1. 네트워크의 복잡성
가. 대북정책 참여거버넌스 (1) 네트워크의 행위자 수
대북정책 참여거버넌스는 어떠한 이슈영역의 거버넌스보다도 다수의 행 위자가 관여하며, 특히 일반시민 개개인의 관심과 참여가 매우 활발하기 때문에 거버넌스 네트워크상의 행위자가 다양하고 행위자 수가 매우 많다. 특히, 대북정책 참여거버넌스 네트워크상에서 일반시민 개개인이 참여하여 집단으로 형성되고 영향력을 크게 미칠 수 있게 하는 수단은 바로 인터넷의 발달과 사이버 공간의 활성화이다. 그런데 이러한 네트워크의 기술적 기반 이 개인으로서 무수한 일반시민의 참여를 가능하게 함으로써 네트워크의 복잡성을 크게 높이는 중요한 요인이 되고 있다.
(2) 행위자간 관계의 복잡성
대북정책 참여거버넌스는 대북정책과정에서 국민적 참여와 공감대가 관 건이다. 따라서 각각의 행위자들은 여론을 우호적으로 이끌기 위한 활동이 나 여론에 따라 특정 활동을 하게 된다. 그런데 이 과정은 대단히 복잡한 정치적 과정을 수반한다.
<그림 2-3> 대북정책 거버넌스 행위자 네트워크
이익집단기업
정책결정체계
NGO 일반시민
정당
언론
위와 같은 행위자간 관계는 다른 어떠한 거버넌스보다 다양하고 복잡하 게 전개되며, 심할 경우에는 심각한 갈등을 초래하기도 한다. 북한 핵실험 이후 대북포용정책에 관한 정책거버넌스 사례를 보면, 네트워크상의 행위 자들이 적극적인 참여뿐만 아니라 복잡한 정치적 과정이 전개되었음을 보 여준 바 있다.
(3) 네트워크 관계의 지속성
대북정책 참여거버넌스는 고정된 거버넌스체제로서 지속된다기보다는 때로는 단발적‧단기적이거나, 간헐적일 수도 있다. 이러한 양태는 네트워크 가 쉽게 변화할 수 있다는 점에서 더욱더 복잡성을 높이는 것이라고 할 수 있다.
나. 남북경협 거버넌스 (1) 네트워크의 행위자 수
전반적으로 볼 때, 남북경협의 특성상 복잡한 절차와 과정을 거쳐야 하며, 이러한 것은 대부분 정부의 정책체계를 중심으로 이루어지기 때문에 정부 내부의 다양한 기관들이 참여하게 되고 민간 부문에서는 다수 기업의 참여 와 NGO 부문을 고려하면 행위자의 수가 적지는 않다고 보아야 할 것이다.
(2) 행위자간 관계의 복잡성
남북경협 거버넌스는 경제부문에서 이루어지는 것이지만, 시장체제에서 의 기업활동과는 달리 남북한 간 정부차원에서의 협의가 결정적인 영향을 준다. 따라서 기업보다는 정부의 정책체계를 중심으로 한 네트워크 형태를 띤다고 할 수 있다.
<그림 2-4> 남북경협 거버넌스
(3) 네트워크의 지속성
남북경협 거버넌스의 네트워크는 일회성 지원사업으로 끝나거나 단순 교 역 수준에 머물기도 하지만, 위탁가공교역이라든지 협력사업은 초기 진입 이 어려운 것에 비하여 지속적인 관계를 유지하게 된다. 남북경협은 경제부 문에서 기업이 참여하여 단순히 경제적 이익만을 추구하는 것은 아니지만, 안정적인 기업 활동을 수행할 수 있는 지속적인 네트워크의 구축을 필요로 한다.
다. 남북한 사회문화 협력거버넌스 (1) 거버넌스의 행위자 수
매우 다양하고 무수한 민간부문의 제 세력, 단체들이 남북한 사회문화 협력거버넌스의 네트워크에 행위자로서 관여한다고 할 수 있다. 특히 민간 부문에서는 남북 사회문화 교류협력에 관해서 이념이나 방향 등을 달리하 는 자유주의 또는 보수단체들도 존재하고, 그 수나 활동이 점차 확대되어 간다는 점에 주목할 필요가 있다.
(2) 행위자간 관계의 복잡성
남북 사회문화 협력거버넌스의 특징은 정부부문보다 민간영역의 행위자 들이 주도적이고 중요한 역할을 한다는 점에서 다른 이슈영역의 거버넌스 와는 차이가 있다. 따라서 민간단체들 간의 연대, 공동사업과 같은 협력적
남한정부
기업
준정부기관
언론 NGO
북한기업 북한협상기구 (아태‧민화협‧민경련)
관계뿐만 아니라 때로는 친북단체와 보수단체간 갈등이나 대결적 관계로 나타나기도 한다.
(3) 네트워크의 지속성
민간단체들의 네트워크는 다른 어떠한 거버넌스보다도 수적으로 많고, 복잡하게 구성되어 있다고 할 수 있다. 그러나 남북관계의 부침이나 북한 핵문제의 미해결 등에 따라 공동행사가 지속되지 못하거나, 대부분이 중단 됨으로써 네트워크가 지속적으로 작동되기는 어렵다. 따라서 네트워크의 연결은 매우 느슨한 형태이지만, 상황이나 요구에 따라서 유연하게 연계될 수 있는 구조이다.
라. 한반도 평화교육 거버넌스 (1) 네트워크의 행위자 수
전반적으로 살펴볼 때, 평화교육에 적극 참여하는 개별단위로서의 행위 자는 많지 않으며, 특히 민간부문에서 주요 역할을 하는 참여자의 수가 극히 적다.
(2) 행위자간 관계의 복잡성
공식적 행위자들 간의 관계, 그중에서도 교육부와 각급 학교의 관계는 상당히 밀접하다. 이에 비하여 민간부문에서는 개별적 교육기능이 이루어 져 왔을 뿐 행위자간 관계에 입각하여 이루어진다고 보기 어렵다.
(3) 네트워크의 지속성
단순한 네트워크로서 공공부문에서 민간부문으로 위탁되는 교육프로그 램의 개발이나, 위탁교육, 또는 재정적 지원 등이 있는데, 이는 단발적‧일회 적으로 그치는 경우가 대부분이다. 사실 거버넌스의 핵심요소라 할 수 있는 민간부문과 공공부문의 네트워크 관계 자체가 미약한 실정이다.
마. 남북교류 로컬거버넌스 (1) 네트워크의 행위자 수
남북교류 로컬거버넌스는 네트워크의 통일부를 중심으로 한 중앙정부, 지방자치단체, 지방의회, 민간단체, 언론, 연구소, 대학 등 다양한 행위자들 이 참여하지만, 복잡한 구조를 나타내고 있지는 못한 편이다. 그러한 이유는 부문별 역할을 수행하는 행위자들은 다양하지만, 대북정책의 특성상 사업 전반에서의 참여는 제한적이기 때문이다. 즉, 민간부문의 행위자가 남북교 류 로컬거버넌스의 네트워크에 쉽게 참여하지 못하기 때문에 활동하는 NGO의 수는 매우 제한적이다.
대체적으로 네트워크의 작동은 유연하게 이루어지기보다는 공식적 수준 에서 이루어는 편이고, 다자적인 관계에서의 네트워크를 형성하지 못하고 사안에 따라 각 행위자간 양자적 관계의 성격을 가지고 있었다. 이는 결국 네트워크가 그다지 복잡한 구조로 형성되고 있지 못함을 나타내는 것이라 할 수 있다.
(2) 네트워크의 지속성
남북교류 로컬거버넌스는 하나의 아이템을 장기적으로 수행하기보다는 대체로 일회성이 많았다. 그러나 하나의 사업 성공이 다시 다른 사업으로 이어지는 경우가 점차적으로 늘어나고 있다. 예를 들어 경남의 통일딸기 사업에서의 네트워크는 공동 벼농사나 소학교 건립 등 다른 사업으로 이어 지거나 확대되는 모습을 보여주고 있다. 한편으로는 일회적인 다른 사업으 로 옮겨갈 경우에도 이전의 네트워크가 그대로 가동되는 형태이다. 따라서 전반적으로 볼 때, 네트워크 자체는 어느 정도 지속적이라고 보여진다.
2. 네트워크의 자율성
가. 대북정책 참여거버넌스
대북정책 참여거버넌스는 통일 또는 북한관련 정책과정에서 그 사안의 중요성이나 관심도에 입각하여 다양한 부문의 행위자는 물론 개개인으로서 의 일반 공중에 확산되어 광범위하게 상호작용을 하는 거버넌스이다. 이렇
게 대북정책의 정책과정이 개방화됨에 따라 가장 영향을 주는 요소는 여론 이며, 이러한 여론형성과정에 다양한 행위자들 간의 상호작용이 전개되는 양상을 띠게 된다.
여기서 물론 다양한 행위자들이 직간접적으로 참여하지만, 대북정책 참 여거버넌스의 행위자들의 핵심적인 관계는 공식적 행위자와 비공식적 행위 자간, 그리고 비공식적 행위자 간에서 형성된다고 할 수 있다. 즉, 정부 일방 과 NGO, 언론, 일반시민의 비공식적 행위자 일방의 관계 및 NGO, 언론 일반시민들 간의 관계가 여론형성과정에서 매우 중요하게 작용하는 관계인 것이다.
나. 남북경협 거버넌스
남북경협 거버넌스의 행위자간 자원의존성은 전반적으로 상호의존적이 지 못하고 정부에 대한 의존도가 매우 큰 관계에 놓여 있기 때문에 네트워크 의 자율성은 낮은 수준에 머물고 있다고 할 수 있다.
다. 남북한 사회문화 협력거버넌스
대북관련 단체들은 상호간 공동의 목표를 달성하고자 자발성에 입각해서 참여한다. 따라서 네트워크의 참여와 의사결정 등에 있어서 자율적인 관계 에 있다고 할 수 있다.
라. 한반도 평화교육 거버넌스
민간부문에서의 행위자인 NGO, 종교단체, 연구 집단 등은 개별적인 활동 을 하기 때문에 타행위자와 자원의존성을 찾기가 어렵다. 다시 말해 개별‧ 자율적 단위라 할 수 있다. 한편, 전교조, 교총, 학부모 집단 등은 평화교육의 정책과정에서 영향력을 행사하고자 할 뿐만 아니라 전교조와 교총의 개개 인은 교육현장에서 직접적으로 교육을 수행하는 행위자이다. 이들이 동원 하는 자원은 조직의 구성원 수와 조직규모, 응집력 등이기 때문에 자체적으 로 조달하는 자원이 대부분이고 여타부문에 크게 의존적이지 않다. 다만 이 경우 언론에 대해 우호적인 보도를 의존하는 정도이다.