EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN

(1)

EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN

TEKNOLOGI KESEHATAN

KONSEP DAN BEST PRACTICES TERBAIK DI INDONESIA

SERI EK ONOMI KESEHA TAN BUKU IV

(2)

(3)

SERI EKONOMI KESEHATAN BUKU IV

EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN

TEKNOLOGI KESEHATAN

CONCEPT AND BEST PRACTICE

Ayunda Dewi Jayanti Jilan Putri Auliya A. Suwantika

Didik Setiawan Hendra Gunawan

Mardiati Nadjib Septiara Putri Via Dolorosa Halilintar

Nur Atika

Penulis

SERI EKONOMI KESEHATAN BUKU III

BELANJA KESEHATAN STRATEGIS

KONSEP DAN BEST PRACTICES DI INDONESIA

Ackhmad Afflazir Andhika Nurwin Maulana

Ester Febe Firdaus Hafidz Julita Hendrartini Nuzulul Putri Kusuma

Puguh Widodo Retno Pujisubekti Royasia Viki Ramadani

Ryan R. Nugraha

(4)

ii EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

Seri Ekonomi Kesehatan IV

Evaluasi Ekonomi dan Penilaian Teknologi Kesehatan:

Konsep dan Best Practice

Penulisan buku ini dimungkinkan atas dukungan rakyat Amerika melalui United States Agency for International Development (USAID) yang diproduksi melalui kontrak Health Financing Activity USAID No. 72049719C00002.

Materi yang disampaikan, baik berupa informasi narasi dan visualisasi infografik sepenuhnya menjadi tanggung jawab ThinkWell, dan tidak mencerminkan pandangan USAID atau Pemerintah Amerika Serikat.

Buku ini dapat diakses dari https://thinkwell.global/ dan http://ppjk.kemkes.go.id/ dan dapat disebarluaskan secara cuma-cuma kepada siapa saja yang membutuhkannya. PPJK Kementerian Kesehatan RI, United States Agency for International Development (USAID) (2021). Evaluasi Ekonomi dan Penilaian Teknologi Kesehatan: Konsep dan Best Practices di Indonesia. Jakarta: Kementerian Kesehatan RI.

Pengarah : dr. Kalsum Komaryani MPPM

(Kepala PPJK Kementerian Kesehatan RI) Koordinator : Prof. dr. Hasbullah Thabrany, MPH, DrPH

Chief of Party for the Indonesia Health Financing Activity (HFA) Manager Program & : Ryan R. Nugraha

PJ Penerbitan Buku

Penyelia Buku : Mardiati Nadjib

Penulis : Ayunda Dewi Jayanti Jilan Putri, Auliya A. Suwantika, Didik Setiawan, Hendra Gunawan, Septiara Putri, Via Dolorosa Halilintar, Nur Atika

Penyelaras Akhir : Sonta Frisca Manalu Diterbitkan oleh:

PPJK Kementerian Kesehatan Republik Indonesia Cetakan I, September 2021

Ukuran Buku : 21 x 29,6 cm Tebal Buku : xvi, 121 hlm

Katalog Dalam Terbitan. Kementerian Kesehatan RI 368.42

Ind Indonesia. Kementerian Kesehatan RI. Sekretariat e Jenderal

Evaluasi Ekonomi dan Penilaian Teknologi Kesehatan Concept and Best Practice : Seri ekonomi kesehatan IV.—

Jakarta : Kementerian Kesehatan RI. 2021

ISBN 978-623-301-248-5

1. Judul I. HEALTH CARE ECONOMICS AND ORGANIZATIONS II. TECHNOLOGY

III. HEALTHCARE FINANCING IV. HEALTH POLICY

V. GOVERNMENT PROGRAMS

PPJK Kementerian Kesehatan Republik Indonesia Jl. H.R. Rasuna Said Kav 4-9 Jakarta 12950 Indonesia Phone: (62-21) 5201587, 5201591 Email: [email protected] Website: http://www.depkes.go.id

Cetakan I, Februari 2022

(5)

iii

Tim Penyusun

Pengarah : dr. Kalsum Komaryani MPPM

(Kepala PPJK Kementerian Kesehatan RI) Koordinator : Prof. dr. Hasbullah Thabrany, MPH, DrPH

Chief of Party for the Indonesia Health Financing Activity (HFA) Manager Program & : dr. Ryan R. Nugraha, M.P.H.

PJ Penerbitan Buku

Anggota :

Penyelia Buku : Dr. Mardiati Nadjib, drg., M.Sc.

Penulis : dr. Ayunda Dewi Jayanti Jilan Putri Auliya A. Suwantika, Ph.D.

Dr. Didik Setiawan

Hendra Gunawan, dr., Sp. PD.

Septiara Putri, S.KM., M.P.H.

Via Dolorosa Halilintar, M. Farm, MKM, Apt.

Nur Atika, S.K.M., M.P.H.

Penyelaras Akhir : Sonta Frisca Manalu dr. Yuli Farianti, M.Epid

dr. Ackhmad Afﬂazir, M.K.M.

Nana Tristiana Indriasari, SE, Ak., M.M.

Amalia Zulfah DHW, S.K.M., M.K.M.

Andhika Nurwin Maulana, S.E., M.S.E.

Mutia Astrini Pratiwi, M.P.A

(6)

iv EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

(7)

v

EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

Kata Pengantar

P

usat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan (PPJK) Kementerian Kesehatan telah berkomitmen untuk membangun ekosistem pembiayaan dan jaminan kesehatan yang kuat dan berkelanjutan. Komitmen ini diwujudkan dalam bentuk inisiatif PPJK untuk secara ekstensif meningkatkan kapasitas akademisi dan praktisi kesehatan dalam bidang pembiayaan kesehatan.

Beberapa upaya peningkatan kapasitas yang telah dilakukan, antara lain bimbingan rekapituliasi biaya program Kesehatan Masyarakat dengan menggunakan aplikasi SISCOBIKES, peningkatan kapasitas Penilaian Teknologi Kesehatan (PTK), dan tata kelola Casemix Based Groups (CBGs) kepada rumah sakit di seluruh Indonesia.

PPJK menyadari bahwa upaya peningkatan kapasitas dalam bidang pembiayaan dan jaminan kesehatan tersebut membutuhkan dukungan referensi dan sumber daya pengetahuan yang kuat, baik yang bersumber dari disiplin ilmu maupun praktik kebijakan ekonomi kesehatan. Pengetahuan ini berguna baik sebagai sumber inspirasi panduan dalam pengambilan kebijakan jaminan dan pembiayaan kesehatan.

Karena itulah PPJK menyambut baik dan memberikan apresiasi tinggi terhadap USAID- ThinkWell LLC yang telah memprakarsai Health Financing Activity (HFA). Melalui program Young Health Economists (YHE), HFA telah menghimpun tenaga-tenaga ahli muda dalam bidang ekonomi kesehatan dan mendorong mereka untuk memberikan kontribusi keilmuan dan pemikiran bagi peningkatan kualitas pembiayaan dan jaminan kesehatan. Saya berharap YHE dapat menjadi sebuah komunitas praktisi (community of practice) ekonomi kesehatan yang di masa depan dapat menjadi motor penggerak sistem kesehatan, serta hub bagi para ahli dalam mengembangkan tatanan sistem pembiayaan kesehatan.

Seri Ekonomi Kesehatan ini adalah salah satu produk penting YHE. Saya mengucapkan terima kasih atas kesediaan para tenaga ahli muda mencurahkan ilmu dan pengalaman mereka dalam buku ini; juga para koordinator penulisan yang telah membantu memastikan kualitas dan kesesuaian buku dengan konteks perkembangan sistem kesehatan Indonesia. Melalui berbagai telaah, analisis kasus, dan refleksi terhadap praktik- praktik pembiayaan kesehatan yang mereka bahas tuntas dalam buku ini, saya berharap buku dapat menjadi katalisator untuk mempercepat proses perbaikan jaminan dan pembiayaan kesehatan di Indonesia.

(8)

vi EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

Penghargaan serupa juga saya sampaikan kepada Kementerian PPN/BAPPENAS, Kementerian Keuangan, BPJS Kesehatan, organisasi non-pemerintah seperti the World Bank, para akademisi, praktisi kebijakan ekonomi kesehatan baik di rumah sakit, Dinas Kesehatan dan pihak-pihak lain yang telah memberikan berbagai masukan bagi penyempurnaan buku ini. Saya berharap kolaborasi ini akan terus berlanjut sehingga mampu menghasilkan produk-produk pengetahuan yang berguna bagi peningkatan kualitas kebijakan, pelayanan, jaminan, dan pembiayaan kesehatan di Indonesia.

Jakarta, 2 Juni 2021

dr. Kalsum Komaryani MPPM.

Kepala Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Kementerian Kesehatan RI

(9)

vii

Kata Pengantar

D

i Indonesia dan negara-negara mitra lainnya di seluruh dunia, United States Agency for International Development (USAID) atau Badan Pembangunan Internasional Amerika Serikat bekerja untuk memobilisasi pendekatan seluruh masyarakat dalam mengoptimalkan sistem kesehatan untuk mencapai potensi penuhnya. Kami menyadari perlunya visi bersama untuk memastikan kolaborasi yang efektif dalam lingkungan yang terus berkembang dan berubah. Dengan bekerja sama, kita dapat mempercepat kemajuan menuju sistem kesehatan yang lebih tangguh dan lebih mampu memajukan perawatan preventif, promotif, dan kuratif. Untuk mencapai tujuan yang ambisius tetapi realistis ini, USAID tetap berkomitmen untuk membantu Pemerintah Indonesia membangun dan memperkuat sistem kesehatan yang kuat dan berkelanjutan—khususnya dalam program prioritas seperti HIV, TB, dan kesehatan ibu dan bayi baru lahir.

Melalui USAID, Pemerintah Amerika Serikat berinvestasi untuk mengembangkan kekayaan sumber daya manusia Indonesia—termasuk pelajar dan profesional—agar lebih banyak lagi penduduk Indonesia yang dapat menikmati kesehatan yang lebih baik. Health Financing Activity (HFA) USAID memperkuat kemampuan para profesional Indonesia, termasuk pejabat pemerintah, untuk menggunakan fakta dan data dalam proses pembuatan kebijakan. Hal ini akan meningkatkan efisiensi pembiayaan dan pengeluaran domestik untuk kesehatan, meningkatkan mekanisme dan kapasitas belanja kesehatan strategis, serta mengoptimalkan manajemen tenaga kesehatan, yang pada akhirnya akan meningkatkan kualitas manajemen pembiayaan kesehatan masyarakat.

Elemen kunci dari kemitraan penting ini adalah program fellowship HFA USAID, yang dirancang untuk memperdalam kemampuan Young Health Economists (YHE) atau ekonom kesehatan muda generasi berikutnya di Indonesia melalui aktivitas akademis yang ketat. Program YHE membekali akademisi, praktisi, dan ekonom kesehatan yang sedang berkembang agar dapat menerapkan prinsip-prinsip kebijakan berbasis bukti dalam merencanakan, menganalisis, dan merancang kebijakan pembiayaan kesehatan dalam sistem kesehatan yang kompleks. Sejauh ini, 30 orang ekonom kesehatan muda yang luar biasa telah lulus dari program ini dan telah diterima di Indonesian Health Economics Association (InaHEA) atau Asosiasi Ekonomi Kesehatan Indonesia yang bergengsi.

Untuk mempertahankan dan melembagakan pertukaran pengetahuan dan pembelajaran yang difasilitasi oleh fellowship ini, HFA USAID dan 30 ekonom kesehatan muda tersebut mengembangkan enam buku referensi ekonomi kesehatan ini untuk mendefinisikan konsep ekonomi dan mengembangkan ide-ide transformatif untuk meningkatkan pembiayaan kesehatan di Indonesia.

(10)

viii EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

Setiap buku membahas secara mendalam berbagai aspek ekonomi kesehatan yang berbeda, termasuk belanja kesehatan strategis, pembiayaan kesehatan, national health account, dan banyak lagi. Buku ini diterbitkan oleh Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Kementerian Kesehatan Republik Indonesia, yang merupakan mitra USAID, dan tersedia bagi siapa saja yang membutuhkannya. Saya berharap buku-buku ini akan memberikan akses ke informasi yang komprehensif dan relevan tentang ekonomi kesehatan yang dibutuhkan oleh para pemimpin sistem kesehatan di Indonesia untuk terus memajukan dan memperkuat sistem kesehatan Indonesia. USAID berharap dapat melihat bagaimana informasi yang terkandung dalam buku-buku ini dapat meningkatkan pendanaan kesehatan dan kebijakan berbasis bukti.

Sebagai penutup, izinkan saya mewakili USAID untuk mengucapkan terima kasih kepada Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan, Kementerian Kesehatan Republik Indonesia, para ekonom kesehatan muda, Bappenas, Kementerian Keuangan, BPJS Kesehatan, dan tim HFA USAID. Terima kasih atas kontribusi Anda dalam penerbitan buku-buku yang informatif dan inspiratif ini. Kami berharap kolaborasi dan publikasi ini dapat membawa perubahan nyata: kesehatan yang lebih baik untuk lebih banyak orang Indonesia.

Pamela Foster

Director, Office of Health USAID/Indonesia

(11)

ix

Prakata

K

emajuan teknologi kesehatan, kompleksitas layanan kesehatan, serta tuntutan untuk menyediakan layanan kesehatan untuk seluruh penduduk mengharuskan adanya sinergi antara teknologi kedokteran dan kesehatan serta ketersediaan sumber daya di berbagai negara. Kondisi ini mendorong berkembangnya ilmu ekonomi kesehatan dalam 3 dekade terakhir dan telah mendapat tempat yang luas di berbagai negara. Namun di Indonesia, ilmu ekonomi kesehatan berjalan relatif stagnan dalam 30 tahun terakhir.

USAID melalui Health Financing Activity (HFA) bekerja sama dengan Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan (PPJK) membantu Pemerintah Indonesia untuk mengembangkan proses sustainable health financing melalui projek-projek pembiayaan kesehatan di tahun 2019-2024. Projek USAID mengidentifikasi kendala dalam sistem pembiayaan kesehatan di Indonesia yaitu terbatasnya kapasitas dan jumlah orang yang memahami tentang ekonomi kesehatan.

Didorong oleh alasan tersebut, projek HFA dengan senang hati berterima kasih para penulis Young Health Economists (YHE), yaitu anak-anak muda yang disupervisi oleh health economists senior, yang telah menyelesaikan 6 buku ekonomi kesehatan. Buku ini diharapkan menjadi referensi bagi siapa saja yang ingin mengembangkan dan memperbaiki sistem kesehatan di Indonesia melalui disiplin ilmu ekonomi kesehatan.

Salah satu tema yang dibahas dalam buku tersebut adalah penilaian teknologi kesehatan.

Tema ini membahas konsep penilaian teknologi kesehatan baik di dalam atau di luar paket manfaat jaminan kesehatan, serta praktik yang telah diaplikasikan di Indonesia.

Selain konsep dalam menilai teknologi medis tepat guna, buku ini juga akan memberikan insight dalam proses appraisal hingga penerimaan teknologi agar diaplikasikan pada layanan kesehatan Indonesia.

Buku juga mengupas tujuan penilaian teknologi kesehatan, yakni revitalisasi paket manfaat layanan kesehatan secara efisien dan efektif di tengah keterbatasan sumber daya. Seperti telah kita ketahui, semenjak berdirinya Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), Kementerian Kesehatan dan segenap pemangku kebijakan telah mengaplikasikan PTK dalam mengaplikasikan teknologi dengan manfaat medis dan keekonomian terbaik untuk diaplikasikan dalam paket manfaat jamaninan.

Kami berharap bahwa buku ini bermanfaat bagi perguruan tinggi, pemangku kebijakan dalam bidang kesehatan, dan berbagai pihak lain yang mempunyai interest dan kemauan mendalami ilmu ekonomi kesehatan.

Salam,

Hasbullah Thabrany

Chief of Party for the Indonesia Health Financing Activity

(12)

x EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

(13)

xi

Daftar Singkatan

ABM : Agent Based Model

ACER : Average Cost Effectiveness Ratio AFR : Accountability for Reasonableness AKI : Acute Kidney Injury

AS : Analisis Sensitivitas BIA : Budget Impact Analysis BMS : Bare Metal Stents BoD : Burden of Disease

BPJS : Badan Penyelenggara Jaminan Sosial BPOM : Badan Pengawasan Obat dan Makanan BPRS : Basic Priority Rating System

CADTH : Canadian Agency for Drugs and Technologies in Health CASP : Clinical Appraisal Skills Programme

CBA : Cost Benefit Analysis CEA : Cost Effectiveness Analysis

CEAC : Cost Effectiveness Acceptability Curve

CHEERS : Consolidated Health Economic Evaluation Reporting Standards CHIP : Child Health and Illness Profile

ClinRO : Clinician Reported Outcome CMA : Cost Minimization Analysis

CMNN : Communicable, Maternal, Neonatal, and Nutritional COU : Context-of-use

CUA : Cost Utility Analysis

CVM : Contingent Valuation Method DALYs : Disability Adjusted Life Years

DASH : Disabilities of the Arm, Shoulder and Hand DCM : Discrete Choice Model

DES : Drug Eluting Stents

DialHRQoL : Dialysis Health Related Quality of Life

(14)

xii EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

DLBCL : Diffuse Large B-Cell Lymphoma DSA : Deterministic Sensitivity Analysis EBM : Evidence based medicine

EQ5D3L : Euroqol 5 Dimensi 3 Level FC : Functional Class

FDA : Food and Drug Administration Fornas : Formularian Nasional

GDP : Gross Domestic Product HAP : Hipertensi Arteri Pulmonal HD : Hemodialisis

HER2 : Human Epidermal growth factor Receptor 2

HITAP : Health Intervention and Technology Assessment Program HIV : Human Immunodeficiency Virus

HPV : Human Papilloma Virus HR : Hazard Ratio

HTA : Health Technology Assessment

HTAi : Health Technology Assessment International HWTP : Hypotetical-Willingness to Pay

ICER : Incremental Cost-Effectiveness Ratio IHME : International Heath Metric and Evaluation INA-CBGs : Indonesia Case Base Groups

INAHTA : International Network of Agencies for HTA INB : Incremental Net Benefit

JKN : Jaminan Kesehatan Nasional KB : Keluarga Berencana

Kesmas : Kesehatan Masyarakat KF : Kelas Fungsional

KPTK : Komite Penilaian Teknologi Kesehatan LGK : Leukimia Granulositik Kronik

LHID : Longitudinal Health Insurance Database LMICs : Low and Middle Income Countries

LY : Life Year

LYG : Life Years Gained MA : Meta Analysis

MCDA : Multi Criteria Decision Analysis mCRC : Metastatic Colorectal Cancer Menkes : Menteri Kesehatan

MSAC : Medical Services Advisory Committee

(15)

xiii

MTR : Multiple Tablet Regiment MVT : Multi Voting Technique

NCCHTA : National Coordinating Centre for HTA NCD : Non-Communicable Disease

NICE : The National Institute of Health and Care Excellence NIHR : National Institute of Health Research

NSTEMI : Non-ST-Segment Elevation Myocardial Infarction ObsRO : Observer Reported Outcome

OR : Odds ratio

PAH : Pulmonary Arterial Hypertension

PBAC : Pharmaceutical Benefits Advisory Committee PBMA : Program Budgeting and Marginal Analysis PDB : Produk Domestik Bruto

PerfO : Performance Outcome Perpres : Peraturan Presiden

PET/CT : Positron Emission Tomography/Computed Tomography PJK : Penyakit Jantung Koroner

PRO : Patient-reported outcome PSA : Probabilistic Sensitivity Analysis PTK : Penilaian Teknologi Kesehatan QALYs : Quality Adjusted Life Years QOL : Quality of Life

QoL-AD : Quality of Life Alzheimer Disease RCTs : Randomized Controled Clinical Trials

REALISE : Real world Data in Asia for Health Technology Assessment in Reimbursement RPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional

RR : Relative Risks RWD : Real Word Data RWE : Real World Evidence RWTP : Real-Willingness to Pay

SLEDAI : Systemic Lupus Erythematosus Disease Activity Index SR : Systematic Review

STEMI : ST Elevated Myocardial Infarction STR : Single Tablet Regiment

TACI : Trans Arterial Chemo Infusion UHC : Universal Health Coverage UK : United Kingdom

USD : US Dollar

(16)

xiv EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

VAS : Visual Analog Scale

WHO : World Health Organization WHOQoL : (WHO Quality of Life) WTP : Willingness to Pay YLD : Year with Life Disability YLL : Year Life Lost

(17)

xv

Daftar Isi

Kata Pengantar Kementerian Kesehatan RI v

Kata Pengantar USAID vii

Prakata Health Financing Activity ix

Daftar Singkatan xi

Daftar Isi xv

Prolog xvii

BAB 1 KONSEP PRIORITAS KESEHATAN 1

1.1. Pengantar 1

1.2. Kriteria Prioritas Intervensi Kesehatan 2

1.3. Metode Pemrioritasan Intervensi Kesehatan 7

1.4. Konsep Penetapan Prioritas dalam Universal Health Coverage (UHC) 12

1.5. Penutup 15

Daftar Pustaka 16

BAB 2 METODE EVALUASI EKONOMI: PARSIAL DAN PENUH 19

2.1. Filosofi Evaluasi Ekonomi Kesehatan 19

2.2. Jenis Evaluasi Ekonomi Kesehatan 20

2.3. Evaluasi Kesehatan Parsial 21

2.4. Evaluasi Ekonomi Utuh (Penuh) 25

Daftar Pustaka 29

BAB 3 LUARAN DAN PENGUKURAN KESEHATAN DALAM EVALUASI EKONOMI 31 LUARAN KLINIS: TELAAH SYSTEMATIC REVIEW DAN REAL WORLD DATA 31

3.1. Pengantar 31

3.2. Systematic Review (SR) 33

3.3. Real World Data (RWD) 47

3.4. RWD atau SR? 56

3.5. RWD di Indonesia 57

LUARAN NONKLINIS

3.6. Pengantar 59

3.7. Luaran Biaya 60

3.8. Mengukur WTP 62

3.9. Luaran Humanistik: Memahami Konsep Utilitas 64

3.10. Kritik terhadap QALYs 71

3.11. Pengukuran Luaran Nonklinis dengan Kajian Literatur dan Pemodelan Berdasarkan

Probabilitas 72

Daftar Pustaka 73

(18)

xvi EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

BAB 4 PENILAIAN DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN BERBASIS EVALUASI EKONOMI 81

4.1. Pengantar 81

4.2. Pemodelan dan Hasil Evaluasi Ekonomi 82

4.3. Interpretasi ICER dan Nilai Ambang 86

4.4. Aplikasi Evaluasi Ekonomi Kesehatan di Indonesia 88

4.5. Analisis Dampak Biaya (Budget Impact Analysis) 92

Daftar Pustaka 94

BAB 5 PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN 97

5.1. Pengantar 97

5.2. Prinsip Pemilihan Topik, Lingkup Kajian, dan Kontinum PTK 99

5.3. PTK di Berbagai Negara 100

5.4. PTK di Indonesia 103

5.5. PTK untuk Program Prioritas 109

5.6. PTK untuk Alat Kesehatan 111

Daftar Pustaka 112

Glosarium 119

Tentang Penulis 121

(19)

xvii

Health Finance Activity dan Peningkatan Kapasitas Sumber Daya Kesehatan

Lanskap pembiayaan kesehatan Indonesia telah mengalami perubahan besar sejak dilaksanakannya Program Jaminan Kesehatan Nasional pada 2014, dari supply side financing menjadi demand side financing. Perubahan ini telah melahirkan perkembangan dan inovasi ekonomi kesehatan yang cukup pesat.

JKN telah memudahkan masyarakat mendapatkan akses terhadap layanan kesehatan tanpa harus takut dengan biaya yang mahal, atau dengan kata lain melindungi rumah tangga dari pengeluaran kesehatan besar yang dapat memiskinkan rumah tangga akibat penyakit katastropik. Berbagai instrumen pembiayaan kesehatan publik telah dikembangkan, termasuk alokasi sistem monitoring serta efisiensi pembiayaan kesehatan demi peningkatan layanan kesehatan berkelanjutan.

Kecepatan perubahan, inovasi, dan reformasi sistem kesehatan tersebut membutuhkan kapasitas yang mumpuni dari seluruh sumber daya kesehatan, terutama para tenaga kesehatan dan akademisi kesehatan, untuk terus-menerus mendorong dan mengembangkan perbaikan kebijakan pelayanan kesehatan.

Kapasitas kunci yang diperlukan antara lain melakukan advokasi pembiayaan, mendorong pemerintah daerah untuk mengaplikasikan sistem perencanaan dan penganggaran kesehatan yang lebih baik sehingga mampu meningkatkan kualitas program kesehatan masyarakat. Akademisi kesehatan yang ada di setiap perguruan tinggi sudah semestinya terlibat dalam proses advokasi perubahan ini dengan menjadikan dirinya sebagai pusat rujukan dalam teori serta praktik ekonomi kesehatan bagi pemerintah daerah.

Dalam rangka meningkatkan kapasitas sumber daya kesehatan itulah Program Health Finance Activity dirancang. Program ini merupakan kolaborasi United States Agency for International Development (USAID) dan Pusat Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan (PPJK) Kementerian Kesehatan Republik Indonesia. Program ini akan berlangsung selama lima tahun dengan tujuan spesifik mengembangkan analisis atas evidence data dan fakta kesehatan untuk menyokong pembiayaan kesehatan yang tepat guna dan berkelanjutan.

Implementasi program ini digarap oleh ThinkWell sebagai lembaga pelaksana kegiatan, bekerja sama dengan Pusat Kajian Ekonomi dan Kebijakan Kesehatan, Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Indonesia, Pusat Kebijakan dan Manajemen Kesehatan, Universitas Gadjah Mada, Results for Development (R4D), serta mitra pemerintah lainnya seperti Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN).

Berbagai upaya peningkatan kapasitas yang sudah dilakukan USAID HFA dan PPJK Kementerian Kesehatan antara lain serial seminar, diskusi pertukaran pengalaman, dan pelatihan tentang berbagai topik ekonomi kesehatan yang melibatkan tenaga kesehatan

Prolog

(20)

xviii EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN: KONSEP DAN BEST PRACTICE

dan akademisi kesehatan bagi dari lingkungan pemerintah dan nonpemerintah.

Beberapa contoh kegiatan yang bisa disebut misalnya “Pelatihan “Pelatihan Jurnalistik bidang Ekonomi Kesehatan” dan “Pelatihan Analisis Sosioekonomi dan Kesehatan”.

Seri Ekonomi Kesehatan untuk Akademisi Muda

Salah satu perhatian HFA adalah konsolidasi dan peningkatan kapasitas ilmu ekonomi kesehatan di kalangan ahli dan akademisi muda. Untuk tujuan ini, HFA dan PPJK telah melaksanakan program The Young Health Economists, yang menghasilkan seri buku didaktik di bidang ekonomi kesehatan.

Seri Ekonomi Kesehatan terdiri dari enam buku, yaitu (1) Pengantar Ekonomi Kesehatan;

(2) Pembiayaan Kesehatan: Konsep dan Praktik Terbaik di Indonesia; (3) Belanja Strategis Kesehatan: Konsep dan Praktik Terbaik di Indonesia; (4) Evaluasi Ekonomi dan Penilaian Teknologi Kesehatan: Konsep dan Praktik Terbaik di Indonesia; (5) Akun Kesehatan Nasional; dan (6) Manajemen Keuangan dan Akuntansi dalam Ekonomi Kesehatan.

Buku seri ini ditulis dengan niat besar mendorong dan memperkenalkan ilmu ekonomi kesehatan sebagai insight dan jalan keluar bagi pengembangan sistem kesehatan di Indonesia. Ekonomi kesehatan, yang pertama kali digaungkan oleh ekonom Kenneth Arrow pada 1963, pada akarnya mengobservasi interaksi antar-faktor determinan kesehatan dan fungsi sistem layanan kesehatan demi menghasilkan derajat kesehatan terbaik.

Buku seri ini diharapkan dapat menjadi sumber belajar dan referensi bagi akademisi dan praktisi kesehatan, serta para perencana kebijakan kesehatan baik di tingkat pusat maupun daerah, terutama mereka yang ingin melakukan penelitian atau mendesain program-program pelayanan kesehatan secara efisien dan tepat sasaran.

Metode Penyusunan Seri Ekonomi Kesehatan

Proses penyusunan Seri Ekonomi Kesehatan ini menempuh jalan panjang. Serial modul ini merupakan hasil dari rangkaian kegiatan peningkatan kapasitas, pelatihan, dan diskusi intensif banyak pihak yang diselenggarakan oleh Program HFA.

Seri EKonomi Kesehatan ditulis secara kolaboratif oleh para ekonom muda yang menjadi peserta kegiatan peningkatan kapasitas dengan latar belakang profesi yang beragam. Di dalam modul yang ditulisnya kita akan melihat bagaimana mereka memandang ekonomi kesehatan dari perspektif dan kepakarannya masing-masing.

Para penulis mengembangkan buku ini dengan bimbingan seorang penyelia pada setiap topik. Dalam waktu yang cukup lama, penulis dan penyelia ini bersama-sama mendalami dan mengembangkan setiap topik sehingga menghasilkan buku yang komplet seperti sekarang. Materi buku juga telah melewati proses review yang melibatkan beragam pemangku kebijakan di sektor kesehatan. Merekalah yang memberikan masukan terhadap konten buku dari sisi praktikal terhadap setiap topik pembahasan. Melalui proses ini, HFA USAID dan PPJK Kemenkes RI berharap buku ini memiliki kedalaman konten yang memadai, baik dari sisi teoretis maupun praktik pengelolaan pembiayaan kesehatan.

Buku Seri IV yang tengah Anda baca ini berjudul Evaluasi Ekonomi dan Penilaian Teknologi Kesehatan: Konsep dan Best Practice. Buku akan mengantarkan Anda untuk mendalami Konsep Prioritas Kesehatan, Metode Evaluasi Ekonomi: Parsial dan Penuh, Luaran dan Pengukuran Kesehatan dalam Evaluasi Ekonomi, Penilaian dan Pengambilan Keputusan Berbasis Evaluasi Ekonomi, dan Penilaian Teknologi Kesehatan.

(21)

1

KONSEP PRIORITAS KESEHATAN

BAB 1 Konsep Prioritas Kesehatan

Auliya A. Suwantika

1.1. Pengantar

Pemerintah telah menetapkan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Bidang Kesehatan Tahun 2020- 2024, yakni meningkatkan pelayanan kesehatan menuju Universal Health Coverage (UHC). Hal tersebut dilakukan melalui penguatan pelayanan kesehatan dasar (primary healthcare) dengan mendorong peningkatan upaya promotif dan preventif yang didukung inovasi dan pemanfaatan teknologi (Bappenas, 2020). Kemenkes (2020) juga telah menetapkan lima fokus strategi pembangunan kesehatan untuk lima tahun ke depan, yaitu kesehatan ibu dan anak, kesehatan reproduksi, perbaikan gizi masyarakat, pencegahan dan penguatan sistem kesehatan, serta pengawasan obat dan makanan.

Selain itu, Kemenkes juga memiliki empat isu kesehatan lain yang menjadi perhatian saat ini, yaitu stunting, angka kematian ibu dan bayi, perbaikan manajemen Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), penguatan pelayanan kesehatan, obat serta kemandirian obat dan alat kesehatan (Kemenkes, 2020). Isu kesehatan penting lainnya yang perlu segera ditangani adalah pandemi COVID-19 yang telah menjadi public health emergency. Di tengah keterbatasan sumber daya dan beragam intervensi kesehatan yang harus dijalankan, pemerintah dituntut untuk membuat prioritas dengan pendekatan berbasis-bukti (evidence-based).

Pemerintah telah menetapkan RPJMN Bidang Kesehatan Tahun 2020-2024, yakni meningkatkan pelayanan kesehatan

menuju Universal Health Coverage (UHC).

(22)

2 EVALUASI EKONOMI DAN PENILAIAN TEKNOLOGI KESEHATAN

1.2. Kriteria Prioritas Intervensi Kesehatan

Menurut Terwindt, Rajan, dan Soucat (2016), para pemangku kepentingan di suatu negara harus mempertimbangkan lima kriteria utama untuk menetapkan prioritas di sektor kesehatan.

Pilihan dan bobot setiap kriteria di setiap negara berbeda-beda.

Kelima kriteria tersebut adalah beban masalah kesehatan (burden of the health issue), efektivitas intervensi (effectiveness of the intervention), biaya intervensi (cost of the intervention), penerimaan terhadap intervensi (acceptability of the intervention), dan keadilan (fairness). Setiap negara dapat memilih kriteria yang berbeda sesuai dengan kebutuhan dan situasi.

Bobot dari setiap kriteria juga dapat bervariasi karena berbagai faktor memengaruhi pengambilan keputusan dan adanya pertukaran (trade-off) antar-kriteria dan setiap bobotnya. Beberapa metode dan banyak pendekatan telah dikembangkan untuk mengukur dan menganalisis kriteria tersebut. Beberapa di antaranya hanya memperhatikan satu kriteria, sementara beberapa lainnya menggabungkan beberapa kriteria, seperti dengan menggunakan pendekatan penilaian teknologi kesehatan (Real World Data in Asia for Health Technology Assessment in Reimbursement [REALISE]

Working Group).

Gambar 1.1. Kriteria Melakukan Prioritas Intervensi Kesehatan

F. Terwindt, Rajan, D., &

Soucat, A. (2016). Chapter 4. Priority-setting for National Health Policies.

In Schmets, G., Rajan, D., & Kadandale, S. (Ed.).

Strategizing National Health in the 21st Century:

a Handbook. Geneva:

World Health Organization.

(23)

3

Potensi biaya yang dapat ditimbulkan akibat suatu penyakit akan memengaruhi bagaimana penanganan penyakit itu dapat diprioritaskan.

1.2.1. Beban Masalah Kesehatan

Beban masalah kesehatan adalah parameter kuantitatif berbasis waktu yang diukur dengan mempertimbangkan waktu yang hilang akibat keadaan tidak sehat atau kematian karena suatu penyakit (Yoon & Yoon, 2016). Dalam konteksnya pengendalian wabah suatu penyakit, misalnya Covid-19. Jika tidak terselesaikan secara cepat, hal tersebut akan memberikan dampak kerugian yang lebih besar terhadap sistem kesehatan dan masyarakat. Penanganan penyebaran wabah suatu penyakit yang berdampak terhadap sistem kesehatan nasional memerlukan tindakan darurat yang sifatnya prioritas dan investasi dalam skala besar untuk pemulihan sistem kesehatan.

Oleh karena itu, potensi biaya yang dapat ditimbulkan akibat suatu penyakit akan memengaruhi bagaimana penanganan penyakit itu dapat diprioritaskan. Selain itu, beban masalah kesehatan juga dapat dipengaruhi oleh proporsi dari populasi yang berisiko terhadap morbiditas dan mortalitas suatu penyakit. Dalam hal ini, mengidentifikasi kelompok populasi yang termasuk kategori risiko tinggi dan menetapkan apakah suatu intervensi efektif atau tidak akan menjadi hal yang sangat penting (Terwindt, Rajan, & Soucat, 2016).

Beban masalah kesehatan dapat dilihat dari berbagai sudut pandang, seperti perspektif penyedia layanan kesehatan (healthcare perspective) atau masyarakat (societal perspective) (Chalkidou, Culyer, & Nemzoff, 2018). Dari perspektif penyedia layanan kesehatan, beban masalah kesehatan dapat ditentukan dengan menganalisis data epidemiologi, seperti prevalensi, insiden, dan survival rate dari suatu penyakit. Profil epidemiologi dari negara berpenghasilan menengah, seperti Indonesia, dapat berubah secara cepat setiap tahun dengan peningkatan beban penyakit degeneratif akibat perubahan gaya hidup dan Penyakit Tidak Menular (PTM) lainnya.

Dalam situasi ini, penyakit tersebut mungkin memerlukan prioritas dalam upaya pencegahan dan pengobatannya. Analisis profil epidemiologi diperlukan dalam membuat proyeksi dan tren untuk mengestimasi beban masalah kesehatan di masa datang, seperti peningkatan arus urbanisasi yang dapat menyebabkan pergeseran penting dalam distribusi risiko kesehatan dan kebutuhan terhadap pelayanan kesehatan yang perlu diprioritaskan. Contoh lainnya adalah bagaimana diare dan pneumonia telah menjadi penyebab kematian utama anak usia di bawah lima tahun di Indonesia dalam satu dekade terakhir (UNICEF, 2019). Besarnya angka mortalitas menjadi faktor penentu dalam pengalokasian sumber daya untuk program pencegahan penyakit, misalnya vaksinasi (Suwantika et al., 2020).

Beban masalah kesehatan dari perspektif masyarakat juga merupakan hal penting yang harus diperhatikan dalam konsep prioritas kesehatan. Kriteria ini berupaya menjawab pertanyaan

(24)

Penerapan efektivitas suatu intervensi di suatu negara masih perlu diukur meskipun efektivitasnya telah dibuktikan di tingkat global.

terkait masalah kesehatan yang paling mendesak berdasarkan persepsi dan pengetahuan dari masyarakat (Chalkidou, Culyer, &

Nemzoff, 2018).

1.2.2. Efektivitas Intervensi

Kriteria ini mempertimbangkan seberapa efektif penyelesaian masalah kesehatan, tidak hanya dalam hal luaran tetapi juga hasil dan dampaknya, baik secara klinis maupun praktis. Menurut Terwindt, Rajan dan Soucat (2016), beberapa pertanyaan yang mungkin akan muncul berkaitan dengan kriteria berikut.

1. Bagaimana strategi pemilihan prioritas akan memberikan hasil yang diharapkan?

2. Apa risiko pengidentifikasian masalah dalam kaitannya dengan ketersediaan alternatif intervensi?

3. Apa pertimbangan kelayakan suatu intervensi dalam situasi dan kondisi tertentu?

4. Bagaimana keberlanjutan dari penerapan suatu intervensi baru?

Beberapa faktor yang bersifat inovasi perlu dipertimbangkan untuk menentukan efektivitas suatu intervensi, misalnya intervensi berbasis bukti dan dasar pengetahuan untuk menetapkan efektivitasnya. Penerapan efektivitas suatu intervensi di suatu negara masih perlu diukur meskipun efektivitasnya telah dibuktikan di tingkat global. Contohnya adalah penerapan telemedicine pada masa pandemi Covid-19 di Indonesia yang mengadaptasi teknologi global. Efektivitasnya perlu diukur sejalan dengan penerapannya yang telah disesuaikan untuk konteks lokal.

Dalam hal ini, pengambil kebijakan dihadapkan pada dua jenis situasi untuk menganalisis efektivitas dari intervensi baru. Pertama belum adanya basis bukti di tingkat global sehingga perlu dicari basis bukti baru melalui studi ilmiah. Kedua basis bukti sudah ada di tingkat global, tetapi efektivitas penerapannya perlu diverifikasi dalam konteks lokal (Bali, 2018). Pada akhirnya, suatu intervensi global perlu disesuaikan ketika akan diterapkan karena efektivitas dari intervensi berkaitan erat dengan lokal konteks, seperti akses geografis dan kapasitas komunikasi.

Meskipun demikian, potensi solusi inovatif yang ditawarkan oleh intervensi baru ini seyogyanya dipertimbangkan. Untuk itu, diperlukan penilaian teknologi kesehatan untuk mengukur efektivitas intervensi, tingkat penerimaan intervensi oleh populasi sasaran, dan ketersediaan sumber daya yang mendukung. Hal tersebut akan membantu pembuat kebijakan dalam mengambil keputusan terkait prioritas intervensi kesehatan berbasis-bukti yang layak dan efisien.

(25)

5

Data tidak hanya berkaitan dengan biaya dari intervensi, tetapi juga informasi tentang dampak implementasi dari intervensi terhadap pembiayaan sistem kesehatan.

1.2.3. Biaya Intervensi

Kriteria mengenai biaya intervensi berkaitan dengan faktor keterjangkauan dan efisiensi biaya dari suatu intervensi untuk mengatasi masalah kesehatan yang perlu dipertimbangkan dengan cermat. Dengan kata lain, kriteria ini mencakup masalah keterjangkauan suatu intervensi kesehatan secara absolut oleh pemerintah dan adanya potensi efisiensi biaya dalam penyediaan layanan untuk mengatasi masalah kesehatan bagi masyarakat.

Faktor utama yang menjadi perhatian adalah biaya intervensi harus layak dan berkelanjutan secara ekonomi.

Sebagai contoh adalah ketika suatu negara akan menerapkan program asuransi kesehatan nasional yang mungkin awalnya terlihat dapat menjadi solusi untuk membantu memecahkan masalah pengeluaran kesehatan yang besar. Namun, kelayakan dan keberlanjutan skema asuransi komprehensif akan sangat bergantung pada komitmen politik dan perspektif makroekonomi di suatu negara (OECD, 2019). Untuk menjadikan biaya intervensi sebagai kriteria utama dalam prioritisasi masalah kesehatan, data dan informasi yang berkualitas sangat diperlukan. Data tidak hanya berkaitan dengan biaya dari intervensi, tetapi juga informasi tentang dampak implementasi dari intervensi terhadap pembiayaan sistem kesehatan. Hal tersebut menjadi penting karena, selain aspek klinis dari suatu intervensi, kekuatan sistem pendukung pembiayaan intervensi yang berkelanjutan juga perlu dipertimbangkan. Oleh karena itu, perlu dilakukan suatu analisis dampak anggaran (budget impact analysis) yang bertujuan untuk memproyeksikan dampak keuangan dan fiskal dari penerapan suatu intervensi atau teknologi baru di bidang kesehatan (Barroy, Sparkes, & Dale, 2016).

1.2.4. Penerimaan Terhadap Intervensi

Kriteria ini mengacu pada tingkat penerimaan suatu komunitas atau populasi sasaran terhadap intervensi yang dipilih oleh pemerintah untuk menangani masalah kesehatan yang dianggap prioritas. Hal mendasar yang berkaitan dengan penerimaan berawal dari kemauan pemerintah, dalam hal ini Kemenkes, untuk mengimplementasikan program kesehatan yang baru. Selanjutnya, data atau informasi yang berkaitan dengan tingkat penerimaan masyarakat, baik dari norma sosial maupun budaya, terhadap intervensi baru diperlukan oleh Kemenkes untuk menetapkan prioritas program-programnya.

Dari sisi penyedia layanan, risiko penolakan dari masyarakat dapat menghambat implementasi kebijakan dan meningkatkan beban biaya. Dari sisi pemerintah, adanya program baru juga berpotensi menimbulkan penolakan dari pegawai atau administrator jika hal tersebut merepresentasikan beban kerja tambahan. Selain itu, jika suatu intervensi kesehatan memiliki potensi yang bertentangan dengan norma sosial dan budaya, hal tersebut akan memengaruhi

(26)

Salah satu contoh adalah Pandemi Covid-19 memberikan dampak kesehatan yang lebih besar pada populasi lanjut usia dengan tingkat pendapatan rendah.

tingkat penerimaan dari masyarakat dan tingkat keberhasilan intervensi tersebut.

Contohnya adalah upaya Kemenkes dalam pelaksanaan program imunisasi Measles Rubella (MR) pada 2018. Pada saat itu salah satu fatwa Majelis UIama Indonesia (MUI) menegaskan bahwa vaksin MR produksi Serum Institute of India yang digunakan untuk imunisasi di Indonesia haram karena mengandung babi. Namun, karena beberapa alasan, MUI memperbolehkan penggunaannya (Science, 2018). Sebagai negara dengan jumlah penduduk Muslim terbanyak di dunia, hambatan terbesar dalam pemberian imunisasi MR adalah tingkat penerimaan masyarakat yang relatif rendah jika dibandingkan dengan vaksin lainnya. Masyarakat tetap menganggap zat haram tidak boleh digunakan (Lienaningrum

& Kristina, 2020). Berdasarkan kejadian tersebut, pemerintah seharusnya menjadikan kriteria penerimaan masyarakat sebagai pertimbangan utama dalam memprioritaskan program kesehatan di masa datang, misalnya terkait kebijakan pemberian vaksin Covid-19. Hal tersebut perlu dilakukan sebagai upaya untuk mengantisipasi tingkat keberhasilan yang tidak sesuai harapan dan beban kerugian yang besar sebagai konsekuensinya.

1.2.5. Keadilan

Pengaplikasian konsep keadilan pada pemerataan (ekuitas) melengkapi aspek keberhasilan penggunaan sumber daya terbatas untuk mencapai tujuan kesehatan, menghilangkan atau mengeliminasi kesenjangan, dan meningkatkan kesetaraan yang adil.

Suatu keadaan yang bebas dari ketidakadilan atau bias diharapkan akan tercapai berdasarkan prinsip kesetaraan dan ekuitas. Kriteria ini harus dipertimbangkan dalam penetapan prioritas program kesehatan karena terkait dengan peluang terjadinya pertukaran (trade-off) antara suatu intervensi dan efektivitasnya.

Salah satu contoh adalah Pandemi Covid-19 memberikan dampak kesehatan yang lebih besar pada populasi lanjut usia dengan tingkat pendapatan rendah. Dengan demikian, pemerintah perlu memberikan perawatan kesehatan yang lebih mudah bagi kelompok masyarakat tersebut, baik dari segi akses maupun pembiayaan (Bianchetti et al., 2020). Contoh lainnya adalah kelompok populasi tertentu mungkin lebih berisiko terhadap PTM akibat gaya hidup yang tidak sehat. Beberapa contoh tersebut menggambarkan bahwa dengan mempertimbangkan kriteria keadilan, pemerintah perlu memperhatikan kebutuhan kelompok- kelompok masyarakat yang mungkin tidak merepresentasikan mayoritas penduduk Indonesia, tetapi membutuhkan biaya yang tidak sedikit untuk penanganan masalah kesehatannya.

(27)

7

1.3. Metode Pemrioritasan Intervensi Kesehatan

Menurut Terwindt, Rajan, dan Soucat (2016), terdapat dua pendekatan utama yang dapat digunakan untuk melakukan prioritas intervensi kesehatan di suatu negara, yaitu pendekatan teknis (technical approaches) dan pendekatan berbasis nilai (value- based approaches). Bagian ini akan menjelaskan beberapa contoh metode yang biasa digunakan pada kedua pendekatan tersebut.

Gambar 1.2.

Metode Prioritas Intervensi

Kesehatan

F. Terwindt, Rajan, D., &

Soucat, A. (2016). Chapter 4. Priority-setting for National Health Policies.

In Schmets, G., Rajan, D., & Kadandale, S. (Ed.).

Strategizing National Health in the 21st Century:

a Handbook. Geneva:

World Health Organization.

2.1.1. Pendekatan Teknis

Menurut Terwindt, Rajan dan Soucat (2016), terdapat empat metode dengan pendekatan teknis yang dapat digunakan untuk melakukan prioritas intervensi kesehatan di suatu negara, yaitu Penilaian Teknologi Kesehatan (PTK), Program Budgeting and Marginal Analysis (PBMA), Health Needs Assessment, dan Basic Priority Rating System (BPRS).

(28)

1.3.1.1. Penilaian Teknologi Kesehatan (PTK)

PTK merupakan suatu kajian multidisiplin yang digunakan untuk menghasilkan bukti tentang pengukuran teknologi kesehatan yang akan diimplementasikan atau perlu dilakukan evaluasi oleh suatu institusi. Dalam hal ini pengukurannya tidak hanya mencakup analisis efektivitas biaya, tetapi juga mengidentifikasi teknologi baru yang dapat menjadi solusi untuk mengatasi masalah kesehatan. PTK dilaksanakan di bawah kerangka hukum dan kelembagaan yang resmi dengan tujuan untuk dapat menengahi kepentingan politik, komersial, dan advokasi secara adil dan etis dalam pengambilan keputusan terkait suatu teknologi atau intervensi kesehatan.

Dalam upaya melakukan prioritas antar-program kesehatan, sangat disarankan untuk melakukan kajian PTK secara terpisah untuk setiap program tersebut. Misalnya, program pengendalian kanker payudara di Indonesia perlu melakukan kajian PTK secara terpisah untuk intervensi pencegahan, skrining, deteksi dini, diagnostik, terapi, dan pengobatan paliatif. Hal tersebut penting untuk dilakukan karena misalnya, meskipun strategi untuk skrining mungkin dapat menghemat biaya, di sisi lain teknologi paliatif tertentu ternyata tidak efektif (Teljeur et al., 2017)

1.3.1.2. Program Budgeting and Marginal Analysis (PBMA) Metode ini dapat digunakan untuk menetapkan prioritas di bidang kesehatan dengan mengevaluasi bagaimana sumber daya saat ini dibelanjakan dan kemudian menghubungkan pengeluaran tersebut dengan kemungkinan keuntungan kesehatan secara marginal. PBMA mengandalkan peran advisory panel yang bertugas mengidentifikasi perkembangan suatu intervensi atau program kesehatan dalam siklus anggaran tertentu, termasuk distribusi anggarannya. PBMA biasanya dilakukan untuk membandingkan antar-intervensi dan menentukan kombinasi antar-intervensi sesuai dengan jumlah anggaran yang tersedia.

Secara garis besar metode ini terdiri dari dua aktivitas utama, yaitu program budgeting yang berfungsi untuk menabulasi pengeluaran dari berbagai macam program kesehatan, dan marginal analysis yang berperan untuk merealokasi anggaran untuk meningkatkan manfaat dari program yang telah disusun. Kedua aktivitas tersebut dapat membantu pengambil keputusan dalam mengidentifikasi kemajuan implementasi program kesehatan dengan anggaran yang telah direncakan dan juga dapat memaksimalkan manfaat dari program tersebut bagi masyarakat. Meskipun demikian, PBMA memiliki beberapa keterbatasan, yaitu metode ini hanya berfokus pada program atau area prioritas di kondisi saat ini dan analisisnya sangat bergantung pada kualitas data yang ada (Charles et al., 2016).

PBMA biasanya dilakukan untuk membandingkan antar-intervensi dan menentukan kombinasi antar-

intervensi sesuai dengan jumlah anggaran yang tersedia.

(29)

9

1.3.1.3. Health Needs Assessment (HNA)

Metode ini menggabungkan pendekatan epidemiologis, kualitatif, dan komparatif untuk menggambarkan masalah kesehatan pada suatu populasi. Hal ini biasanya dilakukan sebagai bagian dari tahap analisis situasi ketika data rutin dan informasi yang ada tidak cukup untuk melakukan suatu pemeringkatan kebutuhan kesehatan.

Selain itu, dalam konteks nasional HNA juga dapat digunakan untuk mendeskripsikan perbedaan pola penyakit antar-kabupaten atau wilayah

HNA juga dapat menyorot wilayah yang kebutuhannya tidak tercukupi sehingga dapat mengidentifikasi jika terjadi disparitas.

Oleh karena itu, pemerintah dapat mengetahui kebutuhan dan prioritas kesehatan pada setiap daerah dari hasil analisis tersebut.

Hal tersebut akan sangat membantu upaya pemenuhan kebutuhan secara tepat dan penggunaan sumber daya yang ada secara efektif dan efisien. Namun berbeda dengan evaluasi ekonomi yang berfokus pada masalah kesehatan dengan solusi penghematan biaya, hasil pemetaan dari HNA lebih menekankan evaluasi masalah kesehatan yang mendasar, yaitu masalah kesehatan dengan tingkat kematian tinggi dengan intervensi yang mungkin bukan paling cost-effective (Terwindt, Rajan, & Soucat, 2016).

1.3.1.4. Basic Priority Rating System (BPRS)

BPRS merupakan suatu metode untuk mengukur masalah kesehatan masyarakat berdasarkan peringkat prioritas. Pendekatan ini digunakan oleh administrator dan pengambil keputusan di bidang kesehatan untuk mengukur masalah kesehatan masyarakat dan menetapkan prioritas untuk mengatasi masalah tersebut.

Salah satu kelebihan dari metode ini adalah penentuan prioritas yang dapat dilakukan seobjektif mungkin berdasarkan baseline data dan nilai numerik yang dihasilkan.

Secara garis besar terdapat tiga tahapan dalam BPRS. Tahapan pertama adalah mengidentifikasi kriteria yang memengaruhi pengambilan keputusan dalam prioritas program kesehatan. Kedua, memberikan program kesehatan tersebut skor dari 1-10 berdasarkan bobot (weight), keparahan (severity), urgensi (urgency), konsekuensi ekonomi (economic consequences), kemauan (willingness), dan efektivitas dari intervensi (effectiveness of intervention). Ketiga mengurutkan program kesehatan tersebut berdasarkan total skor yang diperoleh untuk menentukan skala prioritas. Program kesehatan dengan nilai tertinggi menggambarkan program tersebut seharusnya lebih diprioritaskan daripada yang lainnya dan demikian juga sebaliknya (Terwindt, Rajan, & Soucat, 2016).

Salah satu

kelebihan metode BPRS adalah penentuan prioritas yang dapat dilakukan seobjektif

mungkin berdasarkan baseline data dan nilai numerik yang dihasilkan.

(30)

1.3.2. Pendekatan Berbasis Nilai (Value-based Approaches)

Pendekatan Berbasis Nilai terdiri dari Accountability for Reasonableness (AFR), Multi Voting Technique (MVT), Delphi Technique, dan Multi Criteria Decision Analysis (MCDA).

1.3.2.1. Accountability for Reasonableness (AFR)

AFR adalah pendekatan berbasis nilai etika dalam proses penetapan prioritas yang valid dan wajar sebagai upaya untuk mendapatkan dukungan dari semua pihak yang terlibat dalam implementasi suatu program atau intervensi kesehatan. Pengambilan keputusan didasarkan pada lima hal utama: (1) relevance; keputusan harus dibuat berdasarkan kriteria dan bukti yang jelas serta telah disepakati sebelumnya; (Berger & Doban) (2) publicity; proses pengambilan keputusan dilakukan secara transparan dan hasilnya dapat diakses oleh pemangku kepentingan terkait; (3) revision and appeals;

adanya peninjauan kembali atau revisi terhadap keputusan yang telah diambil berdasarkan suatu bukti; (4) empowerment; peluang partisipasi yang efektif dioptimalkan dalam proses pengambilan keputusan; dan (5) enforcement. Kelima hal tersebut dipastikan telah terpenuhi (Daniels, 2016).

1.3.2.2. Multi Voting Technique (MVT)

MVT yang juga dikenal sebagai Nominal Group Technique (NGT) adalah pendekatan yang mengedepankan nilai dari konsensus yang dihasilkan oleh suatu kelompok. Metode ini terutama digunakan untuk pengambilan keputusan yang bersifat kolaboratif. Pemangku kepentingan yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan untuk prioritas program atau intervensi kesehatan memiliki pendapat yang berbeda-beda berkaitan dengan beberapa ide atau solusi terhadap masalah yang didiskusikan. Oleh karena itu, teknik ini melibatkan peran seorang fasilitator untuk mengarahkan peran aktif seluruh anggota kelompok.

Setiap gagasan dari seluruh pemangku kepentingan yang terlibat dikelompokkan dan dikategorikan berdasarkan kriteria yang sebelumnya telah diputuskan. Setiap pemangku kepentingan diminta untuk membuat peringkat berbagai masalah kesehatan yang teridentifikasi menggunakan skala yang telah disepakati. Hasil tersebut kemudian dikumpulkan oleh fasilitator dan disampaikan kepada kelompok untuk menghasilkan suatu konsensus bersama.

Metode ini dapat digunakan pada tahap awal penetapan prioritas dan lebih cocok untuk diterapkan pada kelompok yang jumlahnya tidak terlalu besar (Terwindt, Rajan, & Soucat, 2016).

Setiap gagasan dari seluruh pemangku kepentingan yang terlibat dikelompokkan dan dikategorikan berdasarkan kriteria yang sebelumnya telah diputuskan.

(31)

11

1.3.2.3. Delphi Technique

Delphi Technique juga merupakan jenis metode konsensus, seperti MVT atau NGT. Proses pengambilan keputusan dalam metode ini melibatkan beberapa pakar dalam suatu panel. Berbeda dengan Focus Group Discussion yang sengaja menggunakan dinamika kelompok untuk menghasilkan debat tentang suatu topik tertentu, Delphi Technique berusaha untuk menjaga anonimitas setiap peserta. Identitas setiap pakar disembunyikan sehingga setiap pakar tidak dapat mengetahui identitas pakar lain. Hal ini bertujuan untuk menghindari dominasi salah satu pakar dan dapat meminimalkan pendapat yang bias.

Terdapat empat tahapan utama dalam metode ini. Tahapan yang pertama adalah eksplorasi pendapat. Fasilitator mengirimkan beberapa pertanyaan kepada para pakar terkait dengan masalah yang akan dibahas. Pertanyaan dapat disampaikan secara tertulis (surat atau surel) dan lisan (telepon). Para pakar diminta menjawab semua pertanyaan dan mengirimkannya kembali kepada fasilitator. Tahapan kedua adalah merangkum pendapat para pakar dan mengomunikasikannya kembali sehingga setiap pakar dapat mengetahui pendapat dari pakar lain. Setiap pakar diberi kebebasan untuk tetap mempertahankan pendapatnya atau bahkan mengganti pendapatnya berdasarkan sudut pandang pakar lainnya, dan mengirimkannya kembali kepada fasilitator.

Tahapan ketiga adalah mencari informasi mengenai alasan para pakar terkait pendapat yang disampaikan. Revisi pendapat pada tahap kedua memberikan dua kemungkinan hasil, yaitu pendapat yang seragam atau saling bertolak belakang. Jika terdapat pendapat yang agak berbeda dari pendapat lain, fasilitator kembali mencari informasi mengenai alasan pakar atas pendapat yang disampaikan.

Tahapan terakhir adalah evaluasi. Proses ini berlangsung hingga tim investigasi merasa yakin bahwa semua pendapat merupakan hasil pemikiran yang matang (Turner, Ollerhead, & Cook, 2017).

1.3.2.4. Multi Criteria Decision Analysis (MCDA)

MCDA adalah model analisis keputusan kuantitatif yang menangkap preferensi pembuat keputusan dalam hal prioritas program kesehatan dan menemukan solusi yang paling diinginkan untuk masalah tersebut. Metode ini sebenarnya tidak hanya menekankan pendekatan nilai karena metode ini menggabungkan dua pendekatan, yaitu teknis dan nilai. Metode ini banyak digunakan dalam proses pengambilan keputusan yang memiliki banyak kriteria atau variabel. MCDA didasarkan pada matriks kinerja yang setiap barisnya menjelaskan opsi dan setiap kolom menjelaskan kinerja opsi terhadap setiap kriteria.

Kekurangan dari pendekatan metode MCDA adalah tidak dapat dibuktikan dengan expert choice. Namun, hal tersebut dapat

MCDA adalah model analisis keputusan kuantitatif yang menangkap preferensi pembuat keputusan dalam hal

prioritas program kesehatan dan menemukan solusi yang paling diinginkan untuk masalah tersebut.

(32)

difasilitasi dengan dengan pendekatan Multi Criteria Decision Making (MCDM) yang mempertimbangkan Analytic Hierarchy Process (AHP). Terdapat lima kriteria yang dapat diterapkan dalam melakukan prioritas dengan metode ini, yaitu optimasi kesehatan masyarakat secara umum, distribusi kesehatan dalam populasi, preferensi masyarakat, kendala anggaran dan praktis, dan pertimbangan politik (Baltussen et al., 2019).

1.4. Konsep Penetapan Prioritas dalam Universal Health Coverage (UHC)

1.4.1. Indikator Penetapan Prioritas Kesehatan dalam Pencapaian UHC

Sustainable Development Goal 3.8 bertujuan untuk mencapai UHC yang telah disepakati untuk dilaksanakan oleh semua anggota PBB pada 2015. Setiap negara membuat prioritas yang berbeda dan membutuhkan pendekatan sistem kesehatan yang berbeda untuk meningkatkan derajat kesehatan penduduknya. Konsep UHC memastikan bahwa setiap penduduk bisa mendapatkan layanan kesehatan promotif, preventif, kuratif, rehabilitatif, dan paliatif yang berkualitas. UHC juga memastikan bahwa layanan kesehatan tersebut tidak akan menyebabkan penyedia layanan mengalami kesulitan keuangan. Konsep ini memperhitungkan aspek perlindungan finansial untuk meningkatkan cakupan, aksesibilitas geografis, dan ketersediaan layanan kesehatan.

Untuk mewujudkannya, WHO merekomendasikan setiap negara untuk melakukan tiga prioritas, yaitu perluasan cakupan kesehatan bagi penduduk yang belum terjangkau layanan, perbaikan kualitas layanan kesehatan yang disediakan, dan pengurangan cost sharing dan pembayaran langsung dalam layanan kesehatan.

Prioritas pertama dapat dilakukan dengan memprioritaskan populasi yang rentan, terpinggirkan, dan selama ini sulit dijangkau.

Prioritas kedua dapat dicapai dengan meningkatkan efisiensi dalam paket layanan yang diberikan. Selain itu, perbaikan dalam perlindungan risiko keuangan dapat dicapai melalui pengurangan cost sharing dan biaya yang ditargetkan, khusus untuk populasi miskin dan rentan (Reid et al., 2020).

Penetapan prioritas kesehatan dalam penerapan UHC di Indonesia merupakan suatu proses politik pengambilan keputusan yang melibatkan informasi publik dan negosiasi antara pemangku kepentingan yang terlibat. Salah satu tantangan yang dihadapi dalam mendukung reformasi UHC adalah adanya berbagai persepsi dari pengambil kebijakan yang menganggap UHC sebatas konsep dan hanya berfokus pada kemajuan yang sulit terukur.

UHC melibatkan tiga dimensi cakupan, yaitu pelayanan kesehatan, perlindungan keuangan, dan populasi. Ketiga dimensi tersebut Setiap negara

membuat prioritas yang berbeda dan membutuhkan pendekatan sistem kesehatan yang berbeda untuk meningkatkan derajat kesehatan penduduknya.

(33)

13

mencakup suatu proses berkesinambungan yang dinamis dalam menanggapi perubahan pergeseran tren demografi, epidemiologi dan teknologi, serta harapan masyarakat. UHC juga sejatinya bukan hanya mencakup urusan pelayanan kuratif.

Menurut WHO, terdapat beberapa indikator cakupan pelayanan kesehatan di suatu negara yang mencakup kesehatan reproduksi dan bayi baru lahir (Keluarga Berencana, pelayanan antenatal, dan persalinan oleh tenaga kesehatan), imunisasi anak (tiga dosis vaksin Difteri-Pertusis-Tetanus/DTP), penyakit menular (pengobatan untuk terapi antiretroviral dan pengobatan tuberkulosis); dan penentu untuk sektor non-kesehatan (peningkatan sumber air dan fasilitas sanitasi). Untuk menentukan prioritas program kesehatan, pencapaian dari indikator tersebut dapat dijadikan salah satu referensi dalam pengambilan keputusan terkait dengan upaya pencapaian UHC dari sudut pandang pemerintah. Terlepas dari masih adanya ketidakadilan dalam akses ke pelayanan kesehatan dan tingkat kemiskinan yang relatif tinggi akibat pengeluaran kesehatan, terlihat bahwa kemajuan UHC merupakan realitas yang terukur (Reid et al., 2020).

1.4.2. Penerapan Prioritas Kesehatan dalam Pencapaian UHC di Negara Lain

UHC sebagai bentuk pemenuhan hak untuk memperoleh pelayanan kesehatan bagi seluruh warga negara menjadi salah satu topik yang banyak dibahas saat ini. Di Indonesia, JKN telah diimplementasikan dan diselenggarakan melalui Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Kesehatan per 1 Januari 2014. UHC dilaksanakan oleh banyak negara di belahan dunia dengan rentang waktu implementasi yang bervariasi. Di negara berpenghasilan rendah dan menengah, dinamika yang harus dihadapi untuk mengimplementasikan UHC antara lain transisi epidemiologi, pertumbuhan ekonomi, peningkatan biaya kesehatan, dan pengurangan bantuan kesehatan internasional akibat penentuan ulang prioritas. Respons dari beberapa negara terhadap tantangan ini berpusat pada aspek tenaga kesehatan.

Kesesuaian antara kebutuhan layanan kesehatan penduduk dengan ketersediaan tenaga kesehatan yang kompeten dan terlatih merupakan dasar untuk mempercepat pencapaian UHC. Sumber daya manusia menjadi salah satu aspek penting pada proses implementasi UHC. Keberhasilan berbagai negara dalam mencapai UHC karena sebagian kebijakannya berfokus pada tenaga kesehatan untuk memperluas cakupan populasi dan manfaat kesehatan.

Sebagai negara yang berada di kategori negara berpenghasilan menengah ke atas, penerapan prioritas kesehatan di Brazil dan Thailand dapat menjadi referensi dalam upaya pencapaian UHC di Indonesia.

UHC dilaksanakan oleh banyak negara di belahan dunia dengan rentang waktu implementasi yang bervariasi.

(34)

1.4.2.1. Brazil

Brazil berupaya secara progresif untuk mencapai UHC dengan mendirikan Sistema Único de Saúde (SUS) pada 1988, yaitu sistem pelayanan kesehatan terpadu berbasis pada penyediaan layanan masyarakat dan peningkatan akses untuk populasi yang kurang terlayani. Setahun sebelum SUS diluncurkan, pemerintah Brazil membentuk suatu program pengembangan kapasitas dalam pelatihan dan pengelolaan sumber daya manusia di bidang kesehatan.

Dari 1987 hingga 2009, program tersebut semakin diperkuat untuk meningkatkan penerimaan dari masyarakat, meningkatkan kualitas layanan, dan menjembatani kesenjangan antara ketersediaan dan kebutuhan tenaga kesehatan, khususnya di bidang perawatan primer. Pelaksanaan kebijakan dan program tersebut telah berhasil meningkatkan jumlah tenaga kesehatan untuk perawat sebesar 500% dan dokter sebesar 66%. Dalam periode 2002-2012 jumlah tim kesehatan keluarga menjadi dua kali lipat, dari 15.000 menjadi 30.000. Selain itu, pada 2013 akses ke unit kesehatan dasar mencapai 57% dari populasi. Selama periode yang sama angka kematian neonatal menurun dari 26,8 menjadi 9,7 per 1.000 kelahiran hidup dan angka kematian balita 58 menjadi 15,6 per 1.000 kelahiran hidup (Campbell, et al., 2013).

1.4.2.2. Thailand

Dalam upaya pencapaian UHC, Thailand telah menerapkan berbagai kebijakan untuk memperkuat kapasitas dan kualitas sumber daya manusia. Periode 1990-2009 telah menjadi bukti capaian yang memberikan pengaruh nyata pada kesuksesan pencapaian UHC di Thailand. Sejak 1970-an Thailand telah menerapkan berbagai kebijakan penting, seperti kebijakan tentang penyediaan dan pembiayaan pelayanan kesehatan yang berpihak pada masyarakat miskin.

Pelayanan kesehatan dasar di tingkat distrik dapat dilaksanakan karena adanya kebijakan tenaga kesehatan komperehensif yang mulai diperkenalkan sejak 1995. Setelah periode itu, Thailand mulai menekankan refleksi dan perbaikan yang berkelanjutan serta peningkatan kualitas tenaga kesehatan melalui pengembangan dan penguatan konsil profesi, penyusunan kurikulum yang terstandar serta pemberlakuan lisensi baru, dan lisensi ulang terhadap tenaga kesehatan.

Dari 1991 hingga 2009 terdapat peningkatan secara signifikan.

Jumlah tenaga kesehatan di Thailand, dengan jumlah perawat dan dokter masing-masing meningkat 210% dan 186% melampaui pertumbuhan penduduk yang hanya 13%. Peningkatan jumlah tenaga kesehatan tersebut berpengaruh sangat nyata terhadap peningkatan aksesibilitas masyarakat terhadap layanan kesehatan.

Hal ini mempercepat upaya pencapaian UHC (Campbell, et al., 2013).

Kesesuaian antara kebutuhan layanan kesehatan penduduk dengan ketersediaan tenaga kesehatan yang kompeten dan terlatih merupakan dasar untuk mempercepat pencapaian UHC.