PENGAWASAN OTORITAS TERHADAP BUMN
YANG SUDAH DIPRIVATISASI
MELALUI PASAR MODAL
DISERTASI
Untuk Memperoleh Gelar Doktor Dalam Program Studi Doktor (S3) Ilmu Hukum Pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Dibawah Pimpinan Pejabat Rektor Universitas Sumatera Utara Prof. Subhilhar, MA., Ph.D Untuk Dipertahankan
Dihadapan Sidang Terbuka Senat Universitas Sumatera Utara
OLEH
128101018/ S3 HK M A R I S I
PROGRAM STUDI DOKTOR (S3) ILMU HUKUM FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
PENGAWASAN OTORITAS TERHADAP BUMN
YANG SUDAH DIPRIVATISASI
MELALUI PASAR MODAL
DISERTASI
Untuk Memperoleh Gelar Doktor Dalam Program Studi Doktor (S3)
Ilmu Hukum Pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Dibawah Pimpinan Pejabat Rektor Universitas Sumatera Utara
Prof. Subhilhar, MA., Ph,D Untuk Dipertahankan
Dihadapan Sidang Terbuka Senat
Universitas Sumatera Utara
OLEH
128101018/HK
MARISI
PROGRAM STUDI DOKTOR (S3) ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
LEMBARAN PENGESAHAN
(Promosi Doktor)
Judul Disertasi
: PENGAWASAN OTORITAS TERHADAP BUMN
YANG SUDAH DIPRIVATISASI MELALUI
PASAR MODAL
Nama
: Marisi
Nomor Pokok
: 128101018
Program Studi
: Doktor (S3) Ilmu Hukum
Menyetujui
Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. Bismar Nasution, S.H.,M.H
Promotor
)
(Prof. Dr. Hikmahanto Juwana,SH, LL.M,Ph.D) (Dr.Faisal Akbar Nasution,SH,M. Hum Kopromotor Kopromotor
)
Ketua Dekan
KOMISI PENGUJI
Prof. Dr. Suhaidi, S.H., M.H
Prof. Dr. Tan Kamello, S.H., M.S
SURAT PERNYATAAN
Saya yang bertanda tangan dibawah ini :
Nama NIM
Program Studi Judul Disertasi
: : : :
Marisi 128101018
Doktor (S3) Ilmu Hukum
PENGAWASAN OTORITAS TERHADAP BUMN YANG SUDAH DIPRIVATISASI MELALUI PASAR MODAL
Dengan ini menyatakan bahwa Disertasi yang saya buat adalah asli karya saya sendiri bukan plagiat, apabila dikemudian hari diketahui Disertasi saya tersebut plagiat karena kesalahan saya sendiri, maka saya bersedia diberikan sanksi apapun oleh Program Studi Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum USU dan saya tidak akan menuntut pihak manapun atas perbuatan saya tersebut.
Demikian surat pernyataan ini dibuat dengan sebenarnya dan dalam keadaan sehat.
Medan, Januari 2016 Yang membuat pernyataan
ABSTRAK
Subjek penelitian ini difokuskan pada pengawasan otoritas terhadap BUMN yang sudah diprivatisasi melalui pasar modal (go public). Pembentukan BUMN merupakan amanah Pasal 33 ayat (1) dan (2) UUD 1945, Negara diberikan wewenang untuk menguasai cabang-cabang produksi yang penting dan menguasai hajat hidup orang banyak yang dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Ada dua hal penting yang dapat di maknai dari ketentuan Pasal 33 ayat (1) dan (2) UUD 1945 tersebut, Pertama, Penguasaan negara tidak selalu diartikan bahwa negara sebagai pemilik yang menguasai seluruh kepemilikan atas perusahaan (BUMN). Kedua, kepemilikan swasta diakui sepanjang otoritas tetap memiliki hak untuk mengawasi. Pemikiran pertama membuka ruang bagi terjadinya privatisasi BUMN sedangkan pemikiran kedua membuka ruang bagi pengawasan otoritas terhadap BUMN. Privatisasi BUMN diyakini mampu mendorong BUMN untuk bertransformasi kearah pengelolaan yang lebih efisien sesuai tuntutan pasar. Privatisasi BUMN melalui Pasar modal pada dasarnya adalah transformasi kepemilikan Negara kepada kepemilikan swasta yang juga dapat dimaknai sebagai peralihan konsentrasi pengawasan Negara terhadap BUMN kepada mekanisme pasar. Pada saat BUMN diprivatisasi melalui pasar modal, kepemilikan saham BUMN akan tersebar luas di masyarakat, keberadaan BUMN sebagai entitas privat harus dikelola berdasarkan ketentuan-ketentuan yang diberlakukan dalam regulasi pasar modal yang tidak membedakan perusahaan milik swasta dan BUMN. Kondisi ini tentunya kurang efektif bagi otoritas dalam melakukan pengawasan terhadap pengelolaan BUMN yang telah di privatisasi, mengingat sejumlah regulasi terkait BUMN belum berorientasi pada pengawasan yang ideal terhadap BUMN yang go public. Dalam perjalanannya akan sulit mengarahkan kebijakan yang di inginkan otoritas terhadap keberlangsungan BUMN tersebut. Tujuan kesejahteraaan masyarakat yang diemban BUMN akan sangat mudah bergeser apabila peran otoritas dalam pengawasan BUMN tidak dimaksimalkan.
Penelitian Disertasi ini dilakukan terhadap BUMN go public, data dalam penelitian ini diperoleh dari data primer berupa wawancara langsung di lapangan pada PT. Aneka Tambang, Tbk (Persero) dan PT. Garuda Indonesia, Tbk (Persero). Sementara itu data skunder, baik berupa bahan hukum primer, skunder dan tersier diperoleh dari studi pustaka. Studi komparatif juga dilakukan pada penelitian ini, yaitu pada perusahaan Petronas di Malaysia dan Temasek Holding di Singapura. Data yang diperoleh tersebut dinalisis dengan metode deskriptif kualitatif. Metode pendekatan dalam penelitian ini menggunakan pendekatan multi entry atau multi disiplin, artinya penelitian ini bukan saja dianalisis menurut norma-norma hukum yang menyangkut privatisasi dan pengawasan BUMN yang terdapat dalam berbagai peraturan perundang-undangan (yuridis), melainkan juga meliputi aspek non hukum seperti politik ekonomi, bisnis dan filsafat.
perusahaan menjadikannya tidak fleksibel dan cenderung lamban. Belum lagi pengelolaan perusahaan negara tidak bias terlepas dari pengaruh politik pemerintah yang berkuasa, cara pandang yang salah terhadap BUMN telah menjadikannya sebuah usaha dengan peluang yang sangat besar untuk melakukan penyimpangan. Hal ini sangat berdampak terhadap rendahnya minat investor untuk menanamkan modalnya terhadap BUMN go public selaku emiten dalam komunitas pasar modal. Kondisi ini menjadi alasan yang kuat untuk membangun sebuah pengawasan yang baik dan terukur dalam pengelolaan BUMN go public, sehingga apa yang menjadi tujuan utama dibentuknya BUMN dapat diwujudkan. Sistem pengawasan otoritas terhadap BUMN yang sudah diprivatisasi tidak jauh berbeda dengan BUMN yang belum diprivatisasi, pengawasan OJK terhadap BUMN go public adalah pembeda diantara keduanya. Sebagai perusahaan yang dibentuk dengan modal dari kekayaan negara yang dipisahkan, system pengawasan yang telah dibangun oleh otoritas selama ini tetap berlaku terhadap pengelolaan BUMN go public tersebut, walaupun dalam ketentuan pasar modal tidak mengenal bentuk pengawasan seperti ini. Pengawasan internal maupun eksternal yang berjalan dalam pengelolaan BUMN go public merupakan pengawasan yang mengkombinasikan antara pengawasan yang telah diatur dalam regulasi Perseroan Terbatas, Pasar Modal dan system pengawasan baku yang ada di pemerintahan.
Keberadaan BUMN go public sebagai perusahaan negara yang berkiprah di pasar modal telah menjadikannya sebagai perusahaan dengan system pengawasan yang beragam. Namun mekanisme pengawasan yang dibangun seyogianya mampu mendongkrak kinerja BUMN go public dalam menjalankan usahanya, bukan terkesan menjadikan BUMN go public harus menjadi sebuah usaha pemerintah yang harus mengikuti alur birokrasi yang sangat komplek, berbelit-belit dan sangat kaku. BUMN go public harus dipandang sebagai sebuah usaha yang berjalan secara profesioanal, sehingga pengawasan yang dilakukan juga harus disesuaikan dengan mekanisme korporasi yang umumnya berlaku pada perusahaan swasta lainnya. Kehadiran otoritas yang relefan untuk mengawasi keberlangsungan sebuah BUMN go public harus sedapat mungkin mengawasi BUMN dengan pola bussines judgement rule, sebagaimana yang telah ditegaskan Mahkamah Konstitusi dalam amar putusannya terkait modal BUMN yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Sehingga tidak ada keragu-raguan bagi BUMN go public dalam menjalankan aksi-aksi korporasinya untuk dapat mewujudkan apa yang dicita-citakan selama ini. Urgensi pengawasan otoritas terhadap BUMN go public harus menjadi perhatian lebih jika menginginkan kondisi BUMN yang ideal dan bermanfaat bagi pembangunan dan kesejahterahan masyarakat. Sistem yang dibangun dalam regulasi terkait BUMN dan Pasar Modal harus meng-cover terkait pengawasan yang efektif untuk mendukung perjalanan BUMN yang diharapkan. Pengelolaan BUMN yang masih belum ideal dalam penerapan Good Coorporate Governance (GCG) dan mekanisme pasar yang diberlakukan dalam BUMN yang diprivatisasi mengisyaratkan pengawasan oleh otoritas melalui regulasi yang terstruktur dan sistematis.
ABSTRACT
The subject of this research is focused on Supervision of Authority towards State-Owned Enterprises that have been privatized through capital markets (go public). The establishment of State-Owned Enterprises is a mandate of Article 33 point (1) and (2) of the 1945 Constitution. State has the authority to control the essential and significant sources of economic activities which affect the continuity and existence of lives of many people, in which these essential and significant economic activities are for the welfare and prosperity of the people. Article 33 point (1) and (2) of the 1945 Constitution has two underlined interpretable points. First, control of the State does not always mean that the State is the Absolute Owner who controls the entire ownership of State-Owned Enterprises (BUMN). Second, private ownership is allowed as long as The Authority retains the right to supervise. The first thought gives the space for privatization, while the second thought opens up space for the authority control of the SOEs. Privatization of state enterprises is believed to be effective to encourage SOEs to transform towards a more efficient management as per market demands. Privatization of state enterprises through the capital market is basically the transformation of state ownership to private ownership which can also be interpreted as a transform of concentrations of State supervision towards the state-owned enterprises to the market mechanism. At the time of SOEs are privatized through the capital market, the ownership of state-owned shares will be widespread in the community. The existence of state-owned enterprises as a private entity to must be managed under the provisions applied in the regulation of the capital markets which do not distinguish between private and state-owned enterprises. This condition is certainly less effective for the authority in supervising the management of state-owned enterprises that have been privatized, considering a number of regulations related to state-owned enterprises have not been oriented to the ideal supervision towards go-public SOEs. This condition will be hard in its process to direct policies as expected by Authority for the sake of the sustainability of SOEs. The objective of SOEs to establish public welfare will easily deviate when the supervisory role of the Authority's role in SOs is not maximized.
The result of the study shows that go-poblic SOEs on the basis of state company which has the objectives to prosper the people and echieve profit resulting from the professionalism of a business as well, go public SOEs have very complex objectives. However, as the State assets, go-public SOEs have weakness side that makes lots of companies become very bureaucratic that leads the SOEs to be inflexible and tends to be sluggish.
Moreover, the management of state enterprises that cannot be separated from the political influence of the ruling government and mistaken perspectives towards state-owned enterprises will potentially bring the business about to have more chances for deviations. This condition will result in low interest of investors to invest for go-public SOEs as issuers in the capital market community. For this reason, it is surely a must to build a good and measurable supervision in the management of SOEs to go public, so that the main purpose of the establishment of state-owned companies can be realized. Authority control system of the privatized state enterprises are not much different from the state-owned enterprises that have not been privatized. The FSA (Financial Service Authority) supervision of the go-public is the difference in between. As a company established from the seperated capital of state asset, supervision system which has been established by the authorities so far still valid and applied to the management of go-public SOEs, even though the capital market regulations do not adopt this form of control.Both Internal and external supervisions applied in the management of go-public SOEs constitute the supervision that combine supervision that has been set in the regulation Company Limited, Capital Markets and standard control systems that exist in government.
The existence of go-public SOEs as the State Company dealing with capital markets have made it a company with diverse supervision system. However, the supervision mechanism that is built should be able to boost the performance of go-public SOEs in running their business, and not to direct the go-public state enterprises to be a government business that must follow the flow of bureaucracy which is very complex, complicated and very inflexible. Go-public SOEs to go public must be treated as a professional business. Thus, the supervision applied must be in accordance with corporate mechanism generally applied to other private companies. The presence of the relevant authorities to supervise the sustainability of a go-public SOEs must optimally supervise SOE under the method of business judgment rule, as has been emphasized in the verdict of the Constitutional Court related to SOE capital originating from the seperated state assets. Thus, there will be no place for any doubts for go-public SOEs in carrying out corporate actions in order to realize what is aspired to be fof over the years. Urgency authority control for go-public SOEs must be taken into deeper attention and consideration to build and develop SOEs conditions to be ideal and beneficial for the development and public welfare. System built in SOEs concerning with regulations and Capital Markets must cover the effective supervision related to support SOEs running as expected. SOEs management which is still not ideal in implementing Good Corporate Governance (GCG) and market mechanisms applied in the privatized SOEs reflect that it severely requires Supervision conducted by the authorities through a structured and systematic regulation.
KATA PENGANTAR
Dengan mengucapkan puji dan syukur atas segala berkat dan karunianya, akhirnya penulis dapat menyelesaikan Disertasi ini dengan judul “Pengawasan Otoritas Terhadap BUMN Yang Sudah di Privatisasi Melalui Pasar Modal”, saya sungguh berterima kasih dan menyampaikan penghargaan yang tidak terhingga kepada banyak orang yang berperan dalam penyelesaian Disertasi ini.
Pada kesempatan ini dari lubuk hati yang paling dalam, pertama-tama perkenankan saya menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang tidak terhingga kepada yang terhormat Bapak Prof. Dr. Bismar Nasution, S.H., M.H., atas kesediaannya menjadi Promotor dan telah banyak memberikan motivasi, dorongan dan kebaikan hati serta kesabarannya membuat saya dapat menyelesaikan Disertasi ini. Peranan beliau kami rasakan melebihi tugas seorang Promotor yang terkadang ikut membantu menemukan bahan dan penelitian perpustakaan, mengarahkan dan mendiskusikannya untuk menjadi substansi pada Disertasi ini. Semuanya hal tersebut saya rasakan sangat memacu untuk berusaha semaksimal mungkin untuk menyelesaikan Disertasi ini.
Ucapan terima kasih yang sama juga saya sampaikan kepada Bapak Prof. Hikmahanto Juwana, S.H., LL.M., Ph.D dan Bapak Dr. Faisal Akbar, S.H., M.Hum., sebagai Ko-promotor yang telah mengarahkan dan memotivasi serta memberikan banyak masukkan untuk memperkaya substansi penulisan Disertasi ini.
Ucapan terima kasih dan rasa hormat juga saya sampaikan kepada para penguji yaitu Bapak Prof. Dr. Suhaidi, S.H., M.H., Bapak Prof. Dr. Tan Kamello, S.H., M.S., dan Bapak Dr. Zulkarnain Sitompul, S.H., LL.M., yang telah memberikan masukkan, kritikan dan saran-saran yang sungguh bernilai dan berharga untuk penyempurnaan dan memperkaya Disertasi ini.
Pada kesempatan ini saya juga menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang sangat tulus kepada yang terhormat :
2. Bapak Dekan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara yang selama ini telah memberikan fasilitas, motivasi dan kemudahan selama penulis mengikuti pendidikan pada Program Studi Doktor Ilmu Hukum di fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
3. Seluruh Bapak/Ibu Dosen Program Studi Doktor Ilmu Hukum di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah mengajar, mendidik dan membimbing penulis selama mengikuti perkuliahan.
4. Kepala Biro Hukum Kantor Kementerian BUMN-RI, Vice President Legal and Compliance PT. Antam (Persero) Tbk, Vice President Legal and Compliance PT. Garuda Indonesia (Persero) Tbk, Pimpinan Kantor Otoritas Jasa Keuangan (OJK), Sekretariat Komisi VI DPR-RI, Petrolium Nasional Berhard (Petronas) Malaysia dan Temasek Holdings (Private) Limited Singapore, yang telah memberikan kesempatan dan bantuan kepada penulis berkenaan dengan bahan-bahan yang diperlukan dalam penulisan Disertasi ini.
5. Kepada seluruh Komisaris dan Direksi serta rekan-rekan sejawat di PTPN III (Persero) Medan yang telah memberikan kesempatan dan memotivasi penulis untuk menyelesaikan Disertasi ini.
6. Seluruh Staf/Tata Usaha Program Studi Doktor Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan berbagai kemudahan dibidang administrasi selama penulis mengikuti pendidikan.
7. Seluruh rekan-rekan Mahasiswa Program Studi Doktor Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara Angkatan Tahun 2012.
8. Terakhir penulis menyampaikan terima kasih kepada Bapak Dr. Mahmul Siregar, S.H., M.Hum., Muhammad Iqbal Asnawi, S.H., M.Hum., Christian Orchard Tharanon, S.H., M.Kn., Rudi Immanuel Henny Pardede, S.Kom., MT.CN., Juliandi Parlindungan Silalahi, S.H., Imanual Kurneles Caesar Hakim, S.H., Dartono, S.H., dan rekan-rekan lainnya yang tidak dapat disebutkan satu persatu yang telah turut berpartisipasi membantu penulis dalam penyelesaian Disertasi ini.
bagi penulis untuk menyelesaikan Disertasi ini. Penulis peruntukkan ini kepada mereka untuk memacu semangat agar tetap menuntut ilmu yang setinggi-tingginya.
Akhirnya penulis menyadari bahwa Disertasi ini masih jauh dari kesempurnaan, masih banyak kekurangan dan kekeliruan dalam penyusunan dan penulisannya, oleh sebab itu penulis sangat mengharapkan kritikan dan saran-saran yang konstruktif demi penyempurnaan Disertasi ini. Semoga Disertasi ini berguna dan dapat menambah kepustakaan baik dalam bidang ilmu hukum maupun ilmu pengetahuan lainnya. Semoga Tuhan Yang Maha Esa senantiasa memberikan pertolongan dan perlindungan-Nya kepada kita semua, Amin.
Medan, Januari 2016 Penulis,
DAFTAR ISI
D. KerangkaTeori dan Konsep 20
E. Metode Penelitian 34
F. Keaslian Penelitian 39
G. Asumsi 40
H. Sistematika Penelitian 41
BAB II : PERLUNYA PENGAWASAN OTORITAS (PEMERINTAH) TERHADAP BUMN GO PUBLIC
43
A. Keterlibatan Otoritas di BUMN dan Dampaknya terhadap BUMN
43 1. BUMN yang sentralistik dan birokratis 43 2. Pengaruh kepentingan politik terhadap BUMN 54 3. Rendahnya kepercayaan investor 62
4. Potensi penyimpangan 68
B. Pertimbangan - Pertimbangan Tetap Diperlukannya Pengawasan Otoritas terhadap BUMN Go Public
73 1. Terdapatnya kekayaan Negara yang dipisahkan dalam
BUMN
74 2. Melindungi kepentingan masyarakat luas terkait
keberadaan BUMN
88 3. Upaya mendukung fungsi BUMN sebagai Agent of
Development
93
C. Analisis Perbandingan Peran Otoritas dalam Pengawasan BUMN Go Public
1. Temasek Holdings di Singapura 101
2. Petronas di Malaysia 109
BAB III : SISTEM PENGAWASAN BADAN USAHA MILIK NEGARA 118
A. Peran Pengawasan dalam Kinerja Perusahaan 118 1. Defenisi dan tipe-tipe pengawasan 119 2. Tahap-tahap proses pengawasan 125 3. Alasan pentingnya pengawasan 129 4. Metode dan teknik pengawasan 131 B. Eksistensi Badan Usaha Milik Negara 137
1. Dasar eksistensi BUMN di Indonesia dari perspektif hukum, politik dan ekonomi
140 2. Peran BUMN dalam Perekonomian Nasional 144 3. Kedudukan BUMN sebagai Entitas Hukum 148 4. Tata Kelola BUMN Indonesia 165 C. Sistem Pengawasan terhadap BUMN yang Belum
Diprivatisasi
176 1. Sistem pengawasan internal BUMN 177 2. Keterlibatan pihak eksternal dalam pengawasan BUMN 186 D. Sistem Pengawasan terhadap BUMN yang Telah
Diprivatisasi
193 1. Privatisasi BUMN di Indonesia 195
2. BUMN Go Public 206
3. Sistem Pengawasan Internal BUMN Go Public 216 E. Fungsi Otoritas dalam Pengawasan BUMN 231
1. Pengawasan otoritas terhadap BUMN yang belum di privatisasi
232 2. Tugas, Wewenang, dan Fungsi Otoritas Jasa Keuangan
dalam Pengawasan BUMN Go Public
239 3. Pengawasan Melalui Otoritas yang Relevan dengan
Keberadaan BUMN Go Public
256
BAB IV : MODEL PENGAWASAN TERHADAP BUMN GO PUBLIC 267 A. Pengawasan Otoritas (Pemerintah) Melalui Organ BUMN 267
1. Pengawasan Negara yang Minimal dan Efektif melalui RUPS
268 2. Pengawasan Komisaris yang Akomodatif terhadap
Kepentingan Pasar dan Kepentingan Negara
B. Sistem Pengawasan Internal 296 1. Pengawasan Direksi melalui Implementasi Prinsip
Bussines judgment rule dan Penerapan GCG
297 2. Pengawasanyang Independen Melalui SPI 308 3. Optimalisasi Peran Komite dalam Pengawasan 316 4. Memperjelas Pengawasan Eksternal oleh Auditor
Independen
325
C. Pengawasan Pemerintah Melalui Otoritas yang Relevan dengan Keberadaan BUMN
337 1. Memperjelas Peran Menteri Keuangan dalam
Pengawasan BUMN
339 2. Pengawasan Kementerian BUMN yang Independen dan
Profesional
348 3. Kejelasan Peran Kementerian Teknis dalam
Pengawasan BUMN
357 4. Pengawasan BPK yang Berorientasi pada Kepentingan
Publik dan Negara
364 5. Pengawasan Melalui Otoritas Jasa Keuangan 373 6. Pengawasan Melalui Komite Nasional Kebijakan
Governance (KNKG) dalam Mewujudkan Iklim Usaha yang kondusif
382
D Prinsip Keterbukaan sebagai Implementasi Pengawasan BUMN Go Public
390 E Pengawasan Masyarakat melalui Whistle blowing System 397 F Dodd-Frank Act sebagai Perbandingan 409
BAB V : PENUTUP 419
A. Kesimpulan 419
B. Saran 425
DAFTAR PUSTAKA 429
