NILAI DAN ASAS PEMILU
B. Pemilu Berintegritas (Electoral Integrity)
BAB 2
yang substantif dan Pemilu sesungguhnya (genuine election) yang mencerminkan kehendak bebas pemilih.
Dalam studi Pemilu berintegritas, ada beragam penafsiran mengenai konsep tersebut. Norris (2013) memetakan berbagai ide yang berbeda dari sub-sub kajian dalam ranah studi ini. Beberapa ide tersebut adalah apakah menyangkut pelanggaran hukum Pemilu, malpraktik administrasi Pemilu ataukah pelanggaran terhadap nilai-nilai normatif dalam bingkai demokrasi liberal.
Selanjutnya, Norris (2013) pun menyampaikan bahwa substansi Pemilu berintegritas merujuk pada keterpenuhan penyelenggaraan Pemilu sesuai standar dan norma Pemilu yang berlaku secara universal yang juga tertuang pada artikel 25 International Covenant for Civil and Political Rights (ICCPR) Perserikatan Bangsa-Bangsa. Adapun delapan norma Pemilu universal tersebut adalah:
1. Pemilu periodik 2. Hak pilih universal
3. Prinsip satu orang satu suara
4. Hak untuk mencalonkan dan kompetisi dalam Pemilu 5. Hak pemilih sah untuk dapat menggunakan suaranya 6. Hak penyuaraan yang bersifat rahasia
7. Pemilu yang sesungguhnya (genuine)
8. Pemilu merupakan ekspresi kehendak rakyat
Delapan norma Pemilu universal tersebut sebenarnya mengarahkan kita untuk dapat mengkategorikan proses penyelenggaraan Pemilu di suatu negara apakah berlangsung menyimpang atau terjadi kecurangan, malpraktik, atau hal-hal yang mendegradasi hak pilih rakyat dalam menyuarakan hak politiknya. Norma-norma universal tersebut menjadi standar untuk menentukan seberapa bebas Pemilu di suatu negara, yaitu bebas dari kekerasan, paksaan, ancaman, kecurangan (fraud), diskriminasi, manipulasi suara, bahkan praktik administratif yang dapat menghambat kebebasan dan hak-hak pemilih. Situasi konflik politik lokal dan nasional, konflik dan bentuk rejim politik adalah hal yang dapat mengancam implementasi norma-norma universal Pemilu. Hal yang sama juga dapat
rejim yang tidak demokratis tersebut maka Pemilu tidak berlangsung sesuai sesungguhnya (genuine).
Dari perspektif ACE Project (2013), tema genuine election merupakan jantung dari Pemilu berintegritas yang mencakup empat aspek utama yaitu accountability, transparency, accuracy dan ethical behaviour. Empat aspek tersebut harus hidup dan berkembang dalam setiap siklus Pemilu yang dilaksanakan oleh penyelenggara Pemilu yang kredibel. Semangat dari Pemilu berintegritas dapat dikatakan terkait dengan tujuan untuk menghasilkan Pemilu yang dapat diterima peserta Pemilu, pemilih atau rakyat serta dunia internasional. Karena itu kunci untuk menghasilkan Pemilu yang memiliki legitimasi harus dimulai dari penyelenggara Pemilu yang kredibel, akuntabel, transparan, akurat dan taat etik dalam menjujung norma-norma Pemilu universal.
Dalam kajian ACE Project, Pemilu berintegritas disebut sebagai
“incorruptibility or a firm adherence to a code of moral values”, suggesting that in the context of elections it means an adherence to democratic principles (ACE Project 2013). Dengan demikian menjadi jelas bahwa tugas untuk menegakkan Pemilu berintegritas menjadi tanggungjawaab bersama penyelenggara, pemerintah, peserta Pemilu dan pemilih yang secara komprehensif sadar akan pentingnya moral dan etika.
Di samping bahasan yang berasal dari ACE Project, Kofi Annan, mantan Sekjen PBB, menyatakan bahwa Pemilu berintegritas diartikan sebagai Pemilu yang didasarkan pada prinsip-prinsip demokratis tentang hak pilih universal, kesetaraan, profesional, imparsial dan transparan pada seluruh siklus Pemilu (Annan 2012). Pemilu berintegritas menekankan aspek tanggung jawab penyelenggara dengan kewenangan yang dimilikinya sesuai Undang-Undang dapat menghadirkan Pemilu yang dimaksud.
Penyelenggara Pemilu dapat membuat keputusan-keputusan (PKPU, Peraturan atau Surat Edaran) yang dapat menentukan kualitas Pemilu.
Kualitas ini bisa pada tingkat kebijakan atau keputusan, administratif, penentuan kebijakan anggaran Pemilu dan personal misalnya terkait rekrutmen penyelenggara ad hoc (PPK, KPPS, PPS).
ACE Project melihat ada empat hal penting yang perlu diperhatikan dalam Pemilu yang berintegritas, yakni: (ACE Project, 2012).
Perilaku Etik (Ethical Behaviour): menggambarkan seperangkat asas yang menjadi pedoman perilaku atau tindakan yang harus ditunjukkan oleh penyelenggara Pemilu, peserta Pemilu serta pemantau Pemilu di hadapan publik terkait dengan respon mereka terhadap norma-norma yang menjadi landasan penyelenggaraan Pemilu. Perilaku tersebut dapat diukur dari konsistensi berbagai pihak di atas untuk mengakui, menyepakati dan melaksanakan asas-asas kepatutan yang ditunjukkan melalui perilaku penyelenggara untuk menghasilkan Pemilu yang demokratis. Sebagai contoh, mengacu pada Peraturan Bersama KPU, Bawaslu dan DKPP Nomor 13 Tahun 2012, Penyelenggara Pemilu terikat oleh asas-asas terutama terkait dengan kewajiban untuk bersikap netral atau imparsial, jujur, adil, terbit, bertindak berdasarkan kepastian hukum, keterbukaan, akuntabel, profesional, efisien, efektivitas dan mendasarkan pada kepentingan umum.1 Asas-asas yang dimaksud juga dapat dipelajari dari karya Wall (2016) terkait penyelenggara Pemilu.
Mencermati konteks etik perilaku baik yang dinyatakan dalam Peraturan Bersama tersebut dan asas yang diajukan oleh International IDEA, pihak yang menjadi objek etika perilaku tersebut adalah penyelenggara Pemilu. Penyelenggara Pemilu bertanggung jawab secara hukum, administratif, operasional dan teknis seluruh tahapan Pemilu. Adanya etika perilaku tersebut menjadi rambu-rambu normatif agar penyelenggara tidak melakukan tindakan-tindakan yang mengarah pada malpraktik Pemilu, apapun bentuknya (administrasi, pidana dan pelanggaran kode etik).
Jujur (Fairness): mengandung makna sikap perilaku yang konsisten terhadap norma-norma Pemilu, terutama bagi penyelenggara Pemilu untuk melaksanakan seluruh tahapan Pemilu sesuai dengan norma- norma Pemilu demokratis yaitu transparan, kesetaraan/persamaan, keadilan, akuntabel dan kepastian hukum. Dengan demikian fairness, lebih merupakan ekspresi konsistensi penyelenggara Pemilu untuk mengedepankan Pemilu yang adil dan memberi ruang bagi stake holder Pemilu yaitu peserta Pemilu serta pemilih untuk mendapat tempat dan perlakuan yang sama. Lingkup fairness meliputi dua aspek yaitu implementasi norma-norma Pemilu (Undang-Undang, Peraturan- Peraturan yang dibuat penyelenggara (KPU dan Bawaslu) secara adil bagi
siapa yang terlibat/berkepentingan dengan Pemilu dan hasil Pemilu; dan tata cara penyelesaian sengketa Pemilu (electoral dispute) yang jelas dan berkeadilan.
Ketidakberpihakan (Impartiality): Pemilu yang berintegritas sangat terkait dengan sikap dan tindakan penyelenggara Pemilu tidak memihak dengan siapa pun yang menjadi bagian dari kompetisi Pemilu. Berpijak pada pemikiran tersebut, lingkup impartiality mencakup 3 aspek:
1. Netral atau tidak menunjukkan sikap dan tindakan yang mengarah pada keberpihakan terhadap peserta Pemilu di semua tahapan Pemilu;
2. Netral atau tidak menunjukkan keberpihakan dalam menghadapi sengketa proses Pemilu dan hasil Pemilu;
3. Netral atau tidak menunjukkan keberpihakan terkait dengan pembuatan regulasi/kebijakan Pemilu dan implementasi regulasi/kebijakan Pemilu sehingga menguntungan peserta Pemilu atau pihak-pihak tertentu.
Keterbukaan dan Tanggung Jawab (Transparency, Accountability):
Tahapan-tahapan Pemilu akan berlangsung berintegritas jika seluruh tahapan Pemilu dilandasi prinsip keterbukaan dan tanggung jawab secara internal dan eksternal terhadap pengelolan managemen administrasi, anggaran dan aspek pembuatan keputusan yang dilakukan penyelenggara Pemilu. Dalam hal ini, peserta Pemilu dan publik memiliki akses atas informasi yang dibutuhkan untuk mengetahui bahwa apa yang dikerjakan penyelenggara Pemilu dapat dipertanggungjawabkan secara terbuka. Adanya transparansi dan akuntabilitas akan memperkuat keabsahan atau legitimasi penyelenggara Pemilu. Misalnya, dalam proses perencanaan anggaran Pemilu dan logistik Pemilu, berlaku prinsip keterbukaan dalam tender logistik maupun jumlah anggaran yang dialokasikan untuk penggadaan logistik Pemilu sehingga masyarakat sipil dapat mengetahui anggaran Pemilu. Dalam hal ini, aspek transparansi dan akuntabilitas menjadi role model yang efektif bagi penyelenggara Pemilu untuk mencegah potensi-potensi malpraktik anggaran Pemilu.
Ramlan Surbakti (2016) mengkategorikan empat parameter Pemilu berintegritas yaitu: jujur (fairness), transparan (tranparency), akurat
(accuracy) dan akuntabel (accountable). Semua parameter ini harus ada dan merupakan keniscayaan bagi penyelenggara untuk menerapkan Undang-Undang dan regulasi Pemilu secara konsisten dalam konteks menuju Pemilu yang berintegritas.
Substansi parameter electoral integrity tersebut memiliki kesamaan dengan rumusan ACE Project, dengan tambahan perbedaan pada aspek akurat (accuracy). Akurat memiliki makna ketepatan dalam penyajian data terkait Pemilu, seperti data pemilih terdaftar. Ketepatan data pemilih menjadi legitimasi penyelenggara di mata publik karena semakin tepat atau akurat data pemilih, semakin besar pemilih yang dicakup sebagai pemilih sah (eligible).
Dalam isu akurasi adalah pemutakhiran data pemilih sementara (DPS) menjadi daftar pemilih tetap (DPT) yang dilakukan KPU. Mengingat model pendaftaran pemilih di Indonesia bersifat pasif, maka dibutuhkan pemutakhiran data pemilih berkelanjutan yang dilakukan oleh tenaga ad hoc yang menjadi tumpuan kerja lapangan KPU. Adanya akurasi data pemilih dapat mencegah potensi pemilih siluman (ghost voter) yang memanfaatkan kelemahan administrasi dan kependudukan saat ini.
Demikian pula kegandaan identitas dan domisili pemilih dapat dikurangi.
Dalam konteks demikian, akurasi data pemilih adalah keniscayaan untuk menghadirkan Pemilu berintegritas.
Dari beberapa rumusan terkait Pemilu berintegritas dan parameternya, dapat ditarik suatu prinsip umum (general principles) bahwa electoral integrity lebih menyangkut kebutuhan untuk menghadirkan penyelenggara Pemilu yang memiliki komitmen dan konsistensi untuk menyelenggarakan Pemilu yang berkualitas dan demokratis. Terlebih ketika Pemilu menjadi arena konstitusional untuk pengisian jabatan-jabatan kekuasaan dalam legislatif maupun pemeritahan, mutlak dibutuhkan penyelenggara Pemilu yang antara kata dan tindakannya selaras dengan prinsip-prinsip Pemilu berintegritas.
Dalam konteks Pemilu di Indonesia norma-norma Pemilu berintegritas sebagaimana dibahas di atas sudah diimplementasikan dalam asas-asas Pemilu Pasal 2 UU Pemilu yaitu langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan
konsisten dengan substansi norma-norma Pemilu universal telah menjadi bagian dalam penyelenggaraan Pemilu di Indonesia. Oleh karena itu, penyelenggara Pemilu, peserta Pemilu, pemilih dan pemangku kepentingan terikat secara normatif dan etis terhadap implementasi Pemilu berintegritas.
Namun hal ini tidak cukup karena dalam realita terjadi praktik-praktik yang dapat mendistorsi tujuan menuju Pemilu demokratis. Asas-asas di atas perlu diperkuat dengan asas-asas lain yang secara komprehensif diharapkan menghasilkan Pemilu berintegritas. Dengan Pemilu berintegitas, legitimasi penyelenggara dan hasil-hasil Pemilu akan kuat dan dapat diterima oleh publik. Artinya, di balik Pemilu berintegritas, akan muncul kepercayaan yang kuat bahwa Pemilu telah dilangsungkan sesuai prosedur dan substansi kaidah-kaidah demokrasi.
Berdasarkan paparan di atas, maka terdapat dua bentuk Pemilu berintegritas, yaitu Pemilu berintegritas dalam artian sempit dan Pemilu berintegritas dalam artian luas. Pemilu berintegritas versi sempit mengacu pada komitmen dan tanggung jawab penyelenggara untuk mendukung Pemilu yang bebas dari pelanggaran Pemilu (malpraktik Pemilu).
Sedangkan Pemilu berintegritas dalam arti luas mengacu pada semua pihak, baik pemilih, peserta dan penyelenggara Pemilu untuk bersama-sama Pemilu yang berjalan sesuai prinsip-prinsip Pemilu demokratis di semua tahapan/siklus Pemilu yang meliputi pra Pemilu, Pemilu dan pasca Pemilu (Wall 2016).2
Dalam pengertian di atas, adanya Pemilu berintegritas akan menjamin terlindunginya hak-hak konstitusionalitas tiga pihak yaitu pemilih, peserta Pemilu dan penyelenggara Pemilu. Adapun argumen yang mendasarinya dijelaskan sebagai berikut (lihat gambar 2.1.) :
▪ Pemilih. Posisi pemilih menjadi penting bahkan inti dari Pemilu itu sendiri dalam menggunakan hak politiknya pada Pemilu legislatif dan Pemilu Presiden/Wakil Presiden. Untuk itu, pemilih memiliki hak untuk diperlakukan secara sama atau egaliter dalam menggunakan hak pilihnya. Contoh bentuk Pemilu berintegritas terkait dengan pemilih
2 Tentang siklus pemilu bisa dibaca selengkapnya pada Bab 5.
adalah aspek validitas data pemilih. Validitas data pemilih merujuk pada pendataan pemilih secara akurat berdasarkan agregat data kependudukan yang dimiliki penyelenggara Pemilu. Data pemilih yang akurat mampu membedakan mana warga yang secara konstitusional berhak memilih dan mana yang tidak berhak memilih. Dalam pendataan dan pengakurasian data pemilih (pemutakhiran data pemilih) berlaku prinsip integritas dimana petugas pendaftar harus melakukan pendataan pemilih berdasar prinsip kesetaraan. Data yang digunakan penyelenggara Pemilu untuk menentukan siapa warga negara yang berhak memilih secara hukum dan mana warga negara yang tidak berhak memilih.
Dalam kaitan dengan pendaftaran pemilih, diperlukan suatu penekanan pentingnya penerapan prinsip-prinsip univeral terkait pendaftaran pemilih. Prinsip-prinsip pendaftaran pemilih yang harus diwujudkan penyelenggara Pemilu pada semua siklus Pemilu adalah mengutamakan aspek kesetaraan, integritas, inklusif, menyeluruh (komprehensif), akurat, dapat diakses semua pihak, transparan, akuntabilitas, kredibel, memberi kemudahan informasi kepada masyarakat, dapat akses kepada pemilih sebagai bagian dari umpan balik dan berkelanjutan. Model pendaftaran pemilih di Indonesia yang bersifat pasif, membuat hak-hak pemilih rentan untuk dilanggar atau mengalami praktik irregularity yang pada hakekatnya adalah bentuk pelanggaran Pemilu. Misal, ketidaktahuan pemilih terhadap hak-hak politiknya dapat menciptakan sikap apatis dan menganggap hal biasa jika hak-haknya tidak dilayani sebagai pemilih. Dalam hal ini, sudah menjadi tanggung jawab penyelenggara Pemilu untuk konsisten menerapkan prinsip-prinsip pendaftaran pemilih guna meminimalisir potensi malpraktik Pemilu.
▪ Peserta Pemilu. Dalam konteks Pemilu di Indonesia, peserta Pemilu adalah Partai Politik (Parpol) untuk Pemilu legislatif dan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang dicalonkan oleh Parpol atau gabungan Parpol. Sebagai perwujudan Pemilu berintegritas peserta Pemilu berhak mendapatkan perlakuan yang sama di semua tahapan atau siklus Pemilu mulai dari proses pencalonan, kampanye, saat pencoblosan, penghitungan dan rekapitulasi suara hingga terkait aspek penegakan hukum pada saat terjadi sengketa hasil Pemilu. Adanya Pemilu
peserta Pemilu dalam kasus sengketa proses atau sengketa hasil Pemilu.
Dalam hal ini, peserta Pemilu berhak mendapat perlakuan setara di mata hukum ketika terjadi kasus-kasus terkait dengan perselisihan Pemilu (electoral disputes).
▪ Penyelenggara pemilihan umum. Pemilu berinegritas merupakan kesepahaman bersama penyelenggara Pemilu untuk berkomitmen mendukung Pemilu berintegritas. Kesepahaman bersama juga berperan sebagai alat kontrol penyelenggara Pemilu untuk tidak melakukan tindakan pelanggaran Pemilu yang berkonsekuensi pada aspek hukum.
Gambar 2.1. Pemilu Berintegritas dan tiga pihak yang berkaitan
Dengan demikian, Pemilu berintegritas terkait dengan tugas dan kewenangan penyelenggara Pemilu untuk menjamin agar Pemilu berlangsung demokratis di semua tahapan atau siklus Pemilu. Acuan untuk menghasilkan Pemilu demokratis sekaligus Pemilu berintegritas adalah Undang-Undang Pemilu. Pelaksanaan pemilihan umum yang demokratis pada semua tahapan tersebut tidak saja akan menjamin aspek prosedural bahwa Pemilu berjalan sesuai norma-norma demokrasi namun juga secara substansi, Pemilu memberi kepastian hukum bagi pemilih, peserta Pemilu
dan penyelenggara Pemilu. Terlebih ketika dikaitkan dengan isu hak-hak politik pemilih, hak-hak politik tersebut meliputi hak-hak dasar seperti hak untuk didaftar sebagai pemilih dan peserta pemilihan umum, hak mendapatkan akses informasi terkait proses pemilihan umum, hak mendapatkan kesempatan yang sama di semua tahapan pemilihan umum, hak mendapatkan kebebasan dan rasa aman dan hak untuk mendapatkan perlakuan hukum yang sama di semua tahapan pemilihan umum.