Kebijakan desentralisasi di Indonesia mulai dilaksanakan pada tahun 2001, setelah dilakukan ujicoba pada beberapa kabupaten pada dua tahun sebelumnya. Implementasi kebijakan desentralisasi ini sebenarnya lebih dominan didasarkan pada dorongan politik dibandingkan dengan pertimbangan ekonomi. Wilayah Indonesia yang luas dengan begitu besar keragaman sumberdaya, sosial, ekonomi, dan budaya masyarakatnya mendukung justifikasi dilaksanakannya desentralisasi. Desakan politik yang besar, seiring dengan perubahan kondisi politik, menyebabkan desentralisasi fiskal terkesan dilaksanakan dengan terburu-buru, tanpa persiapan yang memadahi, sehingga banyak pihak menyebutnya sebagai fenomena big bang desentralisasi. Kebijakan desentralisasi di Indonesia merupakan kebijakan yang melalui proses persiapan yang sangat cepat, deadline implementasi yang ketat dan perubahan yang sangat besar dalam cakupan kebijakan. Pada kondisi waktu yang terbatas, draft UU (otonomi daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah), hanya dibahas secara terbatas oleh beberapa institusi pemerintah dan akademisi yang condong terhadap pelaksanaan desentralisasi, dengan masukan yang terbatas dari politisi dan kurang berkonsultasi dengan daerah. Hasilnya dalam kurun waktu dua tahun, pemerintah pusat akan mentransfer semua tanggung jawab (kecuali urusan luar negeri, pertahanan, kebijakan perdagangan, kebijakan moneter, neraca keuangan dan agama) termasuk sebagian besar pegawai (sekitar 2 juta orang atau 2/3 pegawai pemerintah) kepada pemerintah daerah. Dalam proses transfer tanggung jawab ini, pemerintah daerah juga mendapat sumber pembiayaan baru. Meskipun secara politik dapat dikatakan perubahan
yang relatif mendadak dan mendasar sekaligus besar ini dapat dipandang berhasil, dalam arti tidak terjadi konflik dan krisis yang besar, namun tujuan ekonomi, dan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat masih belum sesuai harapan.
Landasan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, tertuang dalam Undang-Undang (UU) Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, yang merupakan penyempurnaan dari UU No 22 dan 25 tahun 1999. Kedua UU ini mengatur pokok-pokok penyerahan kewenangan kepada pemerintah daerah serta pendanaan bagi pelaksanaan kewenangan tersebut. Selain itu, terdapat juga Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang mengatur tentang kewenangan Pemerintah Daerah dalam melakukan pemungutan kepada masyarakat daerah guna mendapatkan sumber pendanaan bagi pembangunan daerah.
Prinsip dasar yang digunakan dalam penetapan otonomi daerah dan juga desentralisasi fiskal adalah bahwa anggaran menyertai fungis (money follows
function). Dengan prinsip ini, maka fungsi pemerintahan yang telah diserahkan
dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, sesuai dengan UU 32 Tahun 2004, akan diikuti dengan pendanaan untuk menyelenggarakan fungsi-fungsi dimaksud, yang kemudian diatur dalam UU No 33 tahun 2004 dan kemudian disusul dengan UU No 28 tahun 2009, yang mengatur tentang kewenangan pemerintah daerah dalam memungut pajak (taxing power). Pengembangan taxing power daerah ini dalam kerangka desentralisasi dari aspek penerimaan.
Dengan adanya kewenangan ini, maka penerimaan asli daerah (PAD) akan dapat meningkat, meskipun masih relatif terbatas. Daerah dapat menggali potensi penerimaan daerah dari sumber pajak dan retribusi. Pajak daerah dibedakan atas pajak provinsi dan pajak kabupaten/kota. Tabel 3 menunjukkan berbagai jenis pajak yang dapat dipungut oleh pemerintah provinsi dan kabupaten sesuai denga UU No 28 tahun 2009. Jenis obyek pajak daerah kabupaten/kota lebih banyak dibandingkan dengan pajak daerah provinsi, yang menunjukkan bahwa bobot desentralisasi lebih besar pada tingkat kabupaten/kota.
Tabel 3. Jenis-Jenis Pajak Daerah menurut UU No 28, Tahun 2009
Provinsi Kabupaten/Kota
1. Pajak kendaraan bermotor 1. Pajak hotel 2. Bea balik nama kendaraan
bermotor
2. Pajak restoran 3. Pajak bahan bakar kendaraan
bermotor
3. Pajak hiburan 4. Pajak air permukaan 4. Pajak reklame
5. Pajak rokok 5. Pajak penerangan jalan 6. Pajak parkir
7. Pajak mineral bukan logam dan batuan
8. Pajak air tanah
9. Pajak sarang burung walet 10. PBB pedesaan dan perkotaan 11. Bea perolehan hak atas tanah dan
bangunan Sumber: UU Nomor 28 tahun 2009
Selain pengenaan pajak, daerah juga diberikan kewenangan untuk memungut retribusi dari jasa dan layanan yang diberikan, baik berupa jasa umum, jasa usaha daerah, maupun dari berbagai perijinan. Tabel 4 menunjukkan beragam jenis retribusi yang dapat dipungut sebagai sumber penerimaan daerah. Pengaturan pajak dan retribusi daerah ini dilakukan untuk menjaga tidak terjadi pemungutan pajak dan retribusi daerah yang membebani perekonomian sehingga terjadi ekonomi biaya tinggi yang berdampak kontra produktif terhadap perkembangan ekonomi daerah.
Tabel 4. Jenis Retribusi Daerah menurut UU No 28, Tahun 2009
Jasa Umum Jasa Usaha Perizinan Tertentu
1. Retribusi pelayanan kesehatan
2. Retribusi kebersihan 3. Retribusi KTP dan akte
capil 4. Retribusi
pemakaman/pengabua n mayat
5. Retribusi parkir di tepi jalan umum 6. Retribusi pelayanan dasar 1. Retribusi pemakaian kekayaan daerah 2. Retribusi pasar grosir/pertokoan
3. Retribusi tempat pelelangan 4. Retribusi terminal
5. Retribusi tempat khusus parkir
6. Retribusi tempat
penginapan/pesanggrahan/ villa
7. Retribusi rumah potong
1. Retribusi izin
mendirikan bangunan 2. Retribusi izin tempat
penjualan minuman beralkohol
3. Retribusi izin ganggunan
4. Retribusi izin trayek 5. Retribusi izin usaha
Jasa Umum 7. Retribusi pengujian kendaraan bermotor 8. Retribusi pemeriksaan alat pemadam kebakaran 9. Retribusi penggantian biaya cetak peta 10. Retribusi pelayanan
tera/ tera ulang 11. Retribusi penyedotan kakus 12. Retribusi pengolahan limbah cair 13. Retribusi pelayanan pendidikan 14. Retribusi pengendalian menara telekomunikasi Sumber: UU Nomor 28 tahun 2009
Gambar 3 menunjukkan perkembangan besarnya dana transfer ke pemerintah daerah yang berupa dana perimbangan dan dana otonomi khusus dan dana perimbangan dari tahun 2005
Sumber: Kementerian Keuangan, 2010
Gambar 5. Perkembangan Transfer ke Daerah (Dana Perimbangan, Otsus, dan Dana Penyesuaian), T
Dalam konteks yang lebih luas, sebenarnya dana Pemerintah yang bergulir ke daerah lebih besar dari dana y
kerangka pelaksanaan oto
umum, bagi hasil, alokasi khusus, dan insentif daerah
mengalokasikan dana untuk membiayai program dan kegiatan yang menjadi 0 50 100 150 200 250 300 350 2005 LKPP 2006 LKPP 143.22 222.13 7.24 Dana Perimbangan Trilyun rupiah
Jasa Usaha Perizinan Tertentu hewan
8. Retribusi pelayanan pelabuhan
9. Retribusi tempat rekreasi dan olahraga
10. Retribusi penyeberangan di air
11. Retribusi penjualan produksi usaha daerah
Sumber: UU Nomor 28 tahun 2009
menunjukkan perkembangan besarnya dana transfer ke pemerintah daerah yang berupa dana perimbangan dan dana otonomi khusus dan dana perimbangan dari tahun 2005-2010.
uangan, 2010
Perkembangan Transfer ke Daerah (Dana Perimbangan, Otsus, dan Dana , Tahun 2005-2010
alam konteks yang lebih luas, sebenarnya dana Pemerintah yang bergulir lebih besar dari dana yang dialokasikan melalui APBD, dalam kerangka pelaksanaan otonomi dan desentralisasi fiskal. Selain melalui
alokasi khusus, dan insentif daerah, Pemerintah juga mengalokasikan dana untuk membiayai program dan kegiatan yang menjadi
2006 LKPP 2007 LKPP 2008 LKPP 2009 LKPP 2010 APBNP 222.13 243.97 278.71 287.25 314.36 4.05 9.3 13.72 21.33 30.25
Dana Perimbangan Dana Otsus dan Penyesuaian
Perizinan Tertentu
menunjukkan perkembangan besarnya dana transfer ke pemerintah daerah yang berupa dana perimbangan dan dana otonomi khusus
Perkembangan Transfer ke Daerah (Dana Perimbangan, Otsus, dan Dana alam konteks yang lebih luas, sebenarnya dana Pemerintah yang bergulir
ang dialokasikan melalui APBD, dalam omi dan desentralisasi fiskal. Selain melalui alokasi Pemerintah juga mengalokasikan dana untuk membiayai program dan kegiatan yang menjadi
kewenangan Pemerintah pusat di daerah dalam bentuk Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan. Selain itu juga terdapat yang digulirkan ke daerah melalui program nasional yang menjadi Bagian Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, seperti Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) dan Bantuan Operasional Sekolah (BOS), serta program nasional melalui subsidi yang sebagian besar juga dibelanjakan di daerah, seperti subsidi energi dan subsidi non-energi. Besarnya dana yang bergulir ke daerah, baik yang dikelola dalam APBD maupun APBN pada tahun 2010 mencapai hingga 60.62 persen dari total pengeluaran dalam APBN-P Tahun 2010 (Nota Keuangan RI, 2011).
Sumber pendanaan lain yang dapat digunakan oleh pemerintah daerah adalah dana hibah dan pinjaman daerah. Tabel 5 menunjukkan besaran penerimaan daerah dari hibah. Meskipun cukup banyak lembaga yang memberikan hibah kepada daerah, namun akumulasi dananya tidak terlalu besar, dan hanya diberikan pada daerah-daerah tertentu sesuai dengan program kerja masing-masing pemberi hibah.
Tabel 5. Besaran Pembiayaan di Daerah dari Sumber Dana Hibah Daerah, Tahun 2009 dan 2010 No Kegiatan Sumber 2009 2010 Jmlh (Rp M) Daerah Penerim a Jmlh (Rp M) Daerah 1 Mass rapid transit (MRT)
Pinjaman dari JICA 34.38 1
2 Local basic education capacity (L-BEC) Hibah dari pemerintah Belanda dan Uni Eropa (dikelola World Bank) 22.50 25 80.08 50 3 Support to community health services (SCHS)
Hibah dari Uni Eropa (dikelola World Health Organization)
9.10 10
4 Hibah air minum Hibah dari AusAid 106.15 22
5 Hibah air limbah Hibah dari AusAid 10.00 1
6 WASAP-D Hibah dari World Bank
12.60 6
Sumber: Kementerian Keuangan, 2010
Untuk menutup defisit APBD, pemerintah daerah dapat melakukan pinjaman daerah yang bersumber dari Pemerintah, pemerintah daerah lain, lembaga keuangan bank, lembaga keuangan bukan bank, dan masyarakat dalam bentuk obligasi daerah. Berdasarkan grafik tersebut, dari tahun 2007 sampai dengan tahun 2010, kontribusi pinjaman daerah terhadap pembiayaan
defisit APBD relatif kecil, yaitu hanya berkisar persen. Defisit APBD pada umumnya
Anggaran (SILPA) tahun sebelumnya masing
Gambar 4 menunjukkan kontribusi pinjaman daerah terhadap pembiayaan defisit APBD.
Sumber : Kementerian Keuangan, 2010 (diolah)
Gambar 6. Perkembangan Kontribusi Pinjaman Daerah Terhadap Pembiayaan Defisit APBD, Tahun 2007
Sebagaimana tercantum dalam rancangan anggaran pemerintah tahun 2011, transfer ke daerah diarahkan untuk
daerah dan mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (
fiscal imbalance) dan antar
menyelaraskan kebutuhan pendanaan di daerah sejalan dengan pembagian urusan pemerintahan antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota; (3) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan pelayanan publik antar daer
(fiscal sustainability) dalam rangka kebijakan ekonomi makro; (5) meningkatkan daya saing daerah; (6) meningkatkan kemampuan
potensi ekonomi daerah; (7) meningkatkan efisiensi pemanfaata
nasional; dan (8) meningkatkan sinkronisasi antara rencana pembangunan nasional dengan rencana pembangunan daerah.
ditransfer ke daerah pada tahun 2011 sebesar
Dengan jumlah ini, berarti terdapat peningkatan sebesar dianding besaran anggaran
triliun). Peningkatan anggaran 0 1 2 3 4 5 6 7 2007 5.32 Persen
, yaitu hanya berkisar antara 4 persen sampai dengan 7 Defisit APBD pada umumnya ditutup dari Sisa Lebih Pembiayaan tahun sebelumnya masing-masing Pemerintah Daerah.
kontribusi pinjaman daerah terhadap pembiayaan defisit
Sumber : Kementerian Keuangan, 2010 (diolah)
Perkembangan Kontribusi Pinjaman Daerah Terhadap Pembiayaan Defisit Tahun 2007-2010
tercantum dalam rancangan anggaran pemerintah tahun transfer ke daerah diarahkan untuk (1) meningkatkan kapasitas fiskal daerah dan mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (
) dan antar daerah (horizontal fiscal imbalance
menyelaraskan kebutuhan pendanaan di daerah sejalan dengan pembagian urusan pemerintahan antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota; (3) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan daerah; (4) mendukung kesinambungan fiskal nasional ) dalam rangka kebijakan ekonomi makro; (5) meningkatkan daya saing daerah; (6) meningkatkan kemampuan daerah dalam menggali potensi ekonomi daerah; (7) meningkatkan efisiensi pemanfaatan sumber daya nasional; dan (8) meningkatkan sinkronisasi antara rencana pembangunan nasional dengan rencana pembangunan daerah. Alokasi anggaran yang akan ditransfer ke daerah pada tahun 2011 sebesar Rp 378.4 triliun, (5.
rti terdapat peningkatan sebesar Rp 33.8 triliun, anggaran transfer ke daerah pada tahun 2010 (
Peningkatan anggaran Transfer tersebut, terutama terjadi pada
2008 2009 2010
6.13
4.63
4.21
persen sampai dengan 7 Pembiayaan Pemerintah Daerah. kontribusi pinjaman daerah terhadap pembiayaan defisit
Perkembangan Kontribusi Pinjaman Daerah Terhadap Pembiayaan Defisit
tercantum dalam rancangan anggaran pemerintah tahun (1) meningkatkan kapasitas fiskal daerah dan mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (vertical
imbalance); (2)
menyelaraskan kebutuhan pendanaan di daerah sejalan dengan pembagian urusan pemerintahan antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota; (3) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan ah; (4) mendukung kesinambungan fiskal nasional ) dalam rangka kebijakan ekonomi makro; (5) meningkatkan daerah dalam menggali sumber daya nasional; dan (8) meningkatkan sinkronisasi antara rencana pembangunan Alokasi anggaran yang akan .4% PDB). 8 triliun, (9.8%) (Rp 344.6 tersebut, terutama terjadi pada
komponen transfer pada Dana Perimbangan, juga karena adanya peningkatan Dana Otsus dan Penyesuaian (terutama BOS).
Komposisi dana perimbangan mencapai 87 persen (Rp 329.1 trilyun) dari dana yang ditransfer sementara dana Otsus dan penyesuaian sekitar 13 persen. Bila dicermati, dana perimbangan meningkat sebesar 14.7 persen dibandingkan tahun 2010. Dari total dana perimbangan sebesar Rp 329.1 trilyun, bagian terbesar berupa dana alokasi umum (DAU), yaitu 67.4 persen, dan 24.9 persen merupakan DBH, serta 7.7 persen berupa DAK. Alokasi DAK, terutama untuk bidang-bidang: (1) pendidikan; (2) kesehatan, (3) keluarga berencana, (4) infrastruktur jalan, (5) infrastruktur irigasi, (6) infrastruktur air minum, (7) infrastruktur sanitasi, (8) prasarana pemerintahan daerah, (9) kelautan dan perikanan, (10) pertanian, (11) lingkungan hidup, (12) kehutanan, (13) sarana dan prasarana daerah tertinggal, (14) sarana perdagangan, (15) transportasi perdesaan, (16) sarana dan prasarana kawasan perbatasan, (17) listrik perdesaan, (18) perumahan dan permukiman, serta (19) keselamatan transportasi darat. Sementara untuk dana otonomi khusus sebesar Rp 10.3 trilyun, terdiri dari: (1) Dana Otonomi Khusus untuk Papua sebesar Rp 4.4 triliun, untuk Provinsi Papua dan Papua Barat, (2) Dana Otsus Provinsi NAD sebesar Rp 4.4 triliun, dan (3) Dana Tambahan Otsus Infrastruktur Provinsi Papua dan Papua Barat sebesar Rp 1.4 triliun.
Sedangkan untuk dana penyesuaian berupa dana tambahan penghasilan guru PNSD sebesar Rp 3.7 triliun, Dana Insentif Daerah sebesar Rp 1.4 triliun, dana tambahan untuk tunjangan profesi guru (TPG) sebesar Rp 17.1 triliun, dan bantuan operasional sekolah (BOS) sebesar Rp 16.8 triliun. Dana Insentif Daerah terutama ditujukan kepada daerah berprestasi yang memiliki kriteria keuangan dan kriteria kinerja ekonomi dan kesejahteraan yang baik, serta tetap mengupayakan terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik.
Dengan melihat kondisi desentralisasi politik, administrasi dan fiskal yang semakin besar, dan cenderung meningkat, terutama alokasi anggaran yang didesentralisasikan, maka diharapkan peran daerah dalam pembangunan akan semakin meningkat dan membawa pada kesejahteraan rakyat. Namun dari berbagai hasil penelitian, nampaknya hal ini belum bisa dicapai sepenuhnya. Aziz (2009), menyatakan bahwa desentralisasi fiskal di Indonesia belum menghasilkan pertumbuhan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hal ini terjadi bukan saja karena kurangnya persiapan implementasi dan kebijakan yang
kurang tepat, namun juga disebabkan karena rendahnya kapasitas daerah, rendahnya tingkat partisipasi masyarakat, lemahnya kepemimpinan lokal, dan juga sistem kelembagaanya.
Brodjonegoro (2003), melakukan penelitian dengan menggunakan model
interregional social accounting matrix, dengan membagi daerah secara makro
menjadi dua, yaitu Pulau Jawa dan luar Jawa, serta secara mikro menjadi 7 wilayah, yaitu Jawa Barat (termasuk DKI), Jawa Tengah, Jawa Timur, Sumatera, Kalimantan, Sulawesi, dan Indonesia bagian Timur, menghasilkan kesimpulan bahwa perekonomian Indonesia masih terkonsentrasi di wilayah Jawa, baik dilihat dari aspek output, tenaga kerja, maupun modal. Hasil lain menunjukkan bahwa pengeluaran pemerintah daerah memiliki efek yang lebih besar dibandingkan dengan pengeluaran pemerintah pusat, disamping akan meningkatkan dan sekaligus men-generate pendapatan antar daerah. Penelitian ini juga menunjukkan adanya efek positif dari kebijakan desentralisasi fiskal dalam mendorong pertumbuhan ekonomi nasional dan menurunkan kesenjangan antar wilayah, melalui transfer antar wilayah (DAU, DAK, dan dana bagi hasil).
Ismail, et.al. (2004) melakukan penelitian pengaruh desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi di beberapa negara muslim, yaitu Indonesia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, dan Malaysia. Hasil analisis menunjukkan bahwa kebijakan desentralisasi fiskal mendorong pertumbuhan ekonomi. Lebih jauh diungkapkan bahwa desentralisasi sumber pendapatan pemerintah memiliki daya dorong terhadap pertumbuhan yang lebih besar dibandingkan dengan desentralisasi pengeluaran pemerintah.
Penelitian Darsono dkk, (2008) menunjukkan hasil yang serupa, bahwa terdapat hubungan positif antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi, khususnya agroindustri. Penelitian ini menguji efektifitas kebijakan fiskal pada sektor pertanian, dengan menekankan pada agroindustri di Indonesia, dengan menggunakan model Vector Autoregresive (VAR). Hasil analisis menunjukkan bahwa instrumen kebijakan fiskal yang mempengaruhi kinerja sektor pertanian dan agroindustri dalam jangka panjang adalah anggaran sektor pertanian, penelitian dan pengembangan pertanian, infrastruktur dan kebijakan desentralisasi fiskal. Desentralisasi fiskal juga secara efektif meningkatkan kinerja sektor pertanian dan agroindustri di Indonesia.
Hasil penelitian kualitatif yang dilakukan Azis (2009), dengan mengambil kasus pada beberapa daerah, menyimpulkan bahwa pemimpin lokal sangat
menentukan hasil dari kebijakan desentralisasi fiskal dan meningkatkan tingkat partisipasi masyarakat. Manfaat dari desentralisasi fiskal akan sangat tergantung pada akuntabilitas lokal dan seting kelembagaan yang tepat. Dengan demikian maka direkomendasikan bahwa reformasi kelembagaan sangat diperlukan.
Armas, et.al. (2010) melakukan analisis time series terhadap pengeluaran pemerintah pada sektor pertanian di Indonesia, dari tahun 1976-2006, dan menyimpulkan bahwa secara keseluruhan, pengeluaran pemerintah pada sektor pertanian berpengaruh positif terhadap pertumbuhan GDP per kapita sektor pertanian. Namun ketika pengeluaran pemerintah dipisahkan antara pengeluaran untuk barang publik, seperti infrastruktur irigasi dan subsidi barang private seperti pupuk dan benih, dihasilkan bahwa pengeluaran untuk barang publik berpengaruh positif terhadap pertumbuhan GDP perkapita sektor pertanian, sebaliknya pengeluaran pemerintah untuk subsidi pupuk dan benih, justru berpengaruh negatif. Dengan demikian Armas menyarankan untuk melakukan realokasi pengeluaran pemerintah dari subsidi barang private ke subsidi barang publik.