4.1. Umum
Kebijakan alokasi anggaran belanja negara merupakan salah satu instrumen kebijakan fiskal yang sangat strategis diantara berbagai pilar kebijakan fiskal lainnya dalam mencapai sasaran-sasaran pokok pembangunan nasional seperti yang tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2004-2009, dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Hal ini terutama karena melalui kebijakan dan alokasi anggaran belanja negara, pemerintah dapat secara langsung melakukan intervensi anggaran (direct budget intervention) untuk mencapai sasaran-sasaran program pembangunan pemerintah, dan atau mempengaruhi alokasi sumber daya ekonomi nasional melalui kerangka pengaturan/regulasi dalam mencapai tujuan pembangunan sesuai dengan platform Presiden hasil Pemilihan Umum Presiden, sebagaimana tertuang dalam RPJMN.
RPJMN, sebagai penjabaran visi, misi dan program Presiden selama 5 (lima) tahun, yang ditempuh melalui strategi pokok yang dijabarkan dalam agenda pembangunan nasional, memuat sasaran-sasaran pokok yang harus dicapai, arah kebijakan, dan program-program pembangunan. Dalam RPJM Tahun 2004-2009, telah ditetapkan 3 (tiga) agenda pembangunan nasional, yang merupakan arah kebijakan pembangunan jangka menengah, yaitu: (i) menciptakan Indonesia yang aman dan damai;
(ii) menciptakan Indonesia yang adil dan demokratis; serta (iii) meningkatkan
kesejahteraan rakyat. Ketiga agenda pembangunan tersebut merupakan pilar pokok untuk mencapai tujuan pembangunan nasional sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD 1945. Keberhasilan pelaksanaan satu agenda akan ditentukan oleh kemajuan pelaksanaan agenda lainnya, yang dalam pelaksanaan tahunan dirinci ke dalam RKP.
RKP, sebagai dokumen perencanaan pembangunan nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro, serta program-program kementerian/lembaga, lintas kementerian/lembaga, dan lintas wilayah, yang tercermin dalam bentuk: (i) kerangka regulasi, serta (ii) kerangka investasi pemerintah dan layanan umum. Karena itu, RKP mempunyai fungsi pokok: (i) menjadi acuan bagi seluruh komponen bangsa, karena memuat seluruh kebijakan publik; (ii) menjadi pedoman bagi penyusunan APBN, karena memuat arah kebijakan pembangunan nasional satu tahun; dan (iii) menciptakan kepastian kebijakan, karena merupakan komitmen pemerintah. Prioritas (dan tema) pembangunan tahunan dalam RKP disusun dengan mempertimbangkan kemajuan pembangunan yang telah dicapai, serta berbagai masalah dan tantangan pokok yang dihadapi dan harus dipecahkan pada tahun yang bersangkutan. Dalam RKP tahun 2006, tema pembangunan yang ditetapkan adalah
“Reformasi menyeluruh untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat berlandaskan
ditetapkan tema pembangunan: “Meningkatkan kesempatan kerja dan menanggulangi kemiskinan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat”.
Selanjutnya, sesuai dengan tantangan dan masalah yang dihadapi dalam rangka mempercepat tercapainya sasaran-sasaran pembangunan jangka menengah, maka dalam RKP Tahun 2008, sebagai tahun keempat dari pelaksanaan RPJMN Tahun 2004-2009, tema pembangunan nasional yang ditetapkan adalah “Percepatan pertumbuhan
ekonomi untuk mengurangi kemiskinan dan pengangguran”. Dengan tema
pembangunan, yang menunjukkan titik berat pelaksanaan agenda pembangunan tahun 2008 tersebut, ditetapkanlah prioritas pembangunan, yang selanjutnya dijabarkan ke dalam fokus, program, dan berbagai kegiatan pokok pembangunan untuk mencapai sasaran-saranan pembangunan.
Sesuai dengan tema pembangunan tersebut, maka dalam RKP 2008 ditetapkan 8 (delapan) prioritas pembangunan nasional. Kedelapan pioritas pembangunan tersebut adalah:
(1) peningkatan investasi, ekspor dan kesempatan kerja; (2) revitalisasi pertanian,
perikanan, kehutanan, dan pembangunan perdesaan; (3) percepatan pembangunan infrastruktur dan pengelolaan energi; (4) peningkatan akses dan kualitas pendidikan dan kesehatan; (5) peningkatan efektivitas penanggulangan kemiskinan; (6) pemberantasan korupsi dan percepatan pelaksanaan reformasi birokrasi; (7) penguatan kemampuan pertahanan dan pemantapan keamanan dalam negeri; dan (8) penanganan bencana, pengurangan risiko bencana, dan peningkatan penanggulangan flu burung.
Dengan tema dan prioritas pembangunan nasional tersebut, kebijakan alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam tahun 2008 diarahkan terutama untuk mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam memacu pertumbuhan, menciptakan dan memperluas lapangan kerja, serta mengurangi kemiskinan, disamping tetap menjaga stabilitas nasional, kelancaran kegiatan penyelenggaraan operasional pemerintahan dan peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Sejalan dengan arah kebijakan tersebut, maka prioritas alokasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam tahun 2008 diletakkan pada: (i) belanja investasi, terutama di bidang infrastruktur dasar untuk mendukung kegiatan ekonomi nasional; (ii) bantuan sosial, terutama untuk menyediakan pelayanan dasar kepada masyarakat, khususnya di bidang pendidikan dan kesehatan, dengan memperhatikan peningkatan rasio anggaran pendidikan sesuai amanat UUD 1945, serta meningkatkan upaya pemerataan; (iii) perbaikan penghasilan dan kesejahteraan aparatur negara dan pensiunan; (iv) peningkatan kualitas pelayanan dan efisiensi penyelenggaraan kegiatan operasional pemerintahan; (v) penyediaan subsidi untuk membantu menstabilkan harga barang dan jasa pada tingkat yang terjangkau masyarakat; serta (vi) pemenuhan kewajiban pembayaran bunga utang.
APBN Tahun 2008 merupakan APBN yang disusun dengan semangat yang makin kuat dan fokus yang makin tegas untuk menggunakan instrumen belanja negara untuk membangun dan memperbaiki infrastruktur yang sangat vital bagi perekonomian dan peningkatan program sosial di bidang pendidikan dan kesehatan yang sangat menentukan bagi perbaikan kesejahteraan rakyat banyak. Pemerintah mulai tahun ini melakukan efisiensi dan bahkan penghematan belanja barang yang tidak produktif dan tidak prioritas, termasuk perjalanan dinas dan berbagai program-program seminar yang dianggap kurang bermanfaat. Pemerintah juga melakukan penajaman belanja modal yang benar-benar sesuai dengan prioritas yang bertujuan meningkatkan pertumbuhan ekonomi,
menciptakan kesempatan kerja dan mengurangi kemiskinan, dengan memotong belanja modal yang kurang produktif seperti pembangunan dan renovasi gedung pemerintah pusat, serta pembelian mobil-mobil dinas. Sumber dana yang ada digunakan untuk belanja modal yang produktif yaitu pembangunan jalan, jembatan, irigasi, dan sarana-prasarana perhubungan seperti jalan kereta api dan pelabuhan laut maupun udara, serta infrastruktur penting lainnya. Sejalan dengan itu, juga dilakukan penyempurnaan baik dalam perencanaan dan penganggaran alokasi belanja pemerintah pusat, maupun dalam perencanaan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga (RKA-KL) sesuai Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 (lihat Boks IV.1. Sistem Perencanaan dan Penganggaran, dan Boks IV.2. Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/ Lembaga (RKA-KL) Sebagai Instrumen Penganggaran).
Berdasarkan berbagai pertimbangan dan langkah-langkah kebijakan yang akan ditempuh untuk mencapai sasaran pembangunan sebagaimana tertuang dalam RKP tahun 2008 tersebut, maka dalam APBN tahun 2008, anggaran belanja pemerintah pusat ditetapkan sebesar Rp573.430,7 miliar (13,3 persen terhadap PDB). Jumlah ini, berarti mengalami peningkatan Rp70.742,4 miliar atau 14,3 persen bila dibandingkan dengan pagu anggaran belanja pemerintah pusat yang diperkirakan dalam APBN-P tahun 2007 sebesar Rp498.172,2 miliar (13,2 persen terhadap PDB). Outcome yang diharapkan dari alokasi anggaran belanja pemerintah pusat 2008 tersebut, adalah tercapainya pertumbuhan PDB sisi pengeluaran dari sektor pemerintah, berupa konsumsi pemerintah sebesar 6,2 persen, dan investasi pemerintah sebesar 17,4 persen. Dengan pertumbuhan PDB sektor pemerintah tersebut, diharapkan sasaran pertumbuhan ekonomi 6,8 persen dalam tahun 2008 dapat tercapai. Selain itu, alokasi anggaran belanja pemerintah pusat tahun 2008 tersebut diharapkan juga akan dapat memberikan dampak pada berkurangnya tingkat pengangguran terbuka menjadi sekitar 8,0–9,0 persen dari angkatan kerja, dan berkurangnya angka kemiskinan menjadi sekitar 14,2 – 16,0 persen.
4.2. Pencapaian Pembangunan Tahun 2005-2007, serta
Masalah dan Tantangan Pokok Pembangunan
Tahun 2008
Pelaksanaan berbagai program pembangunan tahun 2005–2007, yang merupakan implementasi tiga tahun dari RPJMN Tahun 2004–2009, memberikan pelbagai kemajuan penting dalam pelaksanaan ketiga agenda pembangunan, yaitu:
(i) mewujudkan Indonesia yang aman dan damai; (ii) menciptakan Indonesia yang adil
dan demokratis; serta (iii) meningkatkan kesejahteraan rakyat. Sekalipun demikian, dalam memasuki tahun 2008 — sebagai tahun keempat pelaksanaan RPJMN 2004– 2009, terdapat berbagai masalah dan tantangan pembangunan mendasar yang memerlukan penanganan dan pemecahan segera untuk mempercepat atau mendekatkan tercapainya sasaran-sasaran pokok pembangunan seperti yang direncanakan dalam RPJMN. Sasaran-sasaran pokok RPJMN 2004-2009, pencapaian pembangunan tahun 2005-2007, serta berbagai masalah dan tantangan pembangunan tahun 2008 dari ketiga agenda tersebut dapat diuraikan sebagai berikut.