Faktor-Faktor Penyebab Disharmoni Hubungan Kepala

BAB IV IMPLIKASI KEDUDUKAN WAKIL KEPALA DAERAH

B. Implikasi Kedudukan Wakil Kepala Daerah Dalam Undang-

2. Faktor-Faktor Penyebab Disharmoni Hubungan Kepala

Praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah di era pilkada langsung menunjukan bahwa hubungan yang harmonis pasangan Kepala Daerah mayoritas terjadi hanya pada satu tahun pertama masa kepemimpinan empat tahun sisanya mereka akan saling bersaing memperebutkan pengaruh. Keretakan antara Kepala Daerah dan wakilnya mencapai puncak terutama menjelang pilkada. Sebab, yang sering terjadi, Kepala Daerah tetap ingin maju atau mempunyai jago sendiri dan wakilnya juga bersiap maju pilkada. Apalagi, mereka dari partai politik berbeda yang membuat mereka bersaing berebut pengaruh. Jika hubungan dua pucuk pimpinan tersebut tidak harmonis, itu tentu akan membingungkan aparat Pemerintah Daerah di bawahnya. Kinerja Pemerintah Daerah pun menjadi ter ganggu. Sebab, persaingan politik akhirnya juga merasuk ke dalam birokrasi pemerintahan.¹⁵⁶

Bila hal itu terus terjadi, maka dominasi peran pemerintah pusat terlalu kuat, sehingga menekan dan kepentingan daerah, kadang-kadang sulit untuk dihindarkan karena tujuan perspektif yang berbeda antara kepentingan pusat dan penetapan standarisasi dan pemberian fasilitas dari pemerintah pusat. Padahal, warga masyarakat

155 Tempo.co, “Gubernur dan Wakil Gubernur Tak Akur, Begini Posisi Paloh”,

https://nasional.tempo.co/read/742022/gubernur-dan-wakil-gubernur-tak-akur-begini-posisi-paloh/full&view=ok, diakses pada tanggal 17 Juli 2021.

156Ibid.

di daerah begitu antusias mendukung konsep otonomi daerah dan pola pemerintahan di daerah pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam konteks bentuk yang disebut Negara Kesatuan dan Negara Federal. Dalam Negara Kesatuan, dibentuk dan dibagi ke dalam beberapa daerah sehingga pola kekuasaan negara pada hakikatnya berada pada pemerintah pusat, Kemudian kekuasaan itu dibagi ke daerah. Konsisten mengikuti perkembangan teori, terutama pada hubungan Pasal 18 Ayat (1) UUD 1945.¹⁵⁷

Otonomi daerah dan pembangunan daerah, sebagai komitmen dan kebijakan politik nasional merupakan langkah strategis yang diharapkan akan mempercepat pertumbuhan dan pembangunan daerah, di samping menciptakan keseimbangan pembangunan antar daerah di Indonesia. Kebijakan pembangunan yang sentralistis pada masa lalu dampaknya sudah diketahui, yaitu adanya ketimpangan antardaerah.

Namun demikian, pembangunan daerah tidak akan terjadi dengan begitu saja. Tanpa proses-proses pelaksanaan pemerintahan yang akuntabel yang dilakukan oleh para peyelenggara pemerintahan di daerah, yaitu pihak legislatif (DPRD Provinsi, Kabupaten, dan Kota) dan eksekutif di daerah (gubernur, bupati, dan wali kota).

Terdapat faktor-faktor prakondisi yang diharapkan dari pemerintah daerah, antara lain:¹⁵⁸

1. Fasilitasi, fungsi pemerintah daerah yang sangat esensial adalah memfasilitasi untuk menjaga empat konsensus kebangsaan: Pancasila, UUD 1945, NKRI, atau isu-isu lingkungan hidup seperti penggundulan hutan, pencemaran air pekerja/buruh.

Pemerintah daerah juga harus lebih sensitif dengan masalah menjadi jembatan antara kepentingan dunia usaha dengan aspirasi kalangan kerja dan kesehatan kerja.

Dengan demikian, pemerintah daerah hendaknya umumnya, perlindungan buruh

157 Marwan Mas, Hukum Konstitusi dan Kelembagaan Negara, (Depok: PT Rajagrafindo Persada, 2018), hlm. 184-185.

158 Ubaedillah, Abdul Rozak,Op. Cit., hlm. 189.

wanita, ataupun menyangkut keselamatan yang menyangkut upah minimum dan jaminan lainnya, hak-hak buruh pada dan udara, kepunahan habitat hewan dan tumbuhan tertentu, dan pemanasan global. Hal lain yang tidak kalah penting adalah keharusan pemerintah daerah dan Bhinneka Tunggal Ika. Daerah akan berjalan berkesinambungan dan dapat meningkatkan kesejahteraan, angka pengangguran juga dapat dikurangi. Dengan demikian, pembangunan di menciptakan lapangan kerja secara maksimal bagi warga masyarakat, sehingga merangsang penanaman modal. Hal itu merupakan langkah tepat bagaimana segala bentuk perizinan hendaklah dipermudah dan fasilitas perpajakan, segala bentuk kegiatan di daerah, terutama dalam bidang perekonomian dari Dana Alokasi Umum (DAU) atau dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) menyangkut kapasitas untuk menciptakan keunggulan komparatif, sehingga kalangan pemilik modal akan tertarik menanamkan modal di daerah tersebut. Kreativitas juga menyangkut kemampuan untuk menarik Dana Alokasi Khusus dari pemerintah pusat melalui penyiapan program-program sosial, budaya, dan ekonomi yang berorientasi kesejahteraan dan mengaplikasikannya secara tepat, adil, dan proporsional. Kreativitas tersebut menyangkut bagaimana mencari sumber dana, inisiatif lokal dan kreativitas dari para penyelenggara pemerintahan di daerah.

2. Pemerintah daerah harus kreatif. Pembangunan daerah berkaitan pula dengan daerah.

3. Politik lokal yang stabil. Masyarakat dan pemerintah di daerah harus menciptakan suasana politik lokal yang kondusif melalui transparansi dalam pembuatan kebijakan publik dan akuntabel dalam pelaksanaannya. Pemerintah daerah harus menjamin kesinambungan berusaha. Ada kecenderungan yang mengkhawatirkan berbagai pihak bahwa pemerintah daerah sering kali merusak tatanan yang sudah ada. Apa yang sudah disepakati sebelumnya, baik melalui kontrak dalam negeri atau dengan pihak asing sering kali "diancam" untuk ditinjau kembali, bahkan hendak dinafikan oleh pemerintah daerah dengan alasan otonomi daerah yang dipahami kebebasan pemerintah daerah bertindak. Kalangan pengusaha asing dan domestik sering kali merasa terganggu dengan sikap kalangan politisi dan birokrasi daerah yang mencoba mengubah apa yang sudah disepakati sebelumnya. Hal ini berdampak dunia usaha merasa tidak terlindungi dalam kesinambungan usahanya.

4. Pemerintah daerah harus komunikatif dengan LSM/NGO, terutama dalam bidang perburuhan dan lingkungan hidup. Pemerintah daerah dituntut untuk memahami semua aspirasi yang berkembang di kalangan perburuhan.

Tugas utama wakil kepala daerah adalah asistensi atau membantu pelaksanaan tugas serta wewenang kepala daerah, sehingga perlu penguatan bukan penghapusan.

Problem selanjutnya, jika ada pembagian tugas dan kewenangan yang telah dibagi

tersebut, seperti apa bentuk kewenangan wakil kepala daerah tersebut. Dapatkah wakil kepala daerah mengeluarkan suatu kebijakan, dalam bentuk apa kebijakan tersebut?

Jika menuntut suatu kebijakan harus tertulis sebagai bukti jika ada masalah hukum di kemudian hari dapatkah wakil kepala daerah menandatangani surat keputusan, apa bentuk kewenangan tersebut. Ketidakjelasan pembagian tugas dan wewenang antar keduanya memicu lahirnya rasa sakit hati yang kemudian berujung munculnya konflik politik dan kepentingan. Bisa dipahami kalau wakil kepala daerah umumnya berharap suatu hari dialah yang menjadi kepala daerah, baik lewat jalur sebagai pengganti, jika kepala daerah berhalangan tetap, atau lewat jalur pertarungan terbuka di ajang pilkada pada periode selanjutnya. Banyaknya pecah kongsi antara kepala daerah dan wakil kepala daerah menyebabkan instabilitas politik sehingga pemerintahan daerah tidak efektif. Hal ini menurut saya jelas tidak sejalan dengan tujuan awal pilkada yang menghendaki adanya kepemimpinan kolektif untuk menjaga stabilitas politik dalam memajukan daerah dan menyejahterakan masyarakat daerah.¹⁵⁹

Cukup tegas bahwa fungsi-fungsi vital penyelenggaraan pemerintahan daerah hampir seluruhnya dilakukan kepala daerah. Posisi wakil kepala daerah benar-benar subordinat, Wakil kepala daerah kurang berperan dalam proses pengambilan keputusan, meski memungkinkan bisa memengaruhi prosesnya. Meski memiliki legitimasi kuat karena sama-sama dipilih langsung oleh rakyat posisi politik kepala daerah dan wakil kepala daerah tetapiah berbeda. UU No. 12 Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya pada Pasal 26 yang mengatur posisi wakil kepala

159Nanang Nugraha, Op. Cit., hlm. 116-117.

daerah sangat terbatas dan bergantung pada kebaikan hati kepala daerah. Tugas-tugas yang diberikan memosisikannya tak lebih sebagai pelengkap saja. Hanya membantu tugas kepala daerah.

Dikotominya pengaturan secara eksplisit mengenai kepala daerah dalam UUD NRI Tahun 1945, sedangkan wakil kepala daerah dalam UU, menjadi faktor disharmoni hubungan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Maka, diurai Lembaga daerah di Indonesia, selain lembaga lembaga tinggi negara dan lembaga negara lain yang berada di tingkat pusat ada pula beberapa lembaga daerah yang dapat pula disebut sebagai lembaga negara. Keberadaannya ditentukan dengan tegas dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.¹⁶⁰

Tata cara teknis membantunya, tidak diatur dalam maupun peraturan lainnya.

Di luar tugas membantu, wakil kepala daerah juga menjadi pengganti kepala daerah bilamana atasannya itu berhalangan menjalankan tugas. Baik sementara maupun tetap.

Tak heran, kondisi tersebut memunculkan hubungan tak harmonis dalam perjalanan keduanya memimpin pemerintahan. Ketidakjelasan pembagian tugas dan wewenang antar keduanya memicu lahirnya rasa sakit hati yang kemudian berujung munculnya konflik politik dan kepentingan. Bisa dipahami, kalau wakil kepala daerah umumnya berharap suatu hari adalah yang menjadi kepala daerah.¹⁶¹

Implikasinya berdampak terhadap rivalitas yang terjadi dalam waktu yang lama, wakil kepala daerah adalah "wakil" kepala daerah tersebut, namun kepala daerah

"dipasangkan" dengan kepala daerah yang berasal dari partai yang berbeda, bukan atas

160 Eka NAM Sihombing, Op. Cit., hlm. 117.

161 Nanang Nugraha, Loc. Cit.

dasar usulan atau pilihan kepala daerah adalah wakil terpilih atau kepala daerah incumbent. Dengan adanya rivalitas, fungsi dan wakil kepala daerah yaitu membantu kepala daerah dalam menjalankan berbagai kebijakan bisa terbengkalai karena alih-alih membantu malah sibuk tugasnya “mengintip” berbagai momen kelemahan kepala daerah atau sengaja membiarkan kepala daerah menggali lubang sendiri atau mendapatkan hukuman, yang mengharuskan dirinya diberhentikan. Dalam kondisi demikian, wakil kepala daerah dengan "lengang kangkung" otomatis menjadi kepala daerah. Di samping masalah rivalitas, antara kepala daerah dan wakilnya juga bisa saja memiliki preferensi yang berbeda untuk suatu kebijakan atau pilihan tertentu baik yang didasarkan atas kepentingan atau pertimbangan subyektifnya. Perbedaan ini akan menjadi masalah manakala perbedaan tersebut mencuat ke permukaan.¹⁶²

Meskipun demikian, bukan berarti tidak terdapat hal yang memengaruhi pelaksanaan otonomi daerah. Berikut terdapat faktor-faktor yang dapat memengaruhi pelaksanaan otonomi daerah:¹⁶³

1. Faktor manusia

Manusia adalah subjek penggerak dalam penyelenggaraan otonomi daerah.

Faktor manusia haruslah baik dalam arti moral, kualitas, serta kapasitasnya karena faktor manusia mencakup unsur pemerintahan daerah yang terdiri dari Kepala daerah dan DPRD, aparatur daerah maupun masyarakat daerah yang merupakan lingkungan tempat aktivitas pemerintahan daerah diselenggarakan

162 Ibid., hlm. 114-115.

163 Yusnani Hasyimzoem, M. Iwan Satriawan, Ade Arif Firmansyah, Siti Khoiriah, Hukum Pemerintahan Daerah, Op. Cit., hlm. 17-18.

2. Faktor keuangan.

Faktor ini adalah tulang punggung bagi terselenggaranya aktivitas pemerintahan daerah. Salah satu ciri dari daerah otonom adalah terletak pada kemampuan self supporting nya dalam bidang keuangan. Karena itu, kemampuan keuangan ini akan sangat memberikan pengaruh terhadap penyelenggaraan pemerintah daerah.

3. Faktor peralatan

Faktor ini merupakan pendukung bagi terselenggaranya aktivitas pemerintahan daerah. Peralatan yang ada haruslah cukup dari segi jumlahnya, memadai dari segi kualitasnya serta praktis dalam penggunaannya. Faktor organisasi dan manajemen

Tanpa kemampuan organisasi dan manajemen yang memadai, maka penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak dapat dilakukan dengan baik, efisien dan efektif. Dalam pelaksanaan otonomi daerah, maka haruslah menerapkan sistem otonomi yang bertanggung jawab, yaitu penyelenggaraan otonomi daerah yang harus sesuai dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi daerah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan cita-cita nasional yang menjadi tujuan utama seperti yang telah dituangkan dalan pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.

Namun keadaan ini tidak terjadi pada saat kepala daerah dan wakil kepala daerah sudah dilantik dan duduk dalam jabatannya, perkembangan keadaan tersebut memunculkan pertanyaan: apakah jabatan wakil kepala daerah masih diperlukan?

Kalau, apakah calon wakil kepala daerah dipilih atau diangkat? Dalam pemilihan atau pengangkatan tersebut, apakah calon wakil kepala daerah berpasangan dengan kepala

daerah atau tidak. Jawaban terhadap beberapa pertanyaan tersebut sebagian telah terjawab dan praktek pemilihan atau pengangkatan wakil kepala daerah sebagaimana telah diatur dalam sejarah pemerintahan daerah di Indonesia. Jawaban lain dapat dikemukakan sebagai berikut:¹⁶⁴

a. Jabatan wakil kepala daerah tidak diisyaratkan dalam UUD, Artinya, keberadaan jabatan ini tidak bersifat imperatif. Apabila akan diadakan, pengaturannya tergantung pada UU yang mengaturnya,

b. Umumnya mengatur bahwa wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah. Pengaturan tanggung jawab tersebut menunjukkan kedudukan yang tidak sama antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, dan bahkan mengamanatkan posisi sebagai "subordinat".

Disarikan faktor-faktor penyebab disharmoni hubungan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang diurai di atas mulai dari faktor hukum, politik, dan sosial.

Faktor hukum, pengaturannya yang lemah dalam UUD NRI Tahun 1945 dan UU sehingga adanya ketimpangan kewenangan yang dimiliki antara kepala daerah dan wakil kepala daerah, selain itu kewenangan yang dimiliki secara mandatoris, jika terjadi konflik berpotensi kepala daerah tidak memberdayakan wakil kepala daerah, lebih lanjut UU Pemda yang memerintahkan kepala daerah untuk membuat keputusan kepala daerah berkaitan dengan tugas dari kepala daerah, tidak ditemukan produk hukumnya, sehingga masih terdapat ketidakjelasan bagi wakil kepala daerah dalam menjalankan tugasnya. Faktor politik, antara kepala daerah dan wakil kepala daerah saat telah duduk memimpin, saling rebutan untuk mengisi struktur pemerintahan daerah dengan memasukkan keluarganya masing-masing, Faktor sosial, hubungan antara kepala daerah dan wakil kepala daerah yang disharmoni sebab wakil kepala

164Nanang Nugraha, Op. Cit., hlm., 113.

daerah hanya asistensi saja. Faktor-faktor di atas, akan berdampak terhadap stabilitas pemerintahan daerah dan mencederai sistem pemerintahan daerah.

Indonesia berasas negara hukum, satu asas yang merupakan pasangan logis dari asas demokrasi adalah asas negara hukum, artinya bagi satu negara demokrasi pastilah menjadikan pula "hukum" sebagai salah satu asasnya yang lain. Alasannya, jika satu negara diselenggarakan dari, oleh dan untuk rakyat, maka untuk menghindari hak rakyat dari kesewenang-wenangan dan untuk melaksanakan kehendak rakyat bagi pemegang kekuasaan negara haruslah segala tindakannya dibatasi atau dikontrol oleh hukum, pemegang kekuasaan yang sebenarnya tak lain hanyalah memegang kekuasaan rakyat, sehingga tidak boleh sewenang-wenang. Disebutkan bahwa negara hukum menentukan alat-alat perlengkapannya yang bertindak menurut dan terikat kepada peraturan-peraturan yang ditetapkan terlebih dahulu yang dikuasakan untuk mengadakan peraturan-peraturan itu.¹⁶⁵

Konstitusi sebagai peranti kehidupan kenegaraan yang demokratis, dijelaskan di awal, bahwa konstitusi merupakan aturan-aturan dasar yang dibentuk untuk mengatur dasar hubungan kerja sama antara negan dan masyarakat (rakyat) dalam konteks kehidupan berbangsa dan bernegara. Sebagai sebuah aturan dasar yang mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara. Maka sepatutnya konstitusi dibuat atas dasar kesepakatan bersama antara negara dan warga negara, agar satu sama lain merasa bertanggung jawab serta tidak terjadi penindasan yang kuat terhadap yang lemah.¹⁶⁶

165 Moh Mahfud MD, Op. Cit., hlm. 85.

166 Ubaedillah, Abdul Rozak,Op. Cit., hlm.102-103.

Teori Konstitusi, secara sadar sebagai perangkat kaidah fundamental yang mempunyai nilai politik tinggi dari jenis kaidah lain karena menjadi dasar bagi seluruh tata kehidupan negara. Dengan asumsi ini, maka bagian-bagian lain dari tata hukum harus sesuai atau tidak berlawanan dengan undang undang dasar.Dalam hubungannya dengan Undang-Undang Dasar (UUD) atau konstitusi, Kelsen menyatakan bahwa UUD menduduki tempat tertinggi dalam hukum nasional sebab merupakan landasan bagi sistem hukum nasional Undang-Undang Dasar merupakan fundamental law.

Untuk itu, Hans Kelsen menunjuk hak menguji sebagai mekanisme "guarantees of the constitution". Jadi, dapat dikatakan bahwa hak menguji merupakan konsekuensi dari konstitusi tertulis, atau yang oleh Kelsen disebut konstitusi dalam arti formal, atau konstitusi dalam arti sempit.¹⁶⁷

Varietas-varietas tipe-tipe utama konstitusi khususnya Demokrasi, Oligarki, dan "Pemerintahan Konstitusional". Penyebab varietas konstitusi ialah varietas-varietas yang ditemukan di dalam bagian-bagian atau unsur-unsur sosial kota khususnya di kalangan masyarakat umum dengan orang terkemuka. Suatu konstitusi adalah suatu penyusunan jabatan-jabatan, dan akan ada banyak metode pembagian jabatan-jabatan di kalangan bagian-bagian yang berbeda dari kota itu sebanyak varietas konstitusi. Ada suatu pendapat umum bahwa yang ada hanya dua jenis konstitusi, sebagaimana halnya yang ada hanya dua jenis angin dan dua jenis bentuk musik, tetapi pendapat ini adalah suatu penyederhanaan yang tidak dapat diterima.¹⁶⁸

167 Ni’matul Huda, UUD 1945 dan Gagasan Amandemen Ulang,Op. Cit., hlm. 29.

168 Aristoteles, Politik, diterjemahkan dari buku Politic, Oxford University Press, New York 1995,(Yogyakarta: Pustaka Promethea, 2017), hlm. 167.

Berkaitan dengan sistem pemerintahan daerah, sebelum tahun 1903 sistem pemerintahan Belanda di daerah-daerah yang dikuasai langsung bersifat sentralistik kepegawaian. Pada waktu itu di daerah Hindia Belanda dibagi atas daerah-daerah administratif yang dinamakan: Gewest, Afdeling, Onderafdeling, Regentschap, Distrikt dan Onderdistrikt. Masing-masing daerah tersebut dikepalai oleh pegawai pamong praja Belanda, yakni: Gouverneur atau Resident, Assistent Resident, Contreleur, Gezaghebber, ataupun dikepalai oleh pegawai pamong praja Indonesia: Regent, Wedana, Assistent Wedana di Jawa dan Madura, Kepala Distrik, Kepala Onderdistrik di luar Jawa dan Madura.¹⁶⁹ Begitu pula ketika tahun 1903 terbit Undang-undang Desentralisasi (Decentralizatie Wet) yang memberikan hak otonomi dan Zelfbestuur pada daerah-daerah untuk mengurus diri sendiri, jabatan Wakil Kepala Daerah belum muncul. Bahkan ketika desentralisasi pemerintahan diperluas pada tahun 1922 pada saat lahirnya perubahan pemerintahan atau disebut ”Bestuurhervorming”. Termasuk juga ketika zaman penjajahan Jepang, jabatan tersebut belum ada.

Menurut Hoogewarf dalam Krishna D Darumurti dkk bahwa desentralisasi merupakan pengakuan atau penyerahan wewenang oleh badan-badan publik yang lebih tinggi kepada badan-badan publik yang lebih rendah kedudukannya untuk secara mandiri dan berdasarkan kepentingan sendiri mengambil keputusan di bidang pengaturan dan di bidang pemerintahan. Sementara itu menurut Dennos A Rondinelli, John R Nellis dan G Shabbir Cheema mengatakan “decentralization is the transfer of

169 CST. Kansil, Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, (Jakarta: Aksara Baru, 1979), hlm. 17.

planning, decision making, of administrative authority from the central government to its field organizations, local government, or non-governmental organizations”.¹⁷⁰

Sistem desentralisasi, sebagaimana diketahui tertib hukum pada negara-negara modern terbentuk dan tersusun secara bertingkat (hierarkis) dari jenis peta hukum yang tertinggi, yaitu Undang-Undang Dasar, sampai kepada peraturan hukum yang terendah.

Berdasarkan jenis peraturan hukum yang tertinggi, yaitu Undang-Undang Dasar itu, Dan berdasarkan atau atas perintah undang-undang ini dibentuklah peraturan pemerintah, dan seterusnya sampai pada pembentukan jenis aturan hukum yang terendah, yaitu aturan in konkrito. Jadi sebagai akhir daripada proses pembentukan peraturan hukum tadi adalah pembentukan suatu aturan hukum inkonkrito terhadap sesuatu hal yang konkrit. Dan biasanya di dalam pembentukan aturan hukum inkonkrito itu dipertimbangkan apakah syarat-syarat untuk men jalankan sanksi sudah ada atau dipenuhi.¹⁷¹

Struktur kekuasaan dan organisasi pemerintahan daerah dan wilayah. Kaidah-kaidah dalam sistem pemerintahan di daerah tersebut bukan kadar analogi terhadap prinsip-prinsip sistem pemerintahan melainkan sebagai negara hukum hendaknya ketujuh prinsip. Mekanisme Demokrasi Pancasila itu terjabarkan secara proporsional dan kondisional menjadi Prinsip-prinsip yang tugas dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Dan, yang lebih penting pula adalah adanya prinsip-prinsip permusyawaratan rakyat menurut Pasal 18 UUD 1945 yang akan dipedomani oleh

170 Krishna D Darumurti dan Umbu Rauta, Otonomi Daerah; Perkembangan Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 2003), hlm. 47.

171 Soehino, Asas-asas Hukum Tata Pemerintahan, (Yogyakarta: Liberty, 1984), hlm. 174.

segenap wakil rakyat dalam melakukan kegiatan permusyawaratan di daerah. Hal itu dapat dituangkan dalam bentuk Ketetapan MPR dan atau akan lebih dijabarkan secara terinci dan konsisten di dalam UU tentang Pemerintahan Daerah. Berangkat dari dua asas atau tugas pokok dalam pemerintahan di daerah yaitu desentralisasi dan dekonsentrasi, perwujudannya akan bermuara pada terwujudnya sistem dan mekanisme yang demokratis dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yaitu antara lain:¹⁷²

1. Adanya pengutamaan kedudukan segenap wakil-wakil rakyat di daerah otonom.

2. Adanya keseimbangan antara aspek pendemokrasian (desentralisası) dengan aspek dekonsentrasi.

3. Adanya keseimbangan kedudukan badan legislatif dengan eksekutif daerah.

4. Adanya peningkatan peran badan legislatif dan eksekutif daerah.

Pengisian jabatan kepala pemerintahan dapat dilakukan dengan berbagai cara ada yang diangkat dengan cara pemilihan (elected public officials) dan ada yang diangkat tanpa pemilihan (non elected public officials). Jabatan-jabatan yang diisi dengan cara pemilihan pada umunya adalah jabatan yang dikategorikan jabatan politik, sedangkat jabatan yang diisi dengan pengangkatan merupakan jabatan administratif.

Jabatan yang diisi melalui pemilihan juga dapat dibedakan dalam beberapa kategori, yaitu pemilihan bersifat langsung oleh rakyat dan yang tidak langsung oleh rakyat. Ada juga jabatan yang diisi melalui pemilihan, tetapi bukan oleh rakyat, melainkan oleh badan-badan tertentu yang menjadi konstituen dari jabatan yang dipilih itu sendiri.

Jabatan (ambt, functie,office), dan pemegang jabatan atau pejabat itu (ambtsdrager,

172 A. Pangerang Moenta, Permusyawaratan dan DPRD Analisis Aspek Hukum dan Produk Permusyawaratan, (Malang: Intelegensia Media, 2017), hlm. 25.

functionaires, official) dapat dibedakan dengan menggunakan jabatan negara dan jabatan negeri.¹⁷³

Akibat peraturan perundang-undangan mengenal daerah terdapat perbedaan-perbedaan bahkan tantangan satu sama lain. Hal itu selain kelemahan dari sistem UUD 1945 sendiri, Bagir Manan dianggap sebagai hal yang emang dimungkinkan, sebab sistem UUD 1945 menyerahkan sepenuhnya kepada suatu UU pembentuk UU untuk menentukan isi organik. Dasar konstitusional yang open seperti ini, mengandung sendi-sendi baik dan kaku (fleksibelitas). Kebaikannya, menjamin menyesuaikan materi dengan keadaan-keadaan nyata yang perlu ditampung UU. Kekurangan atau kelemahan dasar pengaturan organik yang terbuka, sangat memberikan kelonggaran pada

Dalam dokumen IMPLIKASI KEDUDUKAN WAKIL KEPALA DAERAH DALAM UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945 TERHADAP SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH (Halaman 120-135)