가. 오슬로선언 내용분석
「중앙북극해 비규제 공해어업의 금지에 대한 선언(오슬로선언)」은 2015년 7 214) Chairman's Statement, Meeting On High Seas Fisheries In The Central Arctic Ocean,
Washington, D.C., 28-30 November, 2017.
https://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/rls/276136.htm (검색일자: 2018.04.20)
215) 北極海中央部公海の商業漁業禁止へ 各国が大筋合意, 産経ニュース, 2017.12.03.일자, https://www.sankei.com/world/news/171203/wor1712030026-n1.html (검색일자: 2018.05.15)
월 16일 북극연안 5개국이 서명함으로써 채택되었다.
동 선언에서 북극연안국은 1년 내내 얼음으로 덮혀있는 중앙북극해는 결빙수 역으로 어업이 불가능하나, 기후 변화로 인하여 결빙의 분포가 변하고 있으며 관련된 해양 생태계가 변화하고 있음을 인지하였다. 또한 이러한 변화에 대한 완전한 이해가 부족하다는 점도 인정하였다.216)
오슬로선언은 동 수역에 대한 과학적 정보가 부족한 현 상황에서 상업적 어 업이 행해짐에 따라 발생할 수 있는 피해를 미연에 방지하는 데 목적을 두고 있다.217) 동 선언은 기존 국제해양법질서가 동 수역에도 적용된다는 점을 재확 인하고, 이와 더불어 전통적이고 지역적인 지식과 과학지식을 통합시키고자 하 였다.
동 선언에는 용어의 정의 등이 명확하게 규정되어 있지 않으나, 기존 국제법 체계에 적용 받는다고 명시하고 있다. 이에 기존 여러 국제협약들을 통해 그 내용을 살펴볼 수 있다.
1) 사전예방적 접근 (precautionary approach)
오슬로선언은 동 선언의 제정 근거를 국제환경법의 사전예방적 접근에서 찾 았다. 국제환경법의 원칙 중의 하나인 사전예방의 접근은 과학적 불확실성을 이유로 환경보호 및 관리를 불이행 할 수 없다는 것으로, 국제관습법 성립여부 에 대해서는 여전히 논쟁거리가 되고 있다. 그러나 최근 협약들이 사전예방적 접근 방식을 적용하여 채택되는 추세이다. 이는 앞장 에서 살펴본, 국제해양법 들을 통해서도 쉽게 확인 할 수 있다.
북극연안국들은 기후 변화로 인해 북극의 환경에 변화가 발생하고 있으나, 이에 대해 정확한 과학적 정보가 없다는 것에 불안감을 가지고 있었다. 특히 아무런 규제없이 무분별하게 상업적 어업이 이루어질 경우, 비규제로 인한 많 216) Declaration Concerning the Prevention of Unregulated High Seas Fishing in the
Central Arctic Ocean, para. 2-4.
217) 박영길, 전게논문, 16쪽.
은 피해가 발생 할 수도 있다는 점을 우려하였다.
이에 북극연안국들은 어업자원을 보호하고 비규제 어업을 방지하고자하는 동 선언의 목적에 부합하도록 사전예방적 접근 방법을 사용하였다. 즉, 과학적 불 확실성을 근거로 중앙북극공해 어업에 대한 규제조치를 미를 수 없다는 점에 합의한 것이다.
2) 비규제어업 (Unregulated fishing)
IUU어업 중 하나인 비규제어업은 앞서 살펴본 바와 같이 지역수산기구가 관 리하는 수역에서의 비규제어업과 관리기구가 없는 수역에서의 비규제어업으로 나뉜다.
지역수산관리기구의 적용수역에서의 비규제어업은 무국적어선에 의하여 행해 지는 어업활동 또는 그 기구의 비당사국의 국기를 게양한 선박 또는 조업실체 에 의하여 그 기구의 보존관리조치와 일치하지 않거나 위반하는 방법으로 행해 지는 어업활동을 말한다.
관리기구가 없는 수역의 비규제 어업은 적용가능한 보존관리조치가 없는 수 역이나 또는 어족의 경우로 국제법상의 해양생물자원 보존에 대한 국가의 책임 과 불일치하는 방법으로 행해지는 어업활동을 말한다.
비규제 어업은 연안국의 관할권 외측수역에서 발생할 확률이 매우 높다.
RFMO/As가 있는 공해의 경우 이들에 의해 관리되나, RFMO/As가 존재하지 않 는다면 제대로 관리가 이루어지지 않기 때문에 비규제어업으로 이어진다. 이런 이유로 IPOA-IUU는 비규제 어업에 대해 불법 또는 위반이란 용어를 사용하는 대신 ‘일치하지 않는 또는 위반하는 방법’ 등의 용어를 사용하고 있는 것이 다.218)
북극연안국들은 중앙북극공해의 경우 북극 공해 전체를 아우를 수 있는 소지 역 또는 지역수산기구가 존재하지 않으므로, 적용가능한 관리조치가 없는 수역 218) 김현정, “불법·비보고·비규제 어업(IUU 어업)의 개념 정의”, 73쪽.
이라고 간주하고 있다. 따라서 동 수역에 어업이 행해진다는 것은 자연스럽게 비규제어업으로 이어질 가능성이 매우 높다고 판단하고 있는 것이다.
이에 북극연안국들은 오슬로선언을 통해 이를 방지하고자 중앙북극공해 어업 의 제한적 허용, 사실상의 금지조치 방법을 적용한 것이다.
동 선언은 전면 금지가 아닌 조건에 따른 제한적 허용으로, 기존의 모라토리 움(moratorium)/금지(ban)/어업활동의 동결(freeze of fishing effort)과는 다른 것 이라는 주장도 있다.219) 그러나 이것은 사실상 모라토리움과 동일한 효과를 가 져온다220).
3) 잠정조치 (Interim measures)
오슬로선언은 캐나다, 덴마크령 그린란드, 노르웨이, 러시아, 미국의 어업관할 수역에 둘러싸인 중앙북극해를 단일공해(the Single High Sea)로 규정하고, 다음 의 잠정조치를 이행할 것을 합의하였다.
· 연안국은 국제기준에 따라 설립된/설립될 하나 또는 그 이상의 지역 및 소지역수산관리기구 또는 약정 하에서만 자국선박의 상업적 공 해어업을 허가할 것.
· 연안국은 동 수역의 생태계 이해를 목적으로 한 공동과학조사프로 그램을 수립하고, 국제해양탐사기구(ICES)와 북태평양해양과학기구 (PICES)에 한정하지 않고 모든 관련 과학기구와의 협력을 촉진 할 것.
· 연안국은 동 수역의 모니터링(monitoring), 통제(control), 감시활동 (surveillance activities)을 조정함으로써 동 선언의 잠정조치와 관련
219) Erick J. Molenaar, op. cit., p. 427, Seamus Ryder, “The Declaration Concerning the Prevention of Unregulated High Seas Fishing in the Central Arctic Ocean”, http://ablawg.ca/2015/07/31/the-declaration-concerning-the-prevention-of-unregulated -high-seas-fishing-in-the-central-arctic-ocean/ (검색일자 : 2018.05.10)
220) 박영길, 전게논문, 16쪽.
국제법의 이행을 촉진할 것.
· 연안국은 동 수역의 어떠한 비상업적 어업도 과학적 조언과 모니터 링에 근거한 잠정조치의 목적을 저해할 수 없으며, 그러한 어업을 통해 얻게 된 데이터는 공유할 것을 보장 할 것.
이러한 조치들은 유엔공해어업이행협정의 잠정조치방법과 동일한 방법으로, 동 이행협정 제6조 제3항과 함께 살펴볼 필요가 있다.
동 조는 아래와 깉이 사전예방적 접근에 대해 규정하고 있다.
(a) 최선의 이용가능한 과학적 정보를 획득·공유하고 위험 및 불확실 성의 관리를 위한 보다 진보된 기술을 이용함으로써 수산자원의 보 존 및 관리를 위한 의사결정을 개선한다.
(b) “제2부속서”에 규정된 지침을 적용하며, 최선의 이용 가능한 과학 적 정보를 근거로 어족별 기준점을 설정하고, 동 기준점이 초과된 경우에 취해야 할 조치를 결정한다.
(c) 특히, 어족의 크기 및 생산성에 관련된 불확실성, 기준점 및 기준점 과 관련된 어족 상태, 어획 사망률의 수준 및 분포, 어획활동이 비 목표종 및 연관되거나 종속되는 어종에 미치는 영향, 그리고 해양·
환경·사회경제 조건의 현재 상태와 예상되는 상태를 고려한다.
(d) 어획이 비목표종 및 연관되거나 종속되는 어종과 그들의 환경에 미 치는 영향을 평가하기 위한 자료수집 및 연구 프로그램을 개발하여, 이러한 어종들의 보호를 보장하고 특별히 우려되는 서식처를 보호 하는데 필요한 계획을 세운다.
동 조의 (a), (c), (d)는 최선의 이용가능한 과학적 정보를 이용하여 어족과 관
련된 모든 정보를 고려하며 자료수집 및 연구 프로그램을 개발하는 것으로, 오 슬로선언의 잠정조치 두 번째 방법과 일치한다.221) 즉, 공동 과학조사 프로그램 을 개발하여 중앙북극공해지역의 어족 자원에 대해 연구하고 정보를 수집하여 어종의 보호를 위해 필요한 계획을 세우기 위한 것이다.
(b)는 이행을 위해 취해야 할 조치들로 협정 준수를 위하여 중앙 북극 공해지 역에서 모니터링, 통제 및 감시 활동을 하고자 하는 잠정조치 세 번째 방법과 동일하다.
오슬로선언의 어업의 제한적 허용은 동 협정 제8조 제4항 “협약의 당사국만 이 어업자원을 이용할 권리를 가지는 것”과 일맥상통한다 할 수 있다. 잠정조 치 4번째 방법은 당사국들의 의무를 규정한 것으로 당사국은 비상업적 어업에 대해서도 모니터링을 해야 하며, 공동과학조사프로그램에 의해 공지된 과학적 권고에 의한 방법으로 어업이 수행되어야 함을 규정하고 있다. 이는 보존 및 관리를 위한 협력을 규정한 동 이행협약 제8조 전반에 걸쳐 확인 할 수 있다.
나. CAOF협정 내용분석
1) 내용
2017년 11월 제6차 회의에서 북극연안 5개국과 비북극권국가 4개국, 국제실 체 1개에 의해 「중앙북극해 공해상 비규제 어업방지협정(CAOF협정)」이 채택 되었다.
CAOF협정은 전문과 총 15개의 조문으로 구성되어 있다.
협정 전문은 오슬로선언의 연장선으로 선언과 그 내용을 비교해서 살펴 볼 수 있다.
221) Grace Elizabeth et al., “Assessing the added value of the recent declaration on unregulated fishing for sustainable governance of the central Arctic Ocean”, Marin Policy, No.66(2016.01), p. 51.
선언과 같이 협정은 기후변화에 따른 북극의 변화를 인식하고, 사전예방적 접근을 적용하여 중앙북극공해의 비상업적 어업을 방지하는 것에 그 목적을 두 고 있다. 또한 원주민의 권리와 이해관계를 인정하고 참여하도록 하고 있으며, 그들의 지식 사용 촉진을 권장하고 있다.
이 2가지 국제문서의 가장 큰 차이점은 지역수산기구의 설립여부에 관한 입 장이다.
오슬로선언은 중앙북극공해에서 가까운 미래에는 상업적 어업이 이루어지기 힘들 것이라 예상하고, 추가적인 RFMO/As의 채택은 필요하지 않다고 명시하였 다. 이 후의 과정에 대해서는 언급하지 않았다.
CAOF협정 또한 상기 사실에 대해서는 인정하였으나, RFMO/As의 설립은 필 요하다는 것을 인지하였다. 이에 동 협약에서는 상업적 어업의 개시 조건으로 RFMO/As에 의한 조치를 규정하고 있으며, 이를 위한 지역수산기구 설립 협상 의 개시여부를 협의해야 한다고 규정하고 있다.
제1조는 용어에 대한 것으로 동 협정의 협정수역, 어종, 어업, 상업적 어업, 시험조업, 선박에 대해 정의하고 있다. 동 협정의 ‘협정수역’은 어업관할권을 가진 캐나다, 덴마크(그린란드), 노르웨이, 러시아, 미국으로 둘러싸인 중앙북극 해의 단일 공해이며, ‘어종’은 유엔해양법협약 제77조 정착성 어종을 제외한 물고기(species of fish), 연체류와 갑각류를 말한다. ‘어업’은 유집(attracting), 탐사(locating), 어획(catching), 어종의 채집 및 수확(taking or harvesting fish) 또는 유집·탐사·어획·어종의 채집 및 수확의 결과로 합리적으로 의심할 수 있는 활동을 의미한다. 상업을 목적으로 하는 어업을 ‘상업적 어업’이라하며, 미래 상업적 어업의 지속가능성과 실행가능성을 평가하기 위한 과학적 데이터 형성에 필요한 어업을 ‘시험조업’이라 정의하였다. 이러한 어업에 사용되거 나, 어업에 이용하기 위해 설치되었거나 어업에 이용 할 목적을 가진 모든 선 박을 ‘선박’이라 정의하고 있다.
이 중 협정수역은 ‘국제법에 따라 관할권이 행사되는 국가수역으로 둘러싸 인 중앙북극공해 수역’으로 정의한 의장 최종타협안에 아이슬란드와 노르웨이