BAB IV GAMBARAN UMUM
4.2 Kebijakan suaka Hungaria (Hungary Asylum Act)
4.2.1 Amandemen Asylum Act 2015
Sejak bulan Juli 2015 Hungaria mulai melakukan perubahan-perubahan terhadap kebijakan suakanya yakni dengan melakukan amandemen terhadap undang-undang suakanya.133 Perubahan-perubahan ini merupakan kelanjutan dari kampanye politik berbau xenophobic yang dilakukan pemerintah Hungaria paska terjadinya lonjakan arus pencari suaka Suriah di awal tahun 2015.134
Tahun 2015 menjadi saksi dua perubahan besar terhadap kebijakan suaka Hungaria dan hukum-hukum lain yang relevan dengan isu suaka. Perubahan atau amandemen pertama atas Asylum Act-nya pada 6 Juli 2015 yang kemudian menjadi dasar hukum dibangunnya border fence, yang termasuk dalam temporary
security border closure, di wilayah perbatasan Hungaria-Serbia sepanjang 175
km.135 Amandemen Asylum Act kedua diadopsi oleh national assembly pada 4 September 2015 dan berlaku mulai 15 september 2015 bersamaan dengan
132 David Varga, "Migration Profile Light Hungary - Prague Process". Pragueprocess.Eu, 2014. tersedia dalam: https://www.pragueprocess.eu/en/knowledge-base/migration-profile-light, diakses pada 16 Desember 2017.
133 Hungarian Helsinki Committee, "NO COUNTRY FOR REFUGEES". Helsinki.hu (2015)1. tersedia dalam:
http://helsinki.hu/wp-content/uploads/HHC_Hungary_Info_Note_Sept_2015_No_country_for_refugees.pdf, diakses pada 7 Maret 2018.
134 Hungarian Helsinki Committee, "BUILDING A LEGAL FENCE". Asylumineurope.Org, 2015. tersedia dalam:
http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/hhc_building_a_legal_fence_august_ 2015.pdf, diakses pada 7 Maret 2018.
135 Government Resolution 1401/2015 (VI. 17) “on certain measures necessisated by the
exceptional immigration pressure (Magyar, no 83 of 2015) reffered to this as “a provisional fence serving brder control”
pendeklarasian “crisis situation caused by mass immigration” 136 dan penyelesain border fence di perbatasan Hungaria-Serbia. 137 Selain itu Hungaria juga membangun border fence di wilayah perbatasan Hungaria-Kroasia pada 16 Oktober 2015.
Perubahan kebijakan suaka yang dilakukan berfokus kepada pasal-pasal yang berkaitan dengan prosedur penerimaan pencari suaka atau dalam istilah hukum Hungaria yakni person seeking recognition. Secara umum tidak ada perubahan atau pergantian terhadap pendefinisian istilah-istilah dasar seperti pengungsi, pencari suaka, dll. Prinsip dasar dari Act tersebut juga tidak mengalami perubahan yang mana secara tertulis tetap sejalan dengan ketentuan-ketentuan hukum internasional dan kebijakan Uni Eropa. Adapun perubahan-perubahan tersebut sebagai berikut:
a. Safe Third Countries
Istilah safe third countries sendiri tertera pada Asylum Act pasal 1 (2), dimana negara tersebut dapat memastikan bahwa pemohon diperlakukan sesuai dengan ketentuan-ketentuan konvensi pengungsi baik dalam statusnya sebagai pencari suaka ataupun pengungsi.
Pasal 1 sub pasal 2 (i): 138
i) safe third country: a country in connection to which the refugee authority
has ascertained that the applicant is treated in line with the following principles:
ia) his/her life and liberty are not jeopardised for racial or religious
reasons or on account of his/her ethnicity/nationality, membership of
136 "Government Declares State of Crisis Due To Mass Migration In Two Counties". Government, 2015. tersedia dalam: http://www.kormany.hu/en/prime-minister-s-office/news/government-declares-state-of-crisis-due-to-mass-migration-in-two-counties, diakses pada 6 Maret 2018. 137 Ibid.
a social group or political conviction and the applicant is not exposed to the risk of serious harm;
ib) the principle of non-refoulement is observed in accordance with the
Geneva Convention;
ic) the rule of international law, according to which the applicant may not
be expelled to the territory of a country where s/he would be exposed to treatment/behaviour stipulated by Article XIV(2) of the Fundamental Law, and
id) the option to apply for recognition as an refugee is ensured, and in the
event of recognition as a refugee, protection in conformance of the geneva convention is guaranteed
Perihal pendefinisian safe third country sendiri tidak mengalami perubahan setelah amandemen. Namun amandemen pertama yakni pada 6 Juli 2015139 membuat pemerintah dapat mengadopsi daftar safe third countries pada 21 Juli 2015 yang terinci Government Decree 191/2015 (VII.21) dengan Serbia sebagai salah satu negara ketiga yang dianggap aman bagi pencari suaka untuk mengajukan permohonan suakanya.140 Artinya bahwa bagi pencari suaka yang melewati Serbia mayoritas akan ditolak, dianggap inadmissible, permohonan suakanya oleh OIN dengan alasan telah melewati safe third country dimana mereka dianggap dapat mengajukan permohonan suaka.141
Melihat hampir seluruh pencari suaka melewati Serbia untuk mencapai Hungaria, maka dapat dikatakan bahwa mayoritas klaim secara otomatis ditolak tanpa mempertimbangkan kebutuhan perlindungan setiap kasus. Apakah mengirim pencari suaka ke negara ketiga merupakan pelanggaran hukum internasional bergantung pada apakah negara ketiga memiliki sistem perlindungan yang efektif. Laporan Amnesty International pada bulan Juli 2015
139 Act CXXVII, 51 (2) e
140 Government Decree 191/2015 (VII.21) on national designation of safe countries of origin and safe third countries.
mengindikasikan bahwa Serbia bukan termasuk safe third country.142 Serbia dianggap oleh banyak pihak tidak layak menjadi safe third country dikarenakan
asylum system yang tidak memadai, rendahnya jumlah pemberian status
perlindungan, dan kapasitas yang terbatas.143 Ditambah lagi adanya resiko individu dijatuhi hukuman, akibat irregular border crossing, berupa penjara 10 atau 15 hari, denda atau peringatan.144
Hal ini didukung dengan pernyataan UNHCR bahwa Serbia bukan termasuk
safe third country karena pencari suaka dan pengungsi tidak dapat mengakses
prosedur perlindungan yang memadai dan ada kemungkinan mengalami chain
refoulment.145 Adanya kemungkinan refoulment akibat masuknya Serbia sebagai safe third country juga kontradiktif dengan kriteria safe third country dalam Asylum Act pasal 1 (2i) milik Hungaria yang mengusung prinsip non-refoulment
dari Konvensi Jenewa yang akhirnya memunculkan perdebatan tersendiri atas keputusan yang diambil oleh Hungaria. Ditambah lagi, Hungaria merupakan satu-satunya Negara anggota Uni Eropa yang menyatakan Serbia sebagai safe third
country bagi pencari suaka.146
b. Prosedur Penentuan Status Kepengungsian (Refugee Status
Determination Procedure)
Hasil amandemen tahun 2015 juga membuat adanya perubahan terkait prosedur penentuan status kepengungsian dengan maksud untuk mempercepat dan
142 Bríd Ní Ghráinne, "Hungary’S Actions: Past The Borderline of International Law". Oxford Law
Faculty, 2015. tersedia dalam:
https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2015/10/hungary’s-actions, diakses pada 6 Januari 2018.
143 Crossing Boundaries., Op.Cit., hlm.18 144 Ibid.
145 Hungary as a Country of Asylum., Loc.Cit 146 BUILDING A LEGAL FENCE., Loc.Cit.,
menyederhanakan prosedur suaka secara umum. Seperti dengan menerapkan
accelerated procedure berbasiskan dasar-dasar yang secara umum dapat
diaplikasikan hampir ke semua kasus pengajuan suaka. Dasar-dasar tersebut beberapa diantaranya adalah memberikan dokumen palsu atau tidak adanya dokumen dan illegal entry yang mana jika dilihat para pencari suaka seringkali ditengah situasi konflik meninggalkan Negaranya dengan dokumen yang tidak lengkap dan karenanya harus bergantung pada smuggler yang kemudian memberikan mereka dokumen palsu.147
Dalam accelerated procedures, OIN harus memberikan keputusan pemberian status kepengungsian atau penolakan dalam waktu maksimal 15 hari dimana sebelumnya adalah 22 hari.148149 Menurut artikel yang dikeluarkan oleh
Hungarian Helsinski Committee, 15 hari terbilang sangat pendek dengan asumsi
tidak dilakukannya individual assessment yang cukup untuk setiap kasus.150
Melihat bahwa prosedur penentuan status pengungsi cukup panjang yakni mulai dari melakukan interview, mengumpulkan dokumen pendukung termasuk informasi negara asal, dan melakukan assessment untuk kasus tersebut.
Terlebih lagi Hungaria juga mempersingkat waktu bagi pencari suaka untuk menantang keputusan negatif dengan mempersingkat pengajuan banding menjadi tiga hari dan pengadilan harus memberi keputusan terkait pengajuan banding tersebut dalam waktu delapan hari.151 Dalam kasus yang berbasiskan safe
147 BUILDING A LEGAL FENCE., Op.Cit., hlm.3 148 Act CLX of 2015 on Asylum, Section 47 (2) 149 Act LXXX of 2007 on Asylum, Section 1 (2) 150 BUILDING A LEGAL FENCE., Op.Cit., hlm.2
151 Amandemen berikutnya, Asylum Act CXLof 2015, yang berlaku mulai September 2015
memperpanjang waktu appeals menjadi 7 Hari. “Hungarian Asylum Law and Policy in 2015–2016:
third countries seperti Serbia, pengajuan banding harus disertai dengan bukti
bahwa pencari suaka tidak dapat mengajukan permohonan suaka di Serbia dan mengapa Serbia bukanlah negara yang aman bagi mereka.152 Selain karena alasan berbasiskan safe third countries, illegal entry juga menjadi salah satu alasan yang kemudian membuat kasus pencari suaka dikenai accelerated procedures.153 Perubahan ini tentunya sangat berdampak bagi pencari suaka Suriah yang memang melakukan perjalanan melalui Serbia sebagai salah satu negara transit di
Western Balkan Route.
c. Transit Zones dan Border Procedures154
Sejalan dengan berdirinya border fence dibangun pula transit zones yang merupakan bagian dari border fence dan berfungsi sebagai tempat penampungan sementara pencari suaka sekaligus pelaksanaan prosedur suaka.155 Transit Zones yang berada di titik utama perbatasan Hungaria-Serbia adalah Roszke dan Tompa yang beroperasi mulai 15 September 2015 dan menjadi satu-satunya jalur masuk resmi bagi para pencari suaka.156 Tercatat pada tanggal 15-16 September sekitar 185 pencari suaka diperbolehkan masuk ke transit zones.157 Banyak dari pencari suaka yang harus menunggu di area yang disebut pre-transit zone, wilayah Hungaria di luar border fence, tanpa bantuan makanan dan shelter baik dari pihak
152 András TÉTÉNYI, "The Europeanization of Asylum Policies In Hungary". Web.Isanet.Org, tersedia dalam: http://web.isanet.org/Web/Conferences/CEEISA-ISA-LBJ2016/Archive/b02aaa8c-384e-4ae3-aa9a-f6c72f6f0896.pdf, diakses pada 7 Maret 2018.
153 Act CLX of 2015 on Asylum, Section 51 (7)
154 Terdapat dalam amandemen kedua, September, yakni Asylum Act CXL of 2015. 155 Act LXXIX on State Border 2007, Section 15/A
156 “Transit Zones berada di wilayah Hungaria dan merupakan bagian dari border fence”, Helsinki., hlm.2
Hungaria maupun Serbia.158 Kebanyakan dari mereka adalah warga Suriah yang melarikan diri dari perang dan kekerasan di negara asalnya yang memiliki genuine
claim untuk mendapatkan perlindungan internasional.
Begitu pula dengan border procedure159 yang dikenakan kepada pencari
suaka yang mengajukan klaim-nya di transit zone yang selain mengaplikasikan
safe third country untuk alasan inadmissibility, juga memiliki batas waktu
pemberian keputusan yang pendek yakni 8 hari160 meskipun menurut HHC secara praktek OIN seringkali memberikan keputusan dalam waktu kurang dari satu jam yang membuat kekhawatiran akan kualitas dari proses suaka tersebut. Setiap keputusan yang diberikan oleh OIN di transit zones adalah negatif dengan menyatakan bahwa permohonan suaka tidak dapat diterima dengan alasan Serbia sebagai safe third country.161 Border procedures tidak berlaku bagi individu yang memerlukan penanganan khusus yakni UAC atau vulnerable person.162163
Pencari suaka yang ditolak dapat secara legal “diusir” dan dikawal oleh pihak kepolisian (alien policing authority) menuju wilayah perbatasan Serbia.164 Dasar hukum pengembalian atau “pengusiran” pencari suaka inilah yang kemudian menjadi perdebatan dengan argumen bahwa tindakan tersebut merupakan salah satu bentuk refoulment yang berkaitan dengan hukum pengungsi dalam Geneva Convention. Sebelumnya Hungaria hanya mengaplikasikan airport
158 Aida asylum information database country report: Hungary (11, 16).
159 Border Procedure diberlakukan di setiap transit zones pada 15 September 2015. 160 Act CLX of 2015 on Asylum, Section 71/A
161 crossing border., Op.Cit.., hlm. 16
162 Act CXL of 2015 pasal 71/A sub pasal 2 (7)
163 “…. in particular, a minor, elderly, and disabled persons, pregnant women, single parent
raising a minor child and a person who suffered from torture, rape or any other grave form of psychological, physical or sexual violence, found, after individudual assessment, to have special needs because of his/her individual situation” Asylum Act of 2015, pasal 2 (k)
procedures di dalam Asylum Act-nya, tidak pernah menerapkan border procedures untuk perbatasan daratnya.
d. Criminal Code and Code of Conduct Criminal Procedure CXL of 2015
Pembangunan serangkaian hambatan fisik dan hukum bagi pencari untuk mengakses prosedur suaka dan pemeriksaan menyeluruh terkait isi permohonan suaka mereka telah dilengkapi dengan amandemen terhadap Criminal Code and
Code of Criminal Procedure, dimana membuat irregular entry melalui perbatasan
Hungaria-Serbia (setelah 15 September 2015) atau Hungaria – Kroasia (setelah tanggal 16 Oktober 2015) 165 dan pengrusakan fence166 menjadi bentuk tindakan
kriminal yang dapat dijatuhi hukuman penjara atau pengenaan perintah
expulsion.167
Proses pidana ini tidak dapat ditangguhkan meskipun individu tersebut mengajukan permohonan suaka selama persidangan, yang dapat memungkinkan adanya pertimbangan pengadilan, dengan alasan kelayakan untuk mendapat perlindungan internasional bukanlah sesuatu yang relevan dengan pertanggung jawaban pidana.168 Para penstudi menyatakan bahwa semakin banyak tindakan hukum pidana yang diterapkan kepada individu dengan dasar peraturan imigrasi dan kontrol perbatasan, dengan kata lain individu tersebut tidak melakukan tindakan kriminal selain yang berkaitan dengan keinginannya untuk masuk atau tinggal di suatu negara. 169 artinya bahwa pelanggaran kebijakan atau hukum
165 “illegall border crossing up to 3 years imprisonment”, The Criminal Code and Code of Criminal Procedure. Article 352A
166 “illegal border crossing up to 5 years imprisonment”, The Criminal Code and Code of Criminal Procedure. Article 352B
167 Hungarian Helsinski Committee., Loc.Cit 168 Aida., Op.Cit., hlm.17
imigrasi akan dijatuhi hukuman melalui sistem peradilan pidana. Hal serupa dapat dilihat dalam kasus Hungaria dimana proses pidana berada lebih tinggi daripada proses migrasi apapun termasuk proses pengajuan suaka.
Sesungguhnya kriminalisasi dan detensi/penahanan pengungsi dan pencari suaka bertolak belakang dengan Konvensi Pengungsi 1951 yang melarang pengenaan hukum pidana atas dasar irregular entry dan penggunaan dokumen palsu.170 Selain itu, dengan mengkriminalisasi imigran maka mereka semua akan menjadi target kecurigaan oleh masyarakat negara penerima. Hal ini dapat mencampuradukkan diskursi tentang economic migrants, dalam konteks ini konotasinya negatif, dan pengungsi/pencari suaka, dimana kemudian fokus masyarakat adalah memisahkan antara pengungsi/pencari yang memang benar-benar membutuhkan perlindungan dari ‘penipu’. Ditambah dengan penekanan pemerintah atas ancaman economic/illegal immigrant yang menyalahgunakan prosedur suaka, maka tidak mengherankan ketika mayoritas masyarakat menganggap sebagian besar pengungsi “palsu”.