FAO는 지역수산기구란 과학적 정보와 데이터의 수집을 통하여 월경어종, 경 계왕래성어족, 고도회유성어종을 관리하고자 하는 기구로서, 당사국이 서로 협 력하는 기술적 방법이라고 명시고 있다.252) 이들의 주요 역할로 어업자원 관리, 생태계적 접근의 적용, 부수어획(by catch)과 IUU 어업의 최소화, 사전예방적 접근의 사용, 의사결정과정의 투명성을 포함하고 있다고 언급하고 있다. 이와 함께 의사결정과정은 적법하고 효과적인 방식으로 보전 및 관리 조치의 채택을 용이하게 하는 의사 결정 절차에 관한 합의, 의사결정과정의 투명성, 분쟁해결 절차, 관련 정책 시행을 위한 의사결정절차의 강화로 나누어 설명하고 있다.253)
또한 RFMO/As는 기구의 목적, 목적의 기능과 이행수단, 기구의 법적 체계, 협약수역, 대상 어종 또는 어족, 기본 관리구조 등의 모든 내용을 포함하여야 한다고 명시하고 있다.
중앙북극공해에 신설될 RFMO 역시 상기의 내용들이 포함되어 있는 구조로 서 사전에 그 안(framework)에 대한 합의가 이루어져야 할 것으로 생각된다.
가. 지역수산기구의 설립 목적
신설 될 RFMO는 새로운 어장이 형성되고 상업적 어업이 이루어 질 때, 대생 어종을 보호하고 규제하기 위해 설립되는 것이다. 따라서 기존 RFMO와 유사한 목적을 채택하는 것이 적합하다 여겨진다.
동 RFMO는 협약수역 내 관리 어종을 보존 및 관리하고 지속가능한 이용을 목적으로 설립되어야 할 것이다. 또한 CAOF협정과 같이 신설 RFMO 또한 사전 252) http://www.fao.org/fishery/rfb/collection/2/en (2018.10.24)
253) http://www.fao.org/fishery/topic/16810/en (2018.10.24)
예방적 접근을 통하여 최대지속가능한 수준까지 목표종의 회복과 유지를 위한 최적의 이용을 독려하기 위한 목적으로 설립되어야 할 것이다.
나. 협약수역의 설정 및 목표 어종
기존 RFBs는 기준에 따라 2가지 방법으로 협약수역을 설정하고 있다.
첫째는 태평양연어위원회(PSC)의 연어와 중부베링해 명태자원의 보존과 관리 에 관한 협약(CCBSP)의 명태 같이 목표 어족자원을 기준으로 한다. 이 경우에 는 명확한 목표종이 서식하고 있어야 한다. 협약수역의 범위는 대상 어종의 이 동과 서식지를 중심으로 설정된다.
이에 반해, 남동대서양수산기구(SEAFO)나 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLR), 남태평양상설위원회(CPPS)는 어장을 중심으로 협약수역을 설정하는 방법이다.
이는 하나의 어족자원을 중심으로 하는 것이 아니라, 협약수역 내의 해양생물 자원에 대해 관리하는 방법이다.
중앙북극공해의 경우 어떠한 어족자원에 의해서 어장이 형성될지 명확하지 않다. 또한 단순한 어종의 이동이 상업적 어업으로 이루어 질 것인가에 대한 것도 미지수이다. 상업적 어업이 이루어지기 위해서는 이동 어족자원이 상품으 로써의 가치가 있으며, 어업이 성행 될 만큼 개체수가 풍부하여 상업적 이익이 발생해야 한다.254) 현재 중앙북극공해로 이동이 예상되는 어족자원들을 보호하 고 있는 북서대서양수산기구(NAFO)와 북동대서양수산위원회(NEAFC)도 어종이 아닌 어장을 중심으로 협약수역을 설정하고 협약수역 내 모든 어족을 관리대상 으로 하고 있다. 이는 동 수역에 적합한 협약수역 설정형식을 모여주는 예시라 할 수 있을 것이다. 따라서 신설 RFMO는 어족자원을 기준으로 설정하는 것보 다는 상업적 어장의 형성을 기준으로 협약수역을 설정하는 것이 중앙북극공해 에 더 적합한 방법이라 하겠다.
또한 어장형성에 따른 협약수역을 설정하고 협약수역 내 서식하고 있는 모든 254) https://www.sciencedaily.com/terms/commercial_fishing.htm (2018.10.25.)
생물자원의 관리를 규정하는 것이 바람직하다 여겨진다.
다. 협약의 형태
앞서 살펴본 바와 같이 RFMO의 형태는 하나의 상설 사무국을 두는 형태와 하나 또는 그 이상의 장소에 사무국을 두고 당사국에게 많은 재량권을 부여하 는 형태로 나눌 수 있다. 원양어업국인 우리나라의 입장에서 볼 때, 하나의 상 설 사무국을 두고 설립 협약에 그 역할을 엄격하게 규정하는 형태보다는 많은 부분을 당사국의 재량에 맡겨두는 형태가 더 유리할 것으로 사료된다. 따라서 신설 RFMO의 형태는 전미열대참치위원회(IATTC)를 모델로 하여 당사국에게 많은 재량권을 부여하는 RFMO의 형태가 적합할 것으로 생각된다.
또한 신설될 RFMO는 기존 다수의 지역수산기구와 같이 원당사국과 신규당 사국 모두 동등한 권리를 누릴 수 있도록 규정하는 것이 바람직하다. 국가별 쿼터제 등의 설정에 있어 동등한 권리를 누릴 수 있도록 규정함으로써, 신규당 사국들이 위원회 가입을 회피하여 발생할 수 있을 비규제어업을 예방 할 수 있 을 것이다.
라. 위원회의 구성
신설될 RFMO의 위원회 구성 역시 전미열대참치위원회(IATTC)를 모델로 하여 구성 할 수 있을 것이다.
즉, 위원회는 당사국 정부가 임명한 1-4명의 국가분과(nation sections)를 구성 하고, 매년 최소 1회 이상의 위원회를 개최하도록 한다. 이는 타 RFMO와 달리 국가분과라는 제도를 도입하여 위원회와 유사한 권한을 부여함으로써 당사국에 게 많은 재량권을 부여한다. 상설 사무국을 설치하는 대신, 가장 편리하다고 생 각되는 하나 또는 그 이상의 장소에 본부를 설치하도록 결정할 수 있도록 규정
함으로써 위원회의 업무를 신속하게 처리할 수 있을 것이다.
동 RFMO의 위원회는 의장과 간사를 선출함에 있어 국적을 서로 달리하여 모든 당사국이 당해 사무를 대표할 수 있는 동등한 기회를 제공하고, 의사결정 이 한쪽으로 치우치지 않도록 견제할 수 있을 것이다. 또한 이전 의장 및 간사 와 국적을 달리함으로써 한 국가의 지속적인 권한 행사를 예방할 수도 있을 것 이다. 이와 함께 동 RFMO는 위원회 차원의 공청회를 개최뿐만 아니라, 각 국 가분과 역시 자국 내에서 공청회(public hearing)를 개최할 수 있도록 하여 당사 국의 국내 의견이 반영 될 수 있는 기회를 제공할 수도 있을 것이다.
마. 어업 규제 제도
제3장에서 살펴본 바와 같이, RFMO가 어업을 규제하는 관리 조치는 매우 다 양하다. 이 중 총허용어획량 설정과 쿼터제는 어장을 중심으로 협약수역으로 설정하는 RFMO와 어종을 중심으로 협약수역을 설정하는 RFMO 모두 사용하는 관리 방법이다.255)
총허용어획량과 쿼터제의 경우는 어종에 따라 많은 차이가 나타난다. 따라서 이를 설정하기 이전에 반드시 과학조사가 선행되어야 한다. 어종을 중심으로 협약수역을 설정한 RFMO인 남방참다랑어보존위원회(CCSBT)는 기존 어획량을 근거로 총허용어획량을 설정하는 것이 아니라 과학이사회에서 검토한 과학적 조사를 근거로 당사국들이 공동으로 설정하고 있다. 중부베링해 명태자원의 보 존과 관리에 관한 협약(CCBSP)은 어족자원의 자원량에 따라 허용어획량을 설정 하고 각국의 쿼터를 배분하며, 전미열대참치위원회(IATTC)은 쿼터의 분배량만 큼 분담금을 지급하도록 하고 있다. 어장을 중심으로 협약수역을 설정한 북대 서양수산기구(NAFO)는 산하의 어업위원회를 통해 어획량을 할당하며, 북동대서 양수산위원회(NEAFC)은 위원회의 권고를 통해 어획량을 관리하고 있다.
255) Donald R. Rothwell, et al., The Law of the Sea (UK: Oxford university press, 2017), pp. 451-452.
또한 어장을 중심으로 협약수역을 설정한 RFMO는 협약수역 내 생물자원을 보호하기 위하여, 선박에 대해 승선·검색·나포 할 수 있도록 권한을 부여하 여 있다. 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLR)는 이러한 권리와 함께 기국의 소추권을 부여하고 있으며, 지중해종합수산위원회(GFCM)은 어획방법·어구의 이용·금어기와 수획기 설정의 방법을 취하고 있다. 또한 모든 국가에게 이를 이행할 수 있는 국내법을 제정하도록 규정 있다.
중앙북극공해와 같이 협약수역의 어족자원을 예측할 수 없는 상태에서 단정 적으로 어업 규제 제도를 마련한다는 것에 현실성이 부족할 수 있다. 따라서 동 RFMO는 다양한 목표 종의 서식 가능성을 열어두고, 어장을 중심으로 협약 수역을 설정하고 있는 기존 RFMO의 어업규제방법을 채택하는 것이 요구된다.
다양한 방법을 설정함으로써, 동 수역에 새로운 어장이 형성 될 경우 즉각적으 로 그에 적합한 규제 방안을 선택할 수 있을 것이다.
바. 의사결정
앞서 살펴본 바와 같이, 기존 RFBs는 의사를 결정함에 있어 총의, 만장일치, 다수결, 합의 등 다양한 방법을 채택하고 있다. 즉, 중서부태평양수산위원회 (WCPFC)와 같이 모든 의사결정의 총의로 하는 기구가 있는 반면, 남동대서양 수산기구(SEAFO)와 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLAR)와 같이 실질적 문 제와 절차적 문제로 나누어 총의방식과 다수결을 함께 사용하는 기구도 있다.
다수결 방식도 남태평양상설위원회(GFCM)와 같이 단순다수결을 하는 채택하는 기구와 북서대서양수산기구(NAFO)와 같이 의결정족수에 다수결 방식을 사용하 는 기구도 있다.
동 신설 RFMO는 그 위원회를 전미열대참치위원회(IATTC)와 같이 각 국가분과 로의 구성을 제안하고 있는 것과 같이, 투표권의 부여 방법 또한 IATTC와 같이 각분과가 1개의 투표권을 가지는 것이 적합할 것이다. 한 국가분과는 한 국가 로 구성되어 있으므로, 한 국가에게 1개의 투표권을 부여하는 다른 기존 RFBs