Zainal Abidin Bagir
3. indonesia: demokratisasi dan beberapa paradoksnya
Meskipun jaminan bagi kemerdekaan beragama telah muncul dalam UUD 1945 (Pasal 29), tiga tahun sebelum Deklarasi Universal HAM, perkembangan pesat KBB di Indonesia terjadi bersamaan dengan menguatnya komitmen Indonesia pada HAM internasional. Sejalan
dengan perkembangan di dunia internasional, komitmen tersebut makin jelas tampak setelah 1998, yang menandai Reformasi di Indonesia. Studi mengenai KBB sebagai bagian dari konsep yang ada dalam DUHAM pun baru muncul belakangan. Robert Hefner (2013) mencatat bahwa sementara sejak awal dekade 1950-an sudah marak kajian akademis tentang hubungan agama dengan negara, politik agama, konstitusionalisme, dan sebagainya, baru pada sekitar sepuluh tahun terakhir tema itu dirumuskan ulang dalam konteks yang lebih eksplisit menggunakan bahasa KBB (Bdk. Robet 2014).
Perkembangan yang dapat disebut sebagai pengarusutamaan KBB (Bagir 2015), dimulai dengan amandemen UUD 1945 yang menghasilkan, di antaranya, satu bab tambahan khusus mengenai HAM. Amandemen ini, dan beberapa perubahan lain tentang sistem kenegaraan, cukup radikal. Tim Lindsey (2002) menyebut bahwa UUD 1945 sebelum amandemen membayangkan konsep tentang Indonesia sebagai suatu “negara integralistik” di mana warganegara tidak terpisah dari negara, dan hanya sedikit sekali memberikan jaminan hak-hak sipil dan politik, lebih banyak kewajiban-kewajiban pada negara. Perubahan-perubahan yang dilakukan, khususnya penambahan pasal-pasal tentang hak asasi manusia (Pasal 28A-28J) merupakan “perubahan paling radikal terhadap ilosoi dasar Konstitusi. Bab XA merupakan bagian yang panjang lebar dan sangat mengesankan, yang memberikan serangkaian perlindungan melampaui perlindungan-perlindungan yang diberikan banyak negara maju.” Secara umum, pencapaian yang terjadi dalam rentang waktu cukup pendek itu, ditambah dengan pemberlakuan beberapa UU khusus terkait HAM dan ratiikasi beragam konvensi HAM, serta pembentukan lembaga baru seperti Mahkamah Konstitusi yang mempunyai wewenang menafsirkan konstitusi, memberikan landasan yang sangat kuat bagi kebebasan beragama, berkeyakinan dan berpikir, yang belum ada sebelumnya dalam sejarah Indonesia.
Tren yang kemudian terjadi adalah pengarusutamaan KBB dalam berbagai UU. Klausul-klausul terkait KBB muncul dalam beragam UU. Misalnya, UU tentang Penanganan Konlik Sosial (No.7/2012) mendorong
adanya toleransi dan penghormatan terhadap kebebasan beragama dan berkeyakinan untuk menjaga perdamaian. UU tersebut juga menyebutkan adanya prinsip-prinsip non-diskriminasi dalam resolusi konflik dan pengakuan adanya persamaan tanpa diskriminasi yang didasarkan atas agama dan keyakinan. UU tentang Penanggulangan Bencana (UU no. 24/2007, Pasal 3 dan Penjelasannya) melarang diskriminasi yang didasarkan atas agama dalam penyaluran bantuan untuk korban bencana. UU tentang Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri (UU No.39/2004) menyebutkan adanya hak terhadap buruh atas agama dan keyakinan (Pasal 8d). Bukan hanya UU, ada pula Peraturan Kepala Kepolisian Republik Indonesia (No.8/2009) terkait dengan prinsip-prinsip dan standar hak asasi manusia dalam menjalankan tugas Kepolisian Republik Indonesia.
Meskipun demikian, pada saat yang sama ada pula kecenderungan pembatasan-pembatasan terhadap KBB, yang terutama bersumber dari dua hal. Pertama, Pasal 28J UUD 1945 yang menyebut “nilai-nilai agama” sebagai salah satu pembatas HAM umumnya. (Frase “nilai-nilai agama” muncul lagi dalam Amandemen Keempat (2002) yaitu pada Pasal 31 (5) mengenai pendidikan.) Kedua, UU lama tentang Pencegahan Penodaan dan Penyalahgunaan Agama (No. 1/PNPS/1965) yang “diarusutamakan” di antaranya melalui UU ITE (2008), UU tentang Film (2009), dan UU Ormas (2013).
UU terakhir ini perlu disebut khusus, karena ia mengalami revitalisasi, bukan hanya sebagai sumber dari beberapa UU lain, tapi juga digunakan jauh lebih sering setelah tahun 2000. Bahkan, setelah dua kali diuji di Mahkamah Konstitusi pada 2010 dan 2013, konstitusionalitas UU itu dikukuhkan, meskipun diakui bahwa UU tersebut merupakan pembatasan atas KBB. Ada dua alasan utama untuk mempertahankan UU tersebut— dan dengan demikian juga kemunculannya di beberapa UU lain—yang bisa diturunkan dari Pasal 28J. Pertama, hak dan kebebasan dapat dibatasi atas alasan “nilai-nilai agama”; dan kedua, UU tersebut masih diperlukan untuk menjaga ketertiban umum. Argumen-argumen yang diajukan para hakim MK berulangkali merujuk pada situasi khusus Indonesia dalam
hal sentralnya agama dalam kehidupan publik dan bernegara, yang kerap dipertentangkan dengan situasi di negara-negara Barat sekular.
Perdebatan antara partikularisme Indonesia dan universalitas HAM tidak selalu muncul secara solid dan dielaborasi secara mendalam (Bdk. Hardiman 2011), tapi biasanya muncul dalam tema-tema atau peristiwa- peristiwa tertentu. Dalam debat-debat di media massa pun ini kerap muncul. Sebagai contoh, di masa ketika UU Pencegahan Penodaan dan Penyalahgunaan Agama dibahas di MK pada tahun 2010, Hasyim Muzadi menyebut para pendukung KBB yang mengajukan judicial review itu sebagai kaum ateis yang menunggangi gerakan demokrasi, sementara Menteri Agama Suryadharma menyebut gerakan KBB sebagai “radikalisme baru” yang mengupayakan kebebasan tanpa batas. Tak lama setelah itu, ketika FPI menyerang seminar tentang waria di Depok, Jawa Barat, Ma’ruf Amin, salah seorang ketua MUI pada waktu itu, mempertentangkan HAM dengan “nilai-nilai kemasyarakatan” rakyat Indonesia yang religius, sementara seorang pemimpin Muhammadiyah mengatakan bahwa penerapan HAM harus mempertimbangkan nilai-nilai keagamaan dan budaya Indonesia (CRCS 2010, 24-26).
Riset Syamsul Arifin (2010) tentang sikap pemimpin keagamaan Muslim terhadap HAM, khususnya KBB, di Indonesia menyimpulkan adanya reservasi terhadap HAM bahkan di antara mereka yang melihat HAM tidak bertentangan dengan Qur’an. Salah satu reservasi terpenting terkait dengan hak untuk berpindah agama. Di masa-masa sebelum 1998, kajian mengenai HAM dalam kaitannya dengan agama lebih terfokus pada upaya menunjukkan kesesuaian HAM dengan agama. Belakangan ini, ketika komitmen pada HAM menguat dan tampak seperti menuntut perubahan sikap keagamaan dalam hal-hal tertentu (misalnya sikap terhadap agama lain, yang mestinya memiliki hak yang sama dengan penganut agama terbesar, atau sikap terhadap beragam kelompok orientasi seksual), wacana kritis terhadap HAM makin tampak.
Salah satu ekspresi partikularisme Indonesia tampak dalam istilah yang amat populer dan memiliki akar sejarah yang kuat, yaitu “kerukunan”
(umat beragama). Konsep ini mau tidak mau kerap dipertentangkan dengan konsep kebebasan (beragama dan berkeyakinan), karena ia biasanya dipahami sebagai menuntut pembatasan kebebasan. Argumen ini adalah salah satu argumen sentral dalam pengujian MK atas UU Pencegahan Penodaan Agama di tahun 2010. Dalam kajian Ismatu Ropi (2017) tentang regulasi agama, ketegangan antara ketertiban dan kebebasan dipandang sebagai inti dari persoalan-persoalan utama dalam regulasi agama di Indonesia. Pemerintahan selalu mengupayakan negosiasi, namun prioritas tampaknya tetap diberikan pada penjagaan kerukunan ketimbang perlindungan hak-hak warganegara untuk kebebasan beragama.
Bisa disimpulkan bahwa partikularisme Indonesia sejauh menyangkut KBB merupakan gabungan dari politik pengaturan agama yang menekankan upaya pencapaian kerukunan dan pengaruh aspirasi keislaman dari kelompok Muslim yang cukup dominan. Selain kerukunan, partikularisme ini ditandai juga oleh apa yang disebut Jeremy Menchik (2016) sebagai “nasionalisme berketuhanan” dan “toleransi komunal” yang mencirikan bentuk toleransi non-liberal yang ada di Indonesia, khususnya di kalangan Muslim.
Dalam beberapa literatur, partikularisme ini, sampai tingkat tertentu, tidak sepenuhnya dilihat sebagai hal yang negatif, tapi sebagai kenyataan sosiologis-historis yang mesti diterima, dan pengembangan KBB dilakukan dalam bingkai keterbatasan-keterbatasan itu. Dalam artikel Robert Hefner (2013), salah satu hal penting yang diajukannya adalah tentang bagaimana studi mengenai KBB di Indonesia, yang menunjukkan dasar normatif non-liberal dan non-sekular bagi KBB, memperkuat argumen tentang mungkinnya membangun model-model alternatif untuk memajukan KBB. Ini akan dibahas lebih jauh dalam bagian mengenai kritik atas KBB di bawah.
Dari ringkasan singkat ini, dapat segera dilihat bahwa beberapa tren perkembangan KBB yang terjadi di ASEAN dan OKI terjadi juga di Indonesia, meskipun penting dicatat bahwa sebetulnya dalam kedua organisasi itu Indonesia dapat dikatakan termasuk yang paling progresif.
Pertama, menyangkut tren yang menunjukkan adanya konvergensi dalam perkembangan HAM ASEAN dan OKI ke arah HAM internasional, kita melihat bahwa setelah 1998, di Indonesia pun ada dorongan kuat ke arah yang sama, sebagaimana ditunjukkan dalam Amandemen UUD 1945, beberapa UU baru, maupun pengarusutamaan KBB dan HAM umumnya dalam regulasi-regulasi lain.
Meskipun demikian, mirip dengan ASEAN dan OKI, ada kecenderungan partikularisme yang kuat di Indonesia. Di negara-negara ASEAN dan OKI, ada kesan kuat pula bahwa HAM internasional cenderung ditundukkan pada hukum nasional atas nama menjaga kedaulatan negara. Meskipun Indonesia relatif lebih terbuka dalam hal ini, tampak argumen kedaulatan nasional juga digunakan dalam isu-isu tertentu. Terakhir, sejalan dengan tren di negara-negara mayoritas Muslim yang diwakili OKI, “penodaan agama” menjadi salah satu isu terpenting yang berada dalam ketegangan dengan komitmen pada KBB.