고 있다. 그리하여 대체로 참여와 숙의(deliberation) 그리고 합의를 기조로 하는 공공의 사결정이 공공갈등을 예방하고 해결하는 방안의 축을 이루고 있다.
2004년 2월 12일 제38차 국정과제회의에서 대통령은 ①대화와 타협을 통한 신뢰
회복으로 사회적 합의의 틀 마련, ②갈등관리기본법 제정, 갈등관리지원센터 설립 등 갈등에 대응할 수 있는 시스템 구축, ③갈등관리기본법은 정부입법으로 추진하 되, 지속가능발전위원회가 주관하여 시안을 마련하고 마련된 시안에 대해서 청와대
(정책기획위, 정책실)와 협의, 주관부처를 정하고 법 제정 절차를 진행할 것 등을 지
시하였고 이에 따라 그 후속조치로 지속가능발전위원회에서는 학계 등 전문가, 관 련 부처 공무원 등이 참여한 갈등관리기본법 제정팀을 구성하여 법안 마련을 위한 논의에 들어가게 되었다.
(2) 추진경과
공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)의 성안과정은 크게 지속가능발전위원회의 시안 작성단계와 국무총리실에서의 법안 수정 단계로 나누어 볼 수 있다.
① 지속가능발전위원회 갈등관리기본법 제정팀 구성
기본법제정팀은 2004년 2월 다음과 같이 교수, 전문가, 관련부처 공무원 등으로 구성 되었다.
․ 팀장: 홍준형 서울대 행정대학원 교수
․ 팀원: 김유환(이화여대 교수/1차시안 마련 후 추가참여)
신창현(환경분쟁연구소장/1차 시안 마련 후 추가참여)
심오택(국무조정실 기획총괄과장)
김영선(행정자치부 평가총괄과장)
최용철(환경부 환경평가과장)
한귀현(한국법제연구원)
안상현(법제처 서기관)
② 기본법 제정팀의 갈등관리기본법 시안 마련
기본법 제정팀은 2004년 2월부터 6월까지 총 7차례 회의를 통하여 갈등관리기본
법 1차 시안을 마련하였다. 1차 시안의 주요내용은 다음과 같다.
○ 총칙에서 목적, 기본이념, 정의, 국가 및 지방자치단체의 책무, 국민의 책 무, 다른 법률과의 관계 등 기본사항
○ 갈등관리의 원칙과 참여․정보공개․실질보상의 원칙
○ 갈등의 사전예방을 위해 중앙행정기관 및 지방자치단체에 갈등관리위원회
를 두어 갈등영향평가서에 대한 심의, 갈등관리정책에 대한 자문 등을 하 도록 함
○ 국가갈등조정위원회를 국무총리 소속으로 설치하여 국가적으로 중요한 갈
등을 조정토록 하고 조정결과에 대하여 관계행정기관은 필요한 조치를 하 고, 이해관계자는 성실히 이행토록 함
○ 갈등조정의 실무적인 역할을 담당하도록 하기 위해 갈등조정인으로 구성
된 갈등조정인단을 둠
○ 갈등의 예방·조정, 그 밖의 갈등관리를 위한 연구 및 교육 등을 지원하기
위하여 갈등관리센터를 둠
③ 시안에 대한 시민사회단체․전문가 의견수렴 및 수정․보완
지속발전가능위원회의 기본법 제정팀에서 마련한 1차 시안에 대하여 2004년 6월 부터 8월까지 시민단체․전문가 의견수렴회의 6회(6.4, 6.9, 6.21, 7.1, 7.5, 7.6), 관계부 처 의견수렴 2회(과장급 회의 : 7.14, 1급 회의 : 8.19), 청와대 시민사회수석 주재 의 견수렴 회의 1회(7.20), 법제정팀 의견조정 검토회의 2회(7.16, 8.6) 등 수 차례의 의 견수렴을 통하여 수정되고 보완되었다. 아래에서는 법 제정 과정에서 개진된 시민 사회단체와 전문가, 관계부처의 의견을 살펴보도록 하겠다.
a. 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한 자문회의
2004년 6월 4일 개최된 갈등관리기본법 제정관련 시민사회단체 의견수렴을 위한
자문회의에서 시민사회단체는 법률 제정 및 법률 명칭 등과 관련하여 다양한 의견 들이 개진되었다.
먼저 법률의 제정과 관련해서는 ‘제정의 철학적 근거가 부족하고, 갈등을 일으키 는 가치와 철학 등의 근본적인 원인분석을 통하여 접근하는 것이 아니라 해당 건에 대한 관리차원의 접근은 문제가 많음’, ‘행정절차법, 정보공개법, 공익소송제도가 있
번에 법을 통해 예방․해결하고자 하는 발상은 잘못된 것이므로 기존의 제도가 개선 되어서 행정을 강제하는 것이 우선임’ 등의 의견을 개진했다.
또한 법률의 명칭과 관련해서는 ‘갈등의 관리라는 것은 가치중립적인 것이 아니 라 국가가 통제권을 가지고 간다는 것이며, 정부가 대부분 공공갈등의 이해당사자 인데 관리한다는 것은 문제가 있다’면서 ‘갈등예방 및 해결’로 명칭을 수정할 것을 요구하기도 하였다. 그리고 예방의 실효성과 관련하여 갈등영향평가를 부처에서 진 행하는데 이를 신뢰할 수 없다는 의견도 있었으며, 갈등해결․조정과 관련해서는 정 부의 참여를 배제하거나 갈등조정위원회․센터 등이 법적구속력이 없어 실효성에 의 문이 든다는 의견도 제시되었다.
이러한 주장은 갈등관리기본법 제정은 갈등예방과 해결을 위한 초석을 만들고 향 후 이를 통해 다른 분쟁관련 법률의 조정도 고려하고 있으며, 갈등과 관련된 기존의 묵시적 시스템을 갈등을 고려하는 적극적인 시스템으로 확대하기 위한 법 제정 취 지를 이해하지 못한데서 비롯되었다고 볼 수 있어 법 제정 취지에 대한 공감대 형 성을 위해 추가로 자문회의를 개최하고 시민사회단체 인사를 동 기본법 연구․작성 팀에 참여시키기로 하였다.
b. 갈등관리기본법 제정관련 전문가 의견수렴을 위한 자문회의
2004년 6월 9일 열린 갈등관리기본법 제정관련 전문가 자문회의에서도 갈등관리
기본법 시안이 논의되었다.
법률의 제정과 관련해서는 ‘대부분의 갈등원인이 정부에게 있는데도 이에 대한 반성이나 책임을 논하지 않고 법을 만들어서 대안이라고 생각하는 것은 문제가 있
음’, ‘국가가 추진하는 사업을 조정기구를 통해 해결하고자 하나 조정기구도 결국은
정부이므로 이를 조정기구로 볼 수 있는지 의문임’, ‘갈등문제가 국가발전을 저해한 다는 발상이 문제이며, 갈등기본법이 있었다면 부안사태 등 심각한 문제가 나오지 않았거나 완화되었을 지에 대해서도 의문임’, ‘이 법은 행정편의주의와 효율성 중심 의 제도로 이해되고 있으므로 정부주도에서 거버넌스(governance)로 전환되어야 함’ 등과 같이 시민사회단체의 주장과 비슷한 의견이 개진되었다.
법률의 명칭과 관련해서는 ‘이 법은 예방에서부터 해결까지 정부가 책임을 지도 록 되어 있으며, 이에 대한 수용력과 신뢰성을 확보하기 어렵다’는 이유를 들어 명
칭을 ‘사회적합의 구축(촉진)에 관한 기본법’ 등으로 변경할 필요가 있다는 주장이
제기되었다.
또한 갈등예방의 실효성을 확보하기 위해 잠재적인 이해당사자 등 많은 사람의 의견이 기술될 필요가 있고, 해결․조정의 실효성과 관련하여 기구들은 공정하고 객 관성을 가지기 위해 사회적 합의기구로 구성하거나 독립기구로 두는 것이 필요하다 는 의견도 있었다.
이러한 의견들은 갈등관리기본법 제정은 갈등관련 법제의 개혁과 정부규제를 위 한 법임에도 법 제정 취지 등에 대한 정보의 부족으로 인해 오해하고 있는 것이었 기 때문에 논의의 공론화를 위하여 내부공청회(확대토론회)를 개최하고 시민단체들 과 충분히 협의해 추진해 나가기로 하였으며, 법률의 명칭은 ‘사회적합의구축(촉진) 에관한기본법’으로 개정하는 것에 대해 공감하였다.
c. 가칭 사회적합의촉진기본법 제정관련 시민단체 및 전문가 합동회의
2004년 6월 21일 개최된 합동회의에서는 1차 시민사회단체 자문회의와 2차 전문
가 자문회의에서 개진된 의견을 반영하여 마련된 대안인 ‘가칭 사회적합의구축(촉
진)기본법 쟁점논의’를 안건으로 상정하였다.
회의결과 법률의 명칭은 ‘사회적합의촉진기본법’으로 변경하기로 하였으며, 법률 의 주요골자는 ‘갈등예방과 해결의 기본원칙 천명, 갈등의 사전예방을 위한 갈등영 향평가와 이를 심의할 갈등관리위원회 설치, 갈등관리능력 향상을 위한 센터 설립, 갈등발생시 사회적 합의 도출’ 등을 담기로 하였다. 또한 갈등관리의 개념은 ‘갈등 의 예방과 해결을 위한 행정기관의 노력’으로 하기로 하였고, 공공부문의 범주는
‘국가, 지방자치단체, 공사 등 공공단체’로 한정하기로 하였으며, 갈등영향평가의 대
상은 ‘공공부문에서 추진하는 정책․사업과 대규모 민자사업자의 개발사업’으로 하기 로 하였다.
원회를 두고 갈등관리지원센터를 설치하기로 하였으며, 갈등의 사후 해결은 대통령 이 위촉하는 위원으로 구성된 사회적 합의회의에서 담당하기로 하였다.
사회적 합의회의에서 갈등해결절차가 진행된 경우 정책․사업의 진행 중단여부와 법률 및 갈등관리지원센터의 주관부처를 어디로 할 것인지는 추후 논의하기로 하였 다.
d. 가칭 사회적합의촉진을위한갈등조정기본법 제정관련 시민단체․전문가 토론회
2004년 7월 1일부터 6일까지 사이에 3회에 걸쳐서 시민단체 의견수렴회의 및 시
민단체․전문가 토론회가 개최되었는데, 기본법의 쟁점논의 및 축조심의를 통해 결정 된 사항은 다음과 같다.
첫째, 법률의 명칭은 사회적 합의의 정신과 법안의 갈등예방․해결내용을 포괄하 기 위해 ‘사회적합의촉진을위한갈등조정기본법’으로 한다.
둘째, 공공부문의 범주에는 국가와 지방자치단체뿐 아니라 실질적인 사업자로서 막대한 예산을 집행하는 독립적인 기관인 공사 등 공공단체를 포함한다.
셋째, 갈등관리위원회의 설치범위와 관련하여 중앙행정기관과 지자체는 의무사 항으로, 공공단체는 임의사항으로 규정한다.
넷째, 갈등관리위원회 위원은 공무원과 민간인 2/3이상으로 구성한다.
다섯째, 갈등영향평가의 대상은 사회갈등은 국책사업에만 한정되지 않고 공공정 책으로 인한 갈등도 다수 발생하며, 민자유치법에서의 개발사업도 갈등이 빈번히 발생하는 점을 고려하여 공공정책과 민자사업으로 한다.
여섯째, 갈등발생시 해결기제의 명칭은 ‘사회갈등조정위원회’로 하고 소속은 국무 총리 산하로 한다.
일곱째, 갈등관리지원센터의 기능에 ‘각급 행정기관의 갈등예방 및 해결 지원, 행 정기관의 갈등영향평가서 검토 요청서 자문’을 포함한다.
이 중 법률의 명칭과 관련해서는 청와대, 총리실, 행정자치부, 법제처 등 관련기관
협의회의(’04. 7.20)에서 ‘사회적합의촉진을위한갈등조정기본법’은 제목이 너무 길고
법 내용 중 갈등의 예방분야(갈등영향분석, 갈등관리위원회, 참여적 의사결정방법