TINJAUAN PUSTAKA A.LANDASAN TEORI
1. Evaluasi Implementasi Kebijakan a.Implementasi Kebijakan a.Implementasi Kebijakan
Implementasi merupakan salah satu tahap penting dalam kebijakan karena sebaik dan sebagus apapun kebijakan jika tidak mampu diimplementasikan, maka kebijakan tersebut tidak akan mampu memberikan perubahan.
Nugroho (2004:51-52) menyatakan bahwa kebijakan publik merupakan manajemen pencapaian tujuan nasional, karena pada dasarnya kebijakan publik adalah usaha pencapaian tujuan nasional dan ukurannya adalah sejauhmana pencapaian cita-cita yang sudah ditempuh.
Sedangkan Thomas R. Dye mengatakan bahwa kebijakan publik adalah apa yang dilakukan maupun tidak dilakukan oleh pemerintah. Pengertian ini dipandang terlalu luas sehingga berkembanglah kebijakan publik dengan batasan dan ruang lingkup lebih jelas yang dikemukakan oleh beberapa ahli (Badjuri dan Yuwono, 2003:9-10). Seperti yang dikemukakan oleh Harol D. Laswell:
Refers to governmental decisions designed to deal with various social problems, such as those related to foreign policy, environmental protection, crime, unemployment, and numerous other social problems. Policy analysis assist in defining goals, imagining alternative courses of action and evaluating short and long range cost and gain. (Mengacu kepada keputusan pemerintah yang dirancang untuk menangani berbagai masalah sosial, seperti yang berkaitan dengan kebijakan luar negeri, perlindungan lingkungan, kejahatan,
commit to user
pengangguran, dan berbagai masalah sosial lainnya. Analisis Kebijakan membantu dalam mendefinisikan tujuan, menggambarkan program alternatif tindakan dan mengevaluasi biaya jangka pendek dan panjang serta keuntungannya)
W.I. Jenkins (dalam Wahab 1997: 4) menyebutkan adanya unsur aktor dalam kebijakan publik dengan menyatakan bahwa kebijakan publik sebagai : “ as set of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection goals and the means of achieving them within a specified situation where these decisions decision should, in principle, be within the power or these actors to achieve” ( serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau sekelompok aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara mencapainya dalam suatu situasi dimana keputusan- keputusan itu pada prinsipnya masih berada dalam batas-batas kewenangan kekuasaan dari para aktor tersebut)
Dari beberapa pengertian diatas kebijakan publik mengandung ciri-ciri :
1) Kebijakan publik merupakan serangkaian tindakan yang berkaitan dan berpola.
2) Kebijakan publik melibatkan aktor politik/kebijakan.
3) Kebijakan publik mengarah pada tindakan yang mengarah pada tujuan. 4) Kebijakan publik mengatasi permasalahan publik yang seharusnya
diatasi oleh pemerintah.
commit to user
Kebijakan publik merupakan rangkaian tindakan, sehingga dalam pelaksanaan kebijakan publik akan diturunkan menjadi program, proyek maupun kegiatan. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik ada dua pilihan yaitu diimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat/turunan dari kebijakan publik tadi. (Nugroho, 2004:158).
Dalam proses kebijakan publik, implementasi kebijakan adalah sesuatu tahap yang penting, bahkan jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan hanya akan menjadi dokumen jika tidak diimplementasikan (Udoji dalam Abdul Wahab, 1997:59). Pelaksanaan kebijakan bukanlah suatu proses yang sederhana, sebab kendala yang sering muncul pada sebuah kebijakan adalah pada tahap implementasinya. Van Horn dan Van Meter (dalam Wahab, 1997: 65) mengartikan implementasi sebagai ”Those action by public an private individual (or groups) that are directed at the achievement of objectives set fort in prior policy decisions”. (tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintahan atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan). Pengertian ini memberikan pemahaman bahwa sebuah kebijakan baru dapat diimplementasikan jika tujuan sudah ditetapkan sebelumnya yang kemudian keputusan-keputusan tersebut dioperasionalkan menjadi tindakan nyata.
commit to user
Mazmanian dan Sabatier (dalam Wahab,1997:65) menjelaskan makna implementasi dengan mengatakan bahwa:
”Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman kebijaksanaan negara, yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadminisrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat/dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian”
Ripley dan Franklin (dalam Winarno,2008:145) berpendapat bahwa implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (Benefit), atau suatu jenis keluaran yang nyata (tangible output). Pengertian tersebut memberikan pemahaman bahwa implementasi kebijakan merupakan kegiatan yang dilakukan untuk mencapai tujuan yang ditetapkan sehingga dampak yang diharapkan bisa terwujud dan aktivitas implementasi ini dilakukan oleh berbagai aktor.
Sedangkan O’ Toole (2000:266) menyatakan bahwa policy implementation is what develops between the establishment of an apparent intention on the part of government to do something, or to stop doing something, and the ultimate impact in the world of action. (implementasi kebijakan adalah apa yang dikembangkan antara apa yang diinginkan pemerintah untuk melakukan sesuatu, atau tidak melakukan sesuatu, dan dampak tertinggi dalam dunia kerja).
Dari beberapa pengertian tersebut memberikan pemahaman bahwa implementasi kebijakan merupakan kegiatan yang dilakukan untuk
commit to user
mencapai tujuan yang ditetapkan sehingga dampak yang diharapkan bisa terwujud dan aktivitas implementasi ini dilakukan oleh berbagai aktor.
Implementasi kebijakan ini menimbulkan rangkaian aktivitas. Darwin (dalam Widodo, 2007:89) menyatakan setidaknya ada 6 hal penting dalam dalam persiapan proses implementasi. Persiapan tersebut yaitu pendayagunaan sumber, pelibatan orang atau sekelompok orang dalam implementasi, interpretasi, manajemen program dan penyediaan layanan dan manfaat pada publik. Sedangkan Jones menyatakan aktivitas implementasi ada tiga macam, yaitu organization, interpretation, dan
application.
Penjelasan dari tahap-tahap implementasi kebijakan ini adalah sebagai berikut (Widodo, 2007:90-94):
1) Tahap Interpretasi (Interpretation)
Tahap Interprestasi ini merupakan penjabaran sebuah kebijakan yang masih abstrak ke dalam kebijakan yang lebih bersifat teknis operasional . Kebijakan umum atau kebijakan strategis dijabarkan dalam kebijakan manajerial dan kebijakan manajerial dijabarkan dalam kebijakan teknis operasional.
Kebijakan umum atau kebijakan strategis diwujudkan dalam dalam bentuk peraturan daerah (Perda) yang dibuat bersama-sama oleh lembaga legislatif (DPRD) dan lembaga eksekutif (Pemerintah Daerah). Kebijakan manajerial diwujudkan dalam bentuk keputusan-keputusan Kepala Daerah (Bupati atau Walikota) dan kebijakan teknis
commit to user
operasional diwujudkan dalam bentuk kebijakan kepala dinas, kepala badan atau kepala kantor sebagai pelaksana teknis pemerintah daerah.
Aktivitas interpestasi ini juga diikuti dengan mengkomunikasikan kebijakan (sosialisasi) agar seluruh masyarakat (stakeholders) dapat mengetahui dan memahami apa yang menjadi arah, tujuan dan sasaran (kelompok sasaran) kebijakan. Komunikasi/sosialisasi ini diperlukan agar mereka terlibat secara langsung maupun tidak langsung terhadap kebijakan tadi.
2) Tahap Pengorganisasian (to Organized)
Tahap pengorganisasian ini mengarah pada proses kegiatan pengaturan dan penetapan siapa pelaksana kebijakan (penentuan lembaga organisasi); penetapan anggaran (besar, sumber, bagaimana menggunakannya dan pertanggungjawabannya); penetapan sarana dan prasarana yang diperlukan dalam pelaksanaan kebijakan, penetapan tata kerja (juklak dan juknis); dan penetapan manajemen pelaksanaan kebijakan termasuk penetapan pola kepemimpinan dan koordinasi pelaksanaan kebijakan. Aktivitas dalam tahap pengorganisasian ini meliputi:
a) Pelaksana Kebijakan ( Policy Implementor)
Pelaksana kebijakan (Policy Implementors) ini tergantung pada jenis kebijakan yang dilaksanakan. Penetapan pelaksana kebijakan ini juga disertai dengan penetapan tugas pokok, fungsi, kewenangan dan
commit to user
tanggungjawab masing-masing pelaku kebijakan. Pelaksana kebijakan ini dapat diidentifikasikan sebagai berikut:
I. Dinas, badan, kantor, unit pelaksana teknis (UPT) dilingkungan pemerintah daerah.
II. Sektor swasta (Private Sector).
III. Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) IV. Komponen masyarakat.
b) Standar Prosedur Operasi ( Standard Operating Procedure)
Standard Operating Procedure (SOP) ini digunakan sebagai pedoman, petunjuk, tuntunan dan referensi bagi para pelaku kebijakan. SOP ini memberikan pengetahuan tentang apa yang harus dilakukan, siapa sasarannya dan hasil apa yang ingin dicapai dari kebijakan tersebut. SOP ini juga mampu mencegah perbedaaan bersikap dan bertindak dalam menghadapi masalah dalam melaksanakan kebijakan. Dengan demikian dalam pelaksanaan sebuah kebijakan diperlukan prosedur tetap atau prosedur baku berupa standar prosedur operasi atau standar pelayanan minimal (SPM).
c) Sumber Daya Keuangan dan Peralatan
Aktivitas selanjutnya dalam tahap pengirganisasian ini adalah menetapkan besarnya anggaran, sumber anggaran serta peralatan yang dibutuhkan untuk melaksanakan kebijakan tersebut.
Besarnya anggaran ini tergantung macam dan jenis kebijakan yang dilaksanakan. Sumber anggaran ini setidaknya dapat ditetapkan antara
commit to user
lain berasal dari pemerintah pusat (APBN), APBD, sektor swasta, swadaya masyarakat, dan lain-lain.
Demikian pula macam dan jenis peralatan peralan yang diperlukan sangat bervariasi dan tergantung kepada macam dan jenis kebijakan yang dilaksanakan. Peralatan yang digunakan ini harus memadai agar tidak mengurangi efektivitas dan efisiensi pelaksanaan kebijakan. d) Penetapan Manajemen Pelaksanaan Kebijakan
Hal ini menekankan pada penetapan pola kepemimpinana dan koordinasi dalam melaksanakan sebuah kebijakan. Apabila pelaksana kebijakan melibatkan lebih dari satu lembaga maka harus jelas pola kepemimpinan yang digunakan apakah dengan sistem kolegial atau ada satu lembaga yang ditunjuk sebagai koordinator.
Bila ditunjuk salah satu diantara pelaku kebijakan menjadi koordinator biasanya lembaga terkait erat dengan pelaksanaan kebijakan diberi tugas sebagai leading sector bertindak sebagai koordinator dalam pelaksanaan kebijakan tersebut.
e) Penetapan Jadwal Kegiatan
Penetapan jadwal kegiatan ini diperlukan untuk pedoman dalam pelaksanaan kebijakan dan standar untuk menilai kinerja pelaksanaan kebijakan, terutama dilihat dari dimensi proses pelaksanaan kebijakan. Oleh karena itu, setiap pelaksanaan kebijakan perlu ditegaskan atau disusun jadwal pelaksanaan kebijakan.
commit to user
3) Tahap Aplikasi (Application)
Tahap aplikasi ini merupakan tahap penerapan rencana proses implementasi kebijakan dalam realitas nyata. Tahap ini merupakan perwujudan dari pelaksanaan masing-masing tahapan yang telah disebutkan sebelumnya.
b.Evaluasi Implementasi Kebijakan
Implementasi sebuah kebijakan memerlukan sebuah monitor atau kontol agar berjaalan dengan baik. Nugroho (2004:183) menyatakan bahwa sebuah kebijakan publik tidak akan lepas begitu saja, kebijakan memerlukan pengawasan dan salah satu mekanisme pengawasan tersebut adalah dengan evaluasi kebijakan. Untuk melakukan pengawasan terhadap implementasi inilah maka dilakukan evaluasi.
Evalusi sendiri merupakan kegiatan yang ditujukan untuk menilai sebuah kebijakan. William N. Dunn (2003: 608) menyebutkan secara umum istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (apparsial), pemberian angka (rating) dan penilaian (assessment). Jones mengartikan evaluasi sebagai “an activity designed to judge the merits of government policies which varies significantly in the specification of object, the techniques of measurement and methods of analysis”. Evaluasi merupakan suatu aktivitas yang dirancang untuk menilai hasil-hasil kebijakan pemerintah yang mempunyai perbedaan-perbedaan yang sangat penting dalam spesifikasi objeknya, teknik-teknik pengukurannya dan metode analisisnya (Widodo, 2007: 113). Berdasarkan pengertian tersebut evaluasi
commit to user
merupakan kegiatan pengkhususan (spesification), pengukuran (measurement), analisis dan rekomendasi.
Weiss menyatakan “the purpose of evaluation research is to measure the effects of a program against the goals it setout to accomplish as a means of contributing to subsequent decision making about the program and improving future program” (Tujuan dari penelitian evaluasi adalah untuk mengukur dampak program terhadap tujuan-tujuan yang dirancang sebagai sarana memberikan kontribusi bagi keputusan berikutnya tentang program ini dan meningkatkan program di masa depan) (Widodo. 2007: 114).
Dari beberapa pengertian diatas dapat diambil kesimpulan secara umum mengenai evaluasi, yaitu suatu kegiatan dalam siklus tahapan kebijakan yang digunakan untuk melihat hasil yang dicapai oleh sebuah kebijakan/program/proyek/kegiatan, menilai dan melihat faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan ataupun kegagalan, serta memberikan rekomendasi terhadap kelangsungan kebijakan/program/proyek/kegiatan di masa yang akan datang.
Kegiatan evaluasi kebijakan dapat dilakukan dalam setiap tahapan kebijakan mulai dari proses pembuatan sampai pada dampak kebijakan bahkan evaluasi dapat dilakukan pada lingkungan kebijakan. Samodra (1994: 9) menyatakan bahwa evaluasi kebijakan ditujukan untuk mengetahui 4 aspek yaitu proses pembuatan kebijakan, proses implementasi, konsekuensi kebijakan dan efektivitas dampak kebijakan.
commit to user
Evaluasi kebijakan publik juga dibedakan menjadi beberapa tipe. Menurut Langbein dalam Joko Widodo (2007:116) Evaluasi kebijakan publik di bedakan dalam dua tipe.
1) Tipe Evaluasi Hasil (Outcomes of publik policy Implementation) Tipe evaluasi ini merupakan riset yang mendasarkan diri pada tujuan kebijakan. Sehingga ukuran keberhasilan pelaksaaan kebijakan adalah dengan melihat sejauh mana apa yang menjadi tujuan kebijakan dapat dicapai.
2) Tipe Evaluasi Proses (Process Of Publik Policy Implementation) Merupakan riset evaluasi yang mendasarkan diri pada petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis). Ukuran keberhasilan pelaksanaan suatu kebijakan adalah kesesuaian proses implementasi suatu kebijakan dengan garis petunjuk (Guide lines) yang telah ditetapkan.
Sedangkan tipe evaluasi kebijakan publik menurut Rossi dalam Joko Widodo (2007: 119-122) adalah:
1) Research for Program Planning dan Development
Merupakan riset perencanaan dan pengembangan kebijakan untuk merancang kebijakan agar sesuai dengan tujuan yang dikehendaki. Riset ini memberikan informasi apakah sebuah kebijakan dirancang secara optimal dengan menggunakan pengetahuan dan Informasi mengenai masalah, lokasi atau tempat dimana masalah itu ada.
commit to user 2) Project Monitoring Evaluation Research
Riset ini bertujuan untuk mengetahui apakah kebijakan telah diimplementasikan/dilaksanakan sesuai dengan rancangan kebijakan/proyek. Ada dua macam pertanyaan pokok dalam riset ini yaitu apakah suatu kebijakan/program telah mencapai kelompok sasaran (Target Groups), dan apakah usaha yang dilakukan dalam intervensi telah sesuai dengan rancangan kebijakan.
3) Impact Evaluation
Riset evaluasi ini untuk mengetahui sejauh mana suatu kebijakan menyebabkan perubahan sesuai dengan yang dikehendaki (Intended Impact). Sehingga riset ini bertujuan untuk mengetahui efektivitas kebijakan/proyek daam pencapaian tujuan kebijakan. Untuk melakukan evaluasi ini diperlukan pendefinisian tujuan dan kriteria keberhasilan secara lebih operasional.
4) Economic Efficiency Evaluation
Tipe riset evaluasi ini ditujukan untuk menghitung efisiensi ekonomi kebijakan. Riset evaluasi yang didasari efisiensi secara ekonomi ini didasari adanya keterbatasan sumber daya, namun banyak kebijakan yang bersaing untuk mendapatkan dana. Pada dasarnya dalam evaluasi ini mempertimbangkan perbandingan antara cost dengan outcomes. 5) Comprehensive Evaluation
Evaluasi ini mencakup monitoring, impact, cost benefit or cost effectiveness analysis. Evaluasi ini mempunyai beberapa tujuan,
commit to user
pertama yaitu menentukan perlu atau tidak suatu kebiajakan/proyek, intervensi atau treatment dilakukan seperti yang direncanakan. Kedua, menilai apakah suatu kebijakan/program menghasilkan perubahan sesuai dengan outcomes yang diharapkan (Intended Outcomes).
Ketiga, menilai apakah dana kebijakan digunakan secara efisien. Tabel 2.1 Tipe Evaluasi
Type of Evaluation Reseach for program planning and development Monitoring Evaluation Impact Evaluation Cost-benefit Cost- effectiveness Purpose Designing program in conformity with intended goals Testing implementation as corresponding to program desing Testing program effectiveness in reaching program goals Calculating program economic efficiency Evalaluation Questions - Extent and distribution of target problem population - Research and development for planning and implementati on - Is it reaching targets? - Is it delivering services acording to design? -Does program cause intended change? -Are change substantivel y significant? - How much does each service unit cost? - How do the total benefits compare?
Sumber: Peter H. Rossi (dalam Widodo. 2007: 123)
Berdasarkan tipe kebijakan tersebut, evaluasi implementasi kebijakan merupakan tipe evaluasi proses (Process Of Public Policy Implementation) menurut Langbein dan Project Monitoring Evaluation Research menurut Rossi.
commit to user
Evaluasi implementasi kebijakan merupakan evaluasi yang dilakukan pada tahap dilaksanakannya sebuah kebijakan. Menurut Palumbo (dalam Parsons, 2008:549) evaluasi yang dilakukan ketika kebijakan atau/program sedang diimplementasikan merupakan analisis tentang bagaimana program diimplementasikan dan faktor apa yang mempengaruhi keberhasilan implementasi. Oleh karena itu implementasi memerlukan sebuah evaluasi untuk memonitor bagaimana program dikekola dan diatur sehingga mengasilkan umpan balik yang berfungsi untuk meningkatkan proses implementasi.
Evaluasi implementasi ini dapat dilihat dalam kemampuan untuk mengoperasionalkan program- program yang telah dirancang sebelumnya. Sedangkan keseluruhan proses implementasi kebijakan dapat dievaluasi dengan mengukur atau membandingkan antara hasil akhir dari program- program tersenut dengan tujuan-tujuan kebijakan. (Wahab, 1990:125)
Secara umum evaluasi implementasi merupakan evaluasi pada tahap pelaksanaan sebuah kebijakan, yang akan memberikan masukan untuk proses implementasi serta untuk mengetahui faktor yang mempengaruhi implementasi
c. Faktor yang mempengaruhi Implementasi Kebijakan Publik
Salah satu tujuan evaluasi implementasi kebijakan publik adalah untuk mengetahui variabel-variabel yang berpengaruh dalam implementasi tersebut. Untuk mengetahui variabel-variabel yang mempengaruhi
commit to user
implementasi kebijakan, dapat dilihat dari beberapa model implementasi kebijakan publik. Beberapa model tersebut antara lain: