Kebijakan reforma agraria bukan hal baru dalam catatan sejarah Indonesia. Selepas kemerdekaan, para pemimpin politik mengusahakan pergantian sistem agraria warisan kolonial dengan sistem yang bertujuan melindungi kepentingan nasional. Pemerintah menginisiasi reforma agraria dalam skala terbatas, diantaranya penerbitan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1958 tentang Penghapusan Tanah-Tanah Partikelir. Undang-undang ini mengharuskan para tuan tanah menjual tanah-tanah partikelir kepada penduduk atau pemerintah Indonesia dengan harga yang ditetapkan oleh pemerintah. Kebijakan reforma agraria dalam skala lebih luas terjadi ketika pemerintah meluncurkan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) pada tahun 1960. Pada masa itu, Soekarno menempatkan reforma agraria dalam konteks transisi agraria dan transformasi masyarakat menuju Sosialisme Indonesia.68 Setelah jatuhnya Orde Lama tumbang, nilai reforma agraria lenyap dari agenda kebijakan. Kendati sudah diperkenalkan kembali melalui Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam (PAPSDA), reforma agraria tetap tenggelam dan hanya menjadi kosakata belaka.
Reforma agraria dalam transisi agraria merupakan peralihan relasi produksi yang berkaitan dengan penguasaan tanah dan pengerahan tenaga kerja di pedesaan dan atau pada sektor pertanian yang menjadi tumpuan dari perubahan satu corak produksi ke corak lainnya. Sedangkan reforma agraria versi Jokowi-JK cenderung memihak pasar untuk mempertahankan struktur agraria yang kapitalistik guna meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Indikasinya, pemerintahan Jokowi-JK tidak melakukan terminasi monopoli penguasaan tanah sebagai strategi reforma agraria. Alih-alih melalui strategi reforma agraria redistributif (redistributive
land reform) progresif hingga melucuti kekuatan politik para pemilik/pengontrol lahan
berskala besar yang sebagian di antaranya adalah kelas kapitalis transnasional. Kebijakan ini akan mengambil-alih lahan para pemilik usaha pertanian skala besar dan membagi-bagikannya ke para petani tak bertanah, buruh-buruh tani, atau pemilik lahan sempit. Pemerintah pun bisa membentuk badan-badan usaha besar dan modern untuk mengolah lahan-lahan yang diambil tersebut dengan mempekerjakan sebanyak-banyaknya petani-petani miskin sebagai pekerja yang terorganisir di bawah serikat-serikat pekerja.
Sayangnya, Pemerintah justru hanya menggunakan kosakata “redistribusi lahan” untuk menghindari konfrontasi dengan modal transnasional atau kelas kapitalis raksasa. Padahal usaha-usaha tersebut jelas memonopoli lahan dalam skala luas di sektor pertanian. Contohnya terdapat pada perkebunan sawit raksasa yang kerap memicu sengketa-sengketa lahan dengan para petani kecil tradisional dan turut serta dalam eksploitasi buruh tani dan kaum miskin yang mengalir dari desa-desa di sekitar area perkebunan.69
Hal ini dapat dibuktikan secara historis saat krisis di akhir tahun 1990-an, pemerintah mengamini rekomendasi IMF untuk meliberalkan investasi di sektor ekstraktivisme agraria ini sebagai jalan keluar krisis ekonomi. Hasilnya, perkebunan kelapa sawit skala besar dan industri pemrosesan CPO (Crude Palm Oil) atau kilang minyak kelapa sawit melesat besar dengan cepat. Hingga 2018, dari 14,2 juta hektare perkebunan sawit terdapat 1,7 juta hektare lahan yang masih dikuasai enam grup raksasa. Tetapi sifat monopoli raksasa-raksasa perusahaan ini hanya bisa dilihat dari penguasaannya atas ekspor CPO. Merujuk ke data resmi ekspor yang dikeluarkan Departemen Perdagangan dan diolah KPK, disebutkan bahwa terdapat 16 grup usaha menguasai 81% ekspor minyak sawit Indonesia dalam periode Juli 2015 s/d Maret 2016.70
68 Ernst Utrecht, Land Reform in Indonesia, (Jakarta: Journal of Contemporary Asia , 1969) hlm. 71-88
69 Dimas Djarot, Selama 2018, Konflik Agraria Paling Banyak di Sektor Perkebunan Sawit, (Katadata.co.id: 3 Januari 2019)
33 Hal yang menjadi ironi adalah keuntungan besar yang diperoleh industri sawit raksasa dari eksploitasi dan penggunaan lahan. Sebaliknya, yang menjadi sasaran redistribusi adalah tanah-tanah terlantar, yakni tanah-tanah yang tidak produktif. Misalnya, tanah-tanah HGU yang sudah berakhir atau sama sekali tidak diolah oleh pemegangnya yang kemudian dikelola oleh petani. Tetapi karena tidak memiliki modal dan teknologi maju, kegiatan pengolahan tanah menjadi tidak maksimal dan tetap rendah secara kuantitas produksi. Redistribusi akhirnya menyasar pelepasan kawasan hutan untuk kaum tani yang tinggal di dalam atau di sekitar hutan. Tentu saja, tidak ada yang salah dari redistribusi tanpa resiko konflik semacam ini sejauh memberi akses efektif secara legal bagi para petani untuk menguasai tanah sebagai alat produksi. Namun pemerintahan Jokowi-JK lantas lebih memusatkan perhatian pada salah satu bentuk kecil dari reforma agraria yakni legalisasi aset yakni serangkaian proses penataan administrasi pertanahan menyangkut ajudikasi, pendaftaran hak atas tanah hingga penerbitan sertifikat. Taktik ini sama sekali tidak baru, karena program semacam ini tidak jauh berbeda dengan program-program serupa dalam masa Orde Baru seperti Proyek Operasi Nasional Agraria (PRONA) dan sertifikasi lahan-lahan transmigrasi.71
Dengan mengklaim bahwa dari total 126 juta sertifikat baru sekitar 56 juta yang sudah diserahkan kepada pemilik, pemerintah kemudian mempercepat pemberian sertifikat hak milik. Pelaksanaannya memang mudah, karena hanya memastikan hak atas tanah bagi para pemilik yang sudah ada. Tetapi secara konseptual, strategi ini merupakan prasyarat integrasi kepemilikan tanah yang belum terkomersialisasi ke dalam institusi pasar. Ini penting di tengah kompetisi memperoleh tanah untuk tujuan ekonomi modern. Di bawah tekanan pasar bebas, salah satu jalan mempermudah investasi masuk adalah sertifikasi sehingga mempermudah integrasinya ke dalam pasar bebas. Salah satu upaya untuk mendongkraknya adalah pemberian insentif atas tanah yang disertifikasi. Dengan jaminan kepastian hak milik atas tanah sebagai prasyarat untuk pengembangan ekonomi, akses terhadap kredit perbankan akan lebih terbuka bagi pemilik tanah bersertifikat. Warga dapat “menyekolahkan” sertifikatnya ke bank. Tetapi hal ini tidak berlangsung spontan dan otomatis, sebab akses terhadap kredit juga dipengaruhi oleh kebijakan-kebijakan perbankan yang secara umum ditentukan oleh berbagai keharusan pasar. Pada akhirnya, sertifikasi tanah tidak menyelesaikan akar permasalahan ekonomi rakyat kecil pemilik tanah.
Benar adanya bahwa sertifikasi memang akan memberi kepastian hak kepemilikan. Metode ini pun memang dapat menekan sengketa-sengketa tanah. Tetapi, sistem tenurial atas tanah yang berbasis kepemilikan pribadi (private ownership) mensyaratkan hak eksklusif untuk melakukan transaksi jual-beli atau sewa-menyewa. Ketika sertifikasi tetap tidak dapat mencegah transaksi tersebut, maka juga tidak dapat dipastikan apakah tanah tersebut akan menjadi tanah yang produktif atau hanya sekedar tanah yang jelas kepemilikannya namun tetap saja ‘terlantar’ dalam artian tidak produktif. Transaksi jual beli tanah ini dapat terjadi melalui dua mekanisme, paksaan pasar bebas atau paksaan secara langsung.
Pertama, di pedesaan, tanpa kebijakan subsidi terutama pemberian kredit murah kepada para petani miskin, sertifikasi hanya memfasilitasi percepatan transaksi tanah. Kendati pemerintah membangun infrastruktur (irigasi dan jalan) untuk menopang pertanian, petani-petani miskin tidak menerima manfaat secara langsung. Lahan-lahan pertanian tetap tidak produktif, karena ketidakmampuan membeli input-input produksi yang mahal kecuali mereka mengalihkan kepemilikannya/penguasaannya kepada para petani kaya. Bahkan tanpa hal tersebut sekalipun, tenaga kerja petani-petani miskin akan dieksploitasi di atas lahan milik mereka sendiri. Institusi-institusi keuangan informal seperti tengkulak atau petani kaya mengeruk surplus dari para petani miskin melalui perangkap kredit. Maka jelas, sertifikasi tidak akan bisa melindungi para petani miskin dari penghisapan lintah darat.
34 Kedua, seperti yang terjadi di banyak negara berkembang di mana ekspansi modal ke ruang non-pasar (non-market space) merentankan keamanan penguasaan tanah, termasuk tanah bersertifikat. Proses komodifikasi ruang kerap memicu transaksi tanah melalui perampasan dengan kekerasan, termasuk terhadap pemegang hak milik. Hal ini sering terjadi terutama di pedesaan yang mana penetrasi modal keruk (industri ekstraktif) menyingkirkan para petani dari lahan-lahan pertanian tradisional. Yang terpenting, pemerintah selalu memainkan peran sentral dalam proses perampasan melalui regulasi sementara di saat bersamaan mencitrakan reforma agraria versi oligarki sudah baik. Inilah yang justru sering memicu perlawanan kaum petani baik secara spontan maupun terorganisir. Kendati demikian, dengan menggunakan teror bersenjata terutama di masa Orde Baru, negara akan senantiasa mudah menggulung perlawanan sipil sehingga para petani miskin akan dan tetap selalu kalah dalam proses penyingkiran.
Soal serupa juga terjadi di perkotaan. Ekspansi modal di sektor perdagangan dan pelayanan berskala besar dan modern mensyaratkan ketersediaan lahan. Ini memicu perjuangan keras bagi warga kota untuk mempertahankan sektor-sektor ekonomi informal dan formal berskala kecil serta pemukiman-pemukiman mereka. Penggusuran-penggusuran paksa di perkotaan menjadi marak. Peristiwa yang menimpa para pemilik lahan di kota Luwuk, Banggai, Sulawesi Tengah (19/3/2018) hanyalah salah satu contoh buruk dari sekian banyak kasus sengketa di tanah air.72 Sebuah ironi di tengah kesibukan Presiden saat membagi-bagikan sertifikat lahan di mana-mana.
Sampai hari ini Reforma Agraria versi pemerintah jelas bukan sebuah usaha mengakhiri konsentrasi penguasaan tanah apalagi kondisi historis yang melahirkannya. Pemerintah pada akhirnya tetap melakukan pembiaran konsentrasi penguasaan tanah di tangan segelintir kelas kapitalis yang bersimbiosis bersama oligarki yang ada.73 Kondisi objektif dimana ketergantungan terhadap akumulasi modal sebagai sumber extractive rent pun masih menghambat pemerintah sendiri untuk menempuh reforma agraria yang radikal. Dalam waktu yang sama, pemerintah terlihat hanya sedang membenahi administrasi penguasaan tanah yang mendukung kepemilikan pribadi. Oligarki yang ada juga melupakan persoalan kerja dalam reforma agraria yang menjelaskan hubungan kelas dalam pengolahan tanah.
Namun argumentasi dari sisi oposisi Joko Widodo yang gencar mengkritik soal monopoli juga tetap harus ditolak, sebab mereka pula bagian dari oligarki mutualisme terselubung tersebut. Alasannya, karena mereka tetap menyandarkan argumentasinya pada populisme kanan dengan kesadaran ekonomi rasial yang sangat kental. Akhirnya, kebijakan nasional tentang reforma agraria untuk mengakhiri monopoli penguasaan tanah hanya dapat dilakukan oleh tatanan pemerintah yang memiliki agenda kebijakan anti-imperialisme, yang jelas sama sekali tidak hadir sampai hari ini.
Pemerintah sendiri tidak membantah fakta adanya monopoli. Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (LHK) Siti Nurbaya misalnya, menyampaikan bahwa dari pemberian lahan dan akses atas 42 juta hektar hutan hingga 2017, sekitar 95 persen dialokasikan untuk swasta, 4 persen untuk masyarakat, dan sisanya untuk kepentingan publik. Tetapi pemerintahan Jokowi-JK saat itu justru mengklaim monopoli sebagai warisan masa lalu. Siti Nurbaya menyuguhkan data monopoli sebagai buah dari kebijakan periode sebelumnya, terutama selama periode SBY. Fakta ini secara parsial ada benarnya, namun tetap tidak menggambarkan akar penyebabnya.
Agar objektif dalam membedahnya, fenomena monopoli terutama oleh TNCs (trans
national companies) harus dilihat sebagai sesuatu yang tertanam dalam perkembangan
historis kapitalisme di Indonesia. Pada tahun 1965-1966, kontra-revolusi terhadap mobilisasi anti-imperialisme Soekarno telah tersubordinasi sedemikian rupa sehingga membuka jalan
72 Kodrat Setiawan, Kronologi Kericuhan Eksekusi Lahan di Banggai, (Tempo.co: 24 Maret 2018)
73 Nurhasan Ismail, Arah Politik Hukum Pertanahan dan Perlindungan Kepemilikan Tanah Masyarakat, (Yogyakarta: Jurnal Rechtsvinding Vol.1 No.1, April 2012), hlm. 39
35 reintegrasi Indonesia ke dalam hirarki akumulasi dunia.74 Maka dengan konteks tersebut, percakapan soal monopoli penguasaan tanah tentu sangat terkait dengan perkembangan “ekstraktivisme” (extractivism). Yaitu pembangunan ekonomi kapitalis yang bersandar pada eksplorasi dan eksploitasi SDA seperti minyak bumi, bahan bakar hayati, mineral, dan produk-produk bahan makanan hasil pertanian. Dalam hal ekstraktivisme, sentral dari monopoli dalam kerangka akumulasi global adalah peran dari “modal keruk” (extractive capital) yang bersifat padat modal, digerakkan oleh TNCs, dan didukung oleh negara imperial, tentu saja negeri asal TNCs.
Oleh karena itu desakan untuk menempuh kebijakan agresif yang lebih membatasi pasar harus terus dilancarkan. Pertama, misalnya memberlakukan kebijakan-kebijakan progresif di sektor industri minerba agar :
1. negara memperoleh extractive rent lebih besar, pemerintah mesti berani menaikkan royalti dan sewa tanah dan memberlakukan pajak progresif terhadap pendapatan dari aktivitas produksi dan servis, pendapatan dari dividen dan pendapatan dari bunga; 2. karena kebijakan tersebut dapat memicu praktik-praktik transfer pricing oleh TNCs (trans
national companies) melalui anak usahanya sebagai strategi repatriasi profit, maka
pemerintah mesti mengatur kebijakannya dengan ketat. Dan yang terpenting diantaranya adalah pembatasan repatriasi profit dengan mensyaratkan keharusan reinvestasi profit di dalam negeri.
Gambar 12. Hanya 29% Pemegang Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) yang Membayar Pajak Sumber : Komisi Pemberantasan Korupsi, 1 Maret 2018
Kedua, negara harus melakukan nasionalisasi dan industri-industri multikomoditas skala besar yang monopolistik dan yang tinggi potensi profitnya. Untuk itu, Badan Usaha Milik Negara (BUMN) seharusnya mengambil peran lebih dalam terhadap industri-industri tersebut. Ini sekaligus menjawab mitos yang disebarluaskan pundit neoliberal bahwa BUMN selalu tidak kompeten dalam kegiatan produktif. Kebijakan divestasi terhadap perusahaan-perusahaan tambang raksasa harus dipertahankan berlangsung dengan konsisten dengan mensyaratkan keterlibatan BUMN75.
Sebagai contoh, divestasi PT Freeport Indonesia (PTFI) merupakan sebuah langkah maju, kendati belum sempurna dan ideal. Setelah renegosiasi keras antara Freeport dan pemerintah bertahun-tahun sejak pemerintahan SBY (12/06/2018), melalui PT Indonesia Asahan Aluminium (induk usaha pertambangan milik negara), tercapai kesepakatan
(non-binding agreement) antara pemerintah dan FCX tentang nasionalisasi mayoritas saham di PTFI.
Transaksi ini berhasil membuat pemerintah Indonesia menguasai 51% saham PTFI dan FCX menguasai sisa saham kendati tetap menjadi pemegang kendali operasi dan tata kelola PTFI
74 L. Stoddard, Pasang Naik Kulit Berwarna, Terj. M. Mulyadi Djoyomartono, (Jakarta : tp ; tt), hlm. 306.
75 Mercy Maria, Divestasi Sebuah Langkah Progresif dalam Kontrak Karya di Indonesia, Jurnal Hukum PRIORIS, Vol. 5 No. 1, 2015, hlm. 26-28
36 hingga 2041. Namun nyatanya ini baru salah satu contoh kemajuan yang belum dapat menyaingi kemunduran kita di sektor lain.
Ketiga, diperlukan sebuah strategi reforma agraria berbasis industrialisasi pedesaan untuk meningkatkan produktivitas sektor pertanian dalam rangka mengakhiri ketimpangan penguasaan tanah sekaligus menciptakan lapangan kerja yang luas secara simultan. Dalam konteks ini, industrialisasi yang dimaksud berarti proletarianisasi sektor pertanian. Kelebihan penduduk relatif di pedesaan yang berintikan jutaan petani gurem dapat dikonversi menjadi buruh upahan modern. Perluasan peran melalui serikat-serikat pekerja independen di tempat-tempat kerja dalam proses pengambilan keputusan produksi dapat melindungi mereka dari eksploitasi vulgar agar negara tidak lagi sibuk melindungi dosa-dosa korporasi.
Upaya pembersihan lahan bandara di Kulonprogo pada Kamis (19 /07/2018) Dok. Hening Wasisto/Tribun Jogja
68 Mercy Maria, Divestasi Sebuah Langkah Progresif dalam Kontrak Karya di Indonesia, Jurnal Hukum PRIORIS, Vol. 5 No. 1, 2015, hlm. 26-28
37
L A H I R N Y A
K O M O D I T A S
D A G A N G B A R U
38