1. 남북 교류협력 효율화를 위한 바람직한 모형
통일정책 분야의 거버넌스를 파악하기 위한 거버넌스 체제의 핵심적 구 성요소를 고려함에 있어, 본 연구에서 제시한 모형은 네트워크의 형태와 요건을 갖추었는가에 초점을 두었다. 본래 거버넌스에 있어 기본적인 질문 은 ‘공공부문과 민간부문에 걸쳐 다양한 행위자들이 존재하는가’, 그리고
‘이들 간에 연계되어 상호작용을 하는가’, ‘그러한 상호작용이 수평적 협력 관계인가’이다. 따라서 분석의 초점은 ‘행위자는 공공부문과 민간부문에서
누구인지’, ‘행위자간 관계는 무엇인지’ 그리고 ‘행위자간 의존되는 자원의 흐름은 어떠한 성격인지’를 중심으로 하였다.
요약하면 통일정책 분야에서 가장 바람직한 거버넌스 모형은 네트워크 모형이라고 할 수 있다. 왜냐하면, 통일정책 분야는 정책체계 내부적으로 대통령을 정점으로 다양한 정부부처와 유관기관의 연계, 그리고 민간과의 관계에서 시민사회의 다양한 집단과 일반시민에 이르기까지 네트워크화 되 어 자율성을 바탕으로 협력적 상호작용을 통하여 작동한다면 남남갈등을 극복하고 남한 내부로부터 사회통합이 시작되어 북한과의 협상력을 높일 수 있고, 남북교류를 활성화하여 궁극적으로는 평화통일로 가는 효과적인 국정운영방식의 틀이 될 수 있기 때문이다.
그러나 이와 같이 최근의 환경변화, 이에 따른 거버넌스 패러다임으로의 전환이라는 시대적 유행에 따라 거버넌스의 본질이나 작동원리도 이해하지 못하고 충분한 고려 없이 형식적으로 네트워크 거버넌스 모형에 맞추려고 하는 것은 오히려 거버넌스의 실패로 이어질 가능성이 매우 크다. 왜냐하면 어디에서나 어떠한 분야에서나 일반적으로 적용시킬 수 있는 거버넌스 모 형은 없으며, 이슈영역별 특성, 또는 상황에 따라 적합한 거버넌스의 모형은 다를 수밖에 없기 때문이다. 예를 들어 국제관계에서의 거버넌스와 지역수 준의 거버넌스는 차이가 있을 것이고, 정치분야의 거버넌스와 경제분야의 거버넌스는 그 특성을 달리할 것이기 때문이다. 또한 전통적 통치체제에서 단번에 성숙한 거버넌스 체제를 구축할 수 있는 것이 아니라 발전단계를 거쳐 기반이 조성되었을 때 비로소 성숙한 형태의 거버넌스를 구축할 수 있는 것이다. 따라서 이슈영역별 특성과 거버넌스 조건, 거버넌스의 성숙에 따른 진화와 발전에 따라 네 가지 단계 중 순차적인 발전을 하는 것으로 생각할 수 있다.
여기서 진화와 발전은 보다 바람직한 거버넌스 모형으로 이행하는 두 가 지의 방법이다. 진화는 조건의 성숙에 따라 기존의 거버넌스 모형에서 보다 많은 행위자가 출현하게 되고, 행위자들 간의 상호의존성이 긴밀해짐으로 써 적합한 거버넌스 모형으로 나아가는 것을 말한다. 이는 어떠한 외부적 또는 인위적 영향에 의해서가 아니라 거버넌스 체제 내부에서 자생적으로 일어나는 과정이다.
이에 비해서 발전은 바람직한 거버넌스 모형을 지향하는 의도적인 노력
을 의미한다. 그리고 이러한 과정에서 중요한 역할을 하는 행위자가 바로 국가(정부)이다. 거버넌스는 본래 행위자간 수평적 관계를 강조하지만, 이 는 모든 행위자가 네트워크상에서 차지하는 영향력이 동일하고 평균적이라 는 것을 의미하는 것은 아니다. 거버넌스는 다양한 행위자들의 복잡하고 동태적인 관계 속에서 정치적 이해관계, 권력적 속성은 여전히 지속되는 것이며, 행위자들의 책임성 결여 및 공익 무감증이 증가한다면 시장실패와 정부실패와 마찬가지로 거버넌스 실패로 이어질 수 있다. 따라서 바람직한 거버넌스가 되기 위해서는 거버넌스 체제의 작동양식을 관리할 수 있는 공 적이고 효과적인 관리자로서 정부의 역할이 요구된다. 즉, 정부는 단순히 거버넌스의 행위자 중 하나가 아니라 거버넌스의 방향을 잡고 행위자들의 역할을 조정하는 메타 거버넌스의 역할을 하여야 한다는 것이다.5
이는 네트워크의 집합적 행위에 있어서 시민사회는 규칙과 목표에 대한 합의에 이르지 못하여 네트워크 와해로 이어질 수 있으며,6네트워크 거버 넌스의 정책결과에 대한 책임도 결국 정부일 수밖에 없고,7결국 사회적 자 본과 능동적이고 성숙한 시민사회가 전제되지 않고서는 거버넌스가 성공하 기 어렵기 때문이다.8 따라서 전체적인 관점에서 정부가 네트워크의 중심적 역할을 담당하고 조정적 역할을 담당할 필요가 있다는 것이다.
그러나 강조할 점은 이러한 메타 거버넌스로서 국가의 활동은 지시나 통 제와 같은 전통적 통치방식과는 다르다는 것이다. 다양한 행위자들이 자율 적으로 거버넌스 체제에서 역할을 수행할 수 있도록 토대를 제공하고 바람 직한 방향의 거버넌스 체제로 유도하며, 행위자들의 복잡한 관계에서의 갈 등을 조정하는 거버넌스 체제의 중심행위자의 역할을 수행하는 것이다. 즉, 국가는 규제자, 감시자, 통제자로서의 역할이 아니라 다양한 행위자들 간의 상반된 요구를 종합적으로 조화시킬 수 있는 조정자, 행위자들의 역할수행 에서의 지원자, 거버넌스 체제의 발전 토대를 제공하고 방향을 유도하는
5_임성학 외, 한반도 평화‧번영 거버넌스의 활성화를 위한 이론적 논의와 개념적 틀
(서울: 통일연구원, 2007), pp. 70-79.
6_B. Jessop, Governance failure, in G. Stoker(ed.) The New Politics of British Local Governance (Basingstoke: Macmillan, 2000).
7_R, A. W. Rhodes, op.cit., 1997.
8_V. Ostrom, Intellectual Crisis in American Public Administration (Tuscaloosa:
University of Alabama Press, 1989).
안내자가 되어야 한다는 것이다.
2. 남북 교류협력 효율화를 위한 거버넌스 모형의 발전방향 본 연구의 목적은 정부에 초점을 두고, 남북 교류협력 분야에서 거버넌스 를 대응적이고 책임성이 있을 뿐만 아니라 효율적인 관리기제로서 제도화 하는 데에 있다. 이를 위하여 본 연구에서는 네 가지 유형의 거버넌스 모형 을 구분하여, 이 중 가장 바람직한 이념형으로서 네트워크 거버넌스 모형을 제시하였다. 그러나 현재의 조건이나 이슈영역별 특성에 관계없이 모두 네 트워크 거버넌스 모형이어야 한다는 것은 아니다. 즉, 남북 교류협력의 개별 이슈영역별 거버넌스는 해당 분야의 특성과 현재의 조건, 사회적 자본의 형성 여부 등에 따라 모형이 다를 수 있다는 것이다. 다만 거버넌스의 성숙 정도에 따라 궁극적으로는 네트워크 거버넌스 모형으로 발전되어가는 것이 바람직할 것이다. 이러한 맥락에서 이슈영역별의 특성과 조건에 기초하여 모형의 발전방안을 제시하고자 한다.
가. 한반도 평화교육 거버넌스: 집중적 거버넌스 모형
한반도 평화교육 분야는 근본적으로 네트워크의 기본요소가 갖추어지지 못한 상태이므로 당연히 민간의 행위자에게 개방하고 역할관계를 형성하여 네트워크화하며, 자원을 분산하고 분권화를 하여 자율성을 확장시키는 방 향으로의 전략이 필요하다. 그러나 이와 같이 매우 단순해 보이지만, 한편으 로는 그렇게 단순하게 접근할 수는 없다. 왜냐하면, 교육이라는 분야가 갖는 중요성과 특수성이 있기 때문에 성급한 추진은 오히려 비효율적이고 혼란 만 가중시킬 가능성이 높기 때문이다.
<그림 2-7>에서 한반도 평화교육 거버넌스는 수직과 수평의 점선의 우
상방향으로 발전 가능성을 갖는다. 이 중 네트워트에 다양한 행위자를 포함 하고 역할관계를 형성함으로써 네트워크의 복잡성 수준이 높아지는 방향은 수직이동이고, 두 번째, 중앙정부가 가지고 있는 자원을 분산하고 분권화하 여 네트워크의 자율성을 확장시키는 수평방향으로의 이동이다. 마지막으로 사선은 네트워크의 복잡성과 자율성을 동시에 높여가는 우상방향으로의 이 동이다.
<그림 2-7> 한반도 평화교육 거버넌스의 발전 방향 복잡
네 트 워 크 의 복 잡 성 단순
낮음 네트워크의 자율성 높음 네트워크 거버넌스
집중적 거버넌스 과점적 거버넌스
탈규제적 거버넌스
나. 남북경협 거버넌스: 과점적 거버넌스
현 상태에서 요구되는 바는 남북경협 거버넌스의 네트워크에서 주도적인 행위자로서 더 많은 기업이 참여하여 네트워크를 풍부하게 하면서, 한편으 로는 네트워크의 작동이 원활하게 이루어질 수 있도록 하는 것이 우선되어 야 할 과제이다. 이를 위해서는 현재 이루어지고 있는 협력 체제를 재점검하 고 보다 원활한 지원, 조정이 이루어질 수 있는 방향이 모색되어야 할 것이 다. 이를 그림을 통해서 설명하면, 아래 <그림 2-8>에서 남북경협 거버넌스 는 현 상태에서 수직, 수평의 점선사이에서 기울기가 가파른 실선 방향으로 이동하는 것이 필요하다는 것이다.
<그림 2-8> 남북경협 거버넌스의 발전방향 복잡
네 트 워 크 의 복 잡 성 단순
낮음 네트워크의 자율성 높음 네트워크 거버넌스
집중적 거버넌스 과점적 거버넌스
탈규제적 거버넌스
다. 남북교류 로컬거버넌스: 탈규제적 거버넌스
남북교류 로컬거버넌스도 초기에는 지방정부의 역량 부족, 사업미숙으로 인하여 많은 실패사례가 있었으나, 점차적으로 사업을 거듭하면서 성과를 내고 자신감이 생기면서 동시에 네트워크의 신뢰가 축적되어 왔다. 또한 대북사업에 대한 노하우가 축적되면서 일회성 사업에서 지속적인 사업으로 전환을 추진하고 있다. 특히 남북교류 로컬거버넌스가 갖는 강점은 경상남 도의 사례에서처럼 북한 핵실험과 같은 남북관계가 교착상태에서도 정치적 영향을 덜 받고 사업을 중단 없이 지속할 수 있다는 데에 있다. 이는 민간부 문 행위자의 역할이 북한과의 교류협력에서 그만큼 중요하다는 것을 보여 주는 것이고, 이것이 민관의 협력을 요체로 하는 거버넌스의 강점인 것이다.
따라서 남북교류 로컬거버넌스는 대단히 효율적인 거버넌스로서의 가능성 이 높다고 할 수 있다.
이러한 남북교류 로컬거버넌스는 네트워크의 민관의 행위자간 상호의존 성에 의하여 자율성의 수준은 상대적으로 높은 편이라고 할 수 있지만, 네트 워크의 복잡성 정도는 낮은 수준의 탈규제적 거버넌스 모형으로 분류할 수 있다. 이러한 남북교류 로컬 거버넌스의 발전을 위해서는 무엇보다도 네트