정부 내 조정기관에 의한 정책갈등 조정체계가 원활하게 작동하지 못한 원인으로 서 전문가들은 다음의 세 가지 원인을 들고 있다. 첫째, 기관간 협의․조정 메커니즘 의 불완전, 둘째, 기관간 협의․조정 메커니즘의 실효성 결여, 셋째, 정책과정의 합리 성․투명성 부족 등이 그것이다. 이 문제를 구체적으로 살펴보자.
가. 기관 간 협의․조정 메커니즘의 불완전성
업무에 대한 관할권이나 권한의 한계가 불분명하게 설정되어 있거나 중복이 있는 경우, 새롭게 대두된 복합적 성격을 띤 정책과제를 담당해야 할 기관이 정해져 있지 않은 경우, 서로 상이한 정책지향성을 가진 복수의 기관들이 오로지 자신의 정책관 심에 따른 정책결정을 관철시키고자 함으로써 권한갈등이 생기는 경우 또는 정부혁 신을 위한 조직 개편 시 관할권이 재분배되거나 재편성되는 과정에서 기관 간 관할 경합이 일어나는 경우 등 정부 부처 간, 기관 간 정책갈등이 발생할 소지가 상존하 고 있다. 그러나 이와 같은 관할권의 불명확, 중복 등으로 인한 권한갈등과 정책혼 선, 신규과제의 처리나 조직개편 등에 따른 관할경합 등을 종합적 관점에서 처리, 조정할 효과적인 제도적 장치가 미흡하다. 그 결과 정책갈등이 장기화되거나 설사 갈등 조정이 이루어지더라도 그 조정결과가 사후적으로 준수되지 않아 갈등이 종식 되지 못하고 재연되는 현상이 발생하고 있다.
미국 연방정부 소속 부처의 조직에서 일반적으로 채용되고 있는 정부간 관계 (Intergovernmental Affair) 담당부서, 정부 간 및 기관 간 관계 담당부서(Office of Intergovernmental and Interagency Affairs), 의회관계 및 정부 간 관계 담당부서 (Office of Congressional and Intergovernmental Affairs) 등과 같이 부처 간 갈등 요인이 발생하기 전에 상시적 정보교환, 정책협의 활동 등을 통해 갈등을 사전에 예 방할 수 있는 조정기제가 우리나라에서는 미흡하다. 또한 주요 정책의 갈등영향을 사전에 예측, 모니터링하여 예방대책을 강구할 수 있는 조기경보체제나 갈등예방대 책을 정책결정에 반영하기 위한 사전적 협의․조정체계도 여전히 미흡한 수준이다.
나. 기관 간 협의․조정 메커니즘의 실효성 부족
국무회의, 4대 분야별 관계 장관회의 등 다양한 협의․조정 기구와 절차가 마련되
어 있음에도 불구하고 그 협의․조정 메커니즘의 실효성이 떨어져 이들을 통한 협의 와 조정으로 갈등을 실효성 있게 관리하거나 종식시키지 못하는 경우가 빈번히 나 타나고 있다. 중앙행정기관의 장이 정책을 수립하거나 소관업무에 대하여 다른 중 앙행정기관의 장과 협의 또는 의견수렴 등이 필요한 경우 당해 업무의 기획 및 수 립단계부터 관계 중앙행정기관의 장과 협의하는 것이 바람직하지만, 그러한 협의 없이 주무부처가 일방적으로 결정하여 발표하는 등의 행태를 보임으로써 오히려 정 부기관 간 갈등을 유발하거나 악화시키는 경향이 있었다.
현재 우리나라의 중앙행정부내 공식조정기구로는 청와대, 국무조정실, 그리고 통 상교섭본부 등이 있으나, 청와대를 제외한 국무조정실과 통상교섭본부의 경우 이들 에게 부여된 조정 권한이나 수단, 자원이 실질적인 조정역할을 수행하는 데 미흡하 여 조정 메커니즘의 실효성이 저하되는 요인으로 작용하고 있다. 실례로 국무조정 실의 경우, 기획수석조정관을 비롯하여 사회수석, 경제, 심사평가, 규제개혁 등의 조 정관이 있지만 실제로 조정력을 발휘할 수 있는 권한과 조정수단을 갖지 못하고 있 고 부처 간 갈등사항에 대한 의결권도 없는 실정이어서 실제로 갈등해소를 위해 영 향력을 행사하는 데는 한계가 있다. 대외적인 통상정책의 조정을 담당하고 있는 통 상교섭본부의 경우도 이와 비슷하여 한․중 마늘 분쟁사건에서 볼 수 있듯이 그의 실 질적인 영향력은 극히 제한적이다. 갈등의 원인, 전개과정, 사회적 영향 등을 상시 모니터링하고 그 예방, 관리, 해결 등을 위한 다양한 정책대안을 조사, 연구할 전담 지원기구가 없어 그때그때 갈등 발생 시 임시방편적 해결책을 모색하고 있다. 이러 한 수준의 협의․조정만으로는 근본적인 갈등관리를 기대하기 어렵다.
다. 정책과정의 합리성, 투명성 부족
갈등조정이 합리적인 토론과 의사결정에 의해 이루어지기보다는 부처 간 ‘힘겨루
기’에 의해 결정되는 경향이 아직도 상존하고 있고 정책과정의 투명성보다는 비밀
주의 관행이 여전히 종식되지 않고 있다. 정책결정자가 정책결정의 기초가 될 정보 와 지식을 공식적인 라인이나 시스템에 의존하지 않고 제한적인 소수 측근 인사 등
비공식라인(비선)에 의존할 경우 관련분야 실무자들 간의 정보교환 및 정책조정의 기회가 원천적으로 봉쇄될 우려가 있다. 정책결정을 위한 의사결정지원시스템이 제 대로 갖추어져 있지 않다는 점도 정책결정자로 하여금 정책결정에 필요한 정보와 지식을 비선에 의존하도록 만드는 요인이 되고 있다.
제 3 장 새로운 갈등관리 시스템 구축 과정과 진통
이전 정부로부터 이어져온 공공갈등관리시스템의 한계를 보완하고 사회적 자본 의 축적이라는 장기적 발전을 위해 참여정부는 공공갈등에 대한 새로운 시스템을 구축하기 위해 노력하였다.
참여정부가 갈등 해결에 깊은 관심을 갖고 체계화를 추진한 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다. 갈등의 예방과 해결에 대한 실체적인 노력이 이루어지지 않는다면 향후 갈등의 폭과 정도가 더욱 심화될 것이 자명했기 때문이었다. 따라서 정책추진 비용이 급격히 증가하고 사회전반의 효율이 낮아질 가능성이 높다고 판단되었다. 또 한 갈등으로 인해 사회적 분열이 발생해 국력 상실이 초래될 수 있다고 본 것이다.
참여정부의 갈등관리시스템의 구축은 크게 두 가지 측면에서 주목할 만한 발상의 전환을 담고 있다. 그것은 먼저, 개인주의적ㆍ사후적 분쟁해결을 특징으로 하는 전 통적인 갈등해결제도, 그 밖의 정책적 수단들을 통해 갈등을 완전히 제거하거나 해 소하는 데 목표를 두는 전통적인 접근방법과는 달리 어느 시대ㆍ어느 장소든 갈등이 없는 사회는 없다는 의미에서 갈등의 편재성(보편성)을 시인하고 가용한 자원과 제 도를 최대한 활용하여 갈등을 예방하고 해결함으로써 갈등을 사회적으로 감당할 수 있는 범위와 수준으로 관리해 나가야 한다는 생각, 즉 ‘갈등관리’(conflict
management)의 개념에 입각하고 있었다. 나아가 갈등관리시스템이 민간영역 또는
사회의 각 개별 분야에서 자연발생적으로 형성되기 어렵고 또 형성된다고 해도 많은 시간이 소요될 것이기 때문에 정부가 나서 가능한 한 조기에 만족스러운 공공갈등해 결시스템을 구축해야 한다는 것이다.