Setelah menelaah pertumbuhan dan struktur hutang pemerintah, kita beralih pada implikasi ekonomi dari hutang yang beredar. Kekhawatiran bahwa hutang yang beredar tidak dapat dibayar kembali pada saat jatuh tempo tidak beralasan. Sesuai dengan sifat hutang publik, surat berharga yang jatuh tempo, didanakan kembali, bukan dilunasi. Tetapi meningkatnya rasio pembayaran bunga terhadap GNP, menimbulkan beban karena perpajakan diperlukan untuk membiayai pembayaran bunga dan mengakibatkan timbulnya deadweight loss. Namun demikian, prakiraan pertumbuhan ini, bahkan dengan asumsi yang paling pesimistik, akan bersifat moderat dan tidak eksplosif. Namun dengan menaikkan tingkat pembayaran bunga dan anggaran cenderung mengganggu program publik lainnya. Inflasi dapat berlaku sebagai bentuk penyangkalan hutang yang tersembunyi, tetapi ini bukan faktor utama karena faktanya adalah bahwa sebagian besar hutang pemerintah jatuh tempo dalam jangka sangat pendek.
Tujuan Hutang Pemerintah
Tiga tujuan utama Pemerintah pusat dan daerah berhutang adalah: Pembiayaan modal, kebutuhan jangka pendek, dan kepentingan darurat. Pinjaman jangka panjang untuk pembiayaan modal mengalokasikan biaya perolehan tanah, bangunan dan fasilitas-fasilitas selama masa ekonomis proyek permodalan. Pinjaman juga mendistribusikan beban pembayaran kepada para wajib pajak secara lebih adil daripada meletakkan semua beban pada mereka yang hidup pada saat fasilitas diperoleh atau dibangun. Pada tingkat lokal, pinjaman jangka pendek sering dimanfaatkan untuk mengkoreksi pendapatan, yang diterima tidak merata, terhadap pengeluaran permintaan, dimana lebih seperti arus sepanjang tahun. Pinjaman darurat digunakan untuk menanggulangi bencana alam dan kontijensi yang tidak terprediksikan sebelumnya.
Permodalan sektor publik paling sering diperoleh melalui bursa dengan penerbitan obligasi, sebagai suatu jalan untuk berhutang. Beberapa jenis obligasi pemerintah: (Holley Ulbrich)
1. Obligasi Umum (General Obligation Bonds)
Dijamin penuh oleh pemerintah yang menerbitkan 2. Obligasi Pendapatan (Revenue Bonds)
Pendapatan dari penjualan jasa dijaminkan untuk pembayaran hutang.
3. Municipal Bond
Obligasi yang bunganya dibebaskan dari pajak dari institusi penerbitnya.
Beberapa faktor akan menentukan tingkat bunga yang harus dibayar oleh pemerintah atas obligasi yang diterbitkannya. Tetapi pertimbangan utama adalah evaluasi dari penyedia jasa rating obligasi yang menilai potensi pemerintah untuk membayar pokok dan bunganya pada tanggal jatuh temponya. Rating ini dibuat berdasarkan pada catatan kinerja pelunasan hutang masa lalu, praktek kebijakan fiskal, cadangannya, taxbase-nya, dan semua hal yang terkait dengan kemampuan untuk membayarnya. Sebagai tambahan, tingkat bunga adalah berbeda antara dua jenis dasar hutang pemerintah: obligasi umum pemerintah dan obligasi penerimaan.
Hutang yang Ditanam Swasta
Dalam beberapa aspek hutang publik (khususnya pembiayaan pembayaran bunga melalui pajak), tidak menjadi masalah, apakah hutang itu ditanam oleh lembaga masyarakat atau pun oleh instansi pemerintah. Tetapi yang menjadi masalah adalah hutang publik yang memegang sebagai bagian dari struktur likuiditas ekonomi; dan hanya hutang publik yang ditanam swasta yang menimbulkan masalah bagi manajemen. Hutang publik sebagai menunjukkan persentase dari aktiva lancar (hutang publik dan jumlah uang beredar).
Komposisi Hutang Berdasarkan Jenis Penerbitnya.
Komposisi hutang Pemerintahan menurut jenis penerbitnya dibagi menjadi: 1. surat berharga yang dapat dipasarkan
2. surat berharga yang tidak dapat dipasarkan,
Surat berharga yang dapat dipasarkan (berjumlah sekitar tiga perempat dari total);
Surat berharga yang dapat dipasarkan diperdagangkan dan tersedia bagi setiap pembeli. meliputi tagihan, wesel dan obligasi. Perbedaan utama dari ketiga jenis hutang itu terletak pada jatuh temponya. Tagihan diterbitkan sebagian besar dengan jatuh tempo dua belas bulan, tetapi jatuh tempo itu bisa saja tiga bulan. Wesel berkisar dari 1 sampai 10 tahun dan obligasi untuk periode yang lebih panjang. Wesel dan obligasi mempunyai kupon pembayaran tahunan dan dapat ditebus dengan nilai pari pada tanggal jatuh tempo. Tagihan dijual dengan diskonto dan tidak berbunga, dimana peningkatan nilai sampai jatuh tempo merupakan pengembalian investor.
Surat berharga yang tidak dapat dipasarkan ditawarkan kepada berbagai kelompok investor dan hanya dapat ditahan oleh pembeli pertama. Surat berharga ini dirancang terutama bagi berbagai dana trust lokal, tetapi surat berharga khusus juga disediakan untuk pemerintah daerah dan pemerintah luar negeri. Penerbitan yang tak dapat dipasarkan ditahan oleh individu dalam bentuk obligasi tabungan (savings bond). Dengan tersedianya, sarana investasi baru yang lebih menarik, obligasi sebagai sumber pembiayaan utama menjadi makin kurang penting.
Siapa yang Menanam Hutang?
Pembagian hutang menurut jenis penanamnya menjadi penting karena mempengaruhi struktur likuiditas dan posisi pasar modal. Yang paling penting adalah Trust Fund, yang menahan kewajiban dalam tahun-tahun di mana peneriman pajak masa berjalan melebihi pembayaran tunjangan. Hal ini dilakukan dalam bentuk surat berharga khusus. Sedangkan penanaman Bank Sentral berbentuk surat berharga yang dapat dipasarkan dan diperoleh melalui proses pembelian pasar terbuka. Karena sifat publik, penanaman itu sebenamya merupakan bagian dari dasar moneter (monetary base) ketimbang bagian dari hutang pemerintah kepada publik.
Kecuali hutang yang ditahan pada negara-negara maju, 80 persen ditahan secara domestik, dan 20 persen ditanam luar negeri. 95 persen dari penanaman domestik adalah dari investor swasta. Sebagian besar penanaman swasta adalah pada lembaga tabungan dan dana trust perseroan, yang menyerap lebih dari 50 persen. 18 persen ditahan oleh bank komersial, 14 persen oleh pribadi (sebagian besar dalam bentuk obligasi tabungan), dan 8 persen oleh perusahaan asuransi.
Struktur Jatuh Tempo
Instrumen hutang diterbitkan untuk berlaku selama periode waktu tertentu, dengan pembayaran modal dilakukan pada nilai pari pada tanggal jatuh tempo. Namun kebanyakan hutang masih terpusat pada jangka pendek, dengan jatuh tempo di atas 10 tahun. Pengandalan pada jangka pendek selama periode inflasi memungkinkan Departemen Keuangan guna menghindarkan komitmen jangka panjang untuk meminjam pada tingkat bunga nominal yang tinggi dengan harapan inflasi akan dapat dicek dan tingkat bunga akan turun di masa depan.
Pada saat yang sama, investor merasa tak yakin mengenai masa depan (inflasi dapat memburuk) dan lebih suka untuk mencegah komitmen jangka panjang. Jadi, lebih cepat mendapatkan pengembalian pada surat berharga jangka pendek, namun dengan demikian likuiditas struktur klaim meningkat.
Pembatasan Hutang
Pertumbuhan hutang ditentukan oleh peraturan pajak dan pengeluaran yang mendasarinya serta tingkat surplus dan defisit yang dihasilkannya. Sesudah menentukan defisit atau surplus dan perubahan tingkat bunga dengan cara ini, lembaga legislatif dapat menetapkan batas hutang eksplisit yang tak boleh dilewati oleh Departemen Keuangan. Apabila operasi masa berjalan memerlukan kenaikan pinjaman pemerintah di atas pagunya, Menteri Keuangan meminta kenaikan pagu pinjaman. Pagu hutang, seperti yang disepakati oleh kebanyakan pengamat, merupakan suatu anakhronisme karena setiap saat legislatif, bisa menentukan penambahan hutang melalui peraturan pajak dan pengelurannya.
Pagu Bunga
Menjelang akhir Perang Dunia I, legislatif di USA memberlakukan pagu bunga 4
1/4 persen pada surat berharga yang lebih lama dari lima tahun, tidak temasuk yang diterbitkan kepada instansi pemerintah. Pagu sebagian besar tetap tidak efektif sampai paruh kedua tahun 1960-an ketika limit jangka panjang di pasar naik di atas tingkat ini. Meskipun pagu ini dapat dielakkan dengan penjualan obligasi bertarif kupon 4 1/4, persen pada bunga di bawah pari, Departemen Keuangan memilih tidak melakukan hal itu, karena ini akan mengganggu ketentuan legislatif. Jadi tidak ada obligasi jangka panjang yang dapat dijual sesudah tahun 1965 manakala hasil pasar melebihi pagu. Sesudah Departemen Keuangan meminta berkali-kali, Konggres mengesahkan penerbitan terbatas obligasi Tresury di atas hasil pagu. Batas ini diperluas oleh Legislatif empat kali, dan 1988 adalah sebesar $150.000 milyar. Jadi ini bukan merupakan faktor yang berarti dalam membatasi penggunaan surat berharga jangka panjang.
Hutang lnstansi dan Pinjaman yang diberikan oleh Pemerintah
Di samping pinjaman langsung Departemen Keuangan, pemerintah dapat terlibat dalam penjanjian dan pensponsoran pinjaman oleh berbagai institusi yang pada gilirannya meminjamkannya kembali pada peminjam swasta. Karena instansi-instansi ini menggunakan dana, pinjaman yang diberikan oleh pemerintah (yang dibedakan dari pengeluaran) memasuki arena sebagai instrumen kebijakan penganggaran tambahan. Pemberian pinjaman, seperti penarikan hutang, mengurangi posisi hutang bersih pemerintah. Dalam pagu modal yang sempuma, pemberian tambahan pinjaman $100 dengan jatuh tempo sepuluh tahun akan sama dengan pelunasan penerbitan hutang $100 dengan jatuh tempo ymg sama dengan asumsi pendapatan pajak yang sama digunakan urituk membiayai masing-masing transaksi itu. Tetapi hasil kedua transaksi itu bisa sangat berbeda dalam pasar yang tidak sempurna. Penerima pinjaman pemerintah mungkin tidak mampu mendapatkan kredit dari tempat lain. Sebenarnya, alasan utama pemberian pinjaman oleh pemerintah adalah menyediakan dana bagi peminjam yang tidak mampu meminjam dari tempat lain tetapi yang pantas mendapat
pinjaman karena alasan kebijakan publik. Jadi hal itu digunakan umum sebagai alat untuk alokasi, bukan sebagai kebijakan stabilisasi. Dengan demikian, masalah ini penting dalam konteks negara berkembang di mana investasi yang ditunjang pemerintah merupakan segi yang penting dari kebijakan pembangunan.