PENGANTAR ADMINISTRASI PUBLIK
SUSI RATNAWATI, dkk.
Penerbit:
AHLIMEDIA PRESS
PENGANTAR ADMINISTRASI PUBLIK
Penulis:
Susi Ratnawati Sri Umiyati Nurul Umi Ati Kus Indarto Editor:
Aurora Hawa Nadana Penyunting:
Masyrifatul Khairiyyah Desain Cover:
Aditya Rendy T.
Penerbit:
Ahlimedia Press(AnggotaIKAPI: 264/JTI/2020) Jl. Ki Ageng Gribig, Gang Kaserin MU No. 36 Kota Malang 65138
Telp: +6285232777747
Telp Penulis:+62 821-3283-3379 www.ahlimediapress.com
ISBN:978-623-413-159-8
Cetakan Pertama,September2022
Hak cipta oleh Penulis dan DilindungiUndang-UndangRepublik Indonesia Nomor 19 Tahun 2002Tentang Hak Cipta, Pasal 72.
Dilarang keras menerjemahkan, memfotokopi, ataumemperbanyak sebagian atau seluruh isi buku ini
tanpa izin tertulis dari Penerbit.
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur penulis panjatkan ke hadirat Tuhan Yang Maha Esa karena buku yang berjudul Pengantar Administrasi Publik telah selesai disusun.
Penulis menyadari dalam penyusunan buku ini mempunyai kekurangan, tetapi penulis meyakini sepenuhnya bahwa sekecil apa pun buku ini tetap akan memberikan sebuah manfaat bagi pembaca.
Akhir kata, untuk penyempurnaan buku ini, maka kritik dan saran dari pembaca sangatlah berguna untuk penulis ke depannya.
DAFTAR ISI
KATA PENGANTAR ... iii
DAFTAR ISI ... v
BAB I PENGERTIAN DASAR ... 1
A. Pengertian Administrasi ... 1
B. Administrasi dan Manajemen ... 4
C. Ruang Lingkup Administrasi ... 6
D. Proses Kegiatan Dasar Administrasi ... 8
E. Unsur-unsur Administrasi ... 10
BAB II SEJARAH ADMINISTRASI PUBLIK ... 14
A. Perkembangan Pemikiran Administrasi sebagai “Seni” .... 18
B. Perkembangan Administrasi sebagai “Ilmu” ... 25
BAB III KEDUDUKAN ILMU ADMINISTRASI ... 32
A. Administrasi sebagai “Seni” ... 32
B. Administrasi sebagai “Ilmu” ... 33
BAB IV EVOLUSI ADMINISTRASI NEGARA MODERN ... 41
A. Pendekatan Tradisional ... 41
B. Pendekatan Behavioral ... 44
C. Pendekatan Pembuatan Keputusan... 45
D. Pendekatan Ekologis ... 46
BAB V KARAKTERISTIK DAN IDENTIFIKASI ADMINISTRASI NEGARA ... 48
A. Karakteristik atau Kekhususan dari Administrasi Negara 48 B. Identifikasi Administrasi Negara ... 51
BAB VI PARADIGMA DALAM ADMINISTRASI NEGARA .. 56
A. Paradigma 1 ... 56
B. Paradigma 2 ... 57
C. Paradigma 3 ... 58
D. Paradigma 4 ... 59
E. Paradigma 5 ... 60
BAB VII DARI ADMINISTRASI NEGARA KE ADMINISTRASI PUBLIK ... 63
A. Pembinaan Administrasi Negara sebagai Bagian dari Pembangunan Nasional ... 63
B. Alternatif Perencanaan Sosial-Budaya Menuju Terwujudnya Manusia Indonesia Seutuhnya ... 65
C. Revitalisasi Sektor Publik Menghadapi Keterbukaan Ekonomi dan Demokratisasi Politik... 67
D. Demokrasi dalam Birokrasi Pemerintah Peran Kontrol Rakyat dan Netralitas Birokrasi ... 71
E. Reorientasi Ilmu Administrasi Publik: Dari Government ke Governance ... 72
F. Administrasi Publik Indonesia di Era Demokrasi Lokal Bagaimana Semangat Kompabilitas Menjiwai Budaya Birokrasi ... 75
BAB VIII PERKEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DI INDONESIA ... 79
A. Perkembangan Ilmu Administrasi Publik ... 80
B. Ilmu Administrasi Publik di Indonesia ... 87
C. Dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik ... 96
D. Peran Ilmu Administrasi Publik di Masa Depan ... 99
BAB IX ADMINISTRASI PUBLIK DAN NEW PUBLIC
MANAGEMENT ... 103
A. The Old Public Adminitrastion ... 104
B. New Public Management ... 107
C. Reinventing Bureaucrary... 111
BAB X BIROKRASI ... 121
A. Pengertian Birokrasi ... 121
B. Karakteristik Birokrasi Menurut Max Weber ... 122
C. Tipe Ideal Birokrasi Menurut Max Weber ... 125
D. Kategori Birokrasi ... 126
E. Kelemahan dan Kelebihan Organisasi di Indonesia ... 127
BAB XI EKOLOGI ADMINISTRASI PUBLIK ... 130
A. Pengertian Ekologi... 130
B. Ekologi Administrasi Publik... 132
C. Faktor-faktor Ekologis dalam Administrasi Publik ... 134
BAB XII KONSEP GOOD GOVERNANCE, SOUND GOVERNANCE DAN DYNAMIC GOCERNANCE . 137 A. Keragaman dan Kerumitan Konsep ... 138
B. Good Governance... 140
C. Pengertian Good Governance ... 142
D. Prinsip Good Governance ... 143
E. Sound Governance ... 150
F. Dynamic governance ... 155
G. Implementasi Dynamic Governance ... 157
H. Faktor Pendukung ... 159
BAB I
PENGERTIAN DASAR
A. PENGERTIAN ADMINISTRASI Asal kata administrasi dari kata Latin:
a. ad = berarti intensif
b. ministrare = berarti melayani, membentu, memenuhi.
Secara etimologis administrasi berarti melayani yang intensf.
Dari kata kerja tersebut lahir kata sifat administrativus dan kata benda administration.
♦ Pengertian dari bahasa Indonesia sehari-hari, ada 2:
1) Sempit = tata usaha kantor, tata usaha warkat, tulis menulis, clerical work. Pengertian ini dari kata bahasa Belanda
“administratie”.
2) Luas = segala kegiatan sekelompok orang yang bekerja sama secara rational untuk mencapai tujuan bersama.
Pengertian ini dari kata bahasa Inggris “administration”.
♦ Pengertian Administrasi menurut The Liang Gie, bisa dikelompokkan ke dalam 3 (tiga) jenis pengertian yaitu:
1) Istilah administrasi yang dipergunakan dalam pengertian proses atau kegiatan.
2) Istilah administrasi yang dipergunakan dalam pengertian tata usaha.
3) Istilah administrasi yang dipergunakan dalam pengertian pemerintah atau administrasi Negara.
♦ Definisi Administrasi dari beberapa sarjana:
1. Luther Gullick: Administration has to do with getting thing done, with the accomplishment of defined objectives.
(Administrasi bertalian dengan pelaksanaan penyelesaian pekerjaan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditentukan).
2. John M. Pfiffner: Administration may be defined as the organization and direction of human and material resources to achieve ends. (Administrasi dapat didefinisikan sebagai pengorganisasian dan pengarahan sumber-sumber tenaga kerja dan materi untuk mencapai tujuan akhir yang dikehendaki).
3. Leonard D. White: Administration is a common process to all group efforts, public of private, civil or military, large scale or small scale. (Administrasi adalah proses umum dalam semua usaha manusia, baik public atau privat, sipil atau militer, besar atau kecil).
4. William H. Newman: Administration is guidance, leadership and control of the efforts of a group of individuals toward some common goal. (Administrasi adalah membimbing, memimpin dan mengontrol usaha-usaha sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama).
5. Dwight Waldo: Administrasi adalah bentuk daya upaya manusia yang cooperative, yang mempunyai tingkat rationalitet yang tinggi.
6. Sondang P. Siagian: Administrasi adalah “Keseluruhan proses kerjasama antara dua orang manusia atau lebih yang
didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya”.
7. The Liang Gie: Administrasi adalah “Segenap rangkaian perbuatan penyelenggaraan dalam setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu “.
8. Soetarto dan Soewarno: Administrasi adalah suatu proses penyelenggaraan dan penggurusan segenap tindakan/kegiatan dalam setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan.
9. Munawardi Reksohadiprawiro: Administrasi berarti tata usaha yang mencakup setiap pengaturan yang rapid an sitematis serta menentukan fakta-fakta secara tertulis, dengan tujuan memperoleh pandangan yang menyeluruh serta hubungan timbale balik antara satu fakta dengan fakta lainnya.
10. G. Kartasaputra: Administrasi adalah suatu alat yang dapat dipakai menjamin kelancaran dan keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan perhubungan, persetujuan dan perjanjian atau lain sebagainya antara sesame manusia dan/atau badan hokum yang dilakukan secara tertulis.
11. Harris Muda: Administrasi adalah suatu pekerjaan yang sifatnya, mengatur segala sesuatu pekerjaan yang berhubungan dengan tulis menulis, surat menyurat dan mencatat (pembukuan) setiap perubahan/kejadian yang terjadi di dalam organisasi itu.
12. Wijana: Administrasi adalah rangkaian semua organ-organ Negara rendah dan tinggi, yang bertugas menjalankan pemerintahan, pelaksanaan dan kepolisian.
13. Prajudi: Administrasi adalah organ Negara.
14. E.H. Litchfield: Administrasi Negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan-badan pemerintahan diorganisir, diperlengkapi tenaga-tenaganya, dibiayai, digerakkan dan dipimpin.
15. Dwight Waldo: Administrasi Negara adalah manajemen dan organisasi daripada manusia-manusia dan peralatannya guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah.
B. ADMINISTRASI DAN MANAJEMEN
▪ Asal kata Management dari kata Latin: manus = tangan, maneggiare = menangani.
Dalam bahasa Inggris kata manage, berarti:
● to train a hourse
● to direct and control
Sedang kata manajemen berarti: the act or art of managing, conduct, direction, and control. (tindakan atau seni pengurusan, memimpin, mengarahkan dan mengawasi). Dalam bahasa Indonesia manajement diterjemahkan dengan kata:
pengurusan, pengelolaan, ketatalaksanaan, manajemen.
▪ Definisi manajemen dari beberapa sarjana:
1. G.R. Terry: Management is the accomplishing of the predetermined, objective through the effors of other
people. (Manajemen adalah melakukan pencapaian tujuan yang telah ditetapkan melalui/bersama orang lain).
2. Harold koontz dan Cyrill O’Donnell: Management is getting thing done, through other people. (Manajemen adalah penyelesaian pekerjaan melalui orang lain).
3. John M. Pfiffner: Management is concerned with the direction of these individuals and functions to achive ends previously determined. (Manajemen berhubungan dengan pengarahan orang dan tugas-tugasnya untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan).
▪ Sudut pandang manajemen
Sudut pandangan manajemenpun bermacam-macam antara lain:
1. Management dilihat sebagai proses kerja: antara lain dikemukakan oleh John D. Millet, L.D. White.
2. Management dilihat sebagai fungsi: “fungsi menggerakkan”
administrasi.
3. Management dilihat sebagai institusi: sebagai lembaga kolektif yang mengurusi perusahaan atau organisasi.
▪ Beberapa pendapat tentang hubungan administrasi dengan manajemen
1. Administrasi mencakup manajemen atau administrasi lebih luas dari manajemen, ini dianut antara lain: Albert Lepawsky, Dwight Waldo, Prof. Dr. Prayudi S.H., Prof.
Dr. Arifin Abdulrachman, Drs. The Liang Gie.
2. Administrasi sama dengan manajemen, antara lain dianut oleh:
• W.H. Newman dan John D. Millet (bandingkan definisi administasinya W.H. Newman dengan definisi manajemen J.D. Millet sebagai berikut: Management is directing and facilliating the work of people organized in formal group to achive a desired goal).
• Lindall Urwick dan Harold Koontz & Cyril O. Donnell (bandingkan dengan administrasinya Lindall Urwick:
planning, organization, coordination, command and control dengan fungsi-fungsi manajemennya Harodt koontz & Cyril O. Donnell: planning, organization, staffing, directing and controlling).
• Manajemen mencakup administrasi atau manajemen lebih luas dari administrasi: disini administrasi diartikan sebagai arti sempit yaitu sebagai tata usaha kantor/clerical work.
C. RUANG LINGKUP ADMINISTRASI Ada beberapa pembagian antara lain:
1. Atas dasar sektor, obyek kegiatan, substansi kegiatan:
• sektor: administrasi industri, administrasi pendidikan, administrasi perdagangan dan sebagainya.
• Obyek kegiatan: administrasi kepegawaian, administrasi keuangan, administrasi perkantoran dan sebagainya.
• Substansi kegiatan: administrasi rumah sakit, administrasi akademi, administrasi pegadaian dan sebagainya.
2. Atas dasar proses penyelenggaraan kegiatan dari awal sampai akhir:
Ada administrasi: perencanaan, organisasi, staffing, directing, koordinasi, control, reporting dan sebagainya.
3. Atas dasar sumber hukum di mana kegiatan itu diselenggarakan:
• ada administrasi nasional: yurisdiksinya berlaku di Negara itu.
• Ada administrasi internasional: berlaku antar Negara, misalnya Unesco, Interpol, Shell, Unilever, Britisch Petrolium dan sebagainya.
4. Atas dasar lingkungan suasana dan tujuan kerja sama:
• administrasi Negara (public administration): tujuannya memberi pelayanan pada masyarakat sesuai tujuan Negara yang ditetapkan wakil-wakil rakyat.
• administrasi perusahaan (business administration): Tujuannya menaikkan faedah suatu benda sehingga diperoleh keuntungan materiil. Menaikkan faedah dan mendistribusikan faedah menurut J.B. Clark ada empat: menaikkan faedah dasar, faedah bentuk, faedah tempat dan faedah waktu. Dari pembagiannya itulah kemudian lahir pembagian jenis-jenis perusahaan.
• Administrasi sosial (social administration): tujuannya memajukan dan memelihara kepentingan segolongan orang
tanpa unsur mencari keuntungan. Bentuknya merupakan yayasan, badan Wakaf dan sebagainya.
D. PROSES KEGIATAN DASAR ADMINISTRASI
William H. Newman berpendapat: Salah satu jalan untuk menganalisa administrasi adalah berpikir apa yang dapat dikerjakan oleh seorang administrator.
Berdasarkan pendekatan ini pekerjaan dari administrator dapat dibagi menjadi 5 proses dasar:
1. Planning: menentukan apa yang akan dikerjakan. Ini meliputi besar kecilnya akibat keputusan perencanaan tersebut, tujuan yang harus jelas, kemantapan dari kebijaksanaan tersebut, program yang matang, menentukan metode dan prosedur khusus dan menentukan jadwal.
2. Organizing: menggolong-golongkan aktivitas yang perlu (sesuai rencana untuk mencapai tujuan) ke dalam unit-unit administrasi.
Selain itu juga menentukan hubungan atasan dan bawahan dalam setiap unit. Masalah-masalahnya antara lain, bagaimana mengadakan departemen-departemen (asas departementation), delegari wewenang, peranan staf dan lini, desentralisasi, struktur organisasi, span of control dan sebagainya.
3. Assembling resources: Mengatur sumber-sumber yang terdiri dari orang-orang, biaya-biaya dan fasilitas-fasilitas lain agar rencana dapat direalisir.
4. Directing: memberi perintah-perintah, harus jelas siapa yang diberi perintah dan tanggung jawab atas setiap bagian dari rencana tersebut.
5. Controlling: melihat dan mengusahakan agar seluruh kegiatan- kegiatan menuju sedekat mungkin dengan rencana.
► Catatan:
W.H. Newman menyimpulkan: Meskipun proses kegiatan administrator ada 5, tetapi administrator bukan mesin, bukan alat matematik yang kering. Oleh karena itu administrator perlu mengetahui “The Art of Administration” yaitu:
► Be sure to get the facts
bermacam-macam hal didalam/diluar organisasi dihadapi oleh administrator. Dalam menghadapi ini ia harus dapat menangkap fakta dengan bijaksana, menangkap yang tersirat selain yang tersurat, mempunyai intelegence. Inilah seni dari administrasi, bukan hanya sebagai pegawai kecil yang patuh tetapi bodoh dan kaku.
► Ajust to individual personalities
- Administrasi beraspek human relations, maka perhatikan tiap-tiap pribadi individu, biarlah berinisiatif, binalah hubungan informal.
- Kenalilah perbedaan-perbedaan individu tiap-tiap orang tidak sama, ada yang baik ada yang jelek, ada yang jujur ada yang curang, ada yang halus perasaannya ada yang kasar, maka perhatikan tiap-tiap anak buah..
►Consider the whole situation Pertimbangkan semua situasi.
- Planning, organizing, assembling resources, directing dan controlling saling interdependen (tergantung dan saling mempengaruhi). Maka kurang bijaksana bila sampai administrator terjerumus ke dalam salah satu aspek saja, dan tidak dapat keluar dari situ.
- Decision and action merupakan jaringan relasi, ini merupakan cara berpikir yang menyeluruh seperti dalam network planning, bila pembuatan produk barang Z sudah diputuskan, bagian sales promosinya harus barang Z bukan barang lain.
- Pikirkan analitis diikuti sintetis, analisa saja tidak cukup, perlu dikembalikan lagi ke sintesa yaitu maksud administrasi itu apa.
E. UNSUR-UNSUR ADMINISTRASI
The Liang Gie berpendapat unsur-unsur administrasi ada 8:
1. Organisasi: “rangka yang jadi wadah” kerja sama sekelompok manusia.
Kegiatan-kegiatan penusunan organisasi disebut “Organizing”
yang meliputi: menggolong-golongkan aktivita, analisa pekerjaan/job analysis, job diskription, job evaluation, recruitment, menetapkan hubungan kerja, saluran perintah dan tanggung jawab, gaji.
dan masalah
pemecahan
keputusan : memilih satu pilihan dari alternatif- alternatif dan resikonya untuk mencapai tujuan.
pembimbingan : memerintah, memimpin, menggerakkan, sesuai keputusan yang diambil untuk mencapai tujuan.
pengordinasian
pengendalian : control agar gerak sesuai dengan tujuan yang ditetapkan.
penyempurnaan : perbaikan-perbaikan seluruh usaha kerja sama sesuai tujuan yang telah ditetapkan.
3. komunikasi (Administratif communication): ini yang memungkinkan kelompok orang yang kerja sama mengetahui pikiran perasaan dan kehendak masing-masing, dalam rangka mencapai tujuan bersama. Kata lain adalah Tatahubungan, perkembangan lebih lanjut MIS (Management Information System).
: mencegah pertentangan, kekembaran, kekosongan, dalam mencapai tujuan.
2. Management: Proses “menggerakkan” tindakan kerja sama sehingga tujuan tercapai dan tidak menyeleweng dari tujuan semula. The Liang Gie berpendapat fungsi-fungsi managemen
ada 6:
perencanaan : apadan bagaimana masalahya, alternatif- alternatif
resikonya.
4. Kepegawaian: ini adalah proses yang berhubungan dengan penggunaan tenaga kerja manusia dalam usaha kerja sama tersebut. Masalah-masalahnya, system kepegawaian, proses penerimaan pegawai, analisa tugas pekerjaan, sistem penggolongan pangkat dan jabatan, sistem penilaian pegawai, system penggajian, system kenaikan pangkat, disiplin dan hukuman bagi pegawai, latihan bagi pegawai, sistem pemberhentian dan pensiun.
5. Keuangan: adalah masalah bagaimana kerjasama itu akan dibiayai, dari mana sumber-sumber keuangan diperoleh, bagaimana menyimpannya, dan bagaimana membelanjakannya.
6. Perbekalan: Adalah proses penyediaanmateri, alat, tempat kerja, fasilitas dalam usaha kerja sama tersebut.
7. Tata usaha: meliputi pembuatan, pengiriman, penyimpanan keterangan-keterangan tertulis mengenai kerja sama tersebut.
8. hubungan Masyarakat: meliputi usaha-usaha organisasi memelihara hubungan dengan masyarakat sekitarnya agar kerja sama dalam organisasi tersebut memperoleh dukungan masyarakat sekitarnya.
DAFTAR PUSTAKA
Kencana, Syafiie Inu. 2006. Ilmu Administrasi Publik. Jakarta, Rineka Cipta
Komorotomo, Wahyudi. 2003. Etika Administrasi Negara. Jakarta, Rajawali Pers
N. Dunn, William, 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik.
Yogyakarta, Gajah Mada University
Nasucha, C. 2004. Reformasi Administrasi Publik: Teori dan Praktik. Grasindo. Jakarta
Osborne, David & Ted Gaebler. 2005. Mewirausahakan Birokrasi, Reinventing Government. PPM. Jakarta
Pasolong, Harbani, 2013. Teori Administrasi Publik, Alfabeta, Bandung.
Parsons, Wayne. 2014. Public Policy, Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan. Kencana Prenada Media Group. Jakarta Sangkala. 2012. Dimensi-Dimensi Manajemen Publik. Ombak.
Yogyakarta.
Santosa, Pandji. 2012. Administrasi Publik Teori dan Aplikasi Good Governance. PT. Refika Aditama. Bandung
Sinambela, Lijan Poltak, dkk. 2014. Reformasi Pelayanan Publik, Teori, Kebijakan, dan Implementasi. Bumi Aksara, Jakarta.
Siagian, Sondang P. 2001. Kerangka Dasar Ilmu Administrasi.
Rineka Cipta. Jakarta.
Santosa, Pandji. 2009. Administrasi Publik Teori dan Aplikasi Good Governance. Bandung, PT revika Aditama
Silalahi, Ulbert. 2002. Studi tentang Ilmu Administrasi. Bandung.
Sinar Baru Algensindo
Thoha, Miftah. 2014. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer.
Kencana Prenadamedia Group, Jakarta.
BAB II
SEJARAH ADMINISTRASI PUBLIK
Para ahli teori klasik yang memberi kontribusi terhadap perkembangan administrasi sebagai ilmu antara lain: Charles Babbage, Henry R. Tone, F.W. Taylor, Gilbreths, Henry L. Gantt, Errington Emerson, henry Fayol, james D. Money, Lindal F. urwick, Chester Barnard. Para ahli teori administrasi modern yang dikembangkan dari pendekatan-pendekatan psikologis terutama dipelopori oleh Elton Mayo, H. Munsterberg yang dikenal dengan aliran hubungan manusia, dan juga aliran-aliran pemikiran teori prilaku, teori proses, pendekatan kuantitatif, pendekatan system dan pendekatan kontingensi.
Para ahli teori klasik yang akan dibicarakan menekankan terutama pada pemikiran F.W. Taylor dan Henry Fayol dan Max Weber dengan kontribusi dari para ahli teori klasik lainnya.
Kemudian membahas pendekatan hubungan manusia, pendekatan prilaku, pendekatan system dan pendekatan kontingensi yang merupakan acuan pendekatan dalam studi administrasi modern.
Perkembangan pemikiran administrasi (pendekatan dan teori) dalam perspektif dapat digambarkan sebagai berikut:
Teori-teori ini tidak harus dianggap sebagai dogma yang memiliki kebenaran mutlak dan yang tidak mungkin diklasifikasikan kebenarannya serta tidak dapat diubah. Mempelajari teori administrasi mempunyai arti yang jauh lebih dari hanya sekedar menghapal ide-ide dari orang yang dikenal sebagai ahli teori administrasi, yang seakan-akan ide-idenya merupakan suatu
kebenaran yang terakhir. Teori selalu berkembang dan tidak mengenal akhir. Teori administrasi klasik maupun teori administrasi modern perlu dipelajari karena ada kemungkinan diantaranya berguna dalam memahami fenomena kerja sama organisasional dalam kenyataan empiris.
Oleh sebab itu teori klasik bukan berarti sudah kadaluwarsa dan teori modern dan kontemporer adalah up to date, melainkan kedua-duanya saling melengkapi atas kekurangan atau kelemahan masing-masing. Untuk itu perlu menginterpretasikan fakta sehingga relevan untuk menjelaskan suatu peristiwa.
Menurut Harvey C. Mansfield, ada 3 kegunaan yang dapat diperoleh dari pelajaran atau analisis sejarah administrasi (Dwight Waldo, 1971), yaitu:
1. Observasi filosofis, yaitu menyajikan kesimpulan-kesimpulan yang umum sifatnya atau tidak menunjukkan perhatian yang khusus terhadap masalah-masalah yang konkrit.
2. Dalam tehnik analisis atau tehnik pemecahan masalah ; diperlihatkan bagaimana proses administrasi itu bergerak dalam proses kerja sama masyarakat dalam bidang ekonomi, politik, hokum pada masa yang lampau dan apakah proses administrasi semacam itu dapat atau tidak digunakan dalam bidang yang sama pada masa kini.
3. Dalam tehnik administrasi ; hanya mencakup soal teknis belaka, artinya jika kita ingin mencapai suatu hasil seperti hasil yang dicapai orang pada masa lalu, pakailah cara yang telah mereka
gunakan atau setidak-tidaknya mengadakan penyesuaian dengannya.
Dengan melalui analisis sejarah dapat dilacak dan diketahui, bahwa pada kira-kira tahun 1300 SM, bangsa Mesir telah mengenal administrasi. Max Weber, seorang sosiolog berkebangsaan Jerman yang terkemuka pada zamannya, meyakini Mesir sebagai satu- satunya Negara paling tua yang memiliki administrasi birokratik.
Demikian juga di Tiongkok Kuno, dapat diketahui tentang konstitusi Chow yang dipengaruhi oleh ajaran Confucius dalam “Administrasi Pemerintahan”. Dari Junani (430 SM) dengan susunan kepengurusan Negara yang demokratis, Romawi dengan “de Officiis” dan “de Legibus”nya Marcus Tullius Cicero; dan abad 17 di Pusia, Austria, Jerman dan Prancis, dengan Kameralis yang mengembangkan Ilmu Administrasi Negara, misalnya system pembukuan dalam hal Administrasi Keuangan Negara, Merkantilis (sentralisasi ekonomi dan politik) dan kaum Fisiokrat yang berpengaruh selama kurun waktu 1550-1700-an.
Fakta-fakta “administrasi” seperti dikemukakan di atas hingga 1886 dikenal sebagai praktik dan teknik kerja sama atau sebagai seni
“administrasi” yang belum ditelaah secara ilmiah. Adapun puncak analisis ilmiah (scientific analysis) mengenai fenomena administrasi berdasarkan fakta sejarah dimulai pada akhir abad 19 dengan munculnya gerakan manajemen ilmiah “scientific management”
yang dipelopori oleh Frederick Winslow Taylor (1856–1925) dan gerakan general and industrial administration yang dipelopori oleh Henry Fayol (1841–1925) sekaligus memberikan identitas “ilmu”
bagi administrasi yang kemudian disempurnakan dengan munculnya berbagai teori dan pendekatan bagi studi adminitrasi, seperti teori dan pendekatan birokrasi, hubungan manusia (human relation), teori pendekatan dan perilaku, pendekatan system maupun pendekatan kontingensi (contingency approach).
A. PERKEMBANGAN PEMIKIRAN ADMINISTRASI SEBAGAI “SENI”
Praktik-praktik pengelolaan kerja sama atau administrasi sama tuanya dengan sejarah peradaban manusia itu sendiri. Herbert A.
Simon mengatakan, jika ada dua orang bekerja sama menggulingkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan oleh hanya seorang, maka pada saat itu sudah ada aktivitas administrasi.
Rekonstruksi sejarah administrasi dapat dilacak kembali ratusan atau ribuan tahun yang lampau. Kode hokum public, bentuk organisasi birokrasi, system akuntansi dan anggaran, administrasi pajak, supervise pekerjaan-pekerjaan, system prestasi dalam penempatan pagawai pada jabatan tertentu, dan lain-lain telah dilakukan pada masa lampau, yang pada hakikatnya dianggap merupakan administrasi sebagai seni.
Perkembangan administrasi sebagai seni dapat dibagi dalam dua fase, yaitu:
1. Prasejarah
Perkembangan administrasi sebagai seni dalam kurun waktu fase prasejarah dapat dilacak dari beberapa paradaban, antara lain:
a. Mesopotamia
Peradaban Mesopotamia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi dan manajemen yang diketahui manusia sekarang terutama di bidang pemerintahan, perdagangan, komunikasi, pengangkutan dan juga telah dipergunakan logam sebagai alat tukar menukar, alat ukur dan alat hitung yang sudah barang tentu memperlancar jalannya perdagangan.
b. Babilonia
Masa peradaban Babilonia juga telah menerapkan administrasi di bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan dan pengangkutan. Sistem administrasi di bidang teknologi juga telah berhasil dikembangkan dengan adanya taman tergantung yang sampai sekarang belum dapat ditandingi oleh karya manusia modern.
c. Mesir
Ditemikan bukti-bukti bahwa orang-orang Mesir telah mempraktikkan system desentralisasi dan penggunaan staf penasehat pada 2000 tahun sebelum masehi. Peninggalan sejarah berupa piramida membuktikan bahwa teknik administrasi telah diterapkan. Piramida di Mesir yang bisa dilihat memaksa kita menerima, bahwa dalam pembangunannya pasti ada rencana, organisasi, kepemimpinan dan system pengawasan formal.
Bagaimana bisa membangun suatu susunan yang meliputi ± 13 are, dengan batu-batu yang jumlahnya hamper dua setengah juta buah, setiap batu beratnya rata-rata dua setengah ton.
Pembuatanntya diperkirakan mempekerjakan lebih dari 100.000
orang selama 20 tahun. Agar tetap mengarah pada tujuan, prestasi ini sama dengan mengelola suatu organisasi yang tiga kali lebih besar daripada Shell Oil Company pekerjaan demikian menunjukkan penggunaan fungsi administrasi yang efektif.
d. Cina
Adanya bukti-bukti kira-kira pada tahun 1100 SM, bangsa Cina telah menyadari perlunya perencanaan, pengoganisasian, kepemimpinan dan pengawasan. Banyak prinsip-prinsip administrasi kepegawaian modern yang terkenal dengan istilah merit System dipinjam dari prinsip administrasi kepegawaian Tiongkok Kuno. Tokoh Tiongkok Kuno yang memberi sumbangan bagi perkembangan administrasi ialah Confusius yang terkenal sebagai seorang filsuf, rohaniawan dan sekaligus administrator dan negarawan, sehingga Tiongkok Kuno sangat teratur pada waktu itu.
Confusius yang menjabat sebagai Perdana Mentri berhasil menyusun ketentuan-ketentuan administrasi Negara (rules of public administration) yang merupakan “kode Etik” bagi para pejabat pemerintah pada waktu itu. Tokoh lain adalah Chow yang juga menjabat sebagai Perdana Mentri, berhasil menciptakan apa yang disebut Undang-Undang Dasar Chow (The Constitution of Chow) yang mengatur persyaratan bagi pegawai negeri, yaitu:
1) kejujuran 2) kecakapan
3) pengabdian kepada kepentingan umum
4) pengetahuan yang mendalam tentang kondisi Negara
5) kemampuan untuk selalu sibuk 6) produktif
Tokoh berikutnya ialah micius atau Mo Ti, memperkenalkan pendekatan sistem untuk pertama kalinya khususnya dalam kegiatan administrasi niaga. Oleh Sun Tzu’s dalam The art of War yang ditulis sekitar 500 SM mengidentifikasikan military guidelines tentang strategi, taktik dan manuver.
e. Romawi
Perkembangan administrasi dapat dipelajari karya filsuf terkenal Cicero. Dalam bukunya yang berjudul “De Officiis” (The Office) dan “De Legibus” (The Law) dijelaskan tentang pemerintah Romawi yang berhasil memerintah atau menguasai daerah yang sangat luas dengan membagi-bagi tugas-tugas pemerintahan dalam departemen-departemen yang disebut
“magistrates” yang dipimpin oleh seorang magistrator.
Disamping pengembangan departemntasi tugas-tugas pemerintahan, juga dikembangkan administrasi perhubungan, administrasi perpajakan yang memang dibutuhkan oleh Romawi kuno sebagai suatu imperium yang memiliki wilayah kekuasaan yang sangat luas. Oleh Diocletian, struktur Empire diorganisasi, di mana Empire dibagi dalam 100 propinsi. Masing-masing propinsi dikelompokkan dalam satu dari 13 dioceses dan tiap dioceses dikelompokkan dalam satu dari 4 divisi geografis besar.
Konsep dasar ini sedikitnya digunakan oleh organisasi-organisasi untuk menstabilkan otoritas yang disentralisasi atau sentralistis.
Organisasi-organisasi militer juga ikut menyumbang perkembangan studi administrasi. Penggunaan staf, keseragaman cara dalam pelaksanaan tugas-tugas, penerapan disiplin, bahkan pernah digunakan oleh Alexander Agung, Hannibal (182 SM), Caesar dan Napoleon.
2. Fase Sejarah hingga Revolusi Industri
Perkembangan administrasi pada fase sejarah ini lebih maju dibandingkan dengan fase prasejarah. Hal ini tampak dalam praktik- praktik administrasi, manajemen dan organisasi sebagai berikut:
a. Gereja Roma Katolik
Gereja Roma Katolik memberi sumbangan yang sangat besar terhadap perkembangan pemikiran administrasi melalui prktek administrasi terutama dalam organisasi formal pada 1.000 tahun yang lalu. Lembaga ini memberi kontribusi yang berarti terhadap teori administrasi dalam hal hirarkhi otoritas, spesialisasi aktifitas sepanjang garis fungsional, dan konsep staf.
Struktur organisasi telah didesain dalam satu Scalar, Chain of command yang tetap dari Paus (pope), melalui Bishops kepada Priests dan Laity. Dengan kata lain, dalam gereja katolik, rantai kekuasaan mulai dari Paus kepada Kardinal, kemudian kepada Uskup dan akhirnya kepada Pendeta-pendeta atau Pastor-pastor.
Struktur yang sederhana ini terbukti dapat dijalankan untuk organisasi yang lebih dari 430.000 Pastor dan merupakan struktur kekuasaan yang mengagumkan dibandingkan dengan perusahaan General Motors sebagai perusahaan raksasa yang hanya memiliki
pekerja sebanyak 30.000 ribu orang. Dalam General Motors jarang dijumpai seorang administrator dengan lebih dari 15 orang bawahan yang melapor padanya, sementara seorang Uskup bukanlah hal luar biasa bila lebih dari 500 Pastor bertanggung jawab kepadanya. Dalam hal ini gereja Roma Katolik telah mengembangkan apa yang disebut Job Discription.
b. Niccolo Machiavelli
Merupakan orang yang memberikan kontribusi secara individual terhadap pengembangan pemikiran administrasi dan manajemen. Machiavelli lahir tahun 1469 di Florence. Ia membuat analisa sistematis tentang Prince’s (manager’s) Job dan dari itu dikembangkan prinsip-prinsip praktis yang digunakan dewasa ini, seperti telah ada 500 tahun yang lalu. Dalam The Prince dan Discources, Machiavelli mengembangkan empat (4) prinsip-prinsip kepemimpinan, yaitu:
1) Pentingnya relying upon mass consent. Otoritas Prince atau pemimpin datang dari atau diberikan oleh bawahan. Tak seorangpun jadi pemimpin kalau tak disetujui pengikut.
2) Pemimpin harus strive for cohesiveness dalam organisasi.
3) Prince harus mempunyai satu kemauan untuk survive.
4) Prince harus menjadi pemimpin yang memperlihatkan wisdom, kindness dan justice, sifat yang diuji pada setiap waktu.
c. Revolusi Industri
Administrasi sebagai seni semakin berkembang di Eropa dengan menekankan, bahwa perekonomian suatu Negara akan bisa kuat apabila kegiatan administrasi dan manajemen
dilaksanakan dengan baik. Pemikiran ini dipelopori oleh tiga kelompok ahli ekonomi di Eropa, yaitu kaum Kameralis sebagai satu kelompok intelektual dan administrasi public di Jerman, Prusia dan Austria dari abad 16 hingga 18, di Inggris ada kelompok Merkantilis dan Fisiokratik, di Prancis sebagai mashab ekonomi politik.
Inovasi teknologi dari revolusi industri mempunyai impak dinamik terhadap pemikiran-pemikiran administrasi dan manajemen. Ini terjadi di Inggris antara tahun 1700 dan 1785 ketika terjadi perubahan besar dalam dasar-dasar organisasi produksi. Di bidang administrasi dan manajemen terjadi perubahan dari Job centered menjadi Human centered, atau orientasi produktivitas semata-mata berubah menjadi orientasi manusia atau mengembangkan pendekatan manusiawi dalam dunia industri, yang disebut industrial relations.
Pada abad 18 dan 19 terjadi revolusi teknologi di Inggris. Tenaga manusia digantikan oleh mesin dan mesin-mesin uap menghasilkan tenaga yang lebih murah dan lebih efisien.
Perkembangan pemikiran administrasi dalam periode waktu hingga tahun 1986 lebih merupakan administrasi dan manajemen sebagai praktik pengaturan kerja sama untuk mencapai tujuan atau lebih dikenal sebagai “seni”. Sebagai puncak perkembangan organisasi dan manajemen pada fase sejarah adalah permulaan abad 18 melalui karya Charles Babbage (1792–1871) seorang ahli matematika di Universitas cambrige Inggris. Dalam bukunya yang berjudul “The Economy of
Manufacture” antara lain menekankan pentingnya efisiensi dalam usaha pencapaian tujuan, dan pentingnya pembagian kerja. Pada mulanya buku tersebut tidak mendapatkan perhatian dan sambutan akan tetapi setelah lahirnya gerakan manajemen ilmiah di Amerika Serikat yang dipelopori oleh F.W. Taylor tahun 1886, buku tersebut mulai diperhatikan dan diselidiki.
Lahirnya gerakan manajemen ilmiah merupakan fase modern dalam perkembangan administrasi dan merupakan titik awal perkembangan administrasi sebagai ilmu pengetahuan. Pada fase modern, pengembangan administrasi dan manajemen mulai menggunakan metode-metode. Sehingga fase ini merupakan fase perubahan administrasi dan manajemen sebagai praktik dan teknik kerja sama atau sebagai seni menjadi administrasi dan manajemen sebagai ilmu.
Pelopor pemikiran administrasi dan manajemen sebagai ilmu atau dengan menggunakan metode-metode ilmiah adalah F.W. Taylor dalam karyanya yang berjudul “Shop Management”
(1911) dan henry Fayol dalam karyanya yang berjudul
“Administration Industrielle et generale”, kalau diterjemahkan dalam bahasa Inggris (1930) “General and Industrial Management”.
B. PERKEMBANGAN ADMINISTRASI SEBAGAI “ILMU”
Administrasi ditelaah secara ilmiah baru mulai dilakukan pada akhir abad 19 atau awal abad 20, yang dipelopori oleh F.W. Taylor
dan Henry Fayol. Tahap ini akhirnya dikenal sebagai tahap gerakan Scintific manajement.
Tahapan perkembangan administrasi (dan manajemen) memperlihatkan adanya kesamaan-kesamaan dan sekaligus perbedaan-perbedaan pengklasifikasian. Hal ini tampak dari beberapa klasifikasi berikut
1. George R. Terry (1975–1979) a. Management by custom School b. Scientifc Management School c. Behavioral School
d. Social School
e. System Management School f. Decisional Management School g. Quantitative School
h. Management Process School i. Contingency Management School 2. Harold Koontz (1989)
a. Empirical or case approach b. Interpersonal behavior approach c. Group behavior approach
d. Cooperative social system approach e. Socio technical system approach f. Decision theory approach
g. System approach
h. Mtematical or management science approach i. Contingency or situacional approach
j. Managerial roles approach k. Operational theory approach 3. John B. Miner (1978)
a. Clasical.
b. Human Relations c. Structuralis
d. Behavioral Humanist e. Decision making 4. Herbert G. Hicks (1972)
a. Period I : Prescientific management b. Period II : Scientific management c. Period III: Human Relations
d. Period IV: Refinement, Extention and Syntesis 5. Stephen P. Robbin (1982)
a. scientific management
b. General Administrative Theories c. Human relations movement d. Decision scince movement e. Behavioral movement
f. Organizational humanist movement g. System movement
h. Power dynamic movement i. Contingency movement 6. J.A.F. Stoner (1982)
a. The classical management theory i. Scientific management
ii. Clasical organization theory b. The behavioral School
i. The human relations movement ii. The behavioral science approach c. The quantitative school
i. Operations research and management science d. The system approach
e. The contingency approach
Adanya berbagai klasifikasi approach, teori, school, movement antara lain disebabkan oleh adanya perbedaan variasi spesialisasi keahlian kelompok yang melakukan studi tentang administrasi atau manajemen berdasarkan titik pandang (point of view) keahlian masing-masing.
Para praktisi misalnya, melihat administrasi sebagai pengalaman (experience), psikolog cenderung memandang administrasi melalui peristiwa atau kejadian dalam hubungan interpersonal (interpersonal relation). Kemudian para sosiolog dan ahli psikologi sosial memusatkan perhatian pada pola prilaku kelompok (group behavior patterns). Para ahli teknik industri mengkonsentrasikan pandangannya pada system teknik dan hubungannya dengan sistem-sistem sosial dari kerja sama organisasional. Perkembangan pemikiran dan teori administrasi atau manajemen dibagi dalam tiga fase kategori.
1. Teori Klasik atau tahap scientific, yang terdiri dari:
a. Scientific management b. Administrative theorist
c. Bureaucratic theory 2. Teori neo klasik
a. Human relations approach
3. Teori modern atau kontemporer atau tahap ilmu.
a. Behavioral approach b. Process approach c. System approach d. Contingency approach
DAFTAR PUSTAKA
Caiden G.E., 1982, Public Administration, Palisades Publisher, California.
Denhart R.B., 1984, Theories of Public Organization, Brooks/Cole Publishing Company, California.
Dwiyanto Agus, dkk. (2006). Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Gajah Mada University Press.
Esman, M.J., 1991, Management Dimensions of Development:
Perspectives and Strategies, Kumarian Press, Inc, Connecticut.
Etzioni A., 1995, The Spirit of CoMasyarakat madaniunity: Right, Resposibilities and the CoMasyarakat madaniunitarian Agenda, Fontana Press, London.
Farazmand Ali (ed), 2002. Administrative Reform in Developing Nations. London: Praeger.
Ferlie E., dkk, 1996, The New Public Management in Action, Oxford University Press, Oxford, 9-15.
Flyn, Norman, 1990 Public Sector Management; Harvester Wheatsheaf; London.
Frederickson, H George, 1997. The Spirit of Public Administration;
JosseyBass Publishers; San Fransisco
Gaster, Lucy, 1995. Quality in Public Services, Managers Choices;
Open University Press; Buckingham - Philadephia.
Inu Kencana Syafi'i, dkk, 1999., Ilmu Administrasi Publik, Jakarta:
Rineka cipta.
Islamy M. Irfan, 2003. Dasar-Dasar Administrasi Publik dan Manajemen Publik. Malang: PDIA FIA UNIBRAW.
Jay M. Shafritz dan Albert C. Hyde, 1978. Classics of Public Administration, USA: Harcourt Brace & company.
Kooiman, J. (ed), 1993, Modern Governance: New Government- Society Interactions. London: Sane Publications.
Leach, Steve; John Stewart, and Kieron Walsh, 1994. The Changing Organization and Management of Local Government; London;
McMillan Press Ltd.
Marschall, Melissa J. 2004. Citizen Participation and the Neighborhood Context: A New Look at the Coproduction of Local Public Goods. Political Research Quarterly. Academic Research Library.
McLaverty, Peter. 2002. Public Participation and Innovations in Community Governance. Ashgate. England.McNabb David E.
(2002). Research Methods in Public Administration and Nonprofit Management: Quantitative and Qualitative Approaches. New York: M.E. Sharpe, Inc.
Miftah Thoha, 2003. Ilmu Administrasi Negara, Jakarta: Rajawali Press, cet. Ke VIII.
Raadschelders Jos C.N, 2000. Government: A Public Administration Perspective. New York: M.E. Sharpe, Inc.
Shafritz Jay M. and Russell EW, 2005. Public Administration:
Introducing. NewYork: Pearson Education, Inc. Fourth Edition.
Sinambela Lijan Poltak, dkk, 2006. Reformasi Pelayanan Publik:
Teori, Kebijakan, dan Implementasi. Jakarta: PT Bumi Aksara.
Sjamsiar Sjamsuddin, 2006. Dasar-Dasar Teori Administrasi Publik.
Malang: Yayasan Pembangunan.
Wibawa Samodra, 2004. Reformasi Administrasi: Bunga Rampai Pemikiran Adminisatrasi Negara/Publik. Yogyakarta: Gava Media.
BAB III
KEDUDUKAN ILMU ADMINISTRASI
A. Administrasi sebagai “Seni”
Seni merupakan kecakapan penerapan pengetahuan yang dimiliki pada situasi dan tempat serta jenis kegiatan tertentu. Melalui berbagai bidang yang diperole, maka penerapan pengetahuan yang dimiliki akan berkembang menjadi suatu keahlian, bakat (talent) atau kecakapan yang bersifat intuitif, seperti Dokter, Pengacara, Psikolog, Engineer, Pemusik. George R. Terry (1977) mengatakan, art is personal creative power plus skill in performance (seni adalah kemampuan pribadi yang kreatif ditambah skill atau ketrampilan dalam pelaksanaan pekerjaan atau tugas).
Seni merupakan kemampuan atau kemahiran seseorang untuk menerapkan pengetahuan yang dimiliki dalam menjalankan fungsi atau tugas. Seni adalah know-how dalam menyelesaikan pekerjaan secara efektif dan efisien, sehingga seni sebagai suatu skill dalam penerapannya memungkinkan penampilan yang khas dari pribadi pemilik skill tersebut.
Kecakapan atau seni administratif ini sedemikian penting sehingga pemimpin-pemimpin dapat pindah dari satu jabatan ke jabatan lain dan dapat bekerja dengan baik. Mereka mampu mengatur persoalan keseluruhannya, membaginya dalam bagian- bagian atau bidang pekerjaan, menetapkan tugas, wewenang dan
tanggung jawab kepada bawahannya sehingga setiap unit menjalankan fungsinya dengan efisien. Sering terjadi ada administrator atau manajer yang menguasai ilmu administrasi atau manajemen akan tetapi tidak berhasil menjalankan fungsinya untuk menciptakan sistem administrasi dan manajemen yang baik atau tidak berhasil memanage suatu perusahaan karena kurang atau tidak meniliki art of administration atau art of management.
Seseorang dapat memiliki seni administrasi karena:
a. Pembawaan kodrati (bakat) b. Pendidikan dan latihan c. Pengalaman praktik.
B. Administrasi sebagai “Ilmu”
Ada pengakuan dikalangan masyarakat akademik, bahwa cirri utama dari dan untuk disebut sebagai ilmu adalah memiliki teori.
Suatu ilmu yang tidak memiliki teorinya sendiri meskipun teori tersebut merupakan formulasi dari ilmu yang mendahuluinya tidak layak disebut atau menyatakan dirinya sebagai ilmu.
Ilmu adalah pengetahuan yang bersifat umum dan sistematik, pengetahuan daripadanya dapat disimpulkan dalili-dalil teretentu menurut kaidah-kaidah yang umum.
Ilmu adalah pengetahuan yang sudah dicoba dan diatur menurut urutan dan arti serta menyeluruh dan sistematik. (Moh.
Nazir, 1985)
Ilmu mencakup lapangan yang sangat luas, menjangkau semua aspek tentang progres manusia secara menyeluruh. Sebagai himpunan pengetahuan yang sistematis, ilmu dikembangkan dengan menggunakan metode ilmiah (scientific methods) melalui penelitian ilmiah (scientific research) dan karenanya setiap ilmu juga mengandung metodologi.
Ilmu pengetahuan merupakan usaha yang bersifat multidimensional, yang karenanya dapat didefinisikan dalam berbagai cara, yang masing-masing definisi tidak merupakan definisi yang tuntas. Ada tiga pendapat terhadap sifat utama ilmu pengetahuan; pertama, dimana orang berpikir dengan sifat tertentu (sikap ilmiah). kedua, menggunakan metode ilmiah tertentu. ketiga, untuk menghasilkan fakta-fakta dan teori-teori yang tersusun baik untuk mencandra (memeriksa) alam semesta besrta isinya (Depdikbud, 1983). Pengetahuan yang benar atau kebenaran yang dalam sejarah perkembangan berpikir manusia ingin dikejar memang secara inherent dapat dicapai manusia, baik melalui pendekatan non ilmiah maupun pendekatan ilmiah (Depdikbud, 1983).
Ada beberapa pendekatan non ilmiah yang digunakan dalam menemukan kebenaran, yaitu:
a. Melalui akal sehat (common sese).
b. Melalui prasangka (prejudice) c. Melalui intuisi (intuition) d. Secara kebetulan
e. Secara coba-coba (trial and error) f. Melalui spekulasi
g. Melalui wahyu
Dengan pendekatan ilmuah, pengetahuan diperoleh melalui penelitian yang menggunakan metodologi ilmiah dan dibangun diatas teori tertentu.
Calvin S. Hall dan gardner Lindsey, mengatakan:
Teori adalah seperangkat konvensi yang terdiri dari suatu gugus asumsi yang relevan yang secara sistematik berhubungan satu sama lain.
Teori merupakan seperangkat proposisi yang menggambarkan (pada satu tingkatan generalitas yang tinggi) dan menjelaskan seperangkat gejala-gejala empiris (Doyle paul Johnson, 1986)
Dengan demikian ada 3 (tiga) hal yang diperhatikan jika ingin mengenal teori (Moh. Nazir, 1985), yaitu:
1. Teori adalah seperangkat proposisi yang terdiri dari konstruk (construct) yang sudah didefinisikan secara luas dan dengan hubungan unsur-unsur dalam seperangkat proposisi tersebut secara jelas.
2. Teori menjelaskan hubungan antar variable atau antar konstruk sehingga pandangan yang sistematik dari fenomena-fenomena yang diterangkan oleh variable dengan jelas kelihatan.
3. Teori menerangkan fenomena dengan cara menspesifikasikan variabel mana berhubungan dengan variabel mana.
Jadi teori dimaksudkan atau dapat digunakan untuk menganalisis, menjelaskan dan menerangkan suatu fenomena tertentu. Analisis dan penjelasan yang dilakukan bukanlah sekedar
penjelasan yang berdasarkan perasaan, prasangka atau akal sehat, melainkan penjelasan yang rasional atau bersifat ilmiah.
Berangkat dari pemikiran tentang konsep dan criteria keilmuan sebuah karya sebagaimana dikemukakan diatas serta pendekatan yang digunakan dalam menyusun teori, maka administrasi juga memenuhi criteria-kriteria dimaksud. Dengan kata lain administrasi memiliki teori dan menggunakan metode ilmu dalam pemecahan masalah administratif (administrative problems) yang berhubungan dengan efisiensi dan efektifitas, koordinasi, departementasi, akuntabilitas, ketentuan pengetahuan keahlian, rektutment personel.
Selanjutnya administrasi juga dipelajari dengan menggunakan metode-metode ilmiah sehingga menghasilkan prinsip-prinsip.
Prinsip adalah:
a Fundamental statement or truth providing a quide to through or action (George R. Terry, 1977) atau suatu pernyataan atau kebenaran pokok yang memberikan petunjuk kepada pemikiran atau tindakan.
a fundamental or universal truth (Stephen P. Robbins, 1980) atau suatu kebenaran fundamental atau universal.
Dengan demikian prinsip merupakan pernyataan yang berlaku secara umum tentang gejala-gejala antara lain yang mampu menjelaskan kejadian. Prinsip adalah bersifat universal, artinya dapat digunakan tanpa mengenal tempat, waktu dan jenis kegiatan kerja sama.
Lahirnya administrasi (termasuk manajemen) sebagai ilmu didasarkan atas pendekatan dan penelitian ilmiah. Pelopornya antara
lain adalah Frederick Winslow Taylor (1856–1916) di Amerika Serikat dan Henry Fayol (1841–1925) di Prancis. Taylor mencoba meneliti tentang gerak dan waktu yang digunakan oleh buruh di perusahaan the Midvale steel Company dalam memproduksi atau mengerjakan dan menghasilkan sesuatu barang. Penelitian Taylor ini dinamakan Time and Motion Study, sedangkan teorinya dikenal dengan nama Shop Level theory. Hasil penelitian Taylor kemudian dituangkan kedalam bukunya yang berjudul “Principles of Scientific Management” yang diterbitkan pada tahun 1911.
Dalam kurun waktu yang bersamaan, Henry Fayol mengembangkan General Administration Theory melalui observasi dan riset terhadap pimpinan (teknik-teknik kepemimpinan). Karena itu teori Fayol dinamakan Top Level Theory. Penelitian Fayol menghasilkan antara lain, fungsi-fungsi administrasi, prinsip-prinsip umum yang dituangkan dalam bukunya yang berjudul
“administration Industrielle et Generale” yang diterbitkan pada tahun 1918.
Disamping itu, administrasi sebagai ilmu juga memiliki sifat- sifat dan landasan pendekatan ilmiah.
1. Landasan Ontologik, yaitu ada objek yang diamati terpisah dari subjek yang mengamati. Objek yang diamati oleh ilmu administrasi adalah kegiatan dan dinamika kerja sama sekelompok orang yang terorganisir untuk mencapai tujuan yang diinginkan, sebagai fenomena sosial.
2. Landasan epistemologik, yaitu metode pendekatan yang digunakan dan bagaimana menerapkan metode ilmiah yang
berkenaan dengan cara untuk mengamati sesuatu. Administrasi dalam mengamati dan mempelajari objek menggunakan pendekatan-pendekatan (approach), misalnya dengan cara (John M. Pfiffner, 1960):
a. Constitutional – legal – historical approach b. Structural – descriptive approach
c. Social – psychological approach/behavioral approach.
3. Landasan aksiologik, yaitu tujuan atau sasaran yang hendak dicapai. Dalam hal ini administrasi mengamati dan menjelaskan proses kegiatan dan dinamika kerja sama untuk mencapai tujuan kelompok orang (organisasi), tidak sekedar usaha bagaiman agar tujuan tercapai; akan tetapi lebih mengutamakan efisiensi dan efektifitas. Oleh karena itu ilmu administrasi mengajarkan konsep kerja sama yang efektif dan efisien untuk mencapai tujuan.
Disamping itu administrasi juga memiliki sifat-sifat atau ciri-ciri untuk disebut sebagai ilmu (The Liang Gie, 1980), yaitu:
1) Empiris 2) Sistematis 3) Objektif 4) Analitis
5) Dapat dibuktikan kebenarannya.
Administrasi bersifat empiris, sebab eksistensi perkembangan dan penerapannya didasarkan atas pengamatan-pengamatan dan percobaan-percobaan empiris, sehingga menimbulkan aneka pendekatan, seperti pendekatan proses, prilaku, system dan kontingensi.
Dari uarian-uraian diatas dapat disimpulkan, bahwa administrasi adalah ilmu (science) dan sekaligus sebagai seni (art).
Seorang administrator atau manajer disamping sebagai scientist juga sekaligus sebagai artis. Apabila science mengajarkan untuk mengetahui (to know), maka art berhubungan dengan kemampuan menerapkannya dalam memecahkan suatu masalah (problem Solving). Itulah sebabnya seni sangat erat hubungannya dengan kepemimpinan (leadership). Jadi jika ingin dicapai hasil kerja secara efektif dan efisien, maka pimpinan (administrator) harus memiliki ilmu dan seni administrasi. Sering terjadi didalam menjalankan fungsi manajemen, seorang pimpinan (administrator atau manajer) menghasilkan out-put yang berbeda, meskipun menggunakan sistem, teknik, metode dan fasilitas yang sama. Perbedaan tersebut antara lain disebabkan oleh perbedaan tingkat ilmu dan seni administrasi yang dimiliki oleh administrator atau manajer yang bersangkutan.
Dalam perkembangannya administrasi sebagai disiplin ilmu tidaklah berarti hilang sifat seni (art)-nya. Sehingga administrasi dewasa ini dikenal sebagai artistic science, karena penerapan seninya masih memegang peranan penting, sebaliknya seni administrasi dikenal sebagai suatu scientific art. Secara teoritis, antara science dan art administrasi dapat dibedakan, tetapi dalam praktik atau aktivitas-aktivitas administratif dan manajerial kedua hal tersebut, yaitu ilmu dan seni administrasi menjadi satu kesatuan atau terintegrasi untuk terciptanya proses dan dinamika sistem administrasi yang efektif dan efisien.
DAFTAR PUSTAKA
Atmosoedirdjo, Prajudi, Dasar-dasar Ilmu Administrasi, Seri Pustaka Ilmu Adm, Jakarta Conyers, Dana, Perencanaan Di Dunia Ketiga, Gramedia, Jakarta,1991.
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum, Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2002
Beratha, I Nyoman, Desa, Masyarakat Desa dan Pembangunan Desa, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1992.
C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil, 2001. Ilmu Negara (Umum dan Indonesia), Pradnya Paramita, Jakarta.
Ridwan HR, 2006. Hukum Administrasi Negara, Edisi Pertama, Cetakan Kesatu, Raja Grafindo Persada, Jakarta
S.P. Siagian, 1987. Administrasi Pembangunan, Haji Masagung, Jakarta.
Soehino, Ilmu Negara, Edisi Ketiga, Liberty, Yogyakarta, 2000
BAB IV
EVOLUSI ADMINISTRASI NEGARA MODERN
Dilihat dari latar belakang sejrahnya administrasi Negara memang sudah tua. Akan tetapi administrasi Negara yang modern baru lahir pada akhir abad ke-19 atau awal abad ke-20. Pembahasan mengenai evolusi administrasi Negara modern, nampaknya perlu dibagi-bagi dalam beberapa periode.
Robert Presthus mengajukan satu periodesasi yang terdiri dari pendekatan: (1) institusional, (2) structural, (3) behavioral.
Nigro, dalam bukunya yang berjudul “Modern Public Administration”, menawarkan tiga periode, yaitu: (1) periode awal, (2) periode sesudah Perang Dunia kedua, (3) administrasi Negara baru.
John C. Buechner yang memberikan periodesasi terdiri dari: (1) pendekatan tradisional, (2) pendekatan behavioral, (3) pendekatan desisional, dan (4) pendekatan ekologis.
A. Pendekatan Tradisional
Studi administrasi Negara yang menekankan pada aspek tradisional dipengaruhi oleh 3 hal, yaitu:
(1) ilmu induk, studi mengenai organisasi administrasi pada akhirnya secara historis berkaitan dengan bidang-bidang yang telah menjadi ladang garapan studi akademin. Ada pengaruh yang datang dari ilmu ekonomi dan ilmu politik. Pada awal
tahun 1900 tumbuh kehendak untuk mempertimbangakan administrasi Negara sebagai satu studi yang mandiri. Dalam pendekatan terhadap administrasi Negara pengaruh ilmu-ilmu induk ini tercermin pada adanya dikhotomi antara administrasi dan pembuatan kebijaksanaan (policy).
(2) pandangan rasional mengenai administrasi, menekankan pentingnya pengembangan prinsip-prinsip administrasi yang memiliki kemudahan-kemudahan penerapan universal. Salah seorang pelopor administrasi Negara adalah Woodrow Wilson.
Usaha-usahanya mencerminkan pandangan rasional mengenai administrasi. Dalam artikelnya yang berjudul “The Study of Public Administration” yang terbit tahun 1886, ia berusaha memperkenalkan studi administrasi kepada rakyat Amerika.
Wilson mencoba menunjukkan perbedaan-perbedaan antara politik dan administrasi. Sekalipun demikian ia menyadari bahwa dalam praktik tidak terlalu mudah menemukan adanya dikhotomi antara administrasi dan politik.
Pandangan rasional mengenai administrasi Negara berjaya pada tahun 1900-an. Dalil pokoknya adalah tercapainya efisiensi dan ekonomisnya pemerintahan. Dalam makalahnya yang berjudul “Paper on The Science of Administration”
(1937) Luther Gullick dan Lindall Urwick mengambarkan pentingnya konsep efisiensi. Mereka berpendapat, agar sesuatu organisasi berjalan efisien, perhatian meski dicurahkan pada bagaimana pekerjaan di dalam organisasi dibagi. Asumsi yang mendasarinya adalah bahwa semakin terperinci pembagian
sesuatu pekerjaan, maka akan semakin mahir, terampil, dan terlatih pekerja yang melaksanakannya, dan semakin terampil dan terlatih pekerja maka semakin efisienlah keseluruhan organisasi.
Sekalipun spesialisasi merupakan ciri administrasi, namun terdapat dugaan yang kuat bahwa semua organisasi akan tersusun dalam suatu pola hirarki, dengan pusat kekuasaan berada dipuncak hirarki. Supervisi pada keseluruhan dibuat sedemikian rupa sehingga rantai komando dan rentangan control tidak terlalu sulit dilaksanakan. Pandangan ini lebih terkenal dengan akronim POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting) yang menunjukkan fungsi manajemen. Semua aktivitas ini harus ada dalam setiap organisasi, agar organisasi yang bersangkutan dapat berfungsi secara efektif.
(3) Gerakan Manajemen Ilmiah, Seorang insinyur muda yang bernama Frederick Winslow Taylor, memelopori timbulnya gerakan Manajemen Ilmiah pada tahun 1900-an. Gerakan ini menekankan faktor fisiologis dalam pengejaran efisiensi, dan menyinggung sedikit mengenai aspek sosiologis dan psikologis.
Tumpuan pemikiran dari manajemen ilmiah adalah penelaahan mengenai waktu dan gerak (time and Motion) Alat yang dipergunakan untuk mengukur aktivitas kerja adalah stopwatch, tape dan skala.
Dalam pandangan Taylor, tindakan apapun dari seorang pekerja dapat dilacak secara ilmiah. Yang utama dari setiap
pekerjaan adalah aspek mekanisnya, sehingga memungkinkan untuk menyusun “cara terbaik” (one best way). Gerakan manajemen ilmiah merupakan symbol dari konsepsi efisiensi dan pendekatan ilmiah.
B. Pendekatan Behavioral
Pendekatan behavioral dalam administrasi Negara, dapat didekati dengan dua cara. Pertama, dengan menerima paham bahwa behaviorisme muncul sebagai arti ilmiahnya administrasi Negara dapat ditingkatkan. Kedua, dengan menggangap bahwa behaviorisme hanya merupakan pengembangan dari pendekatan tradisional. Dengan kata lain, behaviorisme diterjemahkan sebagai pendekatan yang berorientasi pada pembuatan manajemen ilmiah menjadi lebih ilmiah lagi.
Behaviorisme merupakan istilah yang dipetik dari buah karya seorang psikolog, John B. Watson, yang memperkenalkan behaviorisme pada tahun 1925. Pendekatan behaviorisme memusatkan perhatian pada cara orang bertingkah laku dalam situasi dan kondisi organisasi yang sungguh-sungguh nyata. Para penganut behavioral tidak lagi menekankan efisiensi sebagai tujuan primer organisasi, karena mereka percaya bahwa organisasi merupakan satu sistem sosial. Sebagai sistem sosial, setiap organisasi mengandung konflik, kohesi dan interaksi. Semua faktor ini harus dipelajari agar dapat dipahami bagaimana sesuatu organisasi berfungsi.
Walaupun behavioralisme banyak dikritik, tetapi dalam benyak hal faham ini telah menyajikan pemahaman yang lebih baik tentang
administrasi Negara, dengan mengganti penekanan pada individu dalam proses administrasi sebagai sistem sosial.
C. Pendekatan Pembuatan Keputusan
Pendekatan Pembuatan Keputusan dalam administrasi Negara, memandang organisasi agak berbeda, baik dengan pandangan tradisional maupun behavioral, tetapi ia juga meminjam banyak hal dari kedua pandangan itu. Pendekatan pembuatan keputusan memandang organisasi sebagai suatu unit yang terdiri dari banyak situasi desisional. Dimana administrator adalah sebagai pembuat keputusan.
Pendekatan pembuatan keputusan menggunakan metode ilmiah untuk menganalisis bagaimana keputusan itu diambil. F.W.
Taylor, awal tahun 1900-an telah mencoba dengan menggunakan doktrin tehnik, matematik dan institusi. Dewasa ini pendekatan yang dipergunakan berupa metode ilmiah, kalkulus dan statistic probabilitas.
Sumbangan pikiran Herbert A. Simon pada pendekatan pembuatan keputusan sangat menentukan. Bagi Simon, proses pembuatan keputusan yang rasional adalah ideal, tetapi dalam kenyataannya organisasi penuh dengan faktor-faktor non rasional.
Pendekatan pembuatan keputusan banyak dikritik karena sangat sulit menentukan tujuan khusus sesuatu organisasi.
D. Pendekatan Ekologis
Pendekatan ekologis dalam administrasi Negara membahas hubungan-hubungan organisasi, antara lingkungan eksternal dan internal serta kekuatan-kekuatan yang menentukan perubahan interdependensi.
Dalam arti luas, pendekatan ekologi memusatkan perhatian pada kehidupan kolektif dalam suatu himpunan, dan tidak dalam tindakan atau nilai individual.
DAFTAR PUSTAKA
Ali Mufiz, 2009. Pengantar Administrasi Negara, cet. Kesembilan, Universitas Terbuka, Jakarta
Inu Kencana Syafiie, Djamaludin Tanjung, Supardan Modeong, 1999, Ilmu Administrasi Publik, Rineka Cipata, Jakarta
Irfan Islamy, M, 1997, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Cet Kedelapan, Jakarta
Miftah Thoha, 1997. Dimensi-dimensi Prima Ilmu Administasi Negara, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta
Sondang P Siagian, 1986, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta Sukarna, 1989 Pengantar Ilmu Administrasi, CV.
Mandar Maju, Bandung
Ulbert Silalahi, 2002, Studi tentang ilmu administrasi, konsep, teori dan dimensi, Sinar Baru Algesindo, Bandung
Utrecht, E, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Negara Republik Indonesia, Pustaka Tinta Mas, Surabaya
Widjaja. AW, 2004, Etika Administrasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta
BAB V
KARAKTERISTIK DAN IDENTIFIKASI ADMINISTRASI NEGARA
A. Karakteriktik atau Kekhususan dari Administrasi Negara Gerald E. Caiden mengemukakan 7 (tujuh) kekhususan atau karakteristik dari administrasi Negara antara lain:
1. Kehadiran Administrasi Negara Tak Bisa Dihindari
Organisasi-organisasi sosial lainnya dapat dibuat dan hancur setiap waktu, tetapi administrasi Negara tidak. Kehadiran atau eksistensi administrasi Negara lekat dengan eksistensi Negara. Selama Negara masih ada, maka administrasi negarapun tetap ada. Mereka yang bekerja dalam administrasi Negara mempunyai kewajiban seumur hidup untuk menyelesaikan tugas-tugasnya demi kepentingan public.
2. Administrasi Negara Mengharapkan Kepatuhan.
Dibandingkan dengan organisasi-organisasi lain, administrasi Negara adalah satu-satunya yang memiliki monopoli kekuasaan pemaksa. Bagi organisasi lain untuk menegakkan legalitasnya, mereka harus menggunakan mekanisme administrasi Negara, yang berupa antara lain:
lembaga-lembaga peradilan, sistem kepolisian, dan penjara.
3. Administrasi Negara Mempunyai Prioritas
Hal-hal yang harus dilakukan oleh administrasi Negara adalah sangat beraneka ragam. Kepentingan-kepentingan public
