또 한 가지 지적할 수 있는 것은 안보 및 평화에 관한 국민들의 인식 문제다. 두 가지 상반된 견해를 모두 고려해야 하는데, 하나는 안보정책 의 영역에 있어서는 여론이 큰 역할을 하지 못한다는 것이며, 다른 하 나는 민주주의 국가에서 모든 국가의 공적 정책은 국민들의 인식과 무 관할 수 없다는 논리다.
국민들의 안보의식과 안보평화정책이 직접적 상관관계가 없다는 논 리는 대략 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 일반적으로 국민들은 외 교안보분야에 대해 무관심하거나 무지하다. 미국의 경우도, 외교 및 안 보정책에 관심을 가지고 여론주도층 역할을 하는 사람들은 외교정책에 영향을 미치는 엘리트층이 미국 전체 인구의 2%미만이며, 그 아래 단 계인 “참여적 관심층” (attentive public)도 전체 국민의 5～10%에 불 과하다는 것이다.10) 둘째, 국민들의 의사가 국가의 공공정책 결정과정
10) Charles W. Kegley, Jr., and Eugene R. Wittkopf, American Foreign Policy: Pattern and Process, 5th ed. (New York: St. Martin’s Press,
에 일정정도 영향력을 행사하는 민주주의 국가라 할지라도 그것은 국 민들의 일상사에 직접적 영향을 미치는 사안인 경우에 그러하며 외교 안보정책은 그 예외에 속할 수 있다는 것이다. 말하자면 그것은 사안이 갖는 정보의 가용성에 기인하는데 국가 간 무역협상이나 여타 다른 경 제적 행위와 관련된 사안인 경우 대체로 관련 정보가 국민들에 알려지 고 그것을 인지하는 것에 비해, 국가안보의 경우, 핵심적 정보는 대개 정부가 독점하고 있기 때문이다. 따라서 민주주의 국가인 경우라도 안 보정책의 경우, 정부가 국민여론에 대해 일정정도 자율성을 가진다고 볼 수 있다.11) 셋째, 외교 및 안보정책에 영향을 미치려는 압력단체는 국내정책에 압력을 미치려는 이익단체에 비해 영향력이 약하다. 외교정 책과 안보문제 관심을 갖는 압력단체들은 국내적 사안과 관련된 다른 집단들에 비해 실체적 이해관계가 명확하지 않으며 대개의 경우 덜 조 직적이다.12)
한편, 이와 반대되는 논변은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 민주 주의 정치체제의 경우, 여론에 대한 정책결정자의 인식은 외교안보정책 수립에 어떤 형태로든 제약요소로 작용한다.13) 민주주의 체제의 정치 문화적 특징상 정책결정자들은 외교안보정책을 포함한 모든 정치적 결 정에 있어 정치적 지지기반의 이탈 및 강화라는 정치적 요소를 고려하 지 않으면 안된다. 이에 따라 국민들의 인식정도가 정책결정의 중요한
1996), pp. 283-284.
11) 김기정․이행, “민주화와 한국외교정책,” 국제정치논총 , 32집 2호 (1992), pp. 10-12.
12) 로이드 젠슨, 김기정 역, 외교정책의 이해 (서울: 평민사, 1994), pp. 178-179.
13) 위의 책, pp. 179-180.
준거틀이 되는 것은 의심할 여지가 없다. 둘째, 권위주의 체제로부터 민 주주의 체제로의 이행을 거친 국가들의 경우, 외교안보정책 결정에 사 회적 요소가 갖는 상대적 중요도가 상대적으로 증가한다.14) 일반적으 로 권위주의 체제 하에서는 사회로부터 투입되는 다양한 요구를 일원 화시킬 수 있는 강력한 권위가 존재한다. 이에 따라 외교안보정책 영역 에서 권위와 책임의 집중화 및 위계성이 민주주 체제보다는 두드러진 다. 이러한 권위주의적 환경이 민주화로 이행되는 경우, 비록 그것이 - 일시적 현상일 수 있으나 - 정책결정과정에서의 사회적 요구는 다양한 경로를 통해 대폭 증가할 수밖에 없다.
국가의 안보와 평화에 관한 국민들의 인식이 중요한 이유는 그것이 실제 정책결정에 미치는 영향력의 정도나 그것을 가능케 하는 제도적 장치의 유무만의 문제는 아니다. 한 시대상에 대한 국민들의 인식은 그 시대의 현재와 미래를 결정짓는 요소가 된다. 현실(reality)이란 그냥 주어진 것이거나 고정(fix)되어 있는 것이 아니라 사회적으로 구성되어 져 있다는 구성주의의 전제를 수용한다면 현실의 구성에 동시대를 살 아가는 사람들의 인식체계가 핵심적 역할을 하고 있음에 주목할 수 있 다. 또한 미래상은 그러한 인식체계에서 물상화되어 나타나는 대상이 다. 여기에 지식(知識), 혹은 지적 체계가 현실상의 구성과 미래상의 형 성에 중요한 기능을 하고 있음은 두 말할 나위없다. 안보현실에 대한 지식의 범위와 인식체계가 특정 방법을 통한 접근법에 머물러 있거나
14) James Rosenau, “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy” in James Rosenau ed., The Scientific Study of Foreign Policy, revised and enlarged ed. (New York: Nichols, 1980), pp. 115-169; 김기정․ 이행, “민주화와 한국외교정책,” p. 11.
단선론적 입장을 고수할 때 미래지향적 변화 또한 그것에 의해 대안들 의 범위가 제한될 수밖에 없을 것이다. 그러므로 특정 시점의 국민안보 의식의 조사는 그 시대의 표상이라는 점에서 귀중한 분석의 대상이 될 수 있으며, 아울러 안보와 평화에 관한 조사자(기관)의 지식체계는 어 떠한 미래상의 구축과 관련되어 있는지 규범적 관점에서 분석되어야 한다.
Ⅴ. 1990년 ～ 2003년간 국민 안보의식
이 글에서는 지난 1990년 이후 2003년에 이르는 기간 동안 국민들의 안보의식을 조사한 국방대학교 안보문제연구소의 자료를 종합 분석하 였다. 국민안보 의식은 크게 안보 위협 요소에 대한 인식과 안보 확보 의 방법에 대한 인식의 두 가지로 나누었으며, 안보위협 요소에 대한 인식은 다시 위협의 대상, 위협의 정도, 미래의 국제정치의 불확실성에 대한 인식 등 세 가지 소항목으로 나누었다. 안보확보의 방법은 자국
(한국)의 방어력 및 방어의지에 대한 국민적 인식, 한․미동맹에 관한
국민의식, 그리고 국제정치 안보상황에 대한 인식으로 나누어 분석하였 다.15)
15) 국방대학교 안보문제연구소의 조사에는 년도에 따라 동일 항목의 질문이 생략된 경우도 있으며 세분화되어 조사된 해도 있었다. 조사년도는 변화 추이를 살펴보기 위하여 1990년, 1995년, 2000년의 조사를 살펴보았으며 최근 변화 추이를 보기 위하여 2002년과 2003년의 자료를 분석에 포함시 켰다.
1. 안보위협 요소에 대한 인식 가. 위협의 대상
<표 1> 국가안보 위협대상: 국내적 요소와 국제적 요소 종합
대주제 안보위협 요소에 대한 인식
소주제 위협의 대상
질 문 우리 국가의 안보를 가장 크게 위협하는 것은 무엇이라고 생각하십니까?
구 분 1990년 2000년
결 과
1 정치적 불안정 24.5% 국내 정치 불안/국론 분열 27.9%
2 북한의 전쟁도발위협 22.4% 북의 군사적 위협 10.4%
3 사회경제문제 약화 14.5% 국내 경제 불안 33.2%
4 사회불안증대 14.5% 국민의 안보의식 결여 14.2%
5 국제경제질서의 급격한 변화 6.0%
6 소련의 북한지원 강화 5.2%
7 한․미동맹 관계 약화 5.1% 한․미동맹 관계 악화 3.3%
8 북한대비 군사력 열세 4.1% 국방력의 약화 2.3%
9 중국의 북한지원 강화 2.4% 중국의 패권추구와 군비증강 3.3%
10 일본의 군사/경제역할 증대 1.4% 일본의 재무장 경향 4.5%
출처: 국방대학교, 國家安定과 國民安保意識에 관한 硏究 (1990), p. 19; 서강대학교, 국 민안보의식 여론조사 (2000), pp. 17-18 재구성.
우선, 안보위협 요인에 대해 국내외를 종합하여 질문했을 때 1990년 과 2000년을 대비해보자. 현저하게 눈에 띄는 변화의 양상은 한국 안보 위협에 대한 북한변수문제다. 1990년에는 북한의 전쟁도발위협 (혹은
북한의 군사적 위협)이 22.4%에서 10.4%로 크게 줄어들었음을 볼 수 있다. 이것은 1990년대, 특히 1990년 후반기에 이르러 급속하게 추진되 었던 남북한 관계의 협력강화라는 요인에 기인한다. 특히 2000년에 있 었던 남북정상회담의 성공은 북한위협에 대한 국민들의 인식을 크게 변화시킨 요인이 되었다. 국민들의 안보인식에 있어 북한 변수는 조사 년도의 남북한 정치적 환경에 따라 다소간 진폭을 보인다. 예를 들어 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 2002년에 들어 북한 위협 변수가 다 소 높아진 이유는 그해 핵 위기 재연의 상황에 기인한다고 봐야 한다.
국내의 정치적 불안정은 오히려 북한변수보다 더욱 안보를 위협하는 요소로 인식하고 있으며 특히 2000년에 이르러 국내 경제의 불안정이 국가안보의 불안정 요소로 인식하는 경향이 대폭 증가하고 있음이 주 목할 만하다. 이는 1997년 외환위기 이후 지속되어 온 국내경제에 대한 위기감이 국가안보 영역에도 중대한 요소가 되고 있음을 말해준다. 다 만 국내 경제의 불안을 국가 안보 위협요소로 인식하는 인식적 배경이 국내의 경제적 불안이 국가경쟁력의 약화의 원인이 되고 그것이 국제 정치에서 한국의 위상을 하락시키는 원인이 되기 때문에 국가 안보가 위협받는다고 간주하는 것인지, 혹은 국내의 경제가 불안해지면 좌파 세력이 성장하게 되고 이에 따라 한국의 근간이 되는 자본주의적 요소 가 침해될 것이기 때문에 국가안보의 위협요소가 된다고 인식하는지는 이 자료로서는 명확하게 설명할 수 없다.
미미한 변화이긴 하지만 1990년에 비해 2000년에 이르러 일본의 우 경화 및 군사적 역할 증대 가능성이 한국의 안보에 위협적 요소가 될 것으로 인식하는 경향 또한 증가하고 있음을 주목할 수 있다. 이는 한
국 사회에 오랫동안 잠재해 있는 역사인식의 소산이라 할 수 있다. 일 반적으로 1990년이건 2000년이건 간에 국가안보의 위협요소가 대외적 요소에서 비롯된다고 보기보다는 오히려 국내의 정치, 경제, 사회적 요 인에서 비롯되는 것이라고 간주하는 경향이 뚜렷함을 볼 수 있다. 또한 이러한 인식경향은 지난 10여 년 동안 크게 변화되지 않았음도 주목할 만하다.
<표 2> 위협의 대상: 대외적 위협 요인
대주제 안보위협 요소에 대한 인식
소주제 위협의 대상
질 문 국가안보의 대외적 위협요인
구 분 1995년 2002년 2003
결 과 1순위 2순위
1 미국 등 선진국과의 경제무역 분쟁 24.4% 5.24% 11.66% 11.2%
2 한국의 외교, 대외협상능력의 부족 24.1%
3 북한의 군사적 위협 23.5% 36.69% 8.78% 16.6%
4 일본 등 주변국가들의 군비증강 14.6% 5.32% 11.33% 5.2%
5 미국과의 동맹 및 외교관계 악화 7.2% 8.67% 6.98% 10.3%
6 사회주의 또는 공산주의사상 침투 5.8%
7 무응답 0.5%
9 전 세계적으로 확산되는 테러의
위험 8.10% 15.76% 3.8%
10 북한의 체제불안 25.70% 26.27% 15.8%
11 북한과 미국과의 관계악화 7.20% 19.21% 22.7%
12 미국의 일방적 외교정책 14.4%
출처: 서강대학교, 국민안보의식 여론조사 (1995), p. 33; NHN, 범국민안보의식 여론조
사 (2002), pp. 21-24; 국방대학교, 범국민 안보의식 여론조사(2003), p. 13 재구성