Naskah asli Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945, awalnya berbunyi
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistim pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”.
Sejak awal, UUD NRI Tahun 1945 tidak pernah menyebutkan secara eksplisit mengenai wakil kepala daerah. Amandemen ke-2 UUD NRI Tahun 1945 pada tahun 2000, terjadi perubahan pada Pasal 18, khususnya mencermati Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 “Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis”.1 UUD NRI Tahun 1945 tidak mengatur secara eksplisit mengenai wakil kepala daerah. Tetapi perlu dikaji naskah komprehensif megenai perdebatan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) saat amandemen Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945
1Demokratis yang dimaksud dalam Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 berkaitan dengan ketentuan pemilihan secara demokratis dapat dilaksanakan, baik melalui cara langsung oleh rakyat atau dengan cara tidak langsung melalui DPRD. Kedua cara itu sama-sama demokratis dan karena itu konstitutional. Hanya saja, dewasa ini, ketentuan ini dijabarkan lebih lanjut dalam undang-undang, yaitu bahwa pemilihan itu dilakukan melalui pemilihan umum kepala daerah atau disingkat Pilkada. Namun apabila suatu ketika akan diadakan perubahan sehingga pemilihan cukup diadakan secara tidak langsung melalui DPRD, maka hal itu juga harus dipandang sama demokratisnya dan sama-sama konstitusionalnya. Namun, untuk pertimbangan efisiensi dan memastikan kepemimpinan pemerintahan di daerah, apalagi mengingat banyaknya jumlah para partai politik yang saling berkoalisi dalam mengisi jabatan kepala daerah, maka adalah baik jika jabatan wakil itu ditiadakan. Dalam Jimly Asshiddiqie, Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945, (Jakarta: Sinar Grafika, 2009), hlm. 58-59.
apakah wakil kepala daerah sudah termasuk dalam frasa kepala daerah.
Lebih lanjut, Pasal 18 ayat (7) UUD NRI Tahun 1945 mengatur bahwa
“Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang”.2 Adanya perintah UUD NRI Tahun 1945 untuk mengatur lebih lanjut dengan undang-undang sehingga wakil kepala daerah ada dalam undang-undang pemerintahan daerah.
Keberadaan wakil kepala daerah hanya ada setelah diatur dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah, walaupun proses menjadi seorang wakil kepala daerah mengalami perbedaan sesuai dengan undang-undang yang mengaturnya. Namun pembagian tugas, wewenang dan kewajiban antara kepala daerah dan wakil kepala daerah sejak masa reformasi merupakan wilayah yang rawan konflik, dampak pelayanan publik menjadi tidak optimal, birokrasi Pemda terkotak-kotak, visi misi masa kampanye hanya jargon politik semata dan berimplikasi pada pendidikan politik yang tidak cerdas bagi masyarakat. Data dari Kementrian Dalam Negeri hampir 94%
pasangan kepala daerah dan wakil kepala daerah tidak harmonis di masa jabatannya
2 Penjelasannya, setidaknya terungkap bahwa "susunan pemerintahan daerah dibentuk dengan Undang-Undang dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara yang berbentu kesatuan. Artinya ada empat kata kunci di dalamnya, yaitu susunan pemerintahan daerah" harus "dibentuk dengan Undang-Undang" harus memandang dan mengingati dasar permusyawaratan", dan dalam kerangka sistem pemerintahan negara kesatuan atas dasar kata-kata kunci tersebut, dapat dimaknai bahwa sistem pemerintahan daerah selain didasarkan pada prinsip prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat juga semestinya tetap mengindahkan hal-hal yang bertalian dengan prinsip penyelengaraan pemerintahan negara kesatuan Artinya, apa yang berlaku sebagai sistem pemerintahan negara seharusnya berlaku juga dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dengan kata lain, bahwa prinsip yang dijalankan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah seharusnya tidak boleh bertentangan dengan prinsip-prinsip yang terdapat pada pemerintahan negara (di tingkat Pusat).
Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara DPRD dan Kepala Daerah, (Bandung: PT. Alumni, 2004), hlm. 219.
dan pecah kongsi di akhir masa jabatannya.3 Meskipun, wakil kepala daerah tidak disebutkan secara langsung dalam UUD NRI Tahun 1945, perlu dikaji implikasi pengaturan itu terhadap kewenangan wakil kepala daerah dalam sistem pemerintahan daerah.
Perlu digaris bawahi bahwa “susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang” sebagaimana yang diperintahkan Pasal 18 ayat (7) UUD NRI Tahun 1945, dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda), unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah hanya pemerintah daerah (kepala daerah) dan DPRD, tidak termasuk wakil kepala daerah sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. Lebih lanjut, mengenai susunan perangkat daerah juga menjadi kewenangan kepala daerah untuk melakukan persetujuan susunan itu melalui peraturan daerah sesuai dengan susunan perangkat daerah yang dibutuhkan.
Pengaturan wakil kepala daerah dalam UUD NRI Tahun 1945 yang tidak disebutkan secara eksplisit tetapi wakil kepala daerah memiliki pengaturan yang cukup jelas dalam undang-undang dengan diurai berbagai tugas dan kewajibannya, tetapi yang perlu dikaji yaitu kedudukannya sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga adanya wakil kepala daerah itu hanya bersifat asistensi sebagaimana tercermin dalam Pasal 63 ayat (1) “Kepala daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 ayat (1) dapat dibantu oleh wakil kepala daerah”. Sebab, unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah sudah pasti menjadi bagian dari struktur organisasi daerah, tetapi
3Nanang Nugraha, Model Kewenangan Wakil Kepala Daerah Dalam Pemerintahan Daerah, (Bandung: Refika, 2013).
struktur organisasi daerah belum tentu menjadi bagian dari unsur penyelenggara pemerintahan daerah.
Dalam UUD NRI Tahun 1945, wakil kepala daerah tidak disebutkan secara eksplisit baik dalam hal eksistensi, kedudukan, kewenangannya, hingga yang dipilih secara demokratis hanya kepala daerah, namun pada praktiknya digandeng dengan wakil kepala daerah sesuai tingkatannya baik itu wakil gubernur, wakil bupati maupun wakil walikota.
Problematika kedudukan wakil kepala daerah dalam UUD NRI Tahun 1945 ada yang berpendapat inkonstitusional, sebagaimana diutarakan dalam frasa berikut ini:4
The problematic of the deputy head of the region in exercising his authority is very limited in the laws governing it, and whether these limitations will be a separate problem for the performance of the vice head later. Although the position of vice head is still considered an unconstitutional position because it is not explicitly mentioned in the 1945 Constitution. The development of the authority and role of the vice head has been regulated in the Law on Regional Government, where the law on regional government during After the reformation there have been several revisions and changes. However, whether the Law on Regional Government has set clearly and in detail for the authority of the vice head, because the legal basis such as the Law will greatly determine later the authority and duties of the vice head which will impact on the position of the vice head in the Regional Government.
(Problematika wakil kepala daerah dalam menjalankan kewenangannya sangat terbatas pada undang-undang yang mengaturnya, dan apakah keterbatasan tersebut akan menjadi masalah tersendiri bagi kinerja wakil kepala daerah nantinya. Meskipun jabatan wakil kepala daerah masih dianggap sebagai jabatan inkonstitusional karena tidak disebutkan secara eksplisit dalam UUD 1945. Perkembangan kewenangan dan peran wakil kepala daerah telah diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, dimana undang-undang tentang pemerintahan daerah pada masa Pasca reformasi telah mengalami beberapa kali revisi dan perubahan. Namun apakah UU Pemerintahan Daerah sudah mengatur secara jelas dan rinci mengenai kewenangan wakil kepala daerah tersebut, karena landasan hukum seperti UU tersebut nantinya akan
4Rizqy Ridho Ilahi, Hufron, Otto Yudianto, Legal Standing Of Vice head As A Replacement Of Regional Head, IJCIRAS, January 2020, Vol. 2 Issue. 8.
sangat menentukan kewenangan dan tugas wakil kepala daerah yang akan berdampak pada jabatan tersebut, wakil kepala daerah di lingkungan Pemerintah Daerah).
Pendapat yang relevan dengan lemahnya kedudukan wakil kepala daerah, diutarakan oleh Jimly Asshiddiqie menyatakan bahwa dalam ketentuan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak menyebut adanya wakil kepala daerah baik itu wakil gubernur, wakil bupati, maupun wakil walikota. Ditiadakan tidaknya jabatan wakil ini diserahkan kepada daerah, maka adalah lebih baik jika jabatan wakil itu ditiadakan wewenang, kewajiban, dan hak.5 Kranenburg menyatakan bahwa jumlah orang yang memimpin sebuah organisasi akan mempengaruhi kinerja organisasi itu. Selain adanya pengaruh dalam kinerja organisasi, dalam konteks wakil kepala daerah, Jimly Asshiddiqie menyatakan argumentasi bahwa wakil kepala daerah itu inkonstitusional.6 Pendapat yang menyatakan seharusnya jabatan wakil kepala daerah itu ditiadakan, juga diutarakan oleh Sadu Wasistiono melalui analogi “satu kapal satu nakhoda”.7
Disisi lain, urgensinya penguatan jabatan wakil kepala daerah juga diperlukan.
Kedudukannya hanya perlu diperkuat, sebab sejak Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah, jabatan wakil kepala daerah hingga saat ini masih relevan diterapkan dalam pemerintahan daerah sehingga ada baiknya untuk dilakukan penguatan terhadap kedudukan hukumnya yang lemah. Lebih lanjut,Indonesia sebagai negara yang berdasarkan atas hukum sebagaimana yang diatur
5Eka NAM Sihombing, Hukum Pemerintahan Daerah, (Malang: Setara Press, 2020), hlm. 89.
6 Jimly Asshiddiqie,Op. Cit., hlm. 59.
7 Sadu Wasistiono, Kontroversi Kedudukan, Tugas. Wewenang Dan Tanggung Jawab Wakil Kepala Daerah, Artikel, 2015.
dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 sehingga wakil kepala daerah memiliki legalitas dan legitimasi karena telah ada Pasal 18 ayat (7) UUD NRI Tahun 1945 yang memerintahkan membentuk undang-undang, dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah, wakil kepala daerah memiliki kedudukan secara yuridis.
Dualisme pendapat itu, ada yang mendukung penguatan maupun penghapusan.
Pendapat yang mendukung penguatan, maka kedudukan wakil kepala daerah perlu dikonstruksi melalui UUD NRI Tahun 1945 hingga aturan lebih lanjutnya, dan adapula yang berpendapat untuk dihapuskan karena tidak tercantum dalam UUD NRI Tahun 1945, atau setidaknya dikembalikan pada kebutuhan daerah sebab fundamen hukumnya cukup jelas di UU Pemda meskipun kewenangannya hanya bersifat asistensi dan mandatoris.
Pasca kemerdekaan Indonesia, wakil kepala daerah dalam beberapa kali perubahan undang-undang pemerintahan daerah, juga mengalami perubahan-perubahan sistem berkaitan dengan kedudukannya yang akan diurai dalam beberapa undang-undang pemerintahan daerah. Pertama, Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah, hanya mengatur kepala daerah dan tidak ada mengatur mengenai wakil kepala daerah. Kedua, Undang-Undang Pokok No. 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri, hanya ada eksistensi wakil kepala daerah istimewa yang dipilih oleh Presiden, bahkan jika Dewan Perwakilan Daerah ditunjuk mewakili kepala daerah dan tidak berakibat lahirnya jabatan baru (wakil kepala daerah) sesuai yang diatur dalam Pasal VII angka 25. Ketiga, Khusus di Indonesia Timur berlaku Undang-Undang
N.I.T. No. 44 Tahun 1950, bentuk negara bagian tidak mengenal wakil kepala daerah.
Keempat, Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 yang juga masih mengatur mengenai wakil kepala daerah istimewa. Kelima, Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, sudah mulai mengatur mengenai wakil kepala daerah namun kewenangan, tugas, dan fungsinya belum diatur secara jelas. Keenam, Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, saat diberlakukannya undang-undang ini, wakil kepala daerah dipilih oleh Presiden terhadap Pegawai Negeri yang memenuhi persyaratan. Ketujuh, Undang-Undang No.
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, wakil kepala daerah dipilih oleh DPRD untuk 5 (lima) tahun dan hanya satu periode. Kedelapan, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, setelah regulasi ini disahkan, sampai saat ini hingga berlakunya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, pemilihan wakil kepala daerah dilakukan secara demokratis.
Pengaturan itu berpengaruh terhadap kedudukan dan kewenangan dari wakil kepala daerah secara kolektif kolegial mulai dari provinsi, kabupaten, dan kota. Tugas wakil kepala daerah dalam Pasal 26 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 dengan Pasal 66 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014, maka kedudukan hingga fungsi dan tugas wakil kepala daerah sangat tergantung pada undang-undang pemerintahan daerah yang berlaku, selain itu terdapat tugas lainnya diberikan berupa keputusan kepala daerah. Jadi, tugas wakil kepala daerah hanya membantu kepala daerah tidak ada tugas pokok. Cukup tegas bahwa fungsi-fungsi penyelenggaraan pemerintahan daerah hampir seluruhnya dilakukan kepala daerah. Posisi wakil kepala daerah dalam hal ini benar-benar
subordinat, wakil kepala daerah kurang berperan dalam proses pengambilan keputusan, meski memungkinkan bisa memengaruhi prosesnya. Tugas dan wewenang wakil kepala daerah bersifat umum kekuasaan penuh ada di tangan kepala daerah dan akhirnya memunculkan kegamangan wakil dalam bertindak, serta menjalankan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.8
Hakikatnya, “mimpi” orang nomor dua adalah menjadi orang nomor satu. Perlu atau tidaknya wakil pimpinan ditentukan oleh beban pekerjaan, kerumitan pekerjaan, luasnya rentang kendali. Pada organisasi pemerintah, ada atau tidaknya wakil pimpinan organisasi dan mekanisme pengisiannya ditentukan oleh keputusan politik yang kemudian diwujudkan dalam peraturan perundang-undangan. Di tingkat Nasional, adanya jabatan wakil presiden diatur dalam Pasal 4 ayat (2) UUD 1945. Jabatan wakil presiden adalah jabatan politik yang di pilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat (Pasal 6A ayat 1 UUD 1945). Pada sisi lain adapula jabatan Wakil Menteri (Luar Negeri, Pertanian, Perindustrian) yang merupakan jabatan karier dari PNS (lihat UU Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara). Di tingkat Daerah, mengenai perlu tidaknya jabatan wakil kepala daerah tergantung pada UU yang mengatur tentang otonomi daerah.9 Tetapi, jabatan wakil kepala daerah telah memiliki legitimasi sejak Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah hingga berlaku pada beberapa undang-undang pemerintahan daerah setelahnya, yang sudah berlaku hingga saat ini.
8Tri Suhendra Arbani, Analisis Yuridis Pengisian Jabatan Wakil Kepala Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Supremasi Hukum, Vol. 6, No. 2, Desember 2017.
9 Sadu Wasistiono, Op. Cit.
Kewenangan wakil kepala daerah didapatkan melalui atribusi, delegasi, dan mandat. Atribusi yang diberikan oleh Pasal 18 ayat (7) UUD NRI Tahun 1945.
Delegasi, yang diamanahkan oleh UU Pemda. Sedangkan, mandat merupakan kewenangan wakil kepala daerah yang diperoleh atas dasar keputusan kepala daerah diluar kewenangan yang diberikan oleh UU Pemda.
Dasar yuridis wakil kepala daerah hanya disebutkan tugas, fungsi, kewajiban, dan kewenangannya dalam UU Pemda, untuk kedudukan wakil kepala daerah tergolong lemah. Bahkan dalam UU Pemda, kepala daerah yang berwenang mengusulkan wakil kepala daerah, hal ini tertuang dalam Pasal 65 ayat (1) huruf f UU Pemda Kepala daerah mempunyai tugas “mengusulkan pengangkatan wakil kepala daerah”. Dalam Penjelasan Pasal 65 ayat (1) huruf f UU Pemda itu belum diberikan penjelasan sejauh mana kewenangan mengusulkan pengangkatan wakil kepala daerah.
Namun pada praktiknya, wakil kepala daerah digandeng bersamaan dengan kepala daerah dalam pemilihan kepala daerah (pilkada).
Wakil kepala daerah sering tidak menyadari tugasnya yang hanya membantu kepala daerah. Wakil Kepala Daerah diberikan tugas sedikit lalu protes. Karena undang-undang tidak spesifik mengatur tugasnya. Lalu bisa jadi karena persoalan kepentingan yang berbeda yang akhirnya menjadi rebutan proyek, apakah wakilnya nanti tetap dari gabungan parpol atau nanti yang memilih kepala daerahnya sendiri setelah terpilih. Berikut ini contoh disharmonisnya beberapa kepala daerah dan wakil kepala daerah, misalnya antara Bupati Kabupaten Kuantan Singingi di Riau, Sukarmis dan wakilnya, Zulkifli, pada Februari 2016. Kemudian, antara Gubernur Kalimantan
Utara Irianto Lambrie dengan wakilnya Udin Hianggio pada Oktober 2017. Terbaru, Bupati Tolitoli Mohammad Saleh Bantilan dan wakilnya Abdul Rahman H Buding pada akhir Januari 2018 kemarin.10 Pada 15 Mei 2020, terjadi perseteruan Bupati dan Wakil Bupati Aceh Tengah, karena permasalahan proyek.11
Disharmoni kepala daerah dan wakil kepala daerah, biasanya terjadi hanya beberapa bulan setalah pasangan itu memenangkan pilkada. Akibatnya hampir sepanjang lima tahun, pemerintahan berjalan tidak efektif setelah terjadi dualisme kepemimpinan daerah. Proses harmonisasi itu harus diawali pada saat pencalonan.12
Implikasi pengaturan wakil kepala daerah yang tidak secara eksplisit disebutkan dalam UUD NRI Tahun 1945 berdampak terhadap sistem pemerintahan daerah di Indonesia, sebab sebagai suatu sistem maka stabilitas pemerintahan daerah juga bergantung pada kerjasama yang baik antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, politik hukum yang belum mengakomodir penguatan wakil kepala daerah mengakibatkan adanya perilaku politik yang tidak harmonis antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, sehingga akan dikaji tesis mengenai “Implikasi Kedudukan Wakil Kepala Daerah Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Terhadap Sistem Pemerintahan Daerah”.
10Kompas, “Wakil Kepala Daerah Dinilai Sering Tak Paham Tugasnya”, www.nasional.kompas.com, diakses pada tanggal 10 Februari 2021.
11Tribun News, “Perseteruan Bupati dan Wakil Bupati Aceh Tengah, Berkelahi saat Rapat hingga Ancam Lapor Polisi”, papua.tribunnews.comdiakses pada tanggal 10 Februari 2021.
12Didik Supriyanto, “Pentingnya Jabatan Wakil Kepala Daerah”, www.news.detik.comdiakses pada tanggal 10 Februari 2021.