TINJAUAN PUSTAKA A.LANDASAN TEORI
2) Model Edwards III
Model implementasi kebijakan menurut Edwards III dimulai dari dua pertanyaan mendasar yaitu prakondisi-prakondisi apa yang mempengaruhi keberhasilan kebijakan dan hambatan-hambatan utama apa yang menyebabkan kebijakan gagal. Dalam menjawab pertanyaan tersebut Edwards mengemukakan empat faktor atau variabel penting KEBIJAKA N PUBLIK KINERJA KEBIJAKA N PUBLIK Standar dan Tujuan Sumber Daya Aktivitas Implementasi dan Komunikasi Antar Organisasi Karaktersitik agen pelaksana/imp lementor Kondisi ekonomi, social dan politik Kecenderungan (disposition) dari pelaksana/imple mentor
commit to user
dalam implementasi kebijakan publik. Variabel-variabel tersebut adalah (Winarno, 2008:175):
a) Komunikasi
Secara umum Edwards membahas tiga hal penting dalam proses komunikasi kebijakan yakni transmisi, konsistensi dan kejelasan. Persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah implementor kebijakan paham mengenai apa yang harus dilakukan. Untuk itulah keputusan-keputusan dan perintah-perintah harus disampaikan secara tepat dan cermat. Sehingga petunjuk pelaksanaan kebijakan mudah dipahami dan jelas/tidak membingungkan. Pada dasarnya dalam komunikasi ini ada transmisi kebijakan yaitu adanya pembuatan keputusan dan pemberian perintah dalam aturan atau kegiatan pelaksanaan, adanya kejelasan komunikasi isi kebijakan, dan konsistensi perintah-perintah pelaksanaan kebijakan.
b) Sumber-sumber
Ketersediaan sumber-sumber yang diperlukan dalam pelaksanaan kebijakan sangat mempengaruhi efektivitas pelaksanaan kebijakan. Sumber-sumber yang penting meliputi staff yang memadai serta mempunyai keahlian dalam pelaksanaan tugas, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang diperluka untuk melaksanakan pelayanan publik.
commit to user
c) Kecenderungan-kecenderungan
Kecenderungan dari pelaksana kebijakan merupakan faktor yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan yang efektif. Kecenderungan ini seringkali mempengaruhi pola pikir dan tindakan dari pelaksana kebijakan. Sehingga implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh interprestasi pelaksana kebijakan terhadap kebijakan. Untuk itulah pelaksana kebijakan harus mampu menginterprestasikan kebijakan dengan obyektif.
d) Struktur birokrasi
Birokrasi merupakan badan yang paling sering menjadi pelaksana kebijakan baik birokrasi pemerintah maupun swasta. Untuk itulah struktur birokrasi mempunyai peran dalam keberhasilan implementasi kebijakan. Ripleys dan Franklin dalam Winarno (2008:202) mengidentifikasi enam karaktersitik birokrasi. Pertama, birokrasi sebagai instrumen sosial untuk menangani masalah publik. Kedua, birokrasi merupakan institusi yang dominan dalam pelaksanaan program kebijakan. Ketiga, birokrasi mempunyai sejumlah tujuan yang berbeda. Keempat, fungsi birokrasi berada dalam lingkungan yang luas dan kompleks. Kelima, birokrasi selalu hidup. Keenam, birokrasi bukan merupakan sesuatu yang netral dan tidak juga secara penuh dikuasai oleh kekuasaan yang berasal dari luar. Dengan peran yang dijalankan birokrasi dalam implementasi kebijakan, maka mengetahui stuktur birokrasi
commit to user
merupakan faktor yang fundamental dalam mengkaji implementasi kebijakan.
Gambar 2.2
Model Implementasi Kebijakan Menurut Edwards III
Sumber: AG Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, 2006: 91 2. Kerjasama Antar Daerah dalam Era Otonomi Daerah
a. Konsep Dasar dan Perlunya Kerjasama Antar Daerah dalam Otonomi Daerah
Kerjasama daerah merupakan hubungan yang dibangun diantara beberapa daerah/pihak dalam rangka mencapai tujuan yang telah disepakati bersama. Pamudji (1985:28) menyatakan kerjasama antar daerah merupakan suatu kerangka kerjasama antara dua atau lebih pemerintahan daerah yang setingkat dalam menangani suatu atau beberapa obyek tertentu demi tercapainya kepentingan masing-masing pihak.
Komunikasi Struktur BIrokrasi Sumber Daya Implementasi Disposisi
commit to user
O’ toole (1995) juga mengungkapkan hal yang sama untuk menjelaskan kerjasama antar pemerintah bagian di Amerika yang mengyebutkan bahwa “Intergovernmental relations is the subject of how our many varied American governments deal with each other; and what their relative roles, responsibilities, and levels of influence are and should be”. (Hubungan antar pemerintah adalah subyek dari bagaimana beberapa pemerintah Amerika saling berhubungan/bersepakat dan apa peran relatif mereka, tanggung jawab, dan tingkat pengaruh yang diinginkan)
Unsur pokok dari konsep yang disebutkan diatas adalah adanya hubungan yang didalamnya ada kesepakatan, pembagian peran dan tanggungjawab masing-masing serta apa yang harus dilakukan dalam kerangka kerjasama tersebut.
Patterson (dalam Warsono, 2009: 15) menyatakan kerjasama antar pemerintahan daerah (intergovernmental cooperation) sebagai “an arrangement between two or more government for accomplishing common goals, providing a service or solving a mutual problem”. (Pengaturan antara dua atau lebih pemerintah untuk mencapai tujuan bersama, yang menyediakan layanan atau memecahkan masalah bersama). Dalam definisi ini tersirat adanya kepentingan bersama antara dua daerah atau lebih untuk memberikan pelayanan bersama-sama atau memecahkan permasalahan bersama-sama.
Adanya kerjasama antar daerah ini pada dasarnya merupakan hasil dari regionalisasi. Regionalisasi merupakan proses pembentukan wilayah.
commit to user
Namun konsep regionaliasi lebih luas dari kerjasama antar daerah. Region dalam konteks supra-nasional misalnya Uni Eropa, ASEAN dan sebagainya. Dalam konteks trans-nasional misalnya Sijori (Singapura-Johor-Riau), IMTGT (Indonesia, Malaysia, Thailand Growth Triangel). Sedangkan dalam konteks sub-nasional misalnya Solo Raya, Barlingmascakep (Jawa Tengah), Ciayukumajakuning (Jawa Barat) dan lain-lain. (Warsono, 2009:14)
Pelaksanaan kerjasama daerah di Indonesia diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah, yang menyebutkan bahwa kerja sama daerah adalah kesepakatan antara gubernur dengan gubernur atau gubernur dengan bupati/wali kota atau antara bupati/wali kota dengan bupati/wali kota yang lain, dan atau gubernur, bupati/wali kota dengan pihak ketiga, yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban.
Kerjasama antar daerah merupakan sebuah kebijakan yang dilaksanakan karena adanya otonomi daerah. Sedangkan otonomi merupakan konsekuensi dari adanya desentralisasi. Tujuan utama otonomi daerah ini adalah untuk menumbuhkan prakarsa daerah sekaligus memfasilitasi aspirasi daerah sesuai dengan keanekaragaman kondisi masing-masing daerah.
Isu kerja sama antar daerah bukanlah suatu yang baru, isu ini merupakan konsekuensi logis ketika era otonomi daerah mulai bergulir, isu ini muncul sebagai bagian dari kewaspadaan pemerintah terhadap
commit to user
dampak negatif yang ditimbulkan oleh pemahaman sempit oleh daerah terkait otonomi daerah.(Sanctyeka, 2009: 2)
Pada kenyatannya kewenangan yang diberikan oleh pemerintahan pusat kepada pemerintahan daerah melalui otonomi daerah ini dipahami sebagai kebebasan pemerintahan daerah dalam mengelola daerah. Pemahaman yang tidak tepat dan kurang siapnya daerah menyebabkan berbagai daerah bersemangat mengelola daerah sesuai dengan keinginan sendiri, namun kurang berorientasi pada kesejahteraan masyarakat. Sehingga pelaksanaan desentralisasi menimbulkan banyak permasalahan di daerah. Seperti yang diungkapkan Rauf (2005:168) bahwa otonomi daerah sangat kondusif bagi terjadinya konflik. Kebebasan yang menyertai otonomi seringkali ditafsirkan sebagai kesempatan untuk mengembangkan diri dengan mengelola sumber daya alam dan sumber daya manusia menurut kepentingan sendiri yang merupakan sumber konflik yang amat potensial di masa-masa mendatang. Penyerahan kewenangan kepada daerah ini dipersepsikan secara bervariatif oleh daerah.
Egoisme sektoral atau ego daerah merupakan salah satu permasalahan penting yang harus mendapatkan perhatian. Semangat (egoisme) kedaerahan membuat daerah merasa tidak perlu menjalin kerjasama dengan daerah lain. Permasalahan tersebut akan menimbulkan kesenjangan antara daerah yang potensial dan tidak potensial serta rentan adanya konflik horisontal.
commit to user
Gejala-gejala negatif yang demikian dapat mengancam integrasi bangsa sehingga hubungan atau kerjasama antara pemerintahan daerah yang satu dengan pemerintahan daerah yang lain harus mendapatkan perhatian yang lebih.
Sanctyeka (2009:2) juga menyatakan ada beberapa hal yang dihadapi oleh daerah sebagai suatu wilayah yang otonom:
“Pertama, ketika daerah dibenturkan dengan isu kewenangan wajib yang mereka miliki namun bersifat lintas wilayah administrasi kepemerintahannya. Kedua, ketika daerah memiliki keinginan untuk mengembangan perekonomian wilayahnya yang bersifat lintas batas (regional). Ketiga, Ketika daerah berkeinginan untuk meningkatkan kualitas sistem pelayanan publik di wilayah perbatasan dan Keempat, Ketika daerah berupaya meminimalisir dan menyelesaikan konflik horisontal di wilayah perbatasan yang memiliki potensi tersebut.”
Dalam konteks ini kerjasama antar daerah berkaitan dengan batas administratif dan batas fungsional sebuah daerah. Setiap daerah memiliki batas administratif yang ditentukan oleh aturan formal (peraturan perundangan) namun pada kenyatannya permasalahan sering timbul akibat hubungan fungsional sosial ekonomi yang melewati batas administratif. Dalam konteks ini kerjasama antar daerah diperlukan untuk menyelesaikan permasalahan batas administrasi tersebut dengan memanfaatkan potensi yang dimiliki oleh setiap daerah untuk mencapai tujuan bersama.
Pada umumnya terdapat dua motivasi utama bagi perwujudan suatu kerangka kerja sama antar daerah, yaitu (Pamudji, 1985:9):
1) Sebagai usaha untuk mengurangi kemungkinan adanya kemajuan yang pesat disatu daerah dengan membawa akibat destruktif
commit to user
terhadap daerah-daerah sekitarnya, langsung maupun tidak langsung. Titik berat perhatian ditujukan pada usaha untuk mewujudkan keserasian perkembangan wilayah dari daerah-daerah yang berdekatan
2) Sebagai usaha untuk memecahkan masalah bersama dan atau untuk mewujudkan tujuan bersama terhadap bidang-bidang tertentu. Titik berat perhatian ditujukan pada usaha untuk mewujudkan tujuan bersama, terlepas dari kenyataan apakah daerah-daerah itu secara geografis berdekatan atau tidak
b. Bentuk Kerjasama dalam Otonomi Daerah dan Objeknya
Pasal 195 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, menyatakan bahwa dengan pertimbangan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan daerah-daerah dapat melakukan kerjasama. Kerjasama antar daerah tersebut dapat diwujudkan dalam bentuk badan kerjasama antar daerah yang diatur dengan keputusan bersama. Dengan demikian kerjasama antar daerah ini merupakan sebuah peluang yang dapat dilakukan oleh pemerintah daerah dalam pelaksanaan kebijakan desentralisasi.
Pamudji (1985:21 dan 26) membagi kerjasama antar daerah dalam dua bentuk:
1) Kerjasama Bilateral
Suatu kerangka kerjasama yang hanya melibatkan dua pihak. 2) Kerjasama Multilateral
commit to user
Suatu kerjasama antar daerah yang dilakukan oleh tiga daerah atau lebih untuk mengatur secara bersama-sama kepentingan daerah-daerah yang bersangkutan.
Henry (dalam Warsono, 2009:23-24) menyebutkan bentuk dan metode kerjasama antar pemerintah daerah meliputi:
1) Intergovernmental Service Contrac
Jenis kerjasama ini dilakukan bila suatu daerah membayar daerah lain untuk melaksanakan jenis pelayanan tertentu seperti penjara, pembuangan sampah, kontrol hewan atau ternak, penaksiran pajak.
2) Joint Service Agreement
Jenis kerjasama yang kedua ini dilakukan untuk menjalankan fungsi perencanaan, anggaran dan pemberian pelayanan tertentu kepada masyarakat daerah yang terlibat, misalnya dalam pengaturan perpustakaan wilayah, komunikasi antar polisi dan pemadam kebakaran, kontrol kebakaran, pembuangan sampah.
3) Intergovernmental Service Transfer
Jenis kerjasama ketiga merupakan transfer permanen suatu tanggung jawab dari satu daerah ke daerah lain seperti bidang pekerjaan umum, prasarana dan sarana, kesehatan dan kesejahteraan, pemerintahan dan keuangan publik.
Sedangkan berdasarkan format kelembagaan, menurut Sanctyeka. (2009:7) dibedakan menjadi dua yaitu Intergovernmental Relations (IGR) dan Intergovernmental Management (IGM).
commit to user
1) Intergovernmental Relations (IGR)
Wilayah dengan format kelembagaan ini misalnya adalah Kedung sepur dimana kerjasamanya sebatas koordinasi pembangunan. Format kelembagaan berdasarkan IGR adalah
a. Pola hubungan antara para anggota hanyalah hubungan koordinatif
b. Pola asosiasi lebih bersifat public interest group, karena lembaga ini hanya berfungsi sebagai pelobi kepada pemerintah pusat.
c. Status hukum kelembagaan hanyalah sebagai sebuah forum tanpa kewenangan dalam pemerintahan tertentu.
2) Intergovernmental Management (IGM)
Wilayah dengan format kelembagaan ini misalnya adalah Barlingmascakeb, Subosukawonostraten dan Sampan dengan adanya
Regional Manager. Format kelembagaan IGM adalah
a. Pola asosiasi antar pemerintah daerah untuk melakukan pengelolaan suatu bidang pemerintahan tertentu yang sama-sama mereka butuhkan.
b. Assosiasi ini terbentuk karena adanya kebutuhan bersama pada bidang tertentu dan keyakinan bahwa apabila bidang tersebut dikerjakan bersama-sama akan tercipta efisiensi dan efektivitas.
commit to user
Arus globalisasi yang tidak dapat dibendung membuat pelaksaaan desentraliasipun semakin dinamis. UNDP (dalam Muluk, 2007:97) membuat laporan yang menyatakan bahwa globalisasi menawarkan peluang besar bagi kemajuan manusia bila disertai kepemerintahan yang lebih kuat, jika tidak akan banyak ancaman yang harus dipenuhi yakni penguatan finansial, kesehatan, budaya, pribadi, lingkungan, serta ketidakamanan politik dan masyarakat. Sehingga pemerintahan daerah memiliki peran yang penting dalam menghadapi dan menciptakan inovasi untuk menghadapi tantangan globalisasi. Kerjasama antar daerah ini diharapkan mampu menjadi salah satu kekuatan pemerintah daerah dalam menghadapi tantangan globalisasi.
Sedangkan objek kerjasama antar daerah adalah seluruh urusan pemerintah yang telah menjadi kewenangan daerah otonom. PP No. 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Antar Daerah menyatakan bahwa objek kerja sama daerah adalah seluruh urusan pemerintah yang telah menjadi kewenangan daerah dan dapat berupa penyediaan pelayanan publik. Pelayanan publik ini merupakan pelayanan yang diberikan bagi masyarakat oleh pemerintah berupa pelayanan administrasi, pengembangan sektor unggulan dan penyediaan barang dan jasa seperti rumah sakit, pasar, pengelolaan air bersih, perumahan, tempat pemakaman umum, perparkiran, persampahan, pariwisata dan lain-lain.
Menurut pasal 10 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004, Pemerintahan Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi
commit to user
kewenangannya kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah. Urusan yang menjadi urusan pemerintahan pusat adalah pertahanan, keamanan, politik luar negeri, moneter dan fiskal, yustisi dan agama. Diluar enam urusan tersebut adalah urusan yang dapat didesentralisasikan ke daerah, yang dilaksanakan bersama oleh pusat, provinsi, kabupaten/kota (urusan bersama).
Penyerahan urusan ke daerah ini disertai dengan penyerahan pengelolaan keuangan daerah yang disebut dengan Money Follow Function. Untuk itulah diperlukan inovasi daerah dalam upaya peningkatan ekonomi daerah berdasarkan potensi lokal yang ada di masing-masing daerah.