Implementasi kebijakan dalam pengertian yang luas menurut Lester dan Stewart24 dapat diartikan sebagai tahap dari proses kebijakan segera setelah penetapan undang-undang yang mempunyai makna pelaksanaan undang-undang dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program. Pendapat yang kurang lebih sama dikemukakan Gordon25 yang memaknai implementasi kebijakan berkenaan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan pada realisasi program.
Edwards melihat bahwa implementasi pada sisi yang lain merupakan fenomena yang kompleks yang mungkin dapat dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu dampak (outcome).26 Edwards memperlihatkan pelaksanaan kebijakan sebagai tindakan atau kegiatan yang memberikan hasil berupa perubahan-perubahan yang tentu saja dapat diukur dalam kaitannya dengan program pemerintah.
Pendapat Randall B. Ripley dan Grace A. Franklin dalam buku berjudul Bureaucracy and Policy Implementation seperti dikutip oleh Winarno yang menyebutkan bahwa implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit),
24 Ibid, hlm. 147
25 Yeremias T. Keban, op.cit., hlm. 76
26 Budi Winarno, op. cit., hlm. 147-148
atau suatu jenis keluaran yang nyata (tangible output). Istilah implementasi menunjuk pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh para pejabat pemerintah. Implementasi mencakup tindakan-tindakan (tanpa tindakan-tindakan) oleh berbagai aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk membuat program berjalan.27
Merilee S. Grindle28 memberikan pandangannya tentang implementasi kebijakan dengan mengatakan bahwa secara umum, tugas implementasi adalah membentuk suatu kaitan (linkage) yang memudahkan tujuan-tujuan kebijakan bisa direalisasikan sebagai dampak dari suatu kegiatan pemerintah. Oleh karena itu, tugas implementasi mencakup terbentuknya „a policy delivery system‟ dimana sarana-saranan tertentu dirancang dan dijalankan dengan harapan sampai pada tujuan-tujuan yang diinginkan. Hal senada dikemukakan Purwanto dan Sulistyastuti bahwa implementasi kebijakan menjadi ‟jembatan‟ karena melalui tahapan ini dilakukan delivery mechanism, yaitu ketika berbagai policy output yang dikonversi dari policy input disampaikan kepada kelompok sasaran sebagai upaya nyata untuk mencapai tujuan kebijakan.29
Dapat disimpulkan bahwa implementasi kebijakan publik merupakan salah satu tahapan kebijakan, yaitu tahapan setelah kebijakan (dalam hal ini undang-undang) ditetapkan. Pada tahapan ini, kebijakan publik dilaksanakan dalam rupa program-program pemerintah oleh beberapa aktor, dalam hal ini para
27 Ibid, hlm. 148
28 Ibid, hlm. 149.
29 Erwan Agus Purwanto dan Dyah Ratih Sulistyastuti, Implementasi Kebijakan Publik Konsep dan Aplikasinya di Indonesia, Yogyakarta: Penerbit Gava Media, 2012, hlm. 66
birokrat, dengan mendapat dukungan pembiayaan, ditujukan untuk memenuhi kepentingan masyarakat, dan outputnya dapat diukur serta memberikan manfaat (outcomes) yang sebesar-besarnya dalam kerangka pemenuhan kebutuhan warga negara. Apabila tahapan implementasi kebijakan tidak direncanakan dan disiapkan dengan baik maka tujuan dari kebijakan itu sendiri tidak akan tercapai dengan baik pula.
2. 3. 1. Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan Publik Beberapa pakar kebijakan publik mengungkapkan faktor-faktor yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan yang termuat dalam karya-karyanya dalam bentuk model-model implementasi kebijakan. Donalds van Meter dan Carl E. van Horn mengemukakan suatu model implementasi kebijakan dalam karya berjudul The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework pada tahun 1975. Model yang dikenal dengan model van Meter dan van Horn ini mempunyai enam variabel yang membentuk kaitan (linkage) antara kebijakan dan kinerja (performance).
Budi Winarno30 mengemukakan bahwa seperti yang diungkapkan oleh van Meter dan van Horn, model diatas tidak hanya menentukan hubungan-hubungan antara variabel-variabel bebas dan variabel terikat mengenai kepentingan-kepentingan, tetapi juga menjelaskan hubungan-hubungan antar variabel-variabel bebas. Secara implisit, kaitan yang tercakup dalam bagan tersebut menjelaskan hipotesis-hipotesis yang dapat diuji secara empirik.
30 Budi Winarno, op. cit., hlm. 158-159
Variabel-variabel yang dikemukakan van Meter dan van Horn dapat diuraikan sebagai berikut:
1. Ukuran-ukuran Dasar dan Tujuan-tujuan Kebijakan;
2. Sumberdaya;
3. Komunikasi antar organisasi;
4. Karakteristik badan/organisasi pelaksana;
5. Sikap para pelaksana;
6. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik.
Sedangkan George C. Edward III31 mengemukakan sebuah model implementasi kebijakan yang bersifat top down dan dikenal dengan model Direct and Indirect Impact on Implementation yang termuat dalam bukunya yang ditulis tahun 1980 berjudul Implementing Public Policy. Menurutnya, terdapat empat faktor utama yang menurutnya krusial dan berpengaruh terhadap implementasi kebijakan, yaitu:
1. Komunikasi;
2. Sumber-sumber;
3. Kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku; dan 4. Struktur Birokrasi.
Menurut Edwards, oleh karena empat faktor yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan bekerja secara simultan dan berinteraksi satu sama lain untuk membantu dan menghambat implementasi kebijakan, maka pendekatan yang ideal adalah dengan cara merefleksikan kompleksitas ini dengan membahas
31 Leo Agustino, Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung: Alfabeta, 2006, hlm. 149
semua faktor tersebut sekaligus. Tidak ada variabel tunggal dalam proses implementasi, sehingga perlu dijelaskan keterkaitan antara satu variabel dengan variabel yang lain, dan bagaimana variabel-variabel ini mempengaruhi proses implementasi kebijakan.32
Terdapat juga pendapat yang dikemukakan oleh Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier yang termuat dalam karya berjudul Implementation and Public Policy tahun 1983. Model yang mereka tawarkan disebut dengan A Framework for Policy Implementation Analysis.33 Menurut Mazmanian dan Sabatier, terdapat tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan, yakni:
1. Karakteristik dari masalah (tractability of the problems);
2. Karakteristik kebijakan/undang-undang (ability of statute to structure implementation); dan
3. Variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation).
Pendapat lainnya tentang keberhasilan implementasi kebijakan disampaikan oleh Merilee S. Grindle. Menurut Grindle seperti dikutip Subarsono34, bahwa implementasi kebijakan dipengaruhi oleh dua variabel besar yaitu:
1. Isi kebijakan (content of policy) yang mencakup:
a. sejauhmana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan;
32 Budi Winarno, op. cit., hlm. 177-178
33 Leo Agustino, op.cit., hlm. 144
34 AG. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori dan Aplikasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005, hlm. 93
b. jenis manfaat yang diterima oleh target groups, contoh: masyarakat di wilayah slum areas lebih suka menerima program air bersih atau perlistrikan daripada menerima program kredit sepeda motor;
c. sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan;
d. apakah kelak sebuah program sudah tepat;
e. apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementatornya dengan rinci; dan
f. apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai.
2. Lingkungan implementasi (context of implementation), mencakup:
a. Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan;
b. Karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; dan c. Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.
Faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan juga dikemukakan oleh G. Shabbir Cheema dan Dennis A Rondinelli. Menurut Cheema dan Rondinelli, terdapat empat kelompok variabel dapat mempengaruhi kinerja dan dampak suatu program, yaitu (1) kondisi lingkungan; (2) hubungan antar organisasi; (3) sumber daya organisasi untuk implementasi program; (4) karakteristik dan kemampuan agen pelaksana.35
35 AG. Subarsono, op. cit., hlm. 101
2. 3. 2. Penentuan Model Implementasi Kebijakan Publik
Setiap model implementasi kebijakan yang telah diuraikan diatas memiliki karakteristik keunggulan masing-masing. Pada dasarnya, penelitian ini ditujukan untuk mendeskripsikan suatu pemahaman tentang implementasi kebijakan yang dilihat dari sudut pandang pelaku/pelaksana kebijakan, pihak-pihak yang terkena langsung dampak dari pelaksanaan kebijakan tersebut, dan pihak-pihak yang tidak terkena secara langsung dampak implementasi tersebut.
Untuk mengetahui apakah suatu pelaksanaan kebijakan telah dilaksanakan dengan baik sesuai tujuan yang ingin dicapai, maka diperlukan penilaian atau pengukuran terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan publik.
Pelayanan administrasi kependudukan merupakan kegiatan yang bersifat dinamis dan situasional karena secara langsung berhadapan dengan masyarakat.
Untuk itu diperlukan parameter penilaian yang tidak kaku. Penelitian ini merujuk pada teori implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh Randall B. Ripley dan Grace A. Franklin. Dalam karya berjudul Policy Implementation and Bureaucracy, Ripley dan Franklin menyatakan36:
“There are two principal of assesing implementation. One approach focuses on compliance. It asks whether implementers comply with prescribed procedures, timetables, and restrictions. The compliance perspective sets up a preexisting model of correct implementation behavior and measures actual behavior against it. The second approach toassessing implementation is to ask how implementation proceeding. What is it achieving? Why? This perspective can be characterized as inductive or empirical. Less elegantly, the central questions are what‟s happening? and why? ....”
36 Randall B. Ripley & Grace A. Franklin, Policy Implementation and Bureaucracy, Chicago, Illionis: The Dorsey Press, 1986, hlm. 11.
Dari pernyataan diatas, terdapat dua perspektif utama dalam menilai keberhasilan implementasi kebijakan, yaitu:
1. Compliance (Kepatuhan)
Keberhasilan implementasi kebijakan dapat diukur dengan melihat tingkat kepatuhan implementator (baik kepatuhan bawahan kepada atasan maupun kepatuhan implementator terhadap peraturan) dalam mengimplementasikan sebuah program kebijakan. Menurut Purwanto dan Sulistyatuti37, perspektif ini beranjak dari pertanyaan: Apakah implementer mematuhi prosedur yang telah ditetapkan? Apakah pelaksanaan kegiatan sesuai dengan jadwal yang telah disusun? Apakah kelompok sasaran sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan oleh kebijakan? Apakah kualitas keluaran kebijakan yang disampaikan kepada kelompok sasaran sesuai standar yang ditetapkan kebijakan? Apakah implementer tidak melanggar larangan-larangan yang telah dibuat? dan seterusnya.
Untuk menilai pendekatan ini, dapat dilihat dari dua indikator yaitu:
a. Pemahaman implementator terhadap kebijakan; dan b. Perilaku implementator.
2. What‟s Happening and Why? (Apa yang terjadi dan mengapa?)
Perspektif yang kedua ini melihat bagaimana implementasi berlangsung dan faktor-faktor apa penyebab yang mempengaruhi suatu program. Dengan kata lain, perspektif ini akan melihat perubahan yang terjadi setelah program
37 Erwan Agus Purwanto dan Dyah Ratih Sulistyastuti, op. cit., hlm. 69 – 71.
dilaksanakan dan apabila tidak terjadi perubahan, mengapa?. Ripley dan Franklin menuliskan bahwa:
“...the five most important features discussed in remainder of this chapter: the profusion of actors, the multiplicity and vagueness of goals, the proliferation and complexity of government programs, the participation of governmental units at all territorial levels, and the uncontrollable factors that all affect implementation....”38
(“...lima fitur yang paling penting yang dibahas dalam kelanjutan bab ini yaitu: banyaknya aktor yang terlibat, kejelasan tujuan, kompleksitas program pemerintah, partisipasi unit pemerintahan di semua tingkat wilayah, dan faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi”)
Penjelasan diatas menyebutkan bahwa terdapat lima indikator untuk mencermati lebih lanjut perspektif what‟s happening and why?. Dapat dijelaskan bahwa indikator tersebut adalah:
a. The profusion of actors (banyaknya aktor yang terlibat)
Implementasi kebijakan tidak lepas dari peranan para aktor. Semakin kompleks suatu kebijakan maka akan melibatkan semakin banyak aktor.
Tentu saja aktor-aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan memiliki skill, ketrampilan, keahlian dan keahlian lainnya yang diperlukan dalam pekerjaaan-pekerjaan tersebut. Minimnya aktor yang mumpuni akan mempengaruhi implementasi kebijakan.
b. The Multiplicity and Vagueness of Goals (Kejelasan Tujuan).
Semakin jelas tujuan dari sebuah kebijakan akan semakin mempermudah para implementator dalam memahami kebijakan dan meuwujudkannya dalam tindakan nyata.
38 Randall B. Ripley & Grace A. Franklin , op.cit., hlm. 11
c. The Proliferation and Complexity of Government Programs (Perkembangan dan Kerumitan Program).
Kebijakan yang telah ditetapkan seringkali diikuti petunjuk pelaksanaan yang bersifat dinamis menyesuaikan dengan situasi dan kondisi yang dihadapi. Sedangkan tingkat kerumitan program yang telah direncanakan dan ditetapkan dapat mempengaruhi implementasinya.
d. The Participation of Governmental Units at All Territorial Levels (Partisipasi pada Semua Unit Pemerintahan).
Dalam hal ini, partisipasi dari semua aktor yang terlibat dalam implementasi program tersebut.
e. The Uncontrollable Factors That All Affect Implementation (Faktor-Faktor yang Tidak Terkendali yang Mempengaruhi Implementasi).
Indikator ini akan melihat apakah ada faktor-faktor di luar teknis (yang telah melampaui batas kontrol dari implementor) yang secara tidak langsung berhubungan dengan pengimplementasian program, sehingga dapat menghambat, bahkan menggagalkan implementasi program yang telah dirancang sebelumnya.