첫째, 재난협력의 범위는 사전 예방 및 대비, 대응, 복구의 재난관리 차원까지를 염두에 두어야 한다. 서론에서 언급한 바와 같이 재난관리는
재난에 대한 사전 예방 및 대비, 재난에 대한 대응, 사후 복구를 포함한다.
국제사회는 다수의 문헌과 유엔총회 결의를 통해 재난협력의 범위를 구호 (救護)를 넘어 개발까지 고려해야 함을 강조한 바 있다. 북한에서 발생한 재난에 대한 다자 및 양자 차원의 협력도 재난에 대한 대응뿐만 아니라 사전 예방 및 대비, 사후 복구까지 염두에 둔 협력이 추진되어야 한다.
특히 재난이 현실적으로 발생하였을 경우 이에 대응하기 위한 협력 방안도 중요하지만 재난이 발생하지 않도록 사전 예방과 대비를 위한 협력체계 구축이 바람직하다. 이와 관련하여 제3장 제4절에서 살펴본 바와 같이 국제법, 특히 국제재난법은 재난 관련 국내 입법지원, 재난위험 감소를 위한 행동계획 마련, 재난대응 및 관리 지원 등 재난관리 단계별 원칙 내지 지침을 제시하고 있다. 이와 같은 국제재난법상의 지침 내지 원칙이 남북 관계의 상황에 맞게 조정되어 적용될 필요가 있다.
둘째, 재난협력의 우선순위를 설정할 필요가 있다. 제2장에서 자세히 살펴본 바와 같이 북한에는 여러 종류의 재난이 발생하고 있다. 또한 지리적으로도 재난의 발생 지역이 다양하게 분포되어 있다. 재난협력은 북한주민의 보호, 즉 북한인권 개선에 기여하고 남북협력을 통한 한반도 평화에 기여할 수 있으며 나아가 남한과 남한주민에게도 이익이 되는 방향 으로 추진될 필요가 있다. 이와 같은 점을 고려했을 때 감염병 예방을 위한 협력이 우선적으로 추진될 필요가 있다. 감염병 예방을 위한 협력은 인도적 성격을 지니고, 북한주민뿐만 아니라 남한주민의 보호를 위해서도 필요하기 때문이다. 이와 동시에 무단방류 방지를 비롯한 접경지대 인근 에서의 공유하천의 평화적 이용, 화재 예방을 위한 협력이 추진될 필요가 있다. 이어 북한 다른 지역에서의 홍수, 가뭄 등의 재해예방 및 대응을 위한 협력과 산림녹화를 위한 협력을 순차적으로 확대할 필요가 있다.
시설물 파괴나 건물 붕괴 등의 사회재난은 이와 같은 협력을 토대로 중장기 차원에서 재난협력의 범주에 포함시켜 협력의 범위를 점진적으로 확대 하는 방안을 모색하는 것이 타당하다.
셋째, 재난대응을 포함한 재난협력은 한반도의 최대 현안인 북핵문제와 분리해 대응할 필요가 있다. 인도적 지원의 성격을 지니는 재난협력은 정치적 상황과 무관하게 실시되어야 하며, 다른 분야의 재난협력은 북핵 문제로 인한 국제사회의 대북제재와 남북관계 발전 정도, 국민들의 견해 등을 종합적으로 고려하여 추진할 필요가 있다. 이와 관련하여 문재인 정부는 북한과의 대화와 교류협력 재개를 정책 기조로 천명하고 있다. 그 러나 북한은 당국 차원의 대화 및 교류협력은 물론 민간 차원의 교류협력 마저 불허하고 있다. 남한은 문재인 정부 출범 이후 인도적 지원 단체와 종교 단체 등 민간단체의 방북을 허용하였지만 북한은 유엔의 대북제재 를 문제 삼으며 민간단체의 방북을 불허하였다. 또한 남한은 북한에 대해 군사회담과 이산가족 상봉 회담을 제의하였으나 북한은 끝내 불응하였다.
나아가 북한은 북미관계에만 몰두하고 있을 뿐 남북관계는 외면하고 있다.
한 예로 북한의 대남기구인 민족화해협의회(민화협)는 대륙간탄도미사일 (ICBM) 발사 직후인 2017년 7월 29일 대변인 담화를 통해 한반도 핵문 제는 북미 사이의 문제이며 남한 당국이 한반도 핵문제에 끼어들 아무런 명분도 자격도 없다는 내용의 성명을 발표하였다.281) 게다가 북한은 2017년 9월 3일 제6차 핵실험을 감행하였다. 남북대화 및 교류협력은 더 어렵게 되었고, 국제사회의 대북제재는 더 강해질 것으로 전망된다.
이와 같은 상황에서 남북한 간에 재난협력을 당장에 전면적으로 실시하 는 것은 사실상 불가능하다. 그러나 대북제재의 범위를 벗어나지 않는 범위 내에서 재난협력을 위한 노력은 지속되어야 한다. 통일부도 2017년 8월 23일 외교부와 공동으로 개최한 핵심정책토의에서 대북제재 공조 를 훼손하지 않는 범위 내에서 재해 공동대응을 확대할 것이라고 발표하 였다.282) 재난대응을 통해 남북대화 재개의 실마리를 찾고, 이를 통해 북
281) 조선중앙통신, 2017.07.29.
282) 외교부･통일부, “대통령과 함께 북핵문제 해결과 한반도 평화 정착을 위한 ｢핵심정책 토의｣ 개최,” (2017.08.23.).
핵문제 해결에 한걸음 다가서는 정책적 노력이 필요하다.
넷째, 재난 관련 여러 행위자들의 협력이 유기적으로 이루어지도록 해 야 한다. 바꿔 말해 재난협력을 위한 거버넌스를 지속적으로 강화하여야 한다. 재난대응을 위한 협력은 크게 남북한 차원의 양자협력이 있을 수 있고, 국제사회가 참여하는 다자협력으로 구분할 수 있다. 남북한협력은 다시 당국 차원의 협력과 민간 차원의 협력으로 구분할 수 있다. 다자협 력도 국제기구 차원의 협력과 재난 관련 민간단체(NGO)가 참여하는 형 태로 구분할 수 있다. 재난대응을 위한 협력은 남북차원과 국제차원이 동시에 추진되어야 한다. 또한 당국과 민간의 협력을 통해 재난대응이 효과적으로 이루어질 수 있어야 한다. 앞서 언급한
｢유엔 전략계획
2017~2021｣에서는 재난관리를 전략 우선순위 가운데 하나로 삼고 있 다. 북한과 유엔이 협의하여 마련한 이 계획이 최대의 성과를 얻고 이를 통해 북한주민들이 재난으로부터 보호받을 수 있도록 우리 정부의 적극 적인 역할이 필요하다.다섯째, 재난협력을 위한 제도가 정비되어야 한다. 제도 정비는 크게 재난협력을 위한 남북합의서 체결과 이를 국내적으로 이행하기 위한 법률 정비로 나눌 수 있다. 1971년 이후 2016년까지 남북 간에는 239건의 남북 합의서가 체결되었다.283) 이와 관련하여 남북은 ｢남북기본합의서｣284) 제16조에서 보건, 환경 등의 분야에서 교류와 협력을 실시하기로 합의하 였다.285) 즉, 재난협력을 위한 남북 합의사항이 전혀 없는 것은 아니다.
그러나 재난협력을 명시하고 있는 남북합의서는 현재 없는 것으로 보인 다. 재난공동대응협정을 체결하여 재난에 공동 대응한 독일 사례처럼 남
283) 통일부, 2017 통일백서(서울: 통일부, 2017), p. 295.
284) 정식 명칭은 ｢남북사이의 화해와 불가침 및 교류･협력에 관한 합의서｣.
285) 남북기본합의서 제16조: 남과 북은 과학･기술, 교육, 문화･예술, 보건, 체육, 환경과 신문, 라디오, 텔레비전 및 출판물을 비롯한 출판･보도 등 여러 분야에서 교류와 협력 을 실시한다.
북한 재난 공동대응을 위해서는 남북재난합의서를 체결하는 것이 바람 직하다. 합의서 체결 방향은 재난 분야를 총괄하는 합의서와 보건, 환경, 홍수 및 가뭄 등 구체적인 재난 분야를 규율하는 부속합의서를 체결하는 방식을 고려할 수 있다. 또한 추후에 재난협력의 필요성이 새롭게 부각되 는 분야가 등장할 경우 이를 규율하는 부속합의서를 체결함으로써 남북 이 재난에 협력할 수 있다.
여섯째, 북한과의 재난협력은 장기적으로는 개발협력과 연계하여 추 진되어야 한다. 단기적으로는 긴급구호와 인도지원 차원에서의 북한과 의 협력 및 지원이 이루어져야 하지만 이 단계에만 머물 경우 북한 스스로 재난을 극복할 자생력을 갖출 수 없다. 북한 스스로 재난을 예방하고 재 난에 대응할 수 있는, 다시 말해 재난을 관리할 수 있는 역량을 갖추게 하기 위해서는 긴급구호와 인도지원에서 개발협력으로 나아가야 한다.
개발협력의 범위는 재난협력의 범위 확대에 맞춰 점진적으로 확대해 가 야 한다. 이를 재난 분야에 적용하면 소위 ‘사회적 복원력’을 갖추도록 해야 하는 것으로 바꿔 말할 수 있다.