중앙북극공해에 비규제어업 방지에 대한 국제회의는 오슬로선언을 채택하기 위한 과정과 CAOF협정을 채택하기 위한 과정으로 나눌 수 있다.
오슬로선언 형성 과정은 중앙북극공해 어장의 생성 가능성과 어족자원 보호 의 필요성에 대해 인식하고 이를 국제사회에 환기시키기 위한 과정이었으며, CAOF협정 형성과정은 오슬로선언을 구체화하여 법적 구속력을 가진 국제문서 를 채택하기 위한 것이다.
가. 오슬로선언 형성과정(2007년부터 2015년)
중앙북극공해 어장 형성에 따른 비규제어업에 대한 우려에 따라 가장 먼저 행동을 취한 국가는 미국이다196).
미국은 북극의 경계왕래성어족과 고도회유성어종에 관한 협약 체결을 위한 국제적 논의를 시작하고 타 국가와 함께 필요한 다음 단계를 착수하기 위하여 2007년 미 양원 합동결의서 No.18을 채택하였다.197) 또한 2009년에는 매그너스 -스티븐스 어업보존관리법(Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)을 근거로 하여 알레스카의 자국 배타적 경제수역에 북극관리 수역(Arctic Management Area)을 설정하고 모든 상업적 어업을 금지시켰다. 이 는 동 수역의 비규제 어업을 막기 위한 것으로 사전예방적 접근(precautionary 196) 이석용, “국제법상 지역수산기구의 지위와 현황”, 12쪽.
197) Erick J. Molenaar, “The Oslo Declaration on High Seas Fishing in the Central Arctic Ocean”, Arctic Yearbook 2015 (Iceland: Northern Research Forum, 2015), pp. 427-428.
approach)을 통하여 현재 규제되지 않거나 부적절하게 규제된 상업적 어업을 금지하고자 하는 것이었다.
동 수역에 대한 첫 정부간 회의는 2007년 11월 북극 이사회 고위실무회의 (Senior Arctic Officials: 이하 SAOs)라 할 수 있다. 이 회의에서 북극연안 5개국 (캐나다, 덴마크(그린란드포함), 러시아, 미국, 노르웨이)은 “현존하는 체제를 기반으로 지원을 강화하고, 이 문제에 대해 고려한다.”는 결론을 내렸다. 또한 2009년 말에서 늦어도 2010년 초까지 국제사회가 중앙북극공해 어업에 대한 새 로운 국제기구를 발족시키지 못한다면 북극연안 5개국이 주축이 되어 발족시켜 야 한다는데 의견을 모았다198).
북극연안국들은 이에 대해 2010년 6월 오슬로에서 첫 공식적인 회의를 시작 으로 2013년 4/5월의 워싱턴 회의, 2014년 2월 Nuuk회의를 개최하였다. 이와 함께 2011년 6월 Anchorage(미국)와 2013년 10월 Tromsø(노르웨이), 2015년 4 월 Seattle(미국)에서 과학자 회의가 개최되었다. 동 회의는 비북극권 국가인 우 리나라를 포함하여 중국, 아이슬란드, 일본의 과학자들도 포함되어 있었다.
2010년 6월 22일 노르웨이 오슬로에서 개최된 첫 번째 회의는 북극연안 5개 국 고위급 실무회의로 열렸다. 동 회의의 주제는 국제법체계 하에서 북극해 어 족자원의 보존과 관리에 있어 연안국의 책임에 대한 것으로, 현재 북극 연안국 들은 기후변화가 어족자원 또는 생태계에 미칠 영향을 충분히 알고 있지 않다 는 점을 인식하였다. 또한 어족의 이동으로 인해 북극공해에 상업적 어업이 곧 시행될 것이라는 점과 이에 대한 타국 어선에 의한 부정적인 영향을 막기 위한 대책의 필요성을 강조하였다. 이를 위해서는 북극연안국들 간의 과학적 협력이 필요하다는 점을 역설하였다.199)
두 번째 회의는 2013년 4월 29일 ~ 5월 1일 미국 워싱턴 DC에서 개최되었 다.200) 이 회의에서 참가국들은 북극 해양환경의 변화와 어족의 변화에 대해 198) Arctic Council Open Access Repository, Meeting of Senior Arctic Officials, draft
annotated agenda, 28-29 November 2007, Narick, Norway, 9.3.
199) https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/folkerett/chair_summary100622.pdf (검색일자: 2018.04.10)
200) Chairman’s statement, Meeting on future arctic fisheries Washington DC, April
재확인하였다. 또한 과학적 정보를 근거로 가까운 미래에는 발생할 가능성이 낮으나, 미래의 어느 시점에는 상업적 어업 발생 가능성이 있다고 인식하였다.
이에 따른 아래의 9가지 문제에 대해 다음 회의까지 논의하기로 하였다.
① 적어도 현재 존재하는 RFMO/As(NEAFC포함)는 동 공해지역에 보존 과 관리조치를 어업에 적용 할 수 있는 권한을 가지며, 동 지역에서 그러한 어업이 행해질 것이라는 점.
② 현재 동 수역에는 추가적인 RFMO/As의 설립은 필요하지 않다는 점.
③ 동 수역을 위한 추가적인 RFMO/As의 설립이 필요할 때까지 잠정조 치(interim measures)의 개발이 바람직하다는 점.
④ 잠정조치는 중앙북극공해에서의 상업적 어업은 반드시 현대 국제기 준에 따라 설립된 하나 또는 그 이상의 소지역 및 지역적 RFMO/As 에 의해 이루어져야 한다는 제안에 한발 앞선 것이어야 한다는 점.
⑤ 동 수역에서 RFMO/As에 따라 이루어지지 않는 상업적 어업은 IUU 어업의 한 형태로 간주된다는 점.
⑥ 동 회의의 참가국들은 이 문제에 관한 과학적 이해를 향상시키기 위한 노력을 계속할 것이라는 점. 또한 잠정조치는 관련 과학적 이 해보다 강한 협력을 기본 틀로 삼을 수 있는 점.
⑦ 배타적 경제수역이 공해와 접하고 있는 연안국이 이 문제에 대한 주도권을 가지는 것이 타당하다는 점.
⑧ 또한 연안국들은 이러한 문제에 대한 북극 거주자, 특히 북극원주민 들의 이익을 고려하고 적절한 시기에 이들을 참여시킬 것이라는 점.
⑨ 연안국들은 또한 타국이 이 주제(topic)에 대해 관심을 가질 수 있다 는 점과 미래의 적절한 시기에 이들을 참여시켜야 한다는 점의 인 정.
29-May 1., 2013. https://2009-2017.state.gov/e/oes/rls/pr/2013/209176.htm (검색일자:
2018.04.10)
세 번째 회의는 2014년 2월 26일 그린란드 Nuuk에서 개최되었다.201) 본 회의 는 두 번째 회의의 연장선으로 과학적 사안(scientific matters)과 잠정조치 (interim measures), 향후 방법(the way forward)의 3가지 분야로 진행되었다.
과학적 사안으로는 북극해의 생물자원과 생태계의 이해 증진을 위한 과학적 연구를 촉진하는 것이다. 과학적 연구는 전통적이고 지역적인 과학적 지식을 포함한 것을 의미한다. 또한 ICES와 PICES와의 협력을 강조하였다.
잠정조치 부분에서 연안국들은 가까운 미래에는 어업이 발생하지 않을 것이 며, 추가적인 RFMO/As는 필요하지 않다는 것을 재확인 했다. 그러나 향후 발 생 할 수도 있는 비규제 어업에 대한 대책이 필요하다는 것에는 동의하였다.
미국의 제안을 토대로 하여 연안 5개국은 다음의 잠정조치에 합의하였다.
① 캐나다, 덴마크(그린란드), 노르웨이, 러시아, 미국으로 둘러싸인 중앙 북극해의 단일 공해에 적용한다.
② 참여국들은 아래의 잠정조치의 실행을 약속한다:
- 반드시 현대 국제 기준에 따라 어업을 관리하도록 설립된 하나 혹은 그 이상의 지역 및 소지역 RFMO/As 하에서 공해 상 자국선 박의 상업적 어업을 허가할 수 있는 권한을 가진다.
- 동 수역의 생태계 이해 증진을 위한 공동과학조사프로그램을 수 립한다.
- 동 수역의 활동에 대한 모니터링과 통제, 감시를 조정한다.
- 동 수역에서 어떠한 비상업적 어업도 잠정조치의 목적을 약화시 킬 수 없으며, 과학적 충고에 근거하고, 감시할 것을 보장한다. 또 한 그러한 어업을 통해 얻은 데이터는 공유한다.
③ 유엔해양법협약 또는 유엔공해어업이행협정과 같은 관련 국제법 하 201) Chairman’s statement, Meeting on future arctic fisheries Washington DC, April
29-May 1, 2013.
http://www.pewtrusts.org/~/media/assets/2014/09/arcticnationsagreetoworkoninternationalfi sheries-accord.pdf?la=en (검색일자: 2018.04.11)
에서 국가의 권리·관할권·의무에 대한 편견을 가지지 않으며, 국 제협약에서 발생하는 국가의 권리·의무를 변경시키지 않는다.
향후 방법으로 북극연안 5개국은 연안국들이 주도권을 가지고, 회의내용을 선언 등의 방법으로 발전시키자는 결론을 이끌어 냈다. 동 회의에서 이미 오슬 로선언이 예견되었다고 해도 과언이 아니다.
2015년 북극연안국은 마침내 중앙북극공해 비규제 어업을 방지하기 위한 최 초의 국제문서인 오슬로선언을 채택하였다.
나. CAOF협정 형성과정(2015년에서 2017년)
오슬로선언이 발표된 후, 미국을 중심으로 한 국제사회는 중앙북극해 비규제 상업어업 방지를 제도화하기 위한 회의가 진행되었다. 국제협상을 오슬로선언 을 바탕으로 중앙북극해 비규제 공해어업 방지 협약초안을 제정하기 위하여 2015년 12월 미국 워싱턴 회의, 2016년 04월 미국 워싱턴 회의 , 2016년 7월 캐 나다 이칼루이트 회의, 2016년 11월 덴마크령 페로제도 회의, 2017년 3월 아이 슬란드 레이캬비크 회의, 2017년 11월 미국 워싱턴 회의까지 총 6차례에 걸쳐 관련 회의가 개최되었다.
이 회의들은 북극연안 5개국뿐만 아니라 중앙북극해 공해어업이 시작 될 경 우, 어업의 가능성이 있는 원양 어업국 및 실체, 즉 한국, 일본, 러시아, 아이슬 란드, EU가 동등한 입장에서 회의를 진행했다는 특징을 가지고 있다.
제1차 회의는 2015년 12월 1일~3일 미국 워싱턴 D.C에서 개최되었다202). 미 국정부는 중앙북극공해의 비규제 상업어업에 대한 국제적인 시스템이 확립되기 전까지 상업적 어업을 금지해야한다고 주장하였다.
동 회의는 과학적 사안과 정책적 사안에 대한 논의로 진행되었다.
202) Chairman's Statement, Meeting On High Seas Fisheries In The Central Arctic Ocean, Washington, D.C., December 3, 2015.
http://www.state.gov/e/oes/rls/pr/250352.htm (검색일자: 2018.04.11)
과학적 사안으로 2015년 4월 14일~16일에 개최된 제3차 어족에 대한 과학전 문가 회의의 결과를 검토하였다. 회의 참가국들은 향후 동 주제와 관련하여 과 학적 조사와 모니터링을 발전시키고, 이를 위해 다양한 접근법을 고려하기로 합의하였다. 중앙북극해 공해어업에서의 중요 문제인 지속가능한 상업적 어업 을 할 수 있는 충분한 어족자원의 존재 여부와 그러한 어업이 생태계에 미치는 영향에 대한 논의도 진행되었다.
정책적 논의에 앞서 의장은 수많은 국제기구에 반영된 것과 같이 IUU어업을 방지하고 제거하기 위해 모든 당사국들이 전념하고 있음에 주목하였다.
참가국들은 중앙북극해 비규제 상업어업을 예방하기 위하여 step-by-step의 단계적 방식 또는 진화된 방식을 적용한 아래의 접근방법이 제안되었다.
· 연안 5개국이 서명한 선언과 선언의 구속을 받지 않는 신가입국과의 조정
· 미국이 제안한 구속력 있는 국제협약을 협상
· 예측가능한 미래에 동 수역을 위한 하나 또는 그 이상의 FRMO/As 의 채택에 대한 협상
이에 대해 미국은 국제기준에 따라 설립된 하나 또는 그 이상의 지역 및 소 RFMO/As에 따라서만 동 수역의 상업적 어업을 허가할 수 있다는 것과 미래의 어업자원 관리 논의와 생태계 이해를 목적으로 하는 공동과학연구조사프로그램 을 수립할 것을 주장하였다. 이와 함께 어떠한 비상업적 어업도 과학적 권고에 따르며, 이를 감시할 것을 강조하였다. 또한 여기에 부합되는 국제협정을 체결 해야 한다고 주장하면서 「중앙북극해 비규제 공해어업방지 협정초안」을 제시 하였다.
그러나 회의에 참석한 대표자들은 동 주제에 대한 어떠한 협상권도 가지고 있지 않았다. 동 회의는 단지 현상 탐색적 차원에서 자유롭게 의견을 개진하는 자리였다.203) 또한 제시안을 접한 국가들은 동 제시안에 대해 대체로 불만 또 203) 서원상·신형철, “북극중앙해비규제어업방지협정의 쟁정과 함의”, 「한국의 국
제법 현안」, DILA-KOREA+KIOST 2018년 춘계 연구발표회, 2018.03, 50쪽.