
B. PENENTUAN AHLI
terkait nama-nama yang layak direkomendasikan dan dipilih menjadi ahli. Para ahli berlatar belakang akademisi, praktisi hukum atau aktivis kemasyarakatan. Tabel berikut berisi kualifikasi untuk memilih ahli yang dibedakan menurut latar belakang.
Tabel 2.1. Panduan Kualifikasi Ahli (Expert)
No Ahli Kualifikasi
1 Akademisi · Pendidikan formal adalah sarjana hukum atau sarjana sosial/ politik, diutamakan yang sudah memiliki gelar strata dua. · Mengampu mata kuliah yang sesuai dengan salah satu prinsip
negara hukum dengan pengalaman minimal 10 tahun. · Tidak sedang menjabat sebagai tenaga ahli di pemerintahan. · Tidak sedang menjalankan program pemerintah terkait
dengan salah satu prinsip negara hukum.
2 Praktisi Hukum · Berpengalaman menjalankan profesinya minimal 10 tahun. · Tidak sedang menjabat sebagai tenaga ahli di pemerintahan. · Tidak sedang menjalankan program pemerintah terkait
dengan prinsip negara hukum yang ditanyakan.
· Tidak sedang menangai kasus yang terkait dengan prinsip negara hukum yang ditanyakan.
3 Aktivis kemasyarakatan
· Berpengalaman sebagai aktivis kemasyarakatan minimal 7 tahun yang relevan dengan prinsip negara hukum yang ditanyakan.
· Tidak sedang menjabat sebagai tenaga ahli di pemerintahan. · Tidak sedang menjalankan program pemerintah yang terkait
dengan prinsip negara hukum yang ditanyakan.
C. METODE PEMBOBOTAN
Bagian ini memaparkan bobot yang diberikan pada masing-masing prinsip negara hukum disertai penjelasan logis dibalik pemberian bobot tersebut. Bobot masing-masing kelima prinsip tersebut dapat dilihat pada tabel berikut ini:
Tabel 2.2 Bobot Kelima Prinsip Negara Hukum
Prinsip Bobot
Pemerintahan Berdasarkan Hukum 25
Peraturan yang Jelas, Pasti, dan Partisipatif 10
Kekuasaan Kehakiman yang Merdeka 25
Akses terhadap Keadilan 15
Prinsip pemerintahan berdasarkan hukum, prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka dan prinsip penghormatan, perlindungan dan pemenuhan HAM berkedudukan sentral bagi tiga elemen negara hukum. Prinsip pemerintahan berdasarkan hukum sangat sentral bagi elemen prosedural. Prinsip yang dikenal juga dengan nama legalitas ini merupakan prinsip yang paling awal dalam perbincangan konsep negara hukum. Prinsip tersebut mengawali kontrol terhadap kekuasaan dengan mensyaratkan bahwa kekuasaan harus dijalankan berdasarkan hukum; bukan berdasarkan perintah atau perkataan penguasa. Sedemikian pentingnya prinsip pemerintahan berdasarkan hukum, sehingga ia ditempatkan sebagai prinsip minimal negara hukum. Dengan kata lain, sebuah negara dapat dikategorikan atau mengklaim dirinya sebagai negara hukum, apabila negara tersebut hanya memenuhi prinsip tersebut.
Sementara itu prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka sentral bagi elemen mekanisme kontrol. Prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka merupakan prinsip yang memungkinkan mekanisme check and balance bisa berjalan. Prinsip tersebut akan mengontrol sekaligus memastikan sejauh mana kekuasaan legislatif dan eksekutif sudah mematuhi prinsip-prinsip negara hukum. Dengan kata lain, prinsip kekuasaan kehakiman yang mrdeka hadir untuk memastikan dipenuhinya indikator-indikator lain dari negara hukum.
Adapun prinsip penghormatan, perlindungan dan pemenuhan HAM sentral bagi elemen substantif. Prinsip ini merupakan satu-satunya representasi dari elemen substantif negara hukum. Prinsip tersebut memberi sentuhan kualitas pada negara hukum karena berkaitan dengan dampak yang dirasakan oleh warga negara selaku objek sekaligus penerima manfaat dari penyelenggaraan kekuasaan. Dikatakan menyangkut substansi, karena prinsip tersebut berkedudukan sebagai ukuran sekaligus tujuan negara hukum. Sebagai ukuran dan tujuan, prinsip tersebut berperan menjaga negara hukum tidak jatuh ke dalam otoritarianisme dengan penyalahgunaan kewenangan sebagai aksentuasinya. Atas dasar penjelasan-penjelasan di atas prinsip pemerintahan berdasarkan hukum, kekuasaan kehakiman yang merdeka, dan penghormatan, perlindungan dan pemenuhan HAM, maka ketiganya masing-masing mendapat bobot berjumlah 25.
ini memberikan bobot yang lebih tinggi pada prinsip akses terhadap keadilan, yaitu 15. Argumen pokoknya adalah karena prinsip tersebut mengandung orientasi mengontrol penyelenggaraan kekuasaan yang relatif lebih tinggi. Sama dengan prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka, prinsip akses terhadap keadilan memungkinkan koreksi dan kontrol terhadap penyelenggaraan kekuasaan. Alasan lainnya adalah prinsip akses terhadap keadilan juga mengandung elemen substantif karena bertujuan memungkinan para pencari keadilan untuk mendapatkan keadilan lewat forum-forum penyelesaian sengketa yang dapat mereka akses dan jangkau.
Prinsip legalitas formal mendapatkan skor paling kecil dari kelima prinsip negara hukum, yaitu 10. Sebagai salah satu prinsip negara hukum, prinsip tersebut juga berujung pada kontrol atas penyelenggaraan kekuasaan. Namun, kontrol atas penyelenggaraan kekuasaan dicapai tidak dengan cara langsung. Sasaran pertama prinsip ini adalah kepastian dan kejelasan yang dihasilkan dari peraturan perundangan yang bercorak jelas, diketahui oleh publik dan tidak berlaku surut. Peraturan perundangan yang bercorak demikian diharapkan dapat mencegah diskresi oleh pemegang kekuasaan.
D. PROFIL RESPONDEN
Enumerator setiap provisi harus mensurvei ahli sebanyak enam (6) orang. Keenam ahli tersebut terdiri dari:
• Dua orang ahli untuk prinsip pemerintahan berdasarkan
hukum dan prinsip legalitas formal;
• Dua orang ahli untuk prinsip kekuasaan kehakiman yang
merdeka dan prinsip akses terhadap keadilan ; dan
• Dua orang ahli untuk prinsip penghormatan, perlindungan
dan pemenuhan HAM
Tabel 2.3. Profil Responden
LATAR
BELAKANG PENDIDIKAN
Prinsip 1 & 2 Prinsip 3 & 4 Prinsip 5
Jumlah S1 S2 S3 S1 S2 S3 S1 S2 S3
PRAKTISI
HUKUM 1 2 2 13 12 2 8 1 41
SOSPOL 0
LAINNYA 0
AKADEMISI
HUKUM 2 9 14 3 5 1 34
SOSPOL 1 1 1 3
LAINNYA 2 1 3
AKTIVIS
HUKUM 2 1 8 1 12
SOSPOL 0
LAINNYA 1 3 7 1 12
JUMLAH 6 13 17 17 16 3 23 9 1 105
Responden dengan latar belakang praktisi dan akademisi berjumlah paling banyak: masing-masing 41 dan 40 orang. Sedangkan dengan latar belakang aktivis berjumlah 24 orang. Responden dengan gelar strata satu berjumlah paling banyak, yaitu 46 orang. Disusul dengan responden dengar gelar strata dua sebanyak 38 orang dan dengan strata tiga sebanyak 21 orang. Dalam prakteknya, karena kesulitan mencari ahli dengan kualifikasi yang berkaitan dengan gelar, ada satu responden yang bergelar diploma dan dua responden lulusan sekolah lanjutan menengah atas (SLTA).
Profil responden berdasarkan latar belakang (profesi) dan pendidikan dapat dilihat pada dua diagram berikut ini:
Diagram 2.2. Demografi Tingkat Pendidikan Ahli
E. KETERBATASAN PENELITIAN
Proses survei dan pengumpulan dokumen tidak sepenuhnya berjalan sesuai rancangan. Dalam prakteknya terjadi pergantian dan pergeseran. Pergantian dilakukan terhadap ahli yang tidak bisa diwawancarai atau ditemui karena alasan kesibukan. Ada provinsi yang pergantian ahli dilakukan hanya untuk prinsip 1 dan 2 namun ada juga untuk prinsip 1 sampai dengan 4. Jawa Tengah, Kalimantan Timur dan Sulawesi Utara adalah provinsi yang mengganti ahli untuk prinsip 1 sampai dengan 4. Adapun pergeseran dilakukan dengan cara memindahkan dari yang sebelumnya menjadi responden untuk prinsip 1 dan 2 menjadi ahli untuk prinsip 3 dan 4; dan sebaliknya.
Situasinya lebih sulit ditemui oleh sejumlah enumerator dalam mengumpulkan dokumen. Dalam prakteknya tidak semua institusi di daerah yang diminta oleh enumerator bersedia memberikan atau menyediakan data yang diminta. Ada beberapa alasan yang disampaikan oleh institusi tersebut: (1) tidak ada data sama sekali; (2) datanya ada namun sedang proses penyusunan; dan (3) kantor sedang direnovasi.
Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Gubernur adalah dokumen yang paling sulit didapatkan oleh mayoritas enumerator. Alasan umum yang dikemukakan adalah karena LPJ belum dibacakan dan dilaporkan dalam sidang pleno DPRD yang biasanya dilakukan pada bulan April. Saat diminta, LPJ sendiri dalam keadaan sudah dicetak.
PENILAIAN LIMA PRINSIP
NEGARA HUKUM 2014
B
ab ini memaparkan dua hal: deskripsi hasil survei dan dokumen serta nilai keseluruhan hasil indeks. Untuk hal pertama, deskripsi hasil survei dan dokumen, memaparkan semua temuan yang relevan di masing-masing indikator dari prinsip negara hukum yang diteliti. Sedangkan nilai keseluruhan hasil indeks adalah seluruh nilai yang dihasilkan masing-masing prinsip yang telah dikuantifisir dan dikonversi berdasarkan bobot masing-masing prinsip.A. DESKRIPSI HASIL SURVEI DAN DOKUMEN 1. Pemerintahan Berdasarkan Hukum
Secara esensial prinsip pemerintahan berdasarkan hukum berarti semua tindakan pemerintahan harus didasarkan pada aturan hukum (legalitas). Prinsip ini merupakan prinsip yang paling umum yang dimiliki oleh setiap negara. Oleh karena itu, prinsip pemerintahan berdasarkan hukum disebut sebagai syarat minimal suatu negara disebut negara hukum. Dengan kata lain, negara yang hanya menjalankan prinsip ini disebut memiliki rule of law versi yang paling tipis (thin).
Pemerintahan berdasarkan hukum memerlukan sistem pengawasan yang efektif untuk menjaga konsistensi tindakan/perbuatan pemerintah agar senantiasa sesuai dengan hukum sehingga dapat dilakukan upaya pencegahan [preventif] maupun penindakan [korektif atau represif] jika terjadi suatu penyimpangan dan penyalahgunaan kewenangan yang dilakukan pemerintah. Dengan kata lain, adanya pengawasan yang efektif akan membuat tindakan/perbuatan pemerintah semakin sesuai dengan hukum.
Atas dasar itu, prinsip pemerintahan berdasarkan hukum dalam Indeks Negara Hukum Indonesia 2014 ini terdiri dari 2 (dua) indikator: tindakan/perbuatan pemerintah sesuai dengan hukum dan pengawasan yang efektif. Sebagai catatan, indikator dalam prinsip pemerintahan berdasarkan hukum indeks 2014 berbeda dengan indikator indeks tahun 2012-2013 yang terdiri dari 3 indikator: tindakan/perbuatan pemerintah sesuai dengan hukum; pengawasan yang efektif; dan keseimbangan kekuasaan legislatif dan eksekutif. Penyederhanaan indikator tersebut didapat setelah melakukan evaluasi (lihat tahap penyusunan Bab II). Indikator keseimbangan kekuasaan legislatif dan eksekutif disimpulkan sudah termasuk atau menjadi bagian dari indikator tindakan/perbuatan pemerintah berdasarkan hukum.
Indikator tindakan/perbuatan pemerintah berdasarkan hukum hendak mengukur apakah perbuatan/tindakan pemerintah (pusat dan daerah provinsi) dalam bidang-bidang yang telah ditentukan sudah berkesesuaian dengan hukum. Demikian halnya ketika dalam menjalankan fungsi legislasi dan budgeting bersama parlemen. Sedangkan indikator pengawasan yang efektif hendak mengukur pelaksanaan mekanisme pengawasan yang dilakukan secara internal dan eksternal oleh kelembagaan negara/pemerintah. Pengawasan internal memfokuskan pada tindakan yang dilakukan pemerintah terhadap aparat di bawahnya. Pengawasan eksternal yang dilakukan lembaga lain di luar pemerintah terfokus pada pelaksanaan fungsi dan kewenangan serta respon terhadap rekomendasi dan/atau putusan yang dibuatnya.
1.1. Tindakan/Perbuatan Pemerintah Sesuai dengan Hukum
2014? Yang dimaksud dengan tindakan atau perbuatan pemerintah tersebut merujuk pada Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang membagi urusan pemerintahan: urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.
Urusan pemerintahan yang absolut terdiri dari politik luar negeri, pertahanan, keamanan, penegakan hukum, moneter dan fiskal serta agama yang menjadi urusan pemerintah pusat. Sedangkan urusan pemerintahan konkuren terdiri dari urusan pemerintah wajib dan urusan pemerintah pilihan yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan bukan pelayanan dasar yang menjadi urusan pemerintah daerah (provinsi).
Di samping itu, penilaian indikator ini juga didasarkan pada pertanyaan apakah dalam menjalankan fungsi legislasi dan budgeting bersama DPR, pemerintah (pusat dan daerah provinsi) telah sesuai dengan hukum dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Fungsi legislasi dan budgeting ini merupakan kekuasaan yang diberikan konstitusi (UUD 1945), yang memerlukan keseimbangan dan kesesuaian dengan peraturan di dalam pelaksanaanya.
Dari 2 (dua) pertanyaan inti di atas, hasil skor untuk indikator tindakan atau perbuatan pemerintah sesuai dengan hukum yang diperoleh dari survei ahli dan dokumen adalah 5,17. Bila dibandingkan dengan tahun sebelumnya (4,83), terdapat peningkatan sebesar 0,34 poin. Adapun penjelasannya sebagai berikut.
dari sisi akuntabilitas pemerintah daerah provinsi. Sekalipun baru sebatas tindakan formal, adanya UU Pemda 2014 telah mendorong gubernur untuk menyampaikan Laporan Kinerja Pertanggung Jawaban [LKPJ] lebih terukur dalam pencapaian target dan penyerapan anggaran serta lebih tepat waktu: 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir sebagaimana yang diamanatkan oleh UU Pemda.
Merujuk penilaian Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi [KemPAN-RB], terdapat peningkatan dalam hal akuntabilitas kinerja terutama pada sembilan kementerian lembaga [tidak termasuk kementerian dalam urusan pemerintah absolut] dan pemerintah provinsi yang mendapat predikat A. Nilai akuntabilitas kementerian dan lembaga tersebut pada tahun 2014 ini adalah 63,18, meningkat 1,04 dibanding tahun sebelumnya (62,14). Sedangkan akuntabilitas kinerja pemerintah provinsi mencapai 59,04, yang pada tahun lalu mempunyai nilai 56,92.
Adanya peningkatan akuntabilitas tersebut menunjukkan bahwa ada tindakan atau perbuatan pemerintah yang telah sesuai dengan hukum. Menurut ahli, jika ada tindakan atau perbuatan pemerintah telah sesuai dengan hukum, terjadi karena terdapat faktor-faktor yang memengaruhi, yaitu: (1) pemerintah memiliki integritas yang baik dan legitimasi kuat (22,22 persen); (2) adanya pengawasan yang efektif (13,89 persen); (3) peraturannya jelas (13,89 persen); serta (4) memiliki komitmen yang tinggi (11,11 persen).
Diagram 3.1: Faktor-faktor yang Paling Membuat Tindakan/Perbuatan Pejabat Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Provinsi Tahun 2014 Telah
Kendati demikian, perbuatan pemerintah yang menyimpang dan tidak sesuai dengan hukum sepanjang tahun 2014 belum berkurang dan masih sering terjadi. Hasil survei ahli menunjukkan bahwa bentuk tindakan yang paling sering dilakukan pemerintah yang tidak sesuai dengan hukum adalah KKN, dengan 83,33 persen. Tindakan atau perbuatan lainnya berupa membuat kebijakan yang tidak sesuai dengan hukum dan peraturan (13,89 persen), dan tidak melaksanakan/ mematuhi putusan pengadilan (2,78 persen).
Tindakan/perbuatan pemerintah yang tidak sesuai dengan hukum itu bisa dilihat dari hasil pemeriksaan laporan keuangan BPK 2014 semester I dan II. Laporan BPK tersebut merupakan hasil pemeriksaan di lingkungan pemerintah pusat, pemerintah daerah, BUMN, dan badan lainnya yang masih ditemukan permasalahan yang berdampak finansial akibat ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan, antara lain:
a. Penerimaan nonmigas-Kementerian Keuangan dalam hal pelekatan pita cukai tidak sesuai dengan ketentuan yang mengakibatkan kekurangan penerimaan negara sebesar Rp 81,05 miliar.
b. Operasional BPD dan BPR-6 BPD dan 2 BPR dalam proses pemberian kredit tanpa didukung analisis kredit yang memadai. Hal ini mengakibatkan potensi kerugian BPD dan BPR senilai Rp 151,80 miliar.
Secara khusus, BPK juga memberikan kepada presiden hasil pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2014. Dari laporan tersebut, di antaranya, terdapat tujuh (7) kementerian dan lembaga dengan laporan keuangan terburuk, yang ditandai dengan penyematan opini tanpa memberikan pendapat atau disclamer. Ketujuh kementerian dan lembaga itu adalah Badan Informasi Geopasial, Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif, Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi, Kementerian Komunikasi dan Informasi, Lembaga Penyiaran Publik RRI, Lembaga Penyiaran TVRI serta Ombudsman RI. Dari semua hasil pemeriksaan BPK tersebut, terdapat temuan yang mengandung unsur pidana sebanyak 422 kasus dengan nilai Rp 43,83 triliun, yang 377 di antaranya sudah ditindaklanjuti dan 131 di antaranya telah diputus pengadilan. Sedangkan dari pengungkapan kasus tindak pidana korupsi oleh KPK sepanjang tahun 2014, terdapat 52 orang yang terjerat kasus korupsi: di antaranya berasal dari jabatan Kepala Lembaga/Kementerian 9 orang, duta besar 4 orang, komisioner 5 orang, gubernur 2 orang, walikota/bupati dan wakilnya 10 orang, pejabat eselon I, II dan III 2 orang.
1.2. Pengawasan yang Efektif
Pengawasan yang efektif merupakan faktor penting yang dibutuhkan untuk mewujudkan pemerintahan berdasarkan hukum. Meskipun bukan satu-satunya faktor yang memengaruhi tindakan/ perbuatan pemerintah telah sesuai dengan hukum [diagram 1], beragamnya mekanisme pengawasan kelembagaan negara/pemerintah yang dibentuk menunjukkan adanya kebutuhan terhadap hal tersebut.
Sejauh mana efektifitas dari pengawasan itu dapat terlihat, indikator ini hendak mengukur/menilainya dari rekomendasi atau keputusan serta respon berupa kepatuhan atau adanya tindak lanjut terhadap rekomendasi/keputusan yang dikeluarkan masing-masing kelembagaan negara/pemerintah. Dari hasil survei dan dokumen, skor total yang diperoleh untuk indikator pengawasan yang efektif ini adalah 4,10. Skor initurun 0,23 poin dibandingkan tahun sebelumnya (4,33). Adapun penjelasannya sebagai berikut.
a. Pengawasan oleh Parlemen
interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Survei ahli untuk hak interpelasi dan hak angket menunjukan bahwa sebagian besar menjawab jarang [di atas 50 persen] dilakukan oleh DPR, dan tidak pernah dilakukan [di atas 60 persen] oleh DPRD pada tahun 2014. Sedangkan untuk hak menyatakan pendapat -baik DPR maupun DPRD, sebagian besar ahli menilai kurang efektif [di atas 40 persen] untuk mengawasi pemerintah.
Diagram 3.2: Efektifitas Rapat Dengar Pendapat Umum di DPR sebagai Sarana Mengawasi Kinerja Pemerintah Pusat Tahun 2014
Fungsi pengawasan parlemen itu sepertinya memang jarang atau tidak pernah dilakukan pada tahun 2014. Berlangsungnya Pemilihan Umum Legislatif (DPR/DPRD/DPD) dan Presiden-Wakil Presiden 2014 memengaruhi intensitas pengawasan yang harus dilakukan oleh parlemen. Sehingga turut memengaruhi hasil dan dampak yang diharapkan dari pengawasan. Ketiadaan laporan kinerja DPR/DPRD yang komprehensif juga menjadi faktor yang memengaruhi penilaian efektifitas pengawasan oleh parlemen.
diakui ada peningkatan kegiatan dari tahun sebelumnya, namun tidak diketahui apa hasilnya.
b. Pengawasan oleh Pengadilan
Meskipun tidak melakukan pengawasan secara langsung, lembaga peradilan berperan dalam mengawasi (kontrol) pemerintah jika dilihat dari fungsi, tugas dan wewenang masing-masing institusi peradilan. Peranan itu dilakukan secara pasif dengan menerima dan mengadili perkara. Misalnya, melalui Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN), pengujian peraturan di bawah undang-undang oleh Mahkamah Agung, dan pengujian konstitusionalitas undang-undang oleh Mahkamah Konstitusi.
Untuk PTUN, para ahli masih merasakan kurang efektif [58.33%] peran pengadilan untuk mengawasi tindakan/perbuatan pemerintah. Jika dilihat dari jumlah perkara TUN 2014 di MA, hanya 56 perkara yang dikabulkan dari 549 perkara. Selebihnya ditolak (427 perkara) dan tidak dapat diterima (46 perkara). Meskipun sudah ada putusan inkracht, namun belum tentu bisa dieksekusi dengan alasan telah terjadi situasi hukum yang sudah berubah dan tidak dapat memberikan alasan bahwa putusan tersebut tidak dapat dilaksanakan sebagaimana yang disebutkan oleh laporan PTUN Samarinda. Contoh lainnya, putusan Mahkamah Agung No.83 K/TUN/2014 yang memenangkan gugatan petani Buol atas pendaftaran hak alas tanah yang tidak dipenuhi dan diabaikan oleh BPN Sulawesi Tengah.
Fenomena ketidakpatuhan pemerintah dalam menjalankan putusan pengadilan itu tidak jauh berbeda dengan putusan MA dalam pengujian peraturan di bawah undang-undang. Tahun 2014 MA telah memutus 74 perkara dari 83 perkara yang diterima untuk menguji berbagai peraturan di bawah undang-undang, namun sebagian besar ahli masih menilainya kurang efektif [47,22 persen]. Dari 74 perkara yang diputus oleh MA: 4 perkara dikabulkan, 44 ditolak, 33 perkara tidak diterima (NO), dan 1 perkara dicabut.
Namun “kepercayaan” yang tinggi dari sejumlah ahli itu bertolak belakang jika dilihat dari data penanganan perkara. Dari 211 perkara yang diterima MK sepanjang 2014, masih terdapat 80 perkara yang belum diputus. Bahkan juga ditemukan sejumlah yang pihak tidak mematuhi putusan yang telah dibuat MK, seperti:
a. Putusan MK perihal UU Ketenagakerjaan yang menyatakan sebelum ada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap terkait perselisihan pemutusan hubungan kerja, maka pengusaha berkewajiban untuk tetap melaksanakan hak-hak pekerja. Putusan tersebut tidak dipatuhi oleh MA dalam putusannya Nomor 102 K/Pdt.Sus-PHI/2014 tanggal 16 Juli 2014;
b. Putusan PT Medan dalam perkara tindak pindana pemilu yang masih menggunakan rujukan Pasal 244 KUHAP yang telah dibatalkan MK, yang membolehkan putusan bebas dapat diajukan kasasi ke MA;
c. SEMA No. 7 Tahun 2014 tentang PK hanya satu bisa diajukan satu kali. Sebaliknya putusan MK sudah membatalkan ketentuan yang melarang PK diajukan hanya satu kali.
d. Revisi UU No 17/2014 tentang MD3 tidak melibatkan DPD. Padahal MK dalam putusannya Nomor 92/PUU-X/2012 memerintahkan supaya dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, sepanjang yang berkaitan dengan kewenangan DPD dalam Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 harus mengikutsertakan DPD.
Diagram 3.3: Efektifitas Mahkamah Konstitusi dalam Menguji Konstitusionaltas Undang-Undang sebagai Kontrol Terhadap Hasil
Tidak dipatuhinya putusan MK oleh sejumlah lembaga negara dalam berbagai bentuk, menunjukkan bahwa putusan MK belum sepenuhnya implementatif. Dengan kata lain, peran MK sebagai kontrol/pengawas melalui pijakan konstitusi ternyata belum terlalu efektif. Hal ini tentu saja bisa menimbulkan ketidakpercayaan (distrust) terhadap MK, dan ketidakpastian hukum yang mereduksi prinsip-prinsip negara hukum.
c. Pengawasan Internal oleh Pemerintah
Pengawasan internal pemerintah ini merupakan pengawasan terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi agar dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien dalam mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Dalam hal ini yang hendak dilihat adalah pengawasan terhadap aparat/pegawai pemerintah, termasuk aparat penegak hukum serta pengawasan akuntabilitas pemerintah yang dilakukan oleh BPKP.
Penilaian pengawasan internal pemerintah didasarkan atas adanya reward untuk pegawai yang berprestasi dan punishment terhadap pegawai yang melakukan pelangaran disiplin/hukum. Seperti yang dilakukan Pemerintah Provinsi NTT pada tahun 2014, selain memberikan reward (satya lencana) kepada 720 PNS, juga memberikan sanksi disipilin terhadap 169 PNS bermasalah. Demikian pula yang dilakukan oleh Pemerintah Provinsi Sulawesi Selatan, yang memberikan penghargaan kepada PNS berprestasi sebanyak 30 orang dan 37 PNS diberikan sanksi disiplin karena melakukan pelanggaran.
Diagram 3.4: Efektifitas Pengawasan Pemerintah Provinsi Terhadap Pejabat/Aparatur di Lingkungan Daerah Provinsi Sepanjang Tahun 2014
Para ahli pun masih menilai bahwa pengawasan internal pemerintah pusat maupun daerah provinsi masih kurang efektif [rata-rata di atas 60 persen]. Hal ini diakui pula oleh KemenPan, bahwa kurang maksimalnya pengawasan intern pemerintah itu dikarenakan tidak independen dan transparan, lemahnya komitmen dan profesionalitas petugas, serta tumpang tindihnya pengawasan intern karena kurang jelasnya pengaturan. Sehingga untuk memperbaiki itu, pemerintah sudah mempersiapkan RUU Sistem Pengawasan Internal Pemerintah.
d. Pengawasan oleh Komisi Negara Independen
Di samping internal pemerintah, mekanisme pengawasan dilakukan secara eksternal oleh komisi negara independen yang secara khusus mengawasi pelaksanaan fungsi/kewenangan tertentu dari pemerintah, terutama dalam hal pelayanan publik, keterbukaan informasi dan etika dari aparat penegak hukum (polisi/jaksa).
kurang efektif [36,11 persen]. Hanya 30,56 persen yang menilai efektif, dan selebihnya 27,78 persen menilai tidak efektif.
Diagram 3.5: Efektifitas Pengawasan Ombudsman Terhadap Pelayanan Publik oleh Lembaga Negara dan Instansi Pemerintah Tahun 2014
Terhadap Komisi Informasi, 52,78 persen ahli menilai kinerjanya masih kurang efektif dalam mengawasi keterbukaan informasi yang dilakukan pemerintah maupun daerah provinsi. Hanya 13,89 persen yang menilai efektif, dan 22,22 persen tidak efektif. Sedangkan pengawasan terhadap penyimpangan etika profesionalisme polisi oleh Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas), 44,44 persen ahli menilai tidak efektif dan 50 persen ahli menilai pengawasan jaksa oleh Komisi Kejaksaan juga tidak efektif.
Diagram 3.6: Efektifitas Pengawasan Komisi Informasi dalam Mengawasi Keterbukaan Informasi Publik dan Menyelesaikan
Permohonan Sengketa Informasi Tahun 2014
Diakui oleh Ombudsman dan perwakilannya di daerah, terdapat peningkatan jumlah laporan masyarakat yang diterima oleh Ombudsman sepanjang tahun 2014. Namun, respon berupa tingkat kepatuhan terhadap rekomendasi yang disampaikan Ombudsman masih rendah. Sebagaimana yang diakui oleh Perwakilan Ombudsman Jawa Timur, hanya 40 persen rekomendasi Ombudsman yang dipatuhi dan selebihnya diabaikan oleh pemerintah.
Contoh ketidakpatuhan itu dapat dilihat dari rekomendasi Ombudsman Republik Indonesia Nomor: 0010/REK/0017.2013/ AMB/VIII/2014 tanggal 13 Agustus 2014 tentang pembatalan pengangkatan dan pelantikan Raja Negeri Rumahtiga, Kecamatan Teluk Ambon, Ny. Novita Sylvana Wattimena. Hingga Maret 2015, Wali Kota Ambon Richard Louhenapessy belum melaksanakan rekomendasi tersebut tanpa diketahui alasannya.
Satu hal yang membuat putusan ajudikasi Komisi Informasi tidak bisa serta merta diimplementasikan atau ditindaklanjuti disebabkan undang-undang memberikan kesempatan mengajukan keberatan ke PN/PTUN dan kasasi ke MA atas putusan Komisi Informasi. Permohonan keberatan tersebut membuka peluang untuk membatalkan putusan Komisi Informasi -kendati putusan pengadilan juga bisa menguatkan. Misalnya, ada lima perkara/ putusan Komisi Informasi Provinsi Jawa Barat yang diajukan keberatan ke PTUN dan kasasi ke MA oleh Pemerintah Kota Bogor dan pemohon sengketa informasi. Satu di antara lima perkara itu dikabulkan oleh pengadilan.
Hal yang sama juga terjadi di PTUN Palembang. PTUN Palembang membatalkan putusan Komisi Informasi Provinsi (KIP) Sumsel Nomor 155/II/KI-SS/PS-M-A/2014 tanggal 3 Februari 2014. Dalam putusannya, KIP Sumsel memerintahkan kepada Sekda OKU Timur untuk memberikan data mengenai penggunaan dan realisasi APBD OKU Timur dari tahun 2009 hingga 2012 kepada LSM GAKOSS (Gerakan Anti Korupsi Sumatera Selatan). Sekda OKU Timur mengajukan keberatan, dan PTUN Palembang mengabulkan permohonan keberatan sekaligus membatalkan putusan KIP Sumatera Selatan tersebut pada 30 April 2014 [perkara Nomor 11/G/2014].
Sedangkan sepanjang tahun 2014, Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas) menerima laporan berupa saran dan keluhan masyarakat sebanyak 1036 laporan: 785 (75 persen) pengaduan pelayanan buruk, 221 (21 persen) pengaduan penyalahgunaan wewenang, 27 (2,8 persen) mengadukan tindakan diskriminasi dan 1,2 persen mengadukan kasus korupsi. Dari laporan tersebut terdapat rekomendasi penanganan kasus/perkara yang belum ditindaklanjuti: seperti 100 perkara di Polda Metro Jaya, 16 kasus tanah di Polda Jambi, dan 54 kasus di Polda Sumatera Utara.
2. Legalitas Formal
dicapai, hukum harus memiliki sejumlah karakter penting: berlaku umum (general), bisa diperkirakan (predictable), jelas (clear), tidak mudah berubah-ubah (stable), konsistensi antara teks hukum dengan perilaku pelaksana dan penegak hukum, tidak kontradiktif serta tidak berlaku surut (retroactive) dan diumumkan (public promulgation).
Apabila memiliki karakter-karakater penting di atas, hukum diyakini akan mampu memberikan kepastian dan kesamaan: karena setiap orang sudah dapat memperkirakan terlebih dahulu apa respon negara atau pemerintah atas tindakan yang mereka lakukan. Dengan memberikan kepastian mengenai respon hukum atas setiap tindakan, hukum selanjutnya menyediakan jaminan kebebasan dan otonomi. Setiap orang bebas atau otonom untuk melakukan sesuatu yang diperkirakan tidak memiliki implikasi hukum. Dengan kata lain, hukum menjamin kebebasan kepada setiap orang yang berperilaku sesuai dengan aturan hukum (freedom what they law permit).
Dalam Indeks Negara Hukum Tahun 2013, prinsip ini dikonstruksikan sebagai prinsip peraturan yang jelas, pasti dan partisipatif. Salah satu indikatornya berkenaan dengan pelibatan atau partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan. Dari hasil evaluasi yang dilakukan (lihat Bab 2), indikator partisipasi publik dalam proses pembentukan peraturan tidak begitu relevan menjadi ukuran dalam menentukan formalitas dari peraturan, namun sudah menyentuh pada esensi demokratisasi dalam hukum dan pemerintahan.
Pada tahun 2014, bagian yang diperiksa dalam prinsip legalitas formal benar-benar mengukur aspek formal dari peraturan. Yakni, berkaitan dengan publikasi, kejelasan materi, dan stabilitas peraturan. Semua hal tersebut pada dasarnya dibutuhkan sebagai prasyarat dari eksistensi hukum yang bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat dapat diprediksi atau bersifat 'predictable' (Asshiddiqqie, 2012). Agar ke depan tidak lagi terjadi kerancuan, maka prinsip kedua dari Indeks Negara Hukum Indonesia Tahun 2014 ini dikembalikan pada esensi utama dari salah satu prinsip negara hukum, yakni prinsip legalitas formal.
hukum warga negara. Negara harus memastikan warga negaranya mengetahui dan memahami peraturan yang dibentuk oleh negara, sehingga warga negara akan memahami hak-hak meraka yang diatur dalam peraturan. Prinsip legalitas formal hendak menilai sejauh mana negara sudah mempublikasikan peraturan, memformulasikan rumusan peraturan, dan memastikan peraturan yang dibuat tidak berubah dalam waktu yang singkat. Dengan demikian, pengukuran prinsip legalitas formal dilakukan melalui tiga indikator: (1) penyebarluasan peraturan, (2) kejelasan rumusan peraturan, dan (3) stabilitas peraturan.
Indikator penyebarluasan peraturan hendak mengukur tingkat kemudahan warga negara dalam mengakses peraturan yang telah disahkan oleh pemerintah pusat dan pemerintah provinsi sepanjang tahun 2014. Pendapat ahli yang dibutuhkan terkait dengan kemudahan masyarakat dalam mendapatkan peraturan -baik yang berada di kota atau di pedesaan, intensitas sosialisasi peraturan yang dilakukan oleh pemerintah kepada masyarakat, dan ketersediaan peraturan untuk kelompok difabel (different ability). Sedangkan dokumen-dokumen yang dinilai adalah ketersediaan sarana publikasi peraturan, dengan melihat kelengkapan peraturan dalam media elektronik, yakni situs resmi dari pemerintah.
Indikator kejelasan rumusan peraturan mengukur pemahaman warga negara akan materi muatan yang diatur dalam suatu peraturan, atau dengan kata lain pemahaman tentang perintah atau larangan yang ditujukan kepada warga negara. Persepsi ahli yang diukur di antara nya berupa kejelasan pilihan kata dan bahasa hukum yang digunakan, konflik yang muncul dari ketidakjelasan tersebut, dan kontradiksi (pertentangan) dari materi peraturan -dalam hal ini ter-hadap peraturan yang lebih tinggi. Beberapa dokumen yang dinilai oleh indikator ini adalah putusan lembaga-lembaga yang berwenang mengoreksi peraturan yang dianggap bertentangan tersebut -dalam hal ini Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung dan Kementerian Dalam Negeri.
peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga eksekutif (baik di pusat maupun di daerah) berupa peraturan presiden (pusat) dan peraturan gubernur (daerah).
2.1. Penyebarluasan Peraturan
Pada dasarnya, penilaian terhadap indikator penyebarluasan peraturan tahun 2014 tidak jauh berubah dengan tahun sebelumnya (2013): masyarakat masih kesulitan mengakses peraturan -meskipun proporsi antara yang mengakses aturan tidak jauh berbeda dengan masyarakat yang sudah tidak mengalami kesulitan. Pada tahun 2014, perbedaan itu dapat terlihat lebih jelas dari sulitnya masyarakat pedesaan mengakses peraturan daerah. Sementara, masyarakat perkotaan mayoritas tidak mengalami kendala dalam mengakses peraturan, terutama undang-undang.
Hal ini bisa jadi disebabkan penyebarluasan peraturan kepada masyarakat paling banyak dilakukan melalui melalui media elektronik, seperti situs resmi pemerintah (vide Penjelasan Pasal 88 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011). Padahal tidak semua lapisan masyarakat cakap dengan teknologi informasi. Pada sisi lain, ketersediaan peraturan daerah masih menjadi persoalan tersendiri, bahkan untuk masyarakat perkotaan, karena masih belum optimalnya kinerja pemerintah daerah mempublikasikan peraturan daerahnya.
Ditinjau dari aspek kewilayahan dan jenis produk peraturan, pemerintah pusat dinilai sudah cukup memberikan sarana publikasi peraturan berikut dengan kelengkapan dari peraturan yang dipublikasikan setiap tahunnya. Setidaknya, sebagai produk hukum yang berlaku secara nasional, pemerintah pusat mempublikasikan undang-undang dalam beberapa situs resmi pemerintah: situs Kementerian Sekretaris Negara, Dewan Perwakilan Rakyat, Kementerian Hukum dan HAM -dalam hal ini oleh Dirjen Perundang-undangan dan Badan Pengembangan Hukum Nasional (BPHN). Baik selama tahun 2013 dan 2014, situs Kementerian Sekretariat Negara memiliki publikasi undang-undang yang lebih lengkap dibandingkan Kementerian Hukum dan HAM.
provinsi, tampaknya belum semuanya konsisten menyediakan sarana publikasi peraturan daerah yang memadai. Padahal, semenjak tahun 1999 (melalui Kepres No. 91 Tahun 1999) yang kemudian diperbarui melalui Perpres No. 33 tahun 2012, sudah memberlakukan sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum (JDIH) sebagai bentuk komitmen politik perundang-undangan untuk mengatasi masalah publikasi dan dokumentasi produk hukum. Meski demikian, belum semua provinsi mengintegrasikan sistem tersebut, sehingga tidak ada standar penyebarluasan dari produk hukum daerah. Hal ini misalnya dilihat dari beberapa situs pemerintah provinsi yang menyulitkan masyarakat untuk mengakses peraturan. Bahkan, beberapa provinsi seperti Papua, Sulawesi Tengah, Sumatera Utara, dan Maluku sama sekali tidak menyediakan peraturan daerah dalam situs resmi pemerintah daerahnya -jika pun ada hanya tersedia hingga tahun 2013. Dari Medan, Sumatera Utara, sulitnya mengakses perda dinyatakan oleh Anggota Komisi A DPRD Sumut, Sarma Hutajulu, dalam Rapat Dengar Pendapat (RDP) Komisi A DPRD Sumut dengan Biro Hukum Setda Provinsi Sumut (Kamis, 2/4/2015). Politisi PDIP ini menilai Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara tidak punya inisiatif dalam mengevaluasi seluruh Perda yang ada. Akan tetapi, hanya menunggu laporan dan pengaduan masyarakat. Ia menemukan banyak perda yang menjiplak dari daerah lain. Misalnya Perda Pelacuran di Pakpak Barat, di dalamnya masih tertulis Provinsi Jawa Barat (medanbisnisdaily.com, 12/4/2015).
namun pada kenyataannya merupakan perkebunan karet (kepri. antaranews.com, 27/8/2014).
Diagram 3.7: Akses Masyarakat Perkotaan dalam Mendapatkan Perda Provinsi dari Sumber-sumber Resmi yang disediakan Pemda Provinsi
Temuan sejumlah dokumen dan informasi di media tersebut linier dengan penilaian sebagian besar ahli (55,55 persen) yang menyatakan masyarakat yang tinggal di perkotaan merasa kesulitan mendapatkan Peraturan Daerah (Perda) Provinsi dari sumber-sumber yang disediakan oleh Pemerintah Daerah Provinsi. Hanya sebagian kecil ahli saja yang menyatakan mudah mendapatkannya (44,45 persen). Di era teknologi dan informasi saat ini, seharusnya perda yang dibuat oleh pemerintah daerah dapat dengan mudah didapatkan oleh masyarakat.
Kesulitan mendapatkan Perda Provinsi dirasakan menjadi semakin besar (83,34%) dialami oleh masyarakat yang tinggal di wilayah pedesaan. Angka ini tentu semakin buruk jika dikorelasikan sebagian besar wilayah administratif di Indonesia adalah wilayah kabupaten; bukan kotamadya yang sudah lebih baik dari segi infrastruktur.
Secara garis besar, masalah yang dapat dilihat dari kinerja penyebarluasan peraturan adalah: pertama, konsistensi pemerintah daerah yang masih rendah dalam mempublikasikan peraturan daerah. Dari dokumen yang didapat, sepanjang tahun 2014, hanya Jawa Barat dan Bali yang mempublikasikan lengkap semua peraturan daerahnya. Sementara, provinsi lainnya hanya sebagian saja. Bahkan masih ada beberapa provinsi yang hanya memuat peraturan daerah dalam situs resmi pemerintah provinsi hanya sampai tahun 2013, seperti di Papua, Sulawesi Tengah dan Sumatera Utara.
Jika dilihat dari sisi produktivitas, seharusnya publikasi peraturan daerah yang jumlahnya relatif lebih sedikit ketimbang undang-undang di masing-masing pemerintah daerah tidaklah sulit untuk diperbarui (up-date) dalam situs resmi pemerintah daerah. Masalah tersebut sebenarnya bukan masalah yang begitu substantif, karena terkait dengan kesadaran akan tugas dan tanggung jawab dari sumber daya manusia di institusi terkait.
Diagram 3.9: Akses Kelompok Difabel Mendapatkan Peraturan Perundang-undangan oleh Pemerintah Pusat
Pada sisi lain, komitmen negara untuk menyediakan akses terhadap peraturan perundang-undangan dalam melayani penyandang disabilitas juga terlihat masih kurang. Sebagaimana yang terlihat dari sebagian besar (86,11 persen) ahli yang menyatakan pemerintah tidak menyediakan akses yang memadai untuk mendapatkan peraturan perundang-undangan bagi penyandang disabilitas.
2.2. Kejelasan Rumusan
Indikator kedua dari prinsip legalitas formal adalah soal kejelasan rumusan peraturan. Indikator ini menilai dua aspek: (1) sejauh mana pemahaman warga negara terkait materi muatan yang diatur dalam suatu peraturan yang mencakup penggunaan kata atau istilah dan bahasa hukum; dan (2) tingkat pertentangan materi peraturan dengan peraturan lainnya, dalam hal ini peraturan di atasnya (vertikal). Dua hal tersebut mempunyai relasi yang erat dengan tingkat pemahaman warga negara terhadap kejelasan materi peraturan.
memutus pengujian peraturan yang sesuai dengan kewenangannya terkait dengan persoalan ketidakjelasan bahasa atau kata (multitafsir) yang menimbulkan ketidakpastian hukum dan materi yang bertentangan dengan konsep hierarki peraturan perundang-undangan.
Penilaian terhadap indikator kejelasan rumusan peraturan sepanjang tahun 2014 menunjukan hasil yang belum memuaskan. Sepanjang tahun 2014, pemenuhan indikator kejelasan rumusan mengalami penurunan dibanding tahun sebelumnya. Misalnya, pada tahun 2013, mayoritas ahli (63,13 persen) menyatakan masyarakat masih mengalami kesulitan dalam memahami peraturan perundang-undangan. Sementara, pada tahun 2014, angka ketidakpuasan ahli terhadap kinerja negara dalam memformulasikan peraturan (undang-undang) meningkat dibanding tahun sebelumnya, baik soal bahasa peraturan (72,22 persen) dan pilihan kata atau istilah (66,66 persen). Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa menurut ahli semakin banyak masyarakat yang tidak memahami rumusan peraturan yang diterbitkan sepanjang tahun 2014.
Diagram 3.10: Masalah Kejelasan Rumusan dalam Undang-Undang dan Perda
