가. 1차 핵위기와 클린턴 행정부의 강압외교
북한은 일찍부터 핵 개발에 관심을 가져 왔지만 국제적으로 문제화가 되기 시작 한 것은 1990년대 초부터이다.93) 1991년 9월 27일 조지 부시 미국 대통령이 해외 에 배치한 모든 전술 핵무기를 본국으로 철수하겠다는 선언에 따라 1958년도 이후 배치되었던 주한미군의 전술핵무기도 철수하게 되었다. 이러한 과정에서 남과 북은 비핵화 협상에 들어가게 되었고, 1992년 2월 19일 「한반도비핵화 공동선언」과 동년 3월 19일 「남북핵통제공동위원회 구성·운영에 관한 합의서」가 각각 발효되었다. 남 북한이 주체가 되어 한반도 비핵화 논의가 시작된 것이다. 그러나 이러한 합의가 발 효된 이후 비핵화를 검증하기 위한 사찰규정에 대한 협상은 실패하였다. 남측이 북 한이 사찰규정에 합의하지 않으면 ’93 팀스피리트훈련을 재개하겠다고 압박을 가하 자, 북측은 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴선언과 국제원자력기구(IAEA) 핵사찰 거부, 노동미사일 발사 등 강경대결 자세로 제1차 핵위기를 조성하였다.94) 이를 계기로 북핵문제에 관한 남북 간 논의는 중단되었고, 북・미대화가 시작되었다.
도하지 않겠다는 공약, 경제지원, 에너지 지원 등이다.
92) Elisabath Elisabeth Bumiller, “The President in Europe: Allianec Alliance; Praising Alliance, Bush Asks Europe to Work with U.S.,” New York Times(June 1,2003), p.1.
in Lexis-Nexis, http://www.lexis-nexis.com.
93) 북한의 핵 개발은 1962년 11월 영변에 원자력 연구소를 설립하여 핵연료의 정련·변환·가공기 술을 집중 연구해 오다가 1980년대 이후부터 영변 5MWe 원자로를 가동시킴으로써 본격 추진 되기 시작하였다. 북한은 1986년 1월부터 영변 5MWe 원자로 가동을 개시하여 1989년까지 약 8,000개의 폐연료봉(25~50톤)을 인출한 바 있다. 조민·김진하, 『북핵일지 1955~2009』(서 울: 통일연구원, 2009), pp.4-5.
94) 김재철, “북한의 위기조성전략과 한국의 대응방향”, 『아시아연구』, 제12권 1호, 한국아시아 학회, 2009, p.142.
미국은 영변지역에 ‘군사적 제재’를 검토하였으나 카터 전 미국 대통령의 방북으 로 군사제재는 면하게 되었다. 이 시기에 북한에서는 1994년 7월 8일 김일성 주석 의 사망으로 50여 년간 김일성 통치시대가 막을 내리고, 미국과 북한은 협상을 시 작한 지 1년 4개월만인 동년 10월 ‘제네바합의’에 서명하게 되었다.95) 1995년 3월 KEDO(한반도에너지개발기구)가 설립됨으로써 1997년 8월부터 제네바합의의 핵심사 업인 ‘경수로 건설’이 순조롭게 진행되었다. 그러나 북한은 은밀히 우라늄 농축을 통한 핵개발을 계속하였다. 이러한 정황이 일부 포착되었지만 클린턴 행정부는 제네 바합의의 유지를 위해 유연하게 대응하였다.96)
나. 부시 행정부의 강압외교와 2차 핵위기
2001년 1월에 출범한 부시행정부의 강경 네오콘 세력은 ‘클린턴 대북정책’을 전 면 재검토하면서 북한의 핵·미사일 검증문제에 대해서 강력한 자세를 견지하였다.
특히 2001년 발생한 9‧11테러사건으로 인해 국제사회는 반테러 협력에 집중하게 되 었고, 부시대통령은 2002년 1월 29일 연두교서에서 북한, 이란, 이라크를 악의 축 으로 규정하였다. 이에 대해 북한은 ‘선전포고’라고 비난하는 등 크게 반발하면서 제네바합의에서 금지하기로 약속한 흑연감속로를 재가동하겠다는 선언을 하였다. 더 욱이 2002년 10월 제임스 켈리 미국 특사의 방북 시 북한이 농축우라늄 핵개발을 시인함으로써 제2의 핵 위기가 발생하게 되었다. 결국 미국은 제네바 합의의 파기를 선언했고 2002년 11월 KEDO 집행 이사회는 북한에 대한 중유지원 중단을 결정하 였다. 이에 북한은 2002년 12월에 제네바합의 이후 IAEA의 감시 하에 있었던 핵관 련 시설 동결을 해제하고 사찰관을 추방하였으며, 2003년 1월 10일에는 NPT탈퇴를 선언하는 등 강력한 대응자세를 견지하였다.97)
미북 간 긴장이 고조되면서 주변국의 중재노력으로 북한과 미국, 중국이 참여하는 3자회담이 2003년 4월 23일부터 25일까지 베이징에서 개최되었다. 이 회담에서 미 국은 ‘선 북핵포기’와 다자회담의 틀에서 북핵문제를 논의·해결해야 한다고 주장한 95) ‘북미 제네바합의’는 10개 조항으로 이루어졌으며 당시 북한 측 수석대표 강석주 외교부 제1
부부장과 미국 측 수석대표인 갈루치 대사가 서명하였다. 그 주요내용으로는 북한은 ⓵IAEA 안전조치협정 이행 및 특별사찰 수용, ⓶5MWe 원자로의 폐연료봉 봉인 및 제3국으로 이전하 고, 미국은 ⓷북한 지역내 100만 kw급 경수로 발전소 2기를 제공, ⓸경수로 1기 완성시까지 연간 중유 50톤을 제공하는 것이었다. 통일교육원, 『2017북한이해』(서울: 통일부, 2017), p.67.
96) 이우탁, 『오바마와 김정일의 생존게임』(서울: 창해, 2009), pp.27-28.
97) 통일연구원, 『2017 북한이해』(서울: 통일부, 2017), p.68.
반면 북한은 ‘선 북미 회담, 후 다자회담’을 주장하였다.98) 또한 미국은 ‘완전하고, 검증 가능하며, 돌이킬 수 없는(CVID)’ 방식으로 핵을 포기하도록 적극적인 외교노 력을 전개함과 동시 2003년 5월에 핵확산방지구상(PSI)를 발족시켰다.
다. 6자회담과 1차 핵실험
1차 핵 위기는 북・미 간 양자협상을 통해 해결책을 모색한 반면 2차 핵 위기가 발생한 이후부터는 6자 회담이라는 다자간 협상이 진행되었다. 그러나 6자 회담에 서 실질적 행위자는 미국과 북한이었다. 6자회담은 2003년 8월 제1차 회담을 시작 으로 2007년 9월에 개최된 제6차 회담까지 개최되었다. 제1,2,3차 6자회담은 평화 적으로 한반도 비핵화를 이행해야 한다는 필요성을 확인한 가운데 완전한 핵 폐기 를 위해 북한이 이행해야 할 조치와 이행단계 및 보상 문제에 대한 논의와 입장을 확인하는 회담이었다.
6자회담 가운데 북핵 문제 해결의 가능성을 보이기 시작한 것은 ‘9.19 공동성 명’99)을 만들어 낸 제4차 회담 2단계 회의였다. 그러나 ‘9.19 공동성명’의 이행은 순조롭지 못했다. 미국의 마카오 방코델타아시아은행(BDA)의 북한계좌 동결에 대한 반발로 북한은 2006년 7월 5일에 대포동 2호 미사일을 발사한 데 이어 10월 9일에 는 제1차 핵실험을 실시하였다. 이에 대해 미국을 중심으로 한 국제사회 제재조치와 유엔 안보리 대북제제결의 1718호가 채택되었다.100) 북미 간 교착상태가 장기화 되 면서 양자접촉을 통해서 6자 회담으로 복귀하기로 합의하게 되었고, 2007년 2월 8 일부터 13일까지 개최된 제5차 회담 3단계회의에서 BDA 북한계좌 동결해제를 전제 로 ‘2.13합의’를 이끌어 냄으로써 ‘9.19공동성명’의 이행을 위한 보다 구체적인 제도 적 틀이 마련되었다.
또한 2007년 6월에는 최대의 걸림돌이었던 BDA 문제가 해결국면으로 접어들자,
98) 위의 책, p.69. ‘선 북미 회담’에 관한 북한의 논리는 핵문제는 미국의 적대시 정책에서 비롯 된 것이므로 미국만이 문제해결의 열쇠를 가지고 있다는 것이다. 미국이 북미 양자회담을 반대 하면서 다자회담만을 고집하는 것은 문제해결의 의지가 없는 것으로 간주하고 핵 억제력를 강 화해 나가겠다고 주장하였다.
99) ‘9.19공동성명’은 ⓵북핵 폐기와 북한에 대한 안전보장 ⓶북미/북일 관계 정상화 ⓷대북 국제 적 지원 ⓸한반도 및 동북아 안정과 평화 비전 제시 ⓹‘공약 대 공약’, ‘행동 대 행동’ 원칙에 입각한 단계적 상호 조율된 조치 등을 골자로 하고 있다.
100) 유엔 안보리가 2006년 10월 14일에 만장일치로 채택한 ‘대북제재 결의 1718호’는 ⓵물적 규제(재래식무기, WMD관련 물자, 사치품) ⓶금융규제 ⓷출입국 규제 ⓸화물 검색 등을 포함 하고 있다.
북한은 2.13합의에 따라 영변 원자로 등 핵시설을 동결하는 모습을 연출하기도 하 였다. 아울러 2007년 9월 27일부터 30일까지 개최된 제6차 회담 2단계 회의에서
‘9.19공동성명’이행을 위한 2단계 조치에 대해 합의(10.3합의)하였다.101)
그러나 북한은 핵 프로그램 신고를 목표시한인 연말을 넘겨 2008년 6월 26일에 제출하였고, 8월 26일에는 테러지원국 해제를 하지 않고 있다는 이유로 핵 불능화 중단을 선언하였다. 정권 말기에 접어든 부시 행정부는 10월 11일에 북한을 테러 지원국에서 해제함으로써 해결국면에 진입하였으나 북한은 시료채취 검증의정서 채택에 불응함으로써 6자회담은 더 이상 진전을 보지 못한 채 오바마 행정부로 이 양되었다.102)
라. 오바마 행정부의 전략적 인내와 2차 핵실험
2009년 1월 ‘대화와 협력’을 중시하는 오바마 대통령이 취임하자 북한은 미국과 관계 개선의 기대감을 표명하였다. 오바마 행정부의 국방·외교전략은 적에 대한 군 사공격보다는 소프트파워에 중점을 두고 동맹국 및 우방과 긴밀한 협력이 필요하다 는 점을 강조하였다. 그러나 오바마는 엄격하고, 공세적이며, 원칙있는 외교를 강조 하였다. 오바마 대통령이 취임 후 ‘북한을 어떻게 다룰 것인가’에 대한 질문에 ‘거칠 면서도 직접 대화를 하는 방식(Tough and Direct diplomacy)’을 택하겠다고 말했 다. 이는 소프트파워와 하드파워를 현명하게 선택하는 스마트파워를 강조하는 것이 라 할 수 있다.
북한은 오바마의 대북정책 역시 부시의 적대시정책과 동일하다고 보고 2009년 4 월 5일 장거리 로켓을 발사하였고, 5월 25일에는 제2차 핵실험을 실시하였다. 이에 유엔 안보리는 대북제재 결의 1874호를 채택하였다.103) 오바마 행정부의 강압외교 의 특징은 ‘전략적 인내(strategic patience)’이다. 북한의 전통적 협상 전략·전술에 대해 보다 대화와 제재를 병행하면서 장기적 차원에서 인내를 가지고 대응하는 모 습을 보였다. 이후 천안함 피폭으로 한국은 북한을 유엔 안보리에 회부함과 동시에
101) ‘10.3합의’의 주요 내용은 북한이 ⓵핵시설 연말까지 불능화 ⓶프로그램 연말까지 신고 ⓷핵 물질 및 기술 이전금지를 이행해야 하며, 그 대신 북한에게 ⓸테러지원국 지정해제 개시 ⓹대 적성국 교역법 종료 추진 ⓺북미/북일 관계정상화 노력 ⓻중유 100만 톤 상당의 경제·에너지 지원을 약속한 것이다.
102) 위의 책, pp.70-72.
103) 2009년 6월 12일 만장일치로 채택된 유엔 안보리 결의 1874호는 기존의 1718호에 추가하 여 ⓵화물 및 해상검색 강화 ⓶금융·경제제재 강화 ⓷무기 금수조치 확대 등을 포함하고 있다.