가. CAOF협정의 문제점 및 한계
우리나라가 중앙북극공해에 대한 접근 방식을 결정하기 위해서는 우리의 입 232) Andrew Serdy, op. cit., p. 349.
233) 중앙북극해 공해상 비규제 어업방지협정 제8조.
장에서 동 수역에 대한 법적 제도의 분석이 선행되어야 한다.
비북극권 국가이며 동시에 원양어업국인 우리나라 입장에서 CAOF협정은 다 음과 같은 문제점을 가지고 있다.
첫 번째는 CAOF협정의 특징으로 극단적인 사전예방적 접근과 비규제어업의 확장된 개념의 도입, 상업적 어업의 금지수단으로서의 모라토리움이라는 방법 의 사용이라 하겠다. 기존의 지역수산기구에서 살펴보았듯이 지역수산기구가 설립되어 관리하고 있는 수역은 서식하는 어종이 존재하거나, 상업적 어장이 형성되어 있는 곳이다. 그러나 중앙북극공해는 해빙의 면적이 지속적으로 줄어 든다고는 하나, 현재 어장도 형성되어 있지 않는 수역이다. 즉, 과학적 불확실 성을 따질 수 있는 대상조차 없는 수역이다. 이러한 수역에서 미래의 상업적 어업에 대한 피해를 예방하고자 협약을 채택하였다는 점은 매우 극단적인 사전 예방적 접근의 적용이라 할 수 있다.
동 협정에는 비규제어업에 대한 정의는 없다. 그러나 협정의 목적과 규정 곳 곳에서 IPO-IUU 비규제어업의 개념을 적용하고 있다는 것을 확인할 수 있다.
IPO-IUU상 비규제어업은‘적용가능한 보존관리조치가 없는 수역에서의 활동 중에서, 국제법상 해양생물자원 보존을 위한 국가책임을 위반하여 이루어지는 어업활동’이라고 정의하고 있다. 항만국조치협정 역시 IPO-IUU 제3항에 규정 된 활동을 말한다고 규정하고 있다(제1조 제마항). 이와 함께 동 조치협정은
‘보존관리조치’란 국제법의 관련 규칙(협정에 반영된 것을 포함)에 합치되게 채택되고 적용되는 해양생물자원을 보존하고 관리하기 위한 조치로 정의하고 (제1조 제가항), ‘어업관련활동’이란 어업을 지원하거나 준비하는 모든 작업 과 해상에서의 인력, 연료, 어구 및 그 밖의 물자의 공급을 의미한다고 정의하 고 있다(제1조 제라항).
그러나 CAOF협정은 어업활동의 구별 없이 적용가능한 보존관리조치가 없는 수역에서의 모든 상업적 어업에 대하여 그 형태를 불문하고 비규제 어업으로 정의함으로써 기존 비규제 어업의 개념을 확정하여 적용하였다. 또한 현재 동 협정 교섭당사국 중 미국을 제외한 9개국이 유엔해양법협약의 당사국이며234),
10개국 모두가 유엔공해어업이행협정의 당사국235)이다. 다시 말해, 동 수역은 기존의 국제해양법 질서가 적용되는 수역이다. 이에 국가책임을 위반한 어업활 동을 한 선박에 대해서는 동 협약 및 협정에 따라 기국이 통제한다면 이에 대 한 부분도 해결이 가능하다. 따라서 CAOF협정상 북극연안국들의 태도는 기존 국제해양법상 비규제어업의 개념을 지나치게 확대 적용한 것이라 할 수 있다.
CAOF협정은 비규제어업을 제한하기 위한 방법으로 어업행위를 금지하는 모 라토리움이라는 극단적인 방법을 사용하여 동 수역의 상업적 어업을 사전에 차 단하고 있다. 이러한 접근 방식들은 원양어업국인 우리나라의 입장에서는 매우 불리한 상황이라 하겠다.
두 번째는 연안국의 특수한 이익(special interest)에 대한 부분이다. 동 협정 전문은 북극연안국들의 이익에 대해 언급하고 있다. CAOF협정이 협정수역으로 설정하고 있는 수역은 중앙북극해의 공해이다. 앞서 살펴본 바와 같이 공해는 모든 국가가 동등하게 어업의 자유를 향유할 수 있는 법적 지위를 가지고 있 다. 이러한 수역에서 연안국과 비연안국으로 나누고, 권리·의무관계를 달리 규 정한다는 것은 공해어업에 있어 연안국의 특수한 이익을 고려하고 있지 않는 기존의 공해 어업관리 제도와 일치하지 않는 것이다. 이는 기존의 RFMO/As와 비교해 보아야 알 수 있다. CCBSP도 동 협정과 같이 협약수역을 베링해 공해 수역으로 설정하고 있다. 그러나 CCBSP에는 연안국의 특수한 이익을 규정한 조문을 찾아 볼 수 없다.
세 번째는 협정 전문에 상술된 상업적 어업 개시에 대한 부정적 입장이다.
이는 오슬로선언의 내용을 그대로 적용한 것으로, 북극연안국들은 가까운 미래 에 동 수역에 상업적 어업이 발생하지 않을 것이며, 이에 추가적인 RFMO/As의 설립은 시기상조라고 여기고 있다. 이는 향후 상업적 어업에 관한 논의 과정에 서도 원양어업국인 우리나라의 입장과 많은 부분에서 부딪칠 수 있을 것이라
234) https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI~6&cha pter=21&Temp=mtdsg3&lang=en (검색일자: 2018. 11.26)
235) https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-7&chapte r=21&lang=en (검색일자: 2018. 11.26)
사료된다.
네 번째는 협정수역에 관한 문제로, 동 협약안 제1조는 어업관할권을 가진 연안국에게 둘러싸인 공해로 규정하고 있다. 이는 북극연안국들이 중앙북극공 해를 연안국에 둘러싸인 반폐쇄해적 성격을 가진 지역해로 보는 입장이 반영되 었다고 할 수 있다. 유엔해양법협약은 폐쇄해 또는 반폐쇄해는 2개국 이상에 의해 둘러싸이고 좁은 출구에 의하여 다른 바다나 대양에 연결되어 있거나, 또 는 전체나 그 대부분이 2개국 이상의 연안국의 영해와 배타적 경제수역으로 이 루어진 만, 내만, 또는 바다(sea)를 의미한다고 정의하고 있다(제112조). 그러나 중앙북극공해는 북극연안국으로 둘러싸여 있으나, 좁은 출구에 의해 다른 바다 나 대양에 연결되어 있는 곳이 아니다. 대양인 북극해 중 그 중심 공해부분으 로 유엔해양법협약에서 정의한 반폐쇄해와는 그 성격이 다르다. 또한 지역해 로 접근하기에는 중앙북극공해의 면적은 매우 넓으며, 다양한 해양환경을 가지 고 있다. 그러므로 중앙북극공해는 대양이며 국제해양법 상의 공해로서 접근하 는 것이 타당하다.
다섯 번째는 상업적 어업에 제한된 허용방식이다. 동 협약 제3조 제1항a는 추가 신설되는 RFMO/As에서 시행되는 어업관리 조치에 의해서만 상업적 어업 을 허가할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 사실상의 모 라토리움으로 추가적인 RFMO/As가 설립되지 않으면 상업적 어업은 불가능하 다는 것을 의미한다.
여섯 번째 추가적인 RFMO/As 설립을 위한 협상개시 여부이다. 동 협정은 이 에 대해 최소 2년마다 개최하게 되어 있는 당사국회의에서 결정하도록 규정되 어 있다. 두 번째 문제점에서 언급 바와 같이 북극연안국들은 상업적 어업과 추가적인 RFMO/As설립에 대해 부정적이다. 이에 RFMO/As설립에 부정적인 연 안국들과 원양어업국간의 입장차이로 인하여 설립개시여부에 대한 회의는 처음 부터 난항을 겪을 수도 있을 것이다.
CAOF협정은 한계점도 가지고 있다.
첫 번째 한계점은 동 협정은 상업적 어업개시를 위한 준비단계의 협정이라는
것이다. 따라서 과학조사와 시험조업 등 과학적 데이터 축적을 위한 규정은 존 재하나, RFMO/As의 설립방법 및 내용 등 어업자원을 관리하기 위한 규정은 존 재하지 않는다. 상업적 어업 개시의 조건으로 RFMO/As의 설립을 명시하고 있 으면서도 구체적인 방법을 제시하고 있지 않은 것이다. 단지 RFMO/As설립 개 시여부에서부터 모든 과정을 합의에 의하도록 하고 있다. 이는 RFMO/As 설립 논의 시점부터 많은 시간과 노력이 소요될 것이라는 것을 의미한다.
두 번째는 모라토리움으로 이는 문제점과 동시에 한계점이 된다. 상업적 어 업이 개시된다고 해도 동 협정에 의해 어업을 할 수 없다. 동 협약상의 모라토 리움 상태에서 벗어나는 방법은 신설되는 RFMO/As의 조치에 의한 방법뿐이다.
그러나 첫 번째 한계에서 지적한 것과 같이 지역수산기구의 설립은 많은 시간 과 노력이 요구되는 과정이다. 따라서 동 수역은 지리한 의사결정 과정 속에서 지속적인 모라토리움 상태가 될 수도 있다.
세 번째 한계점은 동 협정이 발효되지 않을 시에 발생한다. 현재 교섭당사국 들은 2018년 10월 30일 서명식을 개최하고 비준을 위한 국내절차를 진행 중이 나, 비준여부는 분명하지 않다. 따라서 가까운 미래에 동 협정이 발효되지 않았 거나 어업자원 관리에 대한 구체적인 규정이 새롭게 마련되어 있지 않은 상태 에서 상업적 어업이 개시된다면, 동 협약에서 규정한 비규제 어업으로 이어질 가능성이 매우 높다는 것이다.
나. CAOF협정 이행방안
앞에서 살펴본 문제점과 한계점에도 불구하고 CAOF협정은 법적 구속력을 가 지고 중앙북극공해 어업자원을 관리 할 수 있는 유일한 국제문서이다. 그러나 동 협정은 전문에서 언급한 것과 같이 준비단계의 문서로 신설 RFMO/As에 의 해 대체될 수 있는 한시적인 협정이다. 따라서 동 수역의 상업적 어업을 개시하 기 위해서는 동 협정을 발효하고 이행하는 것이 최선의 방법으로 판단된다.
동 협정은 상업적 어업 개시의 선행단계로 과학적 조사와 시험조업, 검토를
위한 당사국 회의, 추가적인 RFMO/As 설립 협상 개시여부로 나누어 규정하고 있다.
상기의 방법들은 기존 RFMO/As에서도 이용하고 있는 방법으로, 이들의 검토 를 통해 북극에 적합한 형태의 이행방법을 찾을 수 있다.
과학적 조사는 공동과학조사프로그램과 모니터링으로 나뉜다. 이는 동 협정 당사국들의 의무사항으로 상호 협력하여 발효 후 2년 이내에 시행하도록 규정 하고 있다.
공동과학조사프로그램의 그 첫 번째 모델은 태평양연어위원회(PSC)로 동 지 역수산기구에서 그 방법을 찾을 수 있다. PSC는 어업 가능한 시험어업지역을 설정하여 조사하는 방식을 취하고 있다. 이러한 방법은 목표 어종을 기준으로 시험을 하기 위한 것으로, PSC의 목표종인 연어에 대한 조사다. 이들은 공동과 학조사프로그램을 통해 연어와 연어의 서식지에 대한 과학적 데이터를 수집하 고 있다.236) 이는 소하성 어종인 연어라는 한 종류의 어족자원에 초점이 맞추 어져 있어 가능한 방법이다.
현재 중앙북극공해는 목표 어종이 존재하지 않으나, 주변 어장에서 어종이 이동할 것으로 예상되고 있다. 신설 RFMO/As가 어종을 중심으로 협약수역을 설정한다면 적용해 볼 수 있는 모델이다.
PSC의 방법을 사용다면 북극해 주변 어장인 베링해와 바렌츠해를 시험어장 으로 설정하고, 해당 수역에서 이동 가능성이 있는 어종을 중심으로 조사하는 방법을 취할 수 있을 것이다. 그러나 해당 시험어업수역에 이동가능성이 있는 어종의 수가 많고 이 어종들의 서식형태가 다양한 경우 연구의 범위가 매우 넓 어질 것이다. 이런 경우 이 방법을 선택하기 힘들다는 단점을 가지고 있다.
두 번째는 남태평양상설위원회(CPPS)의 해양조사와 지역조사 방법이다.237) CPPS는 생태계 접근법과 변동성 및 기후변화, 운영 해양학, 양식과 같은 자연 에 대한 조사와 함께 지역 및 경제적인 사회과학조사를 시행하고 있다. 가장 236) http://www.psc.org/ (검색일자: 2018.10.23)
237) http://www.cpps-int.org/ (검색일자: 2018.10.23)