을 한다.
또한 북한 내부의 다양한 행위자와의 연계라는 면에서 평가하면 현재 남 북한의 상태는 과도기적 상황이라 할 수 있다. 이는 북한 내부에서 당의 관리감독과 통제를 일정정도 벗어난 새로운 행위자들이 출현하고 있는 것 은 사실이지만, 이러한 행위자들과 남한의 행위자들이 상호 연계되는 네트 워크는 매우 미약하기 때문이다. 지금까지 논의한 사항을 종합하면 결국 지금까지 거버넌스 구조는 남한 내부적으로 거버넌스 외형적 요소만을 구 비한 ‘형식적 거버넌스’였으며, 북한의 행위자와 연계되지 못한 ‘불완전한 네트워크 구조’였다고 평가할 수 있다.
2. 대북·통일정책 거버넌스 발전방안
민주화 이후 시민사회단체의 역량이 강화되고 시민들의 정책과정 참여에 대한 요구가 높아짐에 따라, 정부로서는 정책결정과정에 민간부문의 참여 를 일정부분 허용할 수밖에 없는 상황에 이르게 되었다. 시민들은 자발적 참여와 소통을 통해 직간접적으로 정책결정과정에 영향력을 행사하고 있 다. 그런데 국민들의 참여성이 높아진다는 것은 거버넌스 관점에서 볼 때 바람직한 현상이지만, 반면 정책결정과정의 전문성이나 효율성은 낮아질 수 있다는 양면성이 있다. 따라서 무조건적인 형식상의 참여가 아니라, 질적 인 참여를 통해 정책추진의 효율성을 제고할 수 있는 바람직한 거버넌스
(Good governance)를 추진해야 한다. 이명박 정부에서 추진해야 할 거버넌
스는 기존의 하향식 네트워크보다 발전된 형태의 거버넌스, 즉 자생적 비정
부기구(NGO)의 확대와 이들의 대북접촉 증대를 통한 바람직한 거버넌스로
의 발전이 필요하다. 민족과 국가의 이분법적 틀을 벗어나 공공기관(public
sector)과 민간기관(business sector), 제3섹터 그리고 국제사회가 균형을
이루는 거버넌스 네트워크를 이루는 것이 중요하다.
그런데 개별사안에 따라 정부를 비롯한 다양한 행위자의 정책목표가 반 드시 일치하는 것은 아니며, 각각의 이해관계에 따라 이들간 갈등의 소지가 있다. 더욱이 이러한 갈등이 발전적 대안으로 조정되지 못할 경우 정책의 표류는 물론 사회적 문제로까지 확장될 수 있다. 국내 공공정책의 경우 행위 자와 수혜자가 직접적 이해당사자들 간의 문제로 한정되는 것에 비해, 대북
‧통일정책의 경우는 정책결정의 결과 및 정책의 영향이 특정인(지역)에 국
한되지 않고 대다수의 국민들에게 파급되는 특성이 있다. 따라서 행위자 간의 정책목표 및 입장 차이가 단순히 정책결정과정 자체에만 영향을 미치 는 것이 아니라 사회전반의 문제로 확산되고, 갈등이 심화될 경우 심각한 사회적 분열을 초래할 수도 있다.
우리 사회에서 대북인식이나 남북간 주요 현안에 대한 입장 차이는 현재 보‧혁간 이념 갈등의 정점에 놓여 있는데, 이러한 갈등이 발전적 대안으로 승화되기 위해서는 이들 행위자 간의 이해관계를 적절히 조정할 수 있는 협 력적 기제가 요청된다. 이러한 차원에서 다양한 행위자의 요구를 적절히 수 용하고, 행위자간 이해관계의 불일치에서 표출되는 갈등을 최소화하여 정책 의 효율성과 효과성을 제고할 수 있는 국정운영 기제로서 거버넌스 모델이 유용성을 지닌다고 볼 수 있다. 즉, 정부가 효율적인 거버넌스 운영을 통해 양 극단의 이념적 대립을 원만히 조정하는 완충작용을 할 수 있는 것이다.
다시 말해 거버넌스는 다양한 행위자들의 이해관계를 적절히 조율할 수 있는 협력적 조정기제로서 의미를 지니는 것이며, 나아가 각각의 행위자들 이 보유하고 있는 자원을 총체적으로 집약하여 시너지 효과를 극대화할 수 있다는 장점이 있다. 특히 북한을 개혁‧개방으로 유도하여 남북한 통합의 기틀을 마련하기 위해서는 남한의 통일역량 강화가 무엇보다 중요하게 고 려되어야 한다.
가. 남한내 거버넌스 확장 방안: 자발적 참여확대와 법적·제도적 정비 (1) 웹2.0 시대의 온라인 공간을 통한 자발적 참여 확대
시민참여의 관점에서 볼 때 이른바 웹2.0의23 양방향 소통 시대를 맞아, 과거 일부 특정 언론사가 주도하던 정보독점 현상을 이제는 시민 스스로가 견제함은 물론, 사이버 공간을 통해 시민들이 직접 정보를 생산하고 소비하
23_웹2.0을 간단히 정의하면 데이터의 소유자나 독점자 없이 누구나 손쉽게 데이 터를 생산하고 인터넷에서 공유할 수 있도록 한 사용자 중심의 인터넷 환경이 라고 할 수 있다. 인터넷 상에서 정보를 모아 주기만 하는 기존의 웹1.0에 비해 웹2.0은 사용자가 직접 데이터를 다룰 수 있도록 데이터를 제공하는 플랫폼을 제공하기 때문에 사용자들은 정보를 좀 더 쉽게 공유하고 서비스 받을 수 있도 록 구성되어 있다. 블로그(Blog), 위키피디아(Wikipedia), 딜리셔스(del.ico.us) 등이 그 대표적인 예이다. 김상범 외, 대한민국 웹2.0 트렌드 (서울: 행복한나 무, 2008), p. 24.
는 기능을 하고 있다.
대북·통일정책 거버넌스에서 중요하게 고려할 점은 정부와 국민들의 양 방향 소통의 문제이다. 과거와 같이 정부가 독단적이며 일방적으로 정책을 결정하고 추진하는 방식으로는 결코 정책추진의 효율성과 효과성을 담보할 수 없다. 무엇보다 사이버 공간을 통해 정책과정에 참여할 수 있는 물리적 공간과 시간 제약이 완화됨에 따라 시민들의 자발적 참여가 점점 확대되고 있는 추세이다. 정책과 관련된 주요 이슈가 발생하면 시민들은 인터넷을 통해 정보를 교환하고 여론을 형성해 나간다. 일반 공공정책이 공론의 장을 통해 충분한 수렴과정을 거치는 반면, 지금까지 대북·통일정책은 국가의 안 보와 직결되는 사안이었다는 점에서 상대적으로 시민이 직접 정책과정에 참여할 수 있는 길은 상당히 제한적이었다.
따라서 대북·통일정책 거버넌스를 통해 대북·통일정책과 관련된 정책과 정 전반에 시민들의 다양한 의견을 적극적으로 수렴해 나가야 한다. 쌍방향 정보매체를 통해 실시간으로 정보를 공유하고, 인터넷 토론장을 통해 여론 을 주도해 가는 새로운 행위자의 역량을 결코 과소평가해서는 안된다. 대 북·통일정책 거버넌스의 큰 틀에서 다양한 행위자의 협력시스템을 마련하 여 국민적 합의를 이룩해 나갈 필요가 있다.
(2) 민관협력기구의 법적·제도적 정비: ‘형식적 참여’에서 ‘실질적 참 여’로
이전 정부가 추진한 거버너스가 민간부문의 형식적 참여를 통해 이른바
‘구색 맞추기’식이었다면, 이제는 정책과정 전반에 정부와 민간의 실질적 협 력이 이루어질 수 있도록 제도적 기반을 정비해야 한다. 민간의 참여를 제도 적으로 보장한다는 취지로 구성한 정부 내 각종 위원회가 제 기능을 발휘하 지 못하고 유명무실한 것이 그 대표적인 사례이다.
따라서 이명박 정부에서 추진할 대북정책 거버넌스는 종전과 같이 단순 히 민간의 참여만을 보장하는 형식적 참여를 지양하고, 정부와 민간이 협력 적 파트너로서의 역할을 담당할 수 있도록 법적·제도적 정비를 해야 한다. 무엇보다 현안 위주의 단순협의체 기구가 아닌, 한반도 통일시대를 목표로 다양한 행위자들이 상호 협력할 수 있는 네트워크를 구축하고 정부는 이를 후면에서 지원하는 역할을 수행해야 한다.
나. 북한의 거버넌스 확장 방안: 남북 주민간 접촉면 확대
남북한 교류시 북한을 블랙박스로 간주한 기존의 인식으로부터 벗어나, 북한당국(통전부) 뒤에 있는 행위자들을 발굴하고 접촉면을 확대할 필요가 있다. 그 동안 남북접촉의 확대는 남한 내부에 국한되었으며, 북한은 하나의 접촉점으로 남아 있었다. 이는 남북교류를 통해 남북간 화해를 이루고 이질 감을 해소한다는 목표에 반하는 것이다. 궁극적으로 통일부와 통전부 간의 대화를 벗어나 전 부처와 민간의 다양한 행위자들 간의 대화와 협력관계를 만들어 가는 것이 교류협력의 진정한 목표에 부합하는 것이다.
현재 남북간 민간분야 접촉은 북한의 민화협이나 민경련, 명승지개발총 국 등을 통해 주로 이루어지고 있다. 그런데 민화협은 철저히 통전부 소속의 인력으로 구성되어 있다. 민경련은 내각 소속이지만 이는 위장단체라 할 수 있으며, 명승지개발총국 역시 관광총국 산하 기관이지만 실질적인 대남 정책이나 남북관계 사안을 결정할 권한은 거의 없고 통전부가 일방적으로 지시하는 체계이다.24 따라서 북한의 통전부가 사전에 시나리오를 만들고, 민화협·민경련·명승지개발총국 등이 이를 바탕으로 남한과 접촉하여 사업 계약을 체결하며, 그 이하 개별기관이나 사업장은 체결된 계약대로 단순히 사업을 시행하는 구조라 할 수 있다. 현재 이같은 남북한 민간분야의 접촉 형태는 소위 건설 과정의 ‘시행사’와 ‘시공사’의 역할분담 개념에 비유하여 설명할 수 있다(<그림 3-3> 참조).25
24_장00(북한 통전부 소속 고위급 탈북자), (통일연구원 원내 자문회의, 2008년 8월 26일).
25_이종무, “북한 개발지원 분야와 우선순위 선정: 선행과제와 추진방법,” 북한 개발지원의 과제 (한국국제보건의료재단 주최 학술회의, 2008년 7월 28일), p. 65.