BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Pengawasan ketenagakerjaan merupakan sebuah fungsi pelayanan publik dari kegiatan administrasi ketenagakerjaan yang tujuan utamanya adalah untuk menjamin kondisi kerja dan perlindungan pekerja ditempat kerja1 atau dalam pemahaman yang lebih teknis adalah untuk memastikan pelaksanaan ketentuan ketenagakerjaan di tempat kerja. Ketika berbicara mengenai ketentuan ketenagakerjaan maka fungsi pengawasan ketenagakerjaan meluas tidak hanya melindungi hak-hak pekerja namun juga hak-hak pengusaha dari perspektif sosial, dan dalam perspektif ekonomi yang lebih luas manfaat pelayanan fungsi ini adalah untuk bagaimana mengoptimalisasikan kinerja dunia usaha2. Mengingat pentingnya peran tersebut, pegawai pengawas ketenagakerjaan memperoleh hak- hak khusus baik dalam pelaksanaan tugasnya sebagaimana diatur dalam Konvensi ILO No. 81 Tahun 1947 yang telahdiratifikasi dalam Undang-Undang Nomor 21 tahun 2003 tentang Pengesahan Konvensi ILO No. 81 Tahun 1947 mengenai Pengawasan Ketenagakerjaan Dalam Industri dan Perdagangan, hingga jaminan penghidupannya.
1 Konvensi ILO No. 81 tahun 1947 tentang pengawasan ketenagakerjaan pada industri dan perdagangan beserta rekomendasinya
2 Richthofen dalam bukunya Pengawasan Ketenagakerjaan, Panduan Profesi (2007) Edisi terjemahan, pada halaman 29 bagian misi pengawasan ketenagakerjaan menyatakan bahwa dalam dua dasawarsa terakhir institusi pengawasan ketenagakerjaan diseluruh dunia telah dengan serius untuk mempertanyakan kembali atau mereformulasi misi yang diembannya. Hal ini disesuaikan dengan hasil-hasil yang telah dan ingin dicapai.
Dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah khususnya terkait penarikan penyelenggaraan fungsi pengawasan ketenagakerjaan yang semula berada di Kabupaten/Kota menjadi kewenangan Provinsi, tentunya menimbulkan konsekuensi-konsekuensi logis baik dari sisi kewenangan itu sendiri maupun kelembagaan atau organisasi dalam artian menyeluruh. Misal dari sisi organisasi, penarikan fungsi pengawasan ketenagakerjaan ke Provinsi menuntut penataan ulang tata kerja, sarana prasarana pengawasan seperti misal ruang kantor, peralatan pengolah data dan fasilitas pendukung lainnya, serta penataan sumber daya pengawas ketenagakerjaan yang pada ujungnya berakhir dengan pertanyaan apakah lahirnya ketentuan ini merupakan sebuah upaya untuk meningkatkan kinerja pengawasan ketenagakerjaan atau malah sebaliknya.
Sejatinya, apabila membicarakan kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan dapat dikatakan bahwa kinerja lembaga ini sesungguhnya sudah lama mengalami penurunan utamanya dimulai pasca diberlakukannya kebijakan desentralisasi kewenangan atau yang lebih dikenal dengan kebijakan otonomi daerah. Permasalahan pengawasan ketenagakerjaan menjadi sebuah permasalahan klasik yang belum mampu ditangani hingga kini secara baik. Sebagai contoh gap rasio antara pegawai pengawas ketenagakerjaan dan objek pengawasannya yang masih lebar, keterbatasan sarana prasarana, anggaran dan belum tersedianya standar operasional prosedur pengawasan yang memadai, banyak pegawai pengawas yang berpindah tugas baik karena alasan sendiri maupun intervensi penguasa, terakhir terkait independensi institusi pengawasan ketenagakerjaan yang menurut sebagaian orang menjadi alasan mendasar kenapa kewenangan penyelenggaraan pengawasan ketenagakerjaan dialihkan ke Provinsi.
Sejujurnya permasalahan kelembagaan ini tidak hanya terjadi di Indonesia, dibanyak negara lain juga mengalami hal serupa sebagaimana yang termuat dalam laporan ILO (2006) hal 4 yang menyatakan “there is widespread concern that Labour inspection services in many countries are not able to carry out their roles and functions. They are often under staffed, under equipped, under trained and under paid3. Berdasarkan kondisi diatas, kiranya dibutuhkan reformulasi tidak hanya terkait tata kelola unit kerja pengawasan ketenagakerjaan namun juga perubahan paradigma penyelenggaraan pengawasan ketenagakerjaan agar dapat berfungsi lebih efektif, efisien, friendly, menjangkau secara luas dan utamanya menjadi sebuah kebutuhan dunia usaha.
B. Perumusan Permasalahan
a. Bagaimana dampak pemberlakuan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terhadap efektivitas pelayanan pengawasan ketenagakerjaan?
b. Bagaimana dasar analisa kebutuhan kelembagaan (Organisasi, SDM dan Sarana Prasarana)
3 ILO(2006) strategies and practice for labour inspection, Committee on Employment and Social Policy GB 297 session, baca juga ILO (2017) Symposium on Strategic Labour Law Compliance in Indonesia through the Labour
Inspection System, diakses dari
http://www.ilo.org/jakarta/whatwedo/eventsandmeetings/WCMS_546545/l ang--en/index.htm tanggal 6-6-2017. Beberapa hasil penelitiannya juga mengungkapkan hal serupa seperti yang dilakukan Weil (2006), dan Richthofen (2007).
c. Bagaimana pola pelayanan pengawasan ketenagakerjaan yang efektif ditengah keterbatasan yang ada?
C. Tujuan Penelitian
a. Melakukan identifikasi kondisi pelayanan pengawasan ketenagakerjaan.
b. Menyusun dasar analisis kebutuhan kelembagaan (Organisasi, SDM, Sarana Prasarana) dan pola pelayanan unit pengawasan ketenagakerjaan.
D. Metodologi Penelitian 1. Rancangan Penelitian
Dalam penelitian ini metode yang digunakan dalam pengumpulan data adalah metode survey. Metode survey adalah metode pengumpulan data yang dilakukan terhadap sekelompok sampel populasi dengan menggunakan kuesioner (Singarimbun dan Efendi, 1985). Metode yang dipakai dalam menentukan sampel adalah dengan menggunakan teknik purposive sampling. Menurut Arikunto (2006), purposive sampling adalah teknik mengambil sampel dengan tidak berdasarkan random, daerah atau strata, melainkan berdasarskan atas adanya pertimbangan yang berfokus pada tujuan tertentu.
2. Jenis dan Sumber Data
Jenis data dibedakan menjadi dua yaitu data primer dan data sekunder. Data primer adalah data yang langsung diperoleh dari responden yaitu para pejabat struktural dan fungsional dilingkungan Unit Pengawasan Ketenagakerjaan (UPK). Sedangkan data sekunder adalah data yang sudah tersedia dan atau terpublikasi seperti data pengawasan ketenagakerjaan
yang dikeluarkan oleh Pusat data dan Informasi Ketenagakerjaan, Kemnaker dll.
3. Teknik Pengumpulan Data.
a. Tahap awal penelitian dilaksanakan dengan melakukan kajian literatur dan diskusi melibatkan beberapa narasumber guna mendapatkan gambaran tentang substansi yang akan diteliti. Hasil dari kegiatan ini adalah tersusunnya kerangka literatur.
b. Tahap kedua melakukan brainstorming melalui teknik Focus Group Discussion (FGD) untuk memperoleh inventarisasi permasalahan yang lengkap guna proses penyusunan permasalahan- permasalahan dalam model.
c. Tahap ketiga adalah pengumpulan data primer melalui :
1. Penyebaran kuesioner berisi daftar pertanyaan yang bentuknya telah disesuaikan seuai kebutuhan pengolahan data
2. Interview atau wawancara terhadap para responden ahli dalam hal ini para pegawai fungsional pengawas ketenagakerjaan dan manajemen
Pengumpulan data primer dilakukan di 6 Provinsi dengan kriteria sesuai dengan hasil pemetaan urusan pemerintahan daerah di bidang ketenagakerjaan (Permenaker 28/2016) yang terdiri dari 6 Provinsi sampel dan 1 daerah uji coba dimana masing-masing adalah Prov. Kalimantan Barat (sedang), Jawa Tengah (Besar), Jawa Timur (Besar), Kepulauan Riau (Sedang), Banten (Sedang), Bali (Kecil) dan Provinsi Jawa Barat sebagai daerah uji coba.
4. Metode Analisis Data
a. Teknik Analytical Hierarchi Process
Teknik ini digunakan untuk menentukan prioritas permasalahan berdasarkan pendapat (judgement) responden yang didasarkan pada bentuk skala likert dimana menghasilkan sebuah pembobotan dari hasil pembandingan disetiap level permasalahan.
b. Regresi data panel
Teknik ini digunakan untuk mengetahui dampak dari relasi antara ketersediaan pegawai pengawas ketenagakerjaan dan tingkat kecelakaan kerja maupun pelanggaran norma kerja dengan memasukkan sebuah variabel kontrol dalam setiap model sebagai sebuah kondisi/batasan yang harus sama dalam setiap model. Kegunaan variabel kontrol ini untuk menjawab pertanyaan/keraguan terhadap hasil penelitian misal “ah, tidak mungkin pelaksanaan pengawasan ketenagakerjaan tidak mempengaruhi penurunan tingkat pelanggaran norma kerja, itu mungkin hanya terjadi di perusahaan skala kecil yang memang kami tidak melakukan pengawasan di sana”. Variabel kontrol ini digunakan dengan memasukkan data hanya perusahaan skala sedang dan besar untuk memperkuat hasil analisannya. Contoh lainnya dari variabel kontrol seperti medium tanam, besar pot, campuran pupuk, penyiraman, dan kondisi udara (Widhiarso;2011). Panel data berupa data variabel perprovinsi dari tahun 2011-2014.
c. Analisa beban kerja, kelembagaan dan sarana prasarana
Pendekatan rasio proporsionalitas jumlah pengawas ketenagakerjaan dan target pemeriksaan dalam
satu bulan dilakukan berdasarkan analisa beban kerja, dan menggunakan metode praktis empiris yang banyak didasarkan pada pengalaman perorangan atau pemegang jabatan.
Perpaduan antara analisis beban kerja, analisis hukum, teori-teori pembentukan organisasi dan penggunaan teknik komparasi digunakan untuk
menyusun model atau bentuk
organisasi/kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan yang sesuai. Pendekatan ketersediaan SDM, analisa beban kerja, bentuk organisasi, dan kondisi geografis dengan mempertimbangkan variable constraint yang ada digunakan untuk merencanakan kebutuhan sarana prasarana.
E. Konsep dan Definisi 1. Perusahaan adalah:
a. Setiap bentuk usaha yang berbadan hukum atau tidak, milik orang perseorangan, milik persekutuan, atau milik badan hukum, baik milik swasta maupun milik negara yang mempekerjakan pekerja/buruh dengan membayar upah atau imbalan dalam bentuk lain;
b. Usaha-usaha sosial dan usaha-usaha lain yang mempunyai pengurus dan mempekerjakan orang lain dengan membayar upah atau imbalan dalam bentuk lain.
2. Pengawasan Ketenagakerjaan adalah kegiatan mengawasi dan menegakkan pelaksanaan peraturan perundang-undangan di bidang ketenagakerjaan.
3. Pengawas ketenagakerjaan adalah pegawai negeri sipil yang diangkat dan ditugaskan dalam jabatan fungsional pengawas ketenagakerjaan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
4. Laporan Pelaksanaan Pengawasan Ketenagakerjaan adalah laporan yang memuat hasil kegiatan dan evaluasi pelaksanaan pengawasan ketenagakerjaan baik laporan individu pegawai pengawas ketenagakerjaan maupun laporan unit kerja pengawasan ketenagakerjaan.
5. Pemeriksaan adalah serangkaian kegiatan yang dilakukan oleh pengawas ketenagakerjaan dalam penerapan peraturan perundang-undangan di bidang ketenagakerjaan yang terdiri dari pemeriksaan pertama, pemeriksaan berkala, pemeriksaan khusus, dan pemeriksaan ulang.
6. Pengujian adalah kegiatan penilaian terhadap suatu obyek pengawasan ketenagakerjaan melalui perhitungan, analisa dan pengetesan sesuai dengan ketentuan atau standar yang berlaku.
7. Analisis kebutuhan pegawai adalah proses yang dilakukan secara logis, teratur, dan berkesinambungan untuk mengetahui jumlah dan kualitas pegawai yang diperlukan
8. Beban kerja adalah sejumlah target pekerjaan atau target hasil yang harus dicapai dalam satu satuan waktu
9. Standar Kemampuan Rata-Rata Pegawai Merupakan ukuran yang menunjukkan kemampuan menyelesaikan satu tugas jabatan atau sekelompok tugas dalam periode waktu tertentu.
10. Struktur organisasi adalah kerangka dari sebuah organisasi dimana didalamnya terdiri dari pembagian tugas-tugas, jabatan, mekanisme pelaporan, rantai komando dll.
11. Sarana adalah segala sesuatu yang dapat dipakai sebagai alat dalam mencapai maksud atau tujuan.
12. Prasarana adalah segala sesuatu yang merupakan penunjang utama terselenggaranya suatu proses (usaha, pembangunan, proyek).
F. Sistematika Penulisan
BAB I Merupakan bagian pendahuluan yang berisi latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, metodologi penelitian, konsep dan definisi serta sistematika penulisan.
BAB II Merupakan bagian tinjauan literatur yang berisi informasi dan hasil kajian terhadap beberapa literatur baik berupa peraturan, buku, jurnal dan makalah terkait substansi.
BAB III Merupakan bagian gambaran lokasi penelitian yang menjelaskan informasi terkait wilayah administrasi Kab./Kota dalam Provinsi yang menjadi lokus penelitian.
BAB IV Merupakan bagian yang menguraikan hasil pengolahan data dan analisa terhadap beberapa substansi yang menjadi objek penelitian
BAB V Merupakan bagian penutup yang berisis kesimpulan-kesimpulan dan rekomendasi kebijakan
BAB II
TINJAUAN LITERATUR
A. Prinsip Pengawasan Ketenagakerjaan dan regulasi terkait.
Pengawasan ketenagakerjaan adalah sebuah fungsi pelayanan publik dari kegiatan administrasi ketenagakerjaan yang tujuannya adalah untuk memastikan pelaksanaan ketentuan ketenagakerjaan di tempat kerja. Peran utamanya adalah untuk meyakinkan mitra sosial akan kebutuhan pengawasan aturan ketenagakerjaan ditempat kerja melalui langkah-langkah pencegahan, edukasi dan penegakan hukum apabila diperlukan.
Mengingat pentingnya fungsi tersebut, sudah selayaknya tugas bidang pengawasan ketenagakerjaan mendapatkan dukungan yang memadai secara kelembagaan sebagaimana yang diamanatkan dalam Undang-Undang 21 Tahun 2003 tentang Pengesahan Konvensi ILO No. 81 mengenai Pengawasan Ketenagakerjaan Pada Industri dan Perdagangan.
Berikut adalah beberapa kriteria pengawasan ketenagakerjaan dibawah konvensi ILO 81 dan 129 sebagaimana telah diratifikasi kedalam UU 21 Tahun 2003:
a. Pengawasan ketenagakerjaan harus diatur sebagai sistem yang berlaku di semua tempat kerja sesuai ketentuan hukum yang berkaitan dengan kondisi kerja dan perlindungan pekerja;
b. Pengawasan ketenagakerjaan harus ditempatkan dibawah kontrol dan supervisi sebuah otoritas pusat yang mana keberadaanya sesuai dengan praktek- praktek administrasi negara yang berlaku;
c. Pengawas ketenagakerjaan haruslah seorang pejabat publik yang dijamin kelangsungan pekerjaannya, independen dan terbebas dari pengaruh yang tidak baik;
d. Pengawas ketenagakerjaan harus direkrut dengan hanya melihat pertimbangan kualifikasi dan mereka harus diberikan pelatihan yang memadai untuk pelaksanaan tugasnya.
ILO dalam publikasinya menyampaikan misi utama dari berbagai sistem pengawasan ketenagakerjaan adalah memastikan kepatuhan terhadap ketentuan perundangan ketenagakerjaan yang terkait yang dipahami sebagai serangkaian standar nasional yang dibuat untuk melindungi seluruh pekerja dan apabila memungkinkan termasuk keluarganya.
Tujuan utama dari pengawasan ketenagakerjaan termasuk memastikan bahwa :
a. Ketentuan perundangan ketenagakerjaan dipatuhi ditempat kerja dengan tujuan untuk menciptakan kesempatan kerja dan kondisi kerja yang layak;
b. Pengusaha dan pekerja mendapatkan cukup informasi dan panduan tentang bagaimana menjalankan aturan ketengakerjaan;
c. Pengusaha mengadopsi langkah-langkah yang tepat untuk memastikan lingkungan kerja tidak membahayakan keselamatan pekerja;
d. Mendapatkan masukan dari praktek-praktek yang dilakukan guna perbaikan peraturan ketenagakerjaan lebih lanjut.
lebih lanjut, layanan pengawasan ketenagakerjaan bertujuan untuk membantu menciptakan kondisi pekerjaan yang layak melalui penegakan hukum yang secara tradisional dipersepsikan sebagai kontrol dan supervisi serta upaya melakukan langkah-langkah
preventif. Sebagaimana disampaikan dalam pengantarnya, perubahan dalam struktur pasar kerja yang diakibatkan misal oleh krisis ekonomi dan perubahan teknologi berdampak pada kebutuhan akan perubahaan atau reorganisasi kelembagaaan pengawasan ketenagakerjaan yang cepat. Secara khusus, kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan harus merespon dengan cara-cara yang lebih efisien yang berarti terukur dengan memastikan bahwa ketentuan peraturan perundangan dipatuhi melalui langkah-langkah yang sifatnya preventif, saran-saran dan deteksi pelanggaran peraturan dalam artian didepan bukan setelah kejadian.
Berikut adalah beberapa ketentuan yang mendasari pelaksanaan fungsi pengawasan ketenagakerjaan di tempat kerja.
No Uraian Pasal/Ayat Substansi
1. Konvensi 81 tahun 1947 tentang pengawasan ketenagakerjaan dalam industri dan perdagangan
Pasal 4 (1) Sejauh praktek-praktek administratif anggota memungkinkan,
pengawasan
ketenagakerjaan harus berada di bawah pengawasan dan kendali pemerintah pusat.
Pasal 5 Pihak yang berwenang harus menerapkan pengaturan yang sesuai untuk memajukan: (a) kerjasama efektif antara unit pengawasan dengan unit pelayanan pemerintah lainnya, serta lembaga umum atau swasta yang menangani kegiatan serupa; dan (b) kerjasama antara pegawai pengawasan ketenagakerjaan dengan pengusaha dan pekerja atau organisasi- organisasi pengusaha dan pekerja.
Pasal 6 Pegawai pengawas harus terdiri dari Pegawai Negeri Sipil yang status dan kondisi pekerjaannya sedemikian rupa sehingga ada jaminan keberlangsungan pekerjaan dan kemandirian dari perubahan pemerintahan dan dari pengaruh luar yang tidak patut.
Tabel 1. Konvensi dan aturan dasar terkait Pengawasan ketenagakerjaan .
Pasal 10 Jumlah pengawas ketenagakerjaan harus mencukupi untuk menjamin pelaksanaan tugas-tugas pengawasan yang efektif dengan mempertimbangkan : (a) pentingnya tugas-tugas yang harus dilaksanakan oleh pengawas, khususnya : i) jumlah, sifat, ukuran, dan situasi tempat kerja yang dapat diawasi; ii) jumlah dan klasifikasi pekerja di tempat kerja bersangkutan; dan iii) jumlah serta kerumitan ketentuan hukum yang harus ditegakkan. (b) sarana material yang dapat dipergunakan oleh pengawas;
dan (c) kondisi praktis agar kunjungan pengawasan dapat dilaksanakan secara efektif.
Pasal 11 (1) Pihak yang berwenang menerapkan pengaturan yang diperlukan agar pengawas
ketenagakerjaan dapat memiliki: (a) kantor lokal yang dilengkapi dengan perlengkapan yang memadai sesuai dengan persyaratan pekerjaan dan dapat dipakai oleh semua orang yang terkait; (b) fasilitas transportasi yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas-tugas
mereka apabila
transportasi umum tidak tersedia.
(2) Pihak yang berwenang harus menerapkan
pengaturan yang
diperlukan untuk
UU Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dalam lampiran poin G. perihal pembagian urusan pemeritahan bidang tenaga kerja mengamanatkan bahwa penyelenggaraan urusan pengawasan ketenagakerjaan yang semula diselenggarakan di Kabupaten/Kota kini beralih ke Provinsi. Pemerintah Pusat dalam hal ini melakukan tugas penyusunan sistem pengawasan ketenagakerjaan dan pengelolaan tenaga pengawas ketenagakerjaan. Sebagai tindak lanjut dari UU Nomor 23 Tahun 2014, Pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah 18 tahun 2016 tentang penetapan kategori intensitas beban Provinsi yang dibagi dalam skala besar, sedang, kecil dan sangat kecil sebagai dasar dalam
mengganti biaya
perjalanan dan
pengeluaran tambahan pengawas
ketenagakerjaan dalam pelaksanaan tugasnya.
2 Konvensi ILO No.
129 tahun 1969 tentang Pengawasan Ketenagakerjaan dibidang pertanian
Pasal 12
(1) Menyatakan harus dibuat kesepakatan untuk meningkatkan kerjasama antara dinas pengawasan ketenagakerjaan dan dinas-dinas lain Pemerintah dan lembaga- lembaga publik atau swasta yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan serupa.
3 UU Nomor 21 Tahun 2003 tentang Pengesahan Konvensi ILO No.
81 tahun 1947
Ratifikasi Konvensi ILO No 81 tahun 1947 tentang pengawasan
ketenagakerjaan dalam industri dan perdagangan
menetapkan nomenklatur perangkat daerah provinsi dan Kab./Kota.
Untuk penerapan ditingkat Instansi, Kementerian Ketenagakerjaan mengundangkan Permenaker No. 28 Tahun 2016 tentang Hasil Pemetaan Urusan Pemerintahan daerah di Bidang Ketenagakerjaan yang merupakan turunan dari PP diatas. Secara prinsip, pembentukan kelembagaan harus didasarkan pada kriteria-kriteria yang ditentukan dalam peraturan- peraturan tersebut diatas.
No Uraian Pasal/Ayat Substansi
1. UU No. 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Lampiran G.
Pembagian urusan pemeritahan bidang tenaga kerja
Pemerintah Pusat a. Penetapan sistem
pengawasan ketenagakerjaan b. Pengelolaan tenaga
pengawas ketenagakerjaan Pemerintah Provinsi Penyelenggaraan Pengawasan Ketenagakerjaan 2 Peraturan Pemerintah
No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah
Pasal 6 (1) Kriteria tipelogi Perangkat Daerah untuk menentukan tipe Perangkat Daerah berdasarkan hasil pemetaan urusan pemerintahan dengan variabel:
a. Umum dengan bobot 20% (dua puluh persen); dan
b. Teknis dengan bobot 80% (delapan puluh persen).
Tabel 2. Beberapa peraturan terkait pengalihan kewenangan pengawasan ketenagakerjaan
(2) Kriteria variabel umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a ditetapkan
berdasarkan
karakteristik Daerah yang terdiri atas indikator:
a. jumlah penduduk;
b. luas wilayah; dan c. jumlah anggaran
pendapatan dan belanja Daerah.
(3) Kriteria variabel teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b ditetapkan
berdasarkan beban tugas utama pada setiap Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah provinsi dan Daerah
kabupaten/kota serta fungsi penunjang Urusan
Pemerintahan.
3 Permenaker No. 28 Tahun 2016 tentang Hasil Pemetaan Urusan Pemerintahan daerah di Bidang
Ketenagakerjaan
Pasal 5 Dalam hal kemampuan keuangan daerah atau ketersediaan aparatur yang dimiliki oleh daerah masih terbatas, tipe perangkat daerah penyelenggara urusan pemerintah bidang ketenagakerjaan dapat diturunkan dari hasil pemetaan.
Lampiran. Hasil pemetaan intensitas
kerja dan beban kerja urusan Pemda di bidang Ketenagakerjaan mengkategorikan beban kerja dinas Provinsi hingga Kab./Kota seluruh Indonesia kedalam kategori besar, sedang, kecil dan sangat kecil dengan range lebih kurang masing-masing 1000-800, 800-600, 600- 400, 400-200
4 Perka BKN No. 48 Tahun 2015 tentang P3D Kab./Kota yang menyelenggarakan pengawasan ketenagkerjaan menjadi pegawai negari sipil daerah provinsi
Pasal 2 (1) Pegawai Negeri Sipil daerah Kab.Kota yang
menyelenggarakan fungsi pengawasan ketenagakerjaan dialihkan menjadi PNS Provinsi
(2) PNS yang telah dialihkan sebagaiman pasal 1, ditempatkan pada unit kerja yang menyelenggarakan pengawasan ketenagakerjaan 5 Permenpan Nomor
PER/18/M.PAN/II/2008 tentang Unit Pelaksana Teknis Kementerian dan Lembaga Pemerintah NonKementerian
Pasal 1 3. Unit Pelaksana Teknis yang selanjutnya disebut UPT adalah satuan kerja yang bersifat mandiri yang melaksanakan tugas teknis operasional tertentu dan/atau tugas teknis penunjang tertentu dari organisasi induknya.
4. Organisasi yang bersifat mandiri adalah satuan kerja
yang diberikan kewenangan mengelola kepegawaian, keuangan dan perlengkapan sendiri dan tempat kedudukannya terpisah dari organisasi induknya.
Pasal 6 (f)tersedianya sumber daya meliputi pegawai,
pembiayaan, sarana prasarana
(g)tersedianya jabatan fungsional teknis sesuai dengan tusi UPT bersangkutan (h) memiliki SOP dalam
melaksanakan tugas teknis operasional tertentu dan/atau tugas teknis penunjang tertentu Pasal 22 Pada UPT yang secara
geografis mempunyai jangkauan pelayanan cukup luas, untuk memudahkan
pelaksanaan tugas UPT dapat dibentuk wiayah kerja/Unit organisasi non struktural
BAB III
Pasal 6 (f) tersedianya sumberdaya yang meliputi pegawai, pembiayaan, sarana dan prasarana
(g) tersedianya jabatan fungsional teknis sesuai tugas fungsi UPT bersangkutan
(h) memiliki SOP 6. Permendagri No 12
Tahun 2017 tentang Pedoman Pembentukan dan Klasifikasi Cabang Dinas dan UPTD
Pasal 15 (2) Penentuan klasifikasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan berdasarkan analisa beban kerja dengan ketentuan :
a. UPTD kelas A dibentuk apabila : 1) Lingkup tugas
dan fungsinya meliputi 2 fungsi atau lebih pada dinas/badan atau wilayah kerjanya lebih dari 1 kabupaten/kota 2) Jumlah jam kerja
efektif 15.000 jam atau lebih pertahun
b. UPTD Provinsi kelas B dibentuk apabila : 1) Lingkup tugas
dan fungsinya meliputi 1 fungsi atau lebih pada dinas/badan atau wilayah kerjanya hanya mencakup 1 kabupaten/kota 2) Jumlah jam kerja efektif antara 6.000 sampai dengan kurang dari 15.000 jam pertahun
Pasal 19 1. Pada UPTD Provinsi
yang secara
geografis mempunyai jangkauan pelayanan cukup luas, untuk memudahkan pelaksanaan tugas UPTD dapat dibentuk wilayah kerja/unit kerja non struktural 2. Wilayah kerja/unit
non struktural sebagaimana dimaksud pada ayat 1 dipimpin oleh seorang Koordinator
No Uraian Pasal/Ayat Substansi
1. Peraturan Presiden No. 21 Tahun 2010 tentang
Pengawasan Ketenagakerjaan
(3) Pengadaan Pengawas Ketenagakerjaan
sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dilaksanakan melalui:
a. Pengadaan Pegawai Negeri Sipil baru sebagai Pengawas
Ketenagakerjaan;
b. Pendayagunaan Pegawai Negeri Sipil menjadi Pengawas
Pasal 36 (1) Pihak lain dapat menjadi anggota jaringan informasi pengawasan
ketenagakerjaan.
(2) Ketentuan lebih lanjut mengenai persyaratan dan tata cara menjadi anggota jaringan informasi pengawasan
Tabel 3. Beberapa peraturan terkait mekanisme penyelenggaraan pengawasan
ketenagakerjaan
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur oleh Menteri.
2. Permenaker No. 33 Tahun 2016 tentang tata cara pengawasan ketenagakerjaan
Pasal 8 (1) Pengawasan
ketenagakerjaan wajib
menyusun dan
melaksanakan rencana kerja pemeriksaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (3) huruf b paling sedikit 5 (lima) perusahaan setiap bulan
(2) Pengawasan
ketenagakerjaan spesialis K3 wajib menyusun dan melaksanakan rencana kerja pengujian sebagaiman dimaksud dalam Pasal 7 ayat (3) huruf c paling sedikit 8 (delapan) obyek pengujian norma K3 setiap bulan.
Pasal 20 (1) Pemeriksaan sebagaimana dimaksud pasal 9 ayat (2) huruf b terdiri atas :
a. Pemeriksaan pertama b. Pemeriksaan berkala c. Pemeriksaan khusus d. Pemeriksaan ulang (2) Pemeriksaan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) dilakukan dalam jangka waktu paling lama 3 (tiga) hari kerja
(3) Dalam hal pemeriksaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a, b, c, belum selesai Pimpinan Unit Kerja
Pengawasan dapat
memperpanjang jangka waktu pemeriksaan
B. Penelitian terkait pengawasan ketenagakerjaan Tidak banyak literatur yang menulis terkait pengawasan ketenagakerjaan khususnya diatas tahun 2011, salah satu buku yang paling banyak menjadi rujukan adalah hasil karya Richthofen (2007)4. Walaupun pembahasannya tidak begitu teknis, namun Ricththofen banyak mengungkapkan prinsip-prinsip dan isu-isu yang muncul dalam pelaksanaan pengawasan ketenagakerjaan.
Beberapa diantaranya yang penting adalah pandangannya sendiri tentang beberapa Konvensi yang terkait dengan pengawasan ketenagakerjaan yang dianggap tidak spesifik atau secara jelas mengurai bagaimana penyelenggaraan institusi dan sistem pengawasan ketenagakerjaan dalam lingkungan administrasi sebuah negara. Sebagai contoh, Konvensi No 150 tahun 1978 tentang Pengawasan Ketenagakerjaan beserta rekomendasinya nomor 158 dimana menyarankan supaya sistem pengawasan ketenagakerjaan diintegrasikan ke dalam struktur administrasi ketenagakerjaan nasional (misal struktur Kementerian Tenaga Kerja, atau dinas sosial, dinas-dinas lainnya dan atau badan-badan yang setara). Kemudian Konvensi No. 81 tentang pengawasan ketenagakerjaan dalam industri dan perdagangan dimana Pasal 4 Konvensi ini menetapkan bahwa pengawasan ketenagakerjaan ditempatkan dibawah pengawasan dan pengendalian suatu otoritas pusat (umumnya dalam hal ini adalah Kementerian Ketenagakerjaan) namun dalam pasal yang sama juga menyampaikan bahwa negara-negara anggota ILO dapat menerapkan hal ini sejauh hal tersebut sesuai
4 Richthofen, wolfgang von. (2007). Pengawasan Ketenagakerjaan, Panduan Profesi. Kantor Perburuhan Internasional. Jenewa. Hal 165.
dengan praktik-praktik administrasi atau lingkungan dimana institusi ini beroperasi5.
Dalam Konvensi 81/1947 tentang pengawasan ketenagakerjaan pada industri dan perdagangan, pasal 4 ayat 1, dan Konvensi 129/1969 tentang pengawasan bidang pertanian, pasal 7 ayat 1, menekankan bahwa sebaiknya kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan ditempatkan di bawah pengawasan dan kendali dari suatu otoritas pusat. Dalam bukunya, Richthofen (2007) mendefinisikan bahwa otoritas pusat adalah sebuah departemen dalam sebuah kementerian dan beberapa model lainnya seperti badan khusus yang setara.
Mengapa demikian? Menurut Richtofen, kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan yang terpusat terbukti lebih efektif dan efisien dan menurut hemat penulis, sistem pengawasan ketenagakerjaan yang terpusat dalam satu otoritas juga lebih memungkinkan untuk mencegah dan atau paling tidak memperkecil pengaruh- pengaruh eksternal atau intervensi yang tidak patut terhadap independensi lembaga pengawasan.
Lebih lanjut, untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan pengawasan, Pasal 5 (a) Konvensi No. 81 tahun 1947 tentang Pengawasan Ketenagakerjaan dalam industri dan perdagangan dan Pasal 12 (1) dari Konvensi No. 129 tahun 1969 tentang Pengawasan Ketenagakerjaan dibidang pertanian, menyatakan harus dibuat kesepakatan untuk meningkatkan kerjasama antara dinas pengawasan ketenagakerjaan dan dinas-dinas lain Pemerintah dan lembaga-lembaga publik atau swasta
5 Permasalahan kedudukan kelembagaan ini juga agak membingungkan dalam sebuah sistem administrasi negara, apakah kelembagaan ini masuk dalam ranah eksekutif ataukah yudikatif atau berada dibawah Parlemen (legislatif) untuk memastikan efektivitas pelayanannya.
yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan serupa. Model kerjasama antar dinas/departemen/unit pengawasan, mewajibkan pihak pengawas dari kementerian lain untuk melaporkan hasil pengawasannya kepada pengawas ketenagakerjaan. Hal ini juga menegaskan bahwa kewenangan menyangkut bidang atau hal-hal yang terkait dengan ketenagakerjaan adalah murni menjadi otoritas penuh dari Kementerian Ketenagakerjaan atau Kementerian/Lembaga non Kementerian yang diberi tugas fungsi untuk menjalankan urusan ketenagakerjaan.
Dilain ketentuan, pasal 6 Konvensi 81 tahun 1947 menyatakan bahwa staf pengawasan harus merupakan pejabat-pejabat publik yang status dan kondisi kedinasannya harus terjamin, tidak terpengaruh oleh perubahan-perubahan yang terjadi pada pemerintah dan terbebas dari pengaruh-pengaruh dari luar yang tidak patut. Dari uraian diatas penulis menduga adanya kesulitan dalam menentukan kelembagaan seperti apa yang paling sesuai dan efektif mengingat lingkungan administrasi yang berbeda antar negara. Selanjutnya juga akan timbul kontradiksi dimana sistem pengawasan ketenagakerjaan harusnya masuk dalam praktik-praktik administrasi negara namun dilain pihak pengawasan ketenagakerjaan tidak lentur terhadap perubahan- perubahan yang terjadi dalam pemerintahan yang sebetulnya justru meneguhkan posisi institusi pengawasan ketenagakerjaan sebagai sebuah lembaga yang independen.
Pertanyaan selanjutnya adalah mengapa Institusi Pengawasan Ketenagakerjaan harus ditempatkan dalam suatu otoritas terpusat?, Richthofen menjelaskan bahwa hal ini untuk memudahkan pembentukan dan penerapan kebijakan penegakan pengawasan ketenagakerjaan yang
seragam dalam sebuah negara6. Lebih lanjut Richthofen menjelaskan, apabila melihat dari isi konvensi dan praktiknya dibeberapa negara seperti Finlandia, Norwegia dan Belanda yang menerapkan model terpusat dengan pembentukan dinas-dinas atau institusi vertikal dibawahnya terbukti lebih efektif dan efisien jika dibandingkan misal Belgia yang sistem pengawasannya terpisah dalam tiga departemen berbeda walupun dalam satu Kementerian dan atau negara-negara transisi di Eropa Tengah dan Timur dimana pengawasan ketenagakerjaan terpisah dalam dua Kementerian berbeda atau bahkan model badan/dewan/kelembagaaan khusus yang bersifat Tripartit7 yang bertanggungjawab kepada Menteri terkait atau langsung kepada Parlemen.
Menurut hemat penulis, sistem pengawasan ketenagakerjaan yang terpusat dalam satu otoritas juga lebih memungkinkan untuk mencegah pengaruh- pengaruh eksternal yang tidak patut terhadap independensi lembaga pengawasan dan mengurai permasalahan sulitnya koordinasi.
Literatur lainnya yang cukup menarik adalah yang ditulis oleh Weil (2008), dalam penelitiannya yang berjudul a strategic approach to labour inspection, Weil menyampaikan ada empat prinsip utama dalam menyelenggarakan kebijakan pengawasan ketenagakerjaan ditengah keterbatasan sumber daya yang ada, diantaranya adalah :
a. Prioritas; menyusun skala prioritas adalah hal yang paling sederhana yang dapat dilakukan, misal menurut Weil dengan melakukan perankingan terhadap industri dan tempat kerja yang kondisinya paling buruk hingga
6 Op cit, Hal 165
7 Ibid, Hal. 166-167
terbaik dan atau berdasarkan efek jera yang diperkirakan akan berdampak signifikan.
b. Pencegahan/efek jera; ancaman pemeriksaan sangat berdampak pada perubahan tingkat kepatuhan;
c. Keberlanjutan; dan d. Efek Sistemik;
Weil mencontohkan pola pengawasan ketenagakerjaan di Amerika Serikat dimana di tingkat federal dan banyak negara bagian, pelaksanaan pengawasan sangat tergantung pada adanya aduan dari para pekerja. Pola ini pada akhirnya menghasilkan tingkat keluhan yang rendah karena situasi yang ada membuat para pekerja sulit untuk menyampaikan keluhannya sedari awal. Weil menyatakan bahwa jangan sampai rendahnya tingkat keluhan ini mengaburkan kondisi kepatuhan yang sebenarnya.
Dari kedua literatur tersebut dapat disimpulkan bahwa kedua-duanya berupaya untuk mencari jalan keluar memecahkan persoalan pengawasan ketenagakerjaan dalam upaya meningkatkan efektifitas pelayanannya.
Literatur lainnya terkait pengawasan ketenagakerjaan8 pada umumnya juga membahas sisi kelembagaan, sumber daya pengawas dan sarana prasarana dari sebuah kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan. Dari sisi kelembagaan, pencarian bentuk kelembagaan yang tepat apakah sifatnya terpusat dibawah sebuah departemen pusat misal kementerian ketenagakerjaan atau pembentukan badan khusus yang membawahi kegiatan pengawasan ketenagakerjaan atau terdesentralisasi di beberapa kementerian terkait tugas-tugas yang
8 Dapat dilihat di : EPSU. (2012). A mapping report on Labour Inspection Services in 15 European Countries., ILO, Labour Inspection : What it is and what it does : a guide for workers, Arrigo, dkk. (2011) a guide to selected labour inspection systems, ILO., Siffer, Sylvie. Weber, Paul., (2008) Labour Inspection and sustainable globalization, PRO-IALI
dilakukannya masih menjadi pembahasan yang belum selesai hingga kini.
Sebagai contoh, Republik Ceko, Kantor Pengawas Tenaga Kerja Negara berada di bawah pengawasan Kementerian Tenaga Kerja dan Urusan Sosial. Pengawas Tenaga Kerja dibagi menurut spesialisasi mereka yaitu, kesehatan dan keselamatan kerja atau hubungan kerja dan kondisi kerja.
Di Denmrak misalnya, Danish Working Environment Authority (DWEA) berada dibawah tanggung jawab Kementerian Kesempatan Kerja dan tugasnya termasuk pengawasan kesehatan dan keselamatan kerja.
Di Jerman, pengawasan ketenagakerjaan dilakukan secara bersama, Pengawasan Ketenagakerjaan mengkhususkan diri dalam memantau kepatuhan terhadap peraturan kesehatan dan keselamatan kerja, sementara tanggung jawab untuk kesehatan dan keselamatan kerja diselenggarakan bersama oleh administrasi K3 dari enam belas pemerintah daerah di Jerman dan institusi asuransi kecelakaan ("Berufsgenossenschaft" (BGs)). Italia, pengawasan ketenagakerjaan berada dibawah tanggung jawab Kementerian Tenaga Kerja dan Kebijakan Sosial.
Kelembagaan ini memiliki dua seksi pertama, pengawas ketenagakerjaan yang menangani permasalahan kesempatan kerja dan tenaga kerja, seksi kedua, pengawas teknis tenaga kerja, yang mengurusi permasalahan kesehatan dan keselamatan kerja.
Polandia, Pengawas Tenaga Kerja Nasional Polandia (PIP) berada di bawah Majelis Rendah Parlemen Polandia dan Hungaria, Pengawas Tenaga Kerja (OOMF) adalah sebuah badan pusat yang berada di bawah Menteri Sosial dan
Tenaga Kerja9. Dari literatur yang sama, dibeberapa negara seperti Republik Ceko dan Italia, mereka memiliki satu kelembagaan pengawas tenaga kerja namun memiliki dua kategori pengawas yaitu, mereka yang menangani undang-undang sosial dan ketenagakerjaan dan mereka yang bertanggung jawab atas kondisi kesehatan dan keselamatan kerja. Permasalahan dari model ini adalah perihal koordinasi diantara dua kategori tersebut. Di beberapa negara yang lain seperti Polandia dan Hungaria, tidak ada organisasi pengawas ketenagakerjaan yang spesifik disesuaikan dengan aktivitas sehari-hari mereka, mereka menganggap keseluruhan spektrum kompetensi yang ada diberikan hak oleh undang-undang. Permasalahan mendasar dari model ini adalah terkait perencanaan program kerja, seringkali prioritasnya menjadi tidak jelas dan beberapa kegiatan penting luput dari pelaksanaan.
Keterbatasan jumlah pegawai pengawas dan upaya peningkatan kompetensinya masih menjadi pembahasan utama dari sisi sumber daya manusia pengawas. Upaya penambahan jumlah pegawai pengawas masih tetap dilakukan dan hal ini masih terbukti efektif dalam meningkatkan jumlah pemeriksaan. Seperti halnya yang dilakukan Perancis dalam upaya memodernisasi dan mengembangkan kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan dengan menambah jumlah pegawai pengawas dari 488 di tahun 2007 menjadi 767 di tahun 2009 serta Polandia dimana pada tahun 2007 jumlah pengawas sebesar 1.326 menjadi 1.489 pada tahun 200910.
9 EPSU (2012), A mapping report on Labour Inspection Services in 15 European Countries.
10 Ibid, Hal. 16
Upaya-upaya meningkatkan sarana prasarana juga menjadi bagian pembahasan utama dari kelembagaan pengawasan ketenagakerjaan. Seperti halnya yang dilakukan oleh Algeria dengan menambah kendaraan operasional
C. Problematika kelembagaan dan kualitas layanan publik secara umum.
Dari beberapa literatur yang diperoleh11, ada beberapa prinsip dasar dalam membentuk sebuah organisasi, diantaranya :
1) Kesatuan Visi kelembagaan; hal ini terkait dengan kejelasan arah dan tujuan organisasi dan tentunya menjadi pembeda antara organisasi yang bertujuan profit, non profit dan pelayan publik.
2) Pembagian kerja (job description); pembagian kerja ini harus terlihat jelas dari masing-masing unit agar tidak terjadi tumpang tindih yang membuat efektivitas kerja menjadi terganggu.
3) Pendelegasian kewenangan; menjelaskan dengan detil apa yang menjadi tugas fungsi dan kewenangan yang dimiliki
4) Rentang kendali (span of control); terkait dengan misal berapa jumlah personil yang efektif dan mampu dikontrol dalam sebuah bidang, sub bidang atau unit dan
11 http://mebiso.com/13-prinsip-dasar-mendirikan-organisasi-perusahaan/
diakses 5 Februari 2017,
https://belajarmanagement.wordpress.com/2010/02/25/prinsip-prinsip- organisasi/diakse tanggal 25 Februari 2017.
5) Koordinasi; fungsinya untuk mengintegrasikan setiap tindakan supaya lebih terarah dan tertuju dengan benar pada tujuan awal perusahaan Anda.
Berdasarkan tujuannya, organisasi dapat dibagi menjadi tiga, yaitu organisasi publik (pemerintah), organisasi profit (perusahaan) dan non profit (lembaga swadaya masyarakat, yayasan, serikat dan lain-lain). Masing- masing memiliki karakteristik berbeda, sebagai contoh organisasi publik, karena tujuannya adalah memberikan pelayanan kepada masyarakat, permasalahan yang muncul dalam organisasi publik kecenderungannya lebih kompleks sehingga bentuk organisasinya cenderung lebih besar dengan kultur organisasi bersifat birokratis, formal dan berjenjang berbeda dengan organisasi misal perusahaan yang lebih fleksibel.
Menurut para ahli, “Efisiensi diartikan sebagai kemampuan suatu unit usaha untuk mencapai tujuan yang diinginkan, efisiensi selalu dikaitkan dengan tujuan organisasi yang harus dicapai oleh perusahaan”. (Dearden dalam Maulana, 1997), Supriyono dalam bukunya yang berjudul “Akuntansi Manajemen II”
mendefinisikan efisiensi sebagai berikut: “Efisiensi adalah jika suatu unit dapat bekerja dengan baik, sehingga dapat mencapai hasil atau tujuan yang diharapkan”. (1997:35) atau secara sederhana adalah perbandingan input dengan output, jika nilai keluaran (output) lebih besar dibanding masukan (input) dapat dikatakan kinerjanya efisien.
Sedang efektif menurut para ahli, Sumaryadi (2005:105) dalam bukunya Efektivitas Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah berpendapat bahwa efektivitas adalah apabila organisasi dapat sepenuhnya mencapai sasaran yang telah ditetapkan. Emerson dalam Handayaningrat (1996) menyatakan bahwa efektivitas adalah pengukuran dalam artian tercapainya sasaran atau tujuan yang telah ditentukan.
Berdasarkan pendapat diatas, secara prinisip efektif berbeda dengan efisien, efektif lebih pada keberhasilan pencapaian tujuan yang telah direncanakan sedangkan efisien adalah perbandingan antara input dan output sebagaimana dijelaskan diatas.
Efisiensi dan efektivitas dalam terminologi organisasi publik menurut Manoarfa adalah perbandingan terbaik antara input dan output pelayanan, sebagaimana disampaikan:
Secara ideal, pelayanan akan efisien apabila birokrasi pelayanan dapat menyediakan input pelayanan, seperti biaya dan waktu pelayanan yang meringankan masyarakat pengguna jasa. Demikian pula pada sisi output pelayanan, birokrasi secara ideal harus dapat memberikan produk pelayanan yang berkualitas, terutama dari aspek biaya dan waktu pelayanan. Sementara Efektivitas pelayanan yang diberikan oleh lembaga pemerintahan sendiri adalah dimana ukuran berhasil tidaknya pencapaian tujuan organisasi tersebut dalam memberikan pelayanan kepada publik.
Apa yang menyebabkan pelayanan publik menjadi tidak efisien12, apabila kembali merujuk manoarfa salah satunya adalah budaya korupsi yang menyebabkan input maupun outpun pelayanan menjadi berbiaya besar, tidak memiliki kepastian dan lama. Sedangkan pelayanan publik menjadi tidak efektif salah satunya adalah sebagaimana dinyatakan oleh Steer (1985:9) dalam Manoarfa yaitu Kebijakan dan praktek manajemen, kriteria kebijakan dan paraktek menejemen terdiri dari penetapan tujuan strategis, pencarian dan pemanfaatan sumber daya secara efisien, menciptakan lingkungan prestasi, proses komunikasi, kepemimpinan dan pengambilan keputusan serta adaptasi dan inovasi organisasi.
12 Arti kata efisien menurut para ahli “Efisiensi diartikan sebagai kemampuan suatu unit usaha untuk mencapai tujuan yang diinginkan, efisiensi selalu dikaitkan dengan tujuan organisasi yang harus dicapai oleh perusahaan”. (Agus Maulana, 1997:46)
Menurut Susiloadi (2006) pelayanan publik di Indosnesia hingga saat ini masih belum dapat memenuhi harapan masyarakat. Pelayanan publik seringkali tidak efektif, efisien, berbelit, kurang profesional, prosedurnya tidak jelas, tidak ada kepastian waktu dan biaya, belum optimal memanfaatkan teknologi dan informasi, sektoral, pangkalan datanya lemah, rentan KKN, partisipasi masyarakat kurang, sikap aparat yang kurang menyenangkan, tidak adanya reward and punishment, diwarnai budaya paternalisme (patron) dan diskresi pemberian pelayanan yang lemah. Berkesesuaian dangan pernyataan tersebut, Mohammad (2003)13 mengemukakan beberapa permasalahan menyangkut penyelenggaraan pelayanan publik antara lain :
a. Kurang responsif; respon terhadap berbagai keluhan, aspirasi maupun harapan seringkali lambat dan terkadang diabaikan sama sekali
b. Kurang informatif; informasi kebijakan lambat dan bahkan tidak
c. Kurang koordinasi diantara sesama unit pelayanan d. Terlalu birokratis sehingga terkesan berbelit-belit e. Tidak efisien; terlalu banyak persyaratan yang
sebenarnya tidak begitu relevan, dll.
Berdasarkan uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa permasalahan efisiensi dan efektivitas lebih pada tataran proses. Inefektivitas pelayanan publik misal bukan disebabkan oleh besarnya jumlah aparatur atau yang lebih dikenal dengan “birokrasi gemuk” tetapi lebih kepada bagaimana mengelola sumber daya manusia yang ada secara efektif dan efisien mengingat kompleksitas pelayanan dan jumlah masyarakat yang harus dilayani.
Efisien dalam terminologi yang lain dapat diartikan
13 Mohammad (2003) dalam Rosyani, Sari. (2009) Pengaruh struktur organisasi terhadap kualitas pelayanan Biro Kepegawaian Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia. Tesis. FISIP Universitas Indonesia.
sebagai melaksanakan kegiatan-kegiatan berdasarkan skala prioritas.
Berdasarkan beberapa hasil penelitian (Prastyaningsih;2009, Adityawarman;2011, Egeten;2015) secara umum dapat disimpulkan bahwa struktur organisasi berpengaruh terhadap kualitas layanan publik.
Struktur organisasi bisa berdampak positif ataupun negatif terhadap kualitas pelayanan. Hasil positif diperoleh oleh organisasi yang memiliki kinerja bagus dan begitupun sebaliknya. Parasetyaningsih menyatakan bahwa struktur organisasi berpengaruh positif terhadap pelayanan, Egeten menyatakan menyatakan bahwa struktur organisasi memberikan pengaruh negatif terhadap kualitas pelayanan publik yang disebabkan oleh:
kurangnya kompetensi dan ketidakjelasan standar prosedur sementara Adityawarman menyatakan struktur organisasi tidak berpengaruh terhadap kualitas pelayan PNS namun variabel lain seperti kompentensi pegawai, sarana prasana dan anggaran memiliki pengaruh signifikan. Mengapa tidak berpengaruh, menurut Adityawarman struktur organisasi atau birokrasi disusun tidak untuk mendukung peningkatan mutu pelayanan atau kinerja PNS itu sendiri.
Berdasarkan uraian diatas, struktur atau bentuk organisasi merupakan salah satu faktor yang memiliki pengaruh terhadap kualitas layanan. Struktur organisasi yang baik dan representatif yang mampu menggambarkan visi dan misi dari sebuah organisasi pelayanan publik akan membantu meningkatkan efektivitas pelayanan publik itu sendiri. Ini sejalan dengan hal pertama yang disampaikan Sterr terkait empat faktor yang mempengaruhi keberhasilan akhir organisasi yaitu karakteristik organisasi, karakteristik organisasi terdiri dari struktur dan tehnologi organisasi. Struktur adalah cara unik suatu organisasi menyusun orang-orangnya untuk menciptakan sebuah organisasi. Dengan demikian
pengertian struktur meliputi faktor-faktor seperti luasnya desentralisasi pengendalian, jumlah spesialisasi pekerjaan, cakupan perumusan interaksi antar pribadi dan seterusnya. Sedangkan tehnologi adalah mekanisme suatu organisasi untuk mengubah masukan mentah menjadi keluaran.
D. Penentuan permasalahan prioritas dengan model Analytichal Hierarchi Process
Sering kali paparan permasalahan yang begitu banyak membuat para pengambil keputusan bingung menentukan mana permasalahan yang harus segera diselesaikan. Hal ini semakin membingungkan ketika para eksekutif ini dihadapkan pada berbagai macam keterbatasan seperti anggaran, sarana prasarana, regulasi, SDM dan lain-lain. AHP adalah suatu metode pengambilan keputusan, bentuknya sederhana, fleksibel dan berdaya guna besar (power full) untuk mendukung suatu proses pengambilan keputusan yang multi kriteria, multi tujuan dan penuh dengan situasi kompleks. Ciri utama proses AHP adalah dengan memecah suatu masalah yang kompleks dan tidak tersturktur ke dalam kelompok-kelompok, kemudian diatur menjadi suatu bentuk hirarki.
Input utama model AHP adalah persepsi atau penilaian responden. Sedangkan inti dari proses AHP adalah membandingkan tingkat prioritas beberapa elemen atau variable pada suatu level atau tingkatan dari suatu susunan hirarki. Hasil dari proses perbandingan tersebut diberi bobot secara numerik sehingga variable yang mendapat prioritas tertinggi dalam akhir proses analisis akan menjadi pilihan yang terbaik.
E. Sekilas tentang UU No. 23 Tahun 2014 dan Pelimpahan Kewenangan Pengawasan Ketenagakerjaan.
Berdasarkan naskah akademik revisi UU No 23 Tahun 200414 tentang Pemerintahan Daerah, ada beberapa poin yang dianggap penting yang melatari mengapa peraturan ini harus diubah : Pertama, lemahnya fungsi Gubernur dan Pemerintah Pusat dalam melakukan kontrol terhadap pemerintah Kabupaten/Kota terkait kecenderungan melakukan abuse of power khususnya dalam ekploitasi sumber daya alam untuk kepentingan pendapatan daerah. Kedua, maraknya usulan pemekaran daerah, Ketiga, kewenangan yang tumpah tindih dan beban tugas yang tidak seimbang antara Pemerintah Pusat, Provinsi dan Kabupaten, Keempat, naiknya anggaran kepegawaian (belanja pegawai) yang berdampak pada berkurangnya pembiayaan untuk progam-program strategis misalnya pembangunan infrastruktur.
Menurut kurniawan15, solusi Pemerintah pusat dalam mengatasi permasalahan tersebut dirasa tidak tepat atau diistilahkannya sebagai solusi tambal sulam. Kurniawan menyebutkan bahwa pemerintah pusat melihat permasalahan di daerah semata dikarenakan terlalu melimpahnya kewenangan, dan masih menurutnya, perspektif Pemerintah Pusat jika daerah gagal dan melakukan penyimpangan, kewewenang sebaiknya diambil dan dikembalikan ke Pusat melalui Gubernur yang merupakan pemimpin daerah sekaligus kepanjangan
14 Naskah Akademik revisi UU 32 tahun 2004 (2011) dalam Kurniawan, Budi.
Kritik dan saran untuk perbaikan UU 23 tahun 2014 https://www.academia.edu/12317902/Kritik_dan_Saran_Untuk_Perbaikan _UU_No._23_Tahun_2014 tanggal 24-05-2017
15 Ibid
tangan Pemerintah Pusat. Secara implisit, hal ini sebenarnya yang diinginkan Pemerintah Pusat untuk mulai mengurangi kewenangan pemerintah Kab./Kota.
Di sisi yang lain, penulis berpendapat langkah ini ada benarnya sebagai salah satu upaya menyeimbangkan beban tugas mengingat pengalaman penulis melakukan kunjungan dibeberapa daerah Kabupaten/Kota, minimnya jumlah personil (personil banyak terkonsentrasi di pusat dan provinsi) serta sarana prasarana menjadi persoalan serius yang muncul khususnya di Pemerintahan Daerah Kabupaten.
Berdasarkan keterangan yang diperoleh dari beberapa narasumber, terkait dengan permasalahan pengawasan ketenagakerjaan, penarikan kewenangan penyelenggaraaan fungsi pengawasan ketenagakerjaan dari Kabupaten/Kota ke Provinsi disebabkan oleh kuatnya intervensi dalam penyelenggaraan pengawasan ketenagakerjaan oleh pimpinan daerah dalam hal ini Bupati dan Walikota walaupun belum ada pembuktian secara ilmiah terkait dengan alasan ini.
Menurut hemat penulis, penanganan permasalahan ini semestinya harus dipilah-pilah, apabila permasalahannya terletak pada kapasitas atau kuatnya intervensi pejabat dalam hal penyelenggaraan suatu fungsi, sudah semestinya pejabat tersebut yang harus diawasi bukan serta merta menarik kewenangan yang sudah ada dan dimiliki pemerintah Kabupaten/Kota. Fungsi kontrol semestinya berjalan dan tidak lagi bersifat hirarkis atau vertikal tapi dengan melibatkan masyarakat secara luas
atau masyarakat diluar kelembagaan dalam proses kontrolnya16.
16 Model-model pemerintahan modern yang lebih mengutamakan keterbukaan, transparansi, akuntabilitas dan pelibatan masyarakat secara luas baik dalam perencanaan hingga fungsi kontrol kebijakan bukan alih-alih menarik kewenangannya.
BAB III
GAMBARAN LOKASI PENELITIAN
A. Provinsi Kalimantan Barat 1. Gambaran Wilayah
Dilihat dari besarnya wilayah, Kalimantan Barat termasuk provinsi terbesar keempat di Indonesia dengan luas wilayah sekitar 146.807 km2 atau 7,53 persen dari luas Indonesia atau 1,13 kali luas pulau Jawa. Sebagian besar wilayah Kalimantan Barat merupakan daratan berdataran rendah. Wilayah ini membentang lurus dari Utara ke Selatan sepanjang lebih dari 600 km dan sekitar 850 km dari Barat ke Timur. Secara umum, daratan Kalbar merupakan dataran rendah dan mempunyai ratusan sungai, sedikit berbukit yang membentang dari barat ke timur sepanjang lembah Kapuas serta laut Karimata/Selat Natuna. Apabila dilihat dari luas wilayah per kabupaten/kota, maka luas wilayah terbesar adalah Kabupaten Ketapang (31.240,74 km2 atau 21,28 persen) kemudian diikuti Kabupaten Kapuas Hulu (29.842 km2 atau 20,33 persen), dan Kabupaten Sintang (21.635 km2 atau 14,74 persen), sedangkan sisanya tersebar pada 11 (sebelas) kabupaten/kota lainnya.
2. Organisasi Pengawasan Ketenagakerjaan 1. Tipe dinas Provinsi
Hasil penetapan intensitas dan beban kerja urusan Pemerintahan daerah Provinsi Kalimantan Barat khususnya di Bidang Ketenagakerjaan adalah merujuk pada Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 100/2948/SJ Tahun 2016 terkait tindak lanjut Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah yang hasilnya ditetapkan
oleh Menteri Ketenagakerjaan melalui Permenaker Nomor 28 tahun 2016 tentang hasil pemetaan Pemerintahan daerah di Bidang Ketenagakerjaan Provinsi di seluruh Indonesia. Hasil dari pemetaan tersebut, Dinas Ketenagakerjaan Provinsi Kalimantan Barat ditetapkan berkategori sedang.
Hasil ini dihitung dengan mempertimbangkan varaibel Umum yang terdiri dari, jumlah penduduk, luas wilayah dan jumlah APBD. Variabel terknis terdiri dari jumlah angkatan kerja (penduduk usia 15 tahun keatas), dan jumlah perusahaan besar, menengah, dan kecil/mikro.
2. Unit Pengawasan Ketenagakerjaan Kelembagaan Pengawasan Ketenagakerjaan Provinsi Kalimantan Barat adalah berbentuk Korwil. Korwil ini langsung berada dibawah Bidang Pengawasan Ketenagakerjaan yang kantornya berkedudukan di Provinsi dengan menunjuk satu orang koordinator.
Untuk sementara waktu korwil ini belum bisa memberikan layanan secara optimal karena berbagai kendala yang dihadapi serta belum semua pegawai pengawas ketenagakerjaan yang berpindah dari wilayah mereka sebelumnya.
3. Gambaran Permasalahan Kelembagaan Pengawasan Ketenagakerjaan
1. SDM
Permasalahan SDM pengawasan yang ada meliputi diantaranya :
Jumlah SDM yang terbatas, hal ini disebabkan diantaranya oleh : 1) kurangnya minat pegawai untuk menjadi pegawai pengawas ketenagakerjaan, 2) tunjangan fungsional yang rendah 3) banyak pegawai yang dipindah tugaskan 4) kesulitan mengumpulkan angka kredit serta 5) jumlah diklat
pengawas ketenagakerjaan yang terbatas dll.
Permasalahan selanjutnya adalah kompetensi yang tidak merata, hal ini disebabkan kurangnya pelatihan dalam rangka peningkatan kompetensi.
2. Keterbatasan Sarana Prasarana
Keterbatasan Sarpras meliputi diantaranya : - Sarana
Alat Pengolahan data terbatas dan belum memiliki fasilitas internet
- Prasarana
Ruang kantor yang apa adanya, belum memiliki ruang pemeriksaan, kendaraan operasional tidak ada dll.
3. Kelembagaan/Organisasi
Beberapa permasalahan kelembagaan/organisasi di Provinsi Kalimantan Barat adalah Pejabat bidang pengawasan ketenagakerjaan yang sebagian besar diisi oleh personil dari luar bidang pengawasan atau ketenagakerjaan. Hal ini menyebabkan birokrasi menjadi berbeli-belit, dan teknis pelaksanaan menjadi tidak jelas dikarenakan kurangnya pemahaman pejabat baik dari Kepala dinas hingga kepala seksi terkait regulasi ketenagakerjaan dan Standar Operasional Prosedur bidang Pengawasan.
Permasalahan kewenangan antara Pemerintah Kabupaten/Kota dan Provinsi dimana masih terdapat Pemerintah Kabupaten yang enggan menyerahkan kewenangan pengawasan ke Provinsi. Di Provinsi Kalbar, kelembagaan teknis pengawasan belum terbentuk sehingga mengakibatkan layanan menjadi tidak optimal/apa adanya dengan dukungan sarana prasarana yang terbatas.
