다섯째, 남북연합의 형성·운영의 메타거버넌스를 정치, 안보, 경제, 사회 문화의 네가지 이슈영역을 중심으로 제시하고자 한다.
여섯째, 남북연합 형성·운영의 메타거버넌스를 이슈별로 유형화할 수 있다. 일곱째, 남북연합의 형성·운영을 위한 메타거버넌스의 이슈간 관계를 살 펴 볼 필요가 있다.
둘째, 남북연합은 국민적 여론의 지지를 바탕으로 추진되어야 한다. 남북 연합은 그에 수반되는 사회적 혼란, 경제적 비용, 정치적 부담 등을 해결해 야 하기 때문에 국민적 공감대가 반드시 뒷받침되어야 한다. 사실, 남한에서 대북정책만큼 긍정과 부정의 극단적인 평가를 받는 분야도 드물다. 그만큼 통일문제에는 행위주체들 간의 다양한 시각차이가 있음을 반증한다.
만약, 남북연합단계로 이행하기 위한 정부의 정책에 국민적 지지와 합의 가 뒷받침되지 않을 경우 남남갈등의 형태로 사회적 갈등이 대대적으로 표 출될 수도 있다. 따라서 정부는 남북연합의 형성을 위해 바람직한 정책방향 을 제시해야 할 뿐만 아니라, 남북연합에 대한 국민적 지지와 적극적인 참여 를 유도해야 하는 역할도 수행해야 한다.
나. 거버넌스 형성방안
(1) 예산
남북연합단계에 진입하기 위해서는 남북대화의 제도화가 추진되어야 하 고 이를 위해서 다음과 같이 예산이 편성되어야 할 것이다.
남북 간의 비방중상 중지를 위한 예산을 마련해야 하고 북한에 대해 강경 한 입장을 견지하는 민간단체의 경우 그들의 주장을 학계, 시민단체 및 시민 들과 함께하는 공론의 장으로 유도할 예산을 편성해야 한다. 정부는 특정 단체에 과다하게 예산이 집중되지 않도록 엄격하고 공정한 기준과 원칙을 수립해 대북관련 단체에 예산을 배정해야 한다.
(2) 지식‧정보
정부는 국내외의 행위주체들에게 남북연합의 필요성과 중요성 그리고 갈 등지형에 대해 정보와 지식을 제공해야 하며 이들을 설득할 수 있는 다양한 정책적 방안을 마련해 놓아야 한다. 물론 정부부터 남북연합에 대한 포괄적 지식을 갖고 있어야 할 것이다.
(3) 네트워크‧조직
남북연합에 대한 지식과 정보를 국내외로 확대 재생산하기 위해서는 정 부가 이에 대해 포괄적 지식과 정보를 갖추고 있어야 한다. 그러나 정부
단독으로 지식과 정보를 갖는다는 것은 사실상 불가능하다. 따라서 정부가 개별적으로 정보와 지식을 국내외의 행위주체들에게 전달하는 방식보다는 거버넌스 체계 내의 다양한 행위자들이 서로 연계를 맺으면서 동적 메커니 즘을 구성하는 네크워크 거버넌스 형태의 지원 및 의사소통 체계를 구축하 는 것이 효율적이다.
남북문제의 경험을 축적하고 있는 정부와 민간단체, 기업, 학계 등이 거버 넌스의 각 노드들이 연결되는 ‘허브’라 불리는 핵심 행위자의 기능을 수행하 고, 이를 중심으로 연결망을 구성하고 이러한 핵심 행위자의 지원활동을 활성화하는 방식으로 관련 정보 및 지식의 소통체계를 형성할 수 있을 것이 다.34
(4) 갈등해소와 분쟁해결
남북연합의 형성을 둘러싸고 발생할 갈등지형은 통일문제와 관련해 나타 났던 남남갈등의 양상과 크게 다르지 않을 것이다. 통합과정에서 발생할 수 있는 다층위적이고 중첩화된 갈등을 안정적으로 관리하는 것이 무엇보 다도 중요하다. 통합과정에서 나타날 수 있는 다양한 층위의 갈등을 치유할 수 있는 구체적인 방안이 설계되어야 한다. 정부-지자체-정당-학계-시민 단체-기업 간의 효율적인 파트너십을 형성해야 한다.
2. 평화체제 구축
가. 정책추진방향
한반도 평화체제는 ‘한반도에서 평화를 회복하고 유지할 뿐 아니라, 통일 을 지향하고 기여할 수 있는 체제’로 규정할 수 있다.35그리고 한반도 평화 체제 거버넌스에 대해서는 두 가지 개념 규정이 있다. 허문영은 한반도 평화 체제 거버넌스는 “국제·남북한·국내의 3차원에서 공공부문과 민간부문이 협력적 정책네트워크를 구성하여 각자의 전문성과 참여도를 높이고, 부문
34_김규륜 외, 남북경협 거너번스 활성화 방안 (서울: 통일연구원, 2007), p. 20.
35_이런 맥락에서 한반도 평화체제 구축 또는 한반도 평화프로세스는 “한반도에서 평화를 회복·유지하고, 통일을 지향·기여할 수 있는 체제를 구축하는 전 과정”으
들간의 연결성을 강화하여 한반도 평화(평화협정 체결, 기본합의서 이행, 비핵화공동선언 준수)라는 목적을 효율성있게 달성해 나가는 과정”으로 정 의하였다.36 함택영은 “한국정부가 국제·남북관계·국내의 3차원에서 예산, 네트워크·조직, 지식‧정보, 갈등해소·분쟁해결이라는 전략자원의 메타적 조정기능을 통해 행위자들의 자율성, 전문성, 참여성, 네트워크, 분권화, 효 율성을 제고시켜 한반도 평화체제의 제도, 물적 능력, 이념 등을 달성해 나 가는 과정”으로 정의하였다.
이 두 가지 정의를 결합하여 한반도 평화체제 거버넌스를 “한국정부가 국제·남북한·국내의 3차원에서 예산, 지식‧정보, 네트워크‧조직, 갈등해소· 분쟁해결이라는 전략자원의 메타적 조정기능을 통해 한반도 평화(평화협정 체결, 4대 합의서 이행)와 남북연합이라는 목적을 달성해 나가는 과정”으로 정의한다.
한반도 평화체제 추진과정을 보다 복합적으로 추진해야 한다. 우리의 목 표는 단순히 비핵화에 있는 것이 아니다. 우리 민족의 소원인 평화통일을 이루고, 우리의 통일이 우리 민족의 발전만 보장하는 것이 아니라 인류 평화 에 기여하기 위해서는 ① 북핵폐기, ② 남북관계 개선, ③ 한반도 평화체제
구축, ④ 동북아 안보협력체제 구축, ⑤ 국내 통일기반구축 등 5대 목표를
균형있게 추진해야 한다. 따라서 북핵 폐기 과정의 진전과 한반도 평화체제 구축과정을 직접적‧단선적으로 연계하기 보다는 5대 과정의 유기적 연관관 계를 유지하면서 상호 선순환 구조가 형성되도록 노력해야 한다.
그러면 한반도 평화체제는 한반도 평화통일 과정에 있어 어느 단계에서 추진되는 것인가? 한반도 정세는 갈등적 공존→경쟁적 공존→협력적 공존
→남북연합→통일국가의 단계로 발전할 수 있다. 갈등적 공존(conflictive
coexistence)은 힘의 균형에 의해 유지되는 과도기적 상황을 의미한다. 이는
남북한이 상대방의 존재 자체를 부정하려는 의도 하에 이념, 정치·군사, 경 제, 사회·문화 등 전 차원에서 벌이는 상호 전면적 대결로 나타난다. 경쟁적 공존(competitive coexistence)이란 상호 불가침조약 또는 이에 준하는 의 사표시를 하고 이를 신뢰할 수 있는 실질적 보장장치를 마련함으로써 제도 적 보장에 의해 공존관계는 이뤄지나, 적극적 협조가 이뤄지지 않는 상태를
36_허문영, “한반도 평화체제 거버넌스 실태조사,” 황병덕 외, 한반도 평화번영 거버 넌스의 실태조사 (서울: 통일연구원, 2006) p. 150.
의미한다. 이 상황에서는 경제 및 사회·문화적으로는 제한적 교류·협력이 이뤄지나 정치·군사·이념적으로는 대립상태가 완전히 해소되지 않는다. 협 력적 공존(cooperative coexistence)은 독립적 정치체제를 갖춘 두 개의 국 가가 서로의 번영을 위해 공동목표를 설정하고, 이를 성취하기 위해 상호의 존적 관계에서 적극적으로 협조하는 공존관계를 의미한다. 체제의 이념적 차이에도 불구하고 경제·사회·문화분야에서의 전면적 교류·협력과 더불어 정치·군사 측면에서도 협력할 수 있는 상황을 뜻한다.
나. 거버넌스 형성방안
(1) 예산
국제적 차원에서는 6자회담에 우선적으로 예산을 투입하도록 한다. 한반 도 평화체제를 구축하는 데 있어 핵심적 관건은 북핵문제를 해결하는 일이 되기 때문이다.
남북관계 차원에서는 북한의 핵 포기와 개혁·개방 수용의 대가로 대규모 경제협력을 진행시킬 수 있도록 준비한다. 북한 내 거버넌스 행위자들의 한반도 평화체제에 대한 태도를 근본적으로 변화시켜 나간다. 그리고 대북 지원을 ‘긴급구호’ 중심에서 ‘개발협력(development cooperation)’ 중심으로 전환시키도록 한다.37 북한 스스로가 자생력을 가질 수 있도록 협력한다. 또한 대북지원 및 경협 관련 예산 집행의 투명성을 확보함으로써 북한의 남한에 대한 신뢰를 높여가는 동시에 북한의 협상행태 또한 예측 가능할 수 있도록 한다. 이 같은 조치들을 통해 한반도 평화체제 거버넌스에 대한 북한의 참여성을 높여 나가야 한다
국내적 차원에서는 남북협력기금이 최선의 방법에 의해 활용될 수 있도 록 적극 모색한다.
(2) 지식‧정보
국제적 차원에서는 북핵문제 해결 로드맵 및 한반도 평화체제 구축방안
37_개발협력은 선진국에서 저소득 국가로는 물론 저소득 국가간, 개발도상국 간에도 자원과 지식의 교류가 이뤄지는 개념이다. 선진국에서 저소득 국가로 자원과 기술 이 이전되는 개발지원(development assistance)보다 포괄적 개념이다. 임을출,
에 대한 한국정부의 입장과 기초자료들을 세밀하게 수립하여 적극적으로 홍보한다. 이를 통해 북핵문제 해결에 대한 우리의 입장과 의지를 6자회담 유관국들에게 분명하게 전달한다. 뿐만 아니라, 우리정부의 향후 계획도 투 명하게 전달함으로써 통일한국의 미래에 대한 왜곡된 오해를 불식시키고, 핵 없는 평화지향의 통일국가를 만들 것임을 분명히 하도록 한다. 남북관계 차원에서는 북한의 정책입안자와의 교류를 활성화한다. 남북한 정부 정책 입안자들의 만남은 상호간의 이해 폭을 넓히고, 왜곡된 인식과 정보를 수정 할 수 있는 좋은 기회가 된다.
국내적 차원에서는 국내 행위자들에게 한반도 평화체제 및 관련국들 입 장과 관련한 정보와 지식을 적극적으로 제공한다. 한반도 평화체제에 대한 우리정부의 비전을 한국 내 행위자들이 공유할 수 있도록 하는 동시에 이들 의 이 문제에 대한 전문성과 참여성, 효율성을 높여나가도록 한다.
(3) 네트워크‧조직
국제적 차원에서는 한반도 평화체제 구축을 위해 미국과 동맹관계를 발 전적으로 재정립하되 21세기 미래지향적으로 구축하고, 이 축을 토대로 북 한과의 관계를 밀접하게 해서 동심원을 강화하고, 이를 기반으로 주변 3국 (중·일·러)과의 관계를 발전시키며 나아가 적극적 지지국가(인도·호주·베트 남 등)를 확보해서 국제사회에서 평화체제 구축과정 뿐만 아니라 향후 국제 적 이슈에서 평화지향적 목소리를 낼 수 있도록 하여 국가 간의 네트워크를 높인다.
적십자 회담과 이산가족 상시면회소를 재개해서 적극 확대·활성화한다. 나아가 반관반민 대화 창구도 적극 활성화해서 모든 차원에서의 남북대화 와 협력을 높여 네트워크 정도를 높여 나간다.
국내적 차원에서는 ‘대북협력민간단체협의회(북민협)’을 비롯하여 다양 한 대북접촉 단체들의 네트워크 메커니즘을 구축할 수 있도록 후원한다. 국제적 네트워크를 관련국 정부, 해외 언론, 해외전문가, 해외 시민단체 등 과 구축하는 것을 적극 지원함으로써 네트워크 정도를 높여나가도록 한다.