Akhimya, kita bahas secara singkat mengenai pasar bagi hutang pemerintah lokal. Pasar untuk hutang pemerintah lokal sangat terstratifikasi, karena hasil (yields) tergantung pada peringkat kredit dari jurisdiksi. Biaya peminjaman untuk pemerintah lokal dikurangi, jika hal itu tidak efisien, dengan membebaskan pajak pusat untuk pembayaran bunga atas hutang tersebut. Peningkatan penggunaan yang meragukan atas pinjaman pemerintah lokal dilakukan dalam bentuk obligasi pendapatan, yang pada hakikatnya berlaku untuk membiayai industri swasta di bawah payung kebebasan pajak.
Masalah manajemen hutang untuk pemerintah lokal berbeda dengan tingkat pusat, dan lebih mirip investor swasta yang berupaya mengamankan dana di pasar. Perbedaan ini berlaku baik mtuk sisi permintaan maupun untuk sisi penawaran. Pada sisi pemintaan, kesempatan untuk meminjam oleh pemerintah lokal terjadi terutama ketika sejumlah besar pengeluaran modal harus dibiayai. Jika kita perhatikan kembali pembahasan dalam pemerintah lokal, lebih bijaksana apabila pengeluaran tersebut dibiayai dari pinjaman dan bukan dari pajak. Pertimbangan untuk meminjam pada tingkat pemerintah lokal dengan demikian sangat besar dibandingkan dengan tingkat pusat, di mana kebijakan stabilisasi merupakan penentu utama. Pada sisi penawaran dalam pasar dana, pemerintah lokal tidak memiliki kendali atas kondisi pasar uang tempat mereka harus meminjam. Yang terbaik dapat dilakukan adalah mendapatkan dana pada syarat yang menguntungkan yang tersedia; dan biaya peminjaman banyak bevariasi, tergantung pada posisi fiskal dari juridiksi dan peringkat kreditnya.
Hutang pemerintah lokal sekarang melebihi $500 milyar dan telah naik dengan jumlah tahunan rata-rata sekitar $15 milyar selama dekade lalu. Persentase kenaikannya agak di bawah hutang pemerintah dan GNP. Hutang ini sebagian besar berjangka panjang dan mengmbil berbagai bentuk, temasuk obligasi umum dan obligasi pendapatan khusus. Yang terakhir dikeluarkan oleh instansi tertentu atau perusahaan umum, seperti perusaahaan listrik dan air minum yang dikelola
oleh negara bagian, kotapraja, atau subdivisi lain, dan laba perusahaan itu digadaikan untuk membiayai pelunasan hutang. Biaya penyediaan dana bagi berbagai juridiksi peminjamaman merupakan faktor penting bagi ketentuan pelayanan lokal dan negara bagian yang melibatkan pengeluaran modal yang besar, misalnya jalan raya dan bangunan sekolah. Pengeluaran seperti itu sangat penting baik dari sudut pandang nasional, negara bagian maupun lokal. Dengan demikian, peminjaman ncgara bagian dan lokal merupakan aspek tambahan dari federalisme fiskal.
Pembebasan Pajak versus Subsidi Bunga Langsung
Seperti yang telah kita bahas sebelumnya, kebijakan publik memberikan dukungan secara umum terhadap pinjaman pemerintah lokal dengan membebaskm pajak penghasilan bunga surat berharga menurut pajak penghasilan. Seorang investor yang tarif pajak marginalnya 28 persen akan bersedia (dengan asumsi hal lain tetap sama) mensubstitusikan obligasi kotapraja yang menghasilkan 4 persen untuk obligasi perusahaan yang menghasilkan 5,6 persen. Keuntungan pajak ini akan mengalihkan dana ke pasar yang bebas pajak, sehingga mcngurangi biaya peminjaman pemerintah lokal dan negara bagian. Seperfi telah dibahas sebelumnya, keuntungan ini banyak dikurangi pada tahun 1986 melalui pemotongan tarif pajak marjinal. Tetapi bentuk bantuan khusus ini memperoleh kritik karena dua alasan. Pertama, bantuan ini mempengaruhi segi keadilan dari struktur pajak penghasilan. Penerima penghasilan tinggi yang menerima bunga bebas pajak, membayar pajak lebih sedikit daripada mcreka yang mendapat penghasilan sama dari sumber lain. Selain itu, nilai pembebasan pajak meningkat menurut tarif kelompok sehingga mengganggu keadilan vertikal. Karena alasan ini, akan lebih baik jika bantuan tersebut diberikan dcngan cara yang tidak melibatkan preferemi pajak. Lebih lanjut, pembebasan pajak hanya menghasilkan keuntungan tabungan bunga yang lebih kecil terhadap pemerintah lokal, dibandingkan dengan yang dihasilkan oleh subsidi langsung dari pemerintah pusat pada biaya yang sama.
Terlepas dari pertanyaan tentang cara bagaimana dukungan pembayaran bunga yang paling baik dapat diberikan, terdapat pertanyaan selanjutnya tentang apakah dukungan umum untuk pembayaran bunga pada tingkat negara bagian-lokal tersebut diperlukan. Karena pinjaman pemerintah bagian-lokal digunakan untuk pengeluran modal, maka dukungan seperti itu maka sama saja dengan menggunakan hibah untuk keperluan pengeluaaran modal. Dipandang dari sudut ini, pertanyaan yang timbul kemudian adalah apakah pengeluaran modal (capital
expenditure) sebagai suatu kelompok lebih dipilih dibanding pengeluaran masa
berjalan (current expenditure) hingga bermanfaat memberikan subsidi khusus, baik berdasarkan dampak pelimpahan (spillover effects) atau pun pertimbangan manfaat. Tampaknya, jawaban pertanyaan tersebut negatif. Terlepas dari masalah politik dan sejarah konstitusional (dilihat dari pembahasan sebelumnya bahwa instrumentalitas pemerintah lokal harus dibebaskan dari perpajakan pusat), alasan pokok terhadap dukungan bunga umum tampaknya meragukan.
Dukungan terhadap pinjaman negara bagian dan lokal atas dasar lebih selektif, seperti halnya hibah menurut kategori tertentu, mungkin lebih dapat
dibenarkan Dalam hubungan ini, pembentukan lembaga perantara keuangan
(financial intermediaries) yang meminjam untuk dirinya sendiri di pasar dan
kemudian meminjamkan kembali kepada kotapraja lebih bisa dipertimbangkan. Jadi, suatu bank dapat berfungsi sebagai alat dalam mengatasi ketidakmenentuan yang sekarang berlaku dari sistem peringkat kredit, dan hal itu akan mengurangi biaya pinjaman bagi kotapraja kecil dengan cara menyebarkan risiko. Di pihak lain, hal itu juga akan menimbulkan pembiasan politik pada dana yang tersedia. Dengan perkataan lain, institusi tersebut dapat bermanfaat dalam menstabilisasikan fluktuasi siklus pada biaya pinjaman dan dalam memodifikasi dampak perubahan kebijakan moneter terhadap sektor pasar modal ini.
Obligasi Pendapatan industri
Akhimya, perlu diperhatikan pula pertumbuhm pendapatan obligasi industri selama dekade terakhir. Obligasi seperti itu diterbitkan oleh jurisdiksi pemerintah lokal, dan hasilnya digunakan untuk membangun fasilitas industri yang pada gilirannya disewakan kepada perusahaan-perusahaan swasta. Akhir-akhir ini praktek seperti itu juga telah diperluas dengan memberikan dana hipotik. Jadi, pengurangan dalam biaya pendanaan melalui pembebasan pajak pusat diteruskan pada kesatuan yang pada hakikatnya merupakan perusahaan swasta. Dan sudut pandang kotapraja tertentu, hal itu dipandang sebagai sarana untuk menarik perusahaan ke daerahnya. Tetapi kebijakan seperti itu tidak dapat dipertahankan dari sudut pandang nasional, dan berbagai pembatasan telah diterapkan.
B A B XIII
D AS AR -D AS AR P ERP AJ A K AN
ktivitas pemerintah memerlukan realokasi sumber-sumber daya dari sektor swasta. Untuk itu, masyarakat harus dihimbau secara sukarela menyerahkan sebagian pendapatannya untuk kepentingan penyediaan barang-barang dan jasa-jasa publik. Pengumpulan pendapatan dari masyarakat dapat dikategorikan sebagai penerimaan pajak dan penerimaan non pajak.