Kegiatan perencanaan dan penganggaran pada dasarnya merupakan kegiatan yang saling mempengaruhi dan berinteraksi secara terus-menerus untuk menghasilkan APBN yang memenuhi harapan semua pihak. Meskipun secara kelembagaan dua fungsi (perencanaan dan penganggaran) dilaksanakan oleh kementerian yang berbeda (fungsi perencanaan dilaksanakan oleh Kementerian Perencanaan/Bappenas dan fungsi penganggaran dilaksanakan oleh Kementerian Keuangan) tetapi keduanya terikat erat dalam satu tujuan, menghasilkan APBN yang dapat dipercaya dan memenuhi harapan semua pihak.
Proses penganggaran tahunan akan menghasilkan APBN, termasuk Undang-Undang APBN-nya. Dalam proses ini ada 2 (dua) kegiatan untuk menghasilkan APBN jika dilihat dari sisi keterlibatan berbagai pihak. Pertama, kegiatan yang dilaksanakan internal pemerintah untuk menghasilkan APBN usulan pemerintah (Rancangan APBN). Kedua, kegiatan yang melibatkan pihak legislatif untuk menghasilkan APBN hasil kesepakatan pemerintah dan DPR.
Dalam rangka penyusunan Rancangan APBN tersebut, Menteri Keuangan bersama Menteri Perencanaan/Bappenas menyusun Pagu Indikatif (untuk belanja K/L) dengan memperhatikan kapasitas fiskal dan pemenuhan prioritas pembangunan nasional. Pagu indikatif tersebut dirinci
menurut unit organisasi, program, kegiatan, dan indikasi pendanaan untuk mendukung arah kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden.
Gambar 2.6 Proses dan Konsep Penyusunan Pagu Indikatif
Dilihat dari postur APBN yang telah disusun sebelumnya (dalam rangka penyusunan Kapasitas Fiskal), substansi dan besaran angka dalam postur APBN secara garis besar tidak mengalami perubahan yang signifikan. Hal ini karena pagu indikatif merupakan turunan atau terjemahan dari kapasitas fiskal (alokasi anggaran belanja K/L) yang berbentuk program/kegiatan per K/L. Namun demikian dimungkinkan ada perubahan pada rincian belanja untuk masing-masing K/L karena telah mengakomodir adanya inisiatif baru (lihat konsep pagu indikatif pada Gambar 2.6).
Penjelasan mengenai hal tersebut di atas mengacu Gambar 2.4 sebagai contoh kasus. Kapasitas fiskal untuk belanja K/L pada RAPBN 2014 direncanakan sebesar Rp595 triliun yang terbagi sebagai angka dasar Rp566 triliun dan inisiatif baru Rp29 triliun. Angka sebesar Rp595 triliun merupakan jumlah total untuk keseluruhan belanja K/L.
Angka sebesar Rp595 triliun dalam postur APBN tersebut sebagai kapasitas fiskal belanja K/L yang tidak akan berubah, sepanjang tidak ada perubahan kebijakan (antara lain berupa perubahan: asumsi dasar ekonomi makro, defisit, tax ratio, atau subsidi). Yang mungkin mengalami perubahan ialah alokasi belanja satu atau beberapaK/L, bukan kapasitas fiskal untuk belanja K/L secara total. Misal, Kementerian X mempunyai alokasi anggaran Rp100 miliar tahun 2013. Berdasarkan hasil review KPJM yang ada di dokumen RKA-K/L, Ditjen Anggaran menetapkan angka dasar Kementerian X sebesar Rp80 miliar untuk RAPBN 2014. Artinya, alokasi belanja Kementerian X akan tetap sebesar Rp80 miliar (sampai APBN ditetapkan) apabila
Presiden Arah Kebijakan Bappenas Priorit as Pem bangunan Nasional Kemkeu
1. M engevaluasi pelaksanaan Program dan Kegiat an yang sedang berjalan; 2. M engkaj i usulan Inisiat if Baru; 3. Penyesuaian baseline; 4. M emperhat ikan kapasit as fiskal.
Dir inci m enurut 1. Unit Organisasi; 2. Pr ogr am; 3. Kegiatan. Cat at an:
1. Angka prakiraan maju t ahun sebelumnya; 2. Angka Dasar; yang disesuaikan 3. Inisiat if Baru Kesempat an ke-1; 4. Pagu Indikat if
Pagu Indikatif
Kementerian Perencanaan/Bappenas dan Kementerian Keuangan belum menerima dan menyetujui usulan inisiatif baru untuk Kementerian X untuk RAPBN 2014.
Jika ada persetujuan atas usulan inisiatif baru untuk Kementerian X sebesar Rp10 miliar, maka anggaran belanja Kementerian X menjadi sebesar Rp90 miliar (angka dasar Rp80 miliar ditambah angka inisiatif baru Rp10 miliar). Angka sebesar Rp10 miliar tersebut mengambil porsi alokasi belanja keperluan Inisiatif baru dalam postur APBN. Usulan inisiatif baru yang berasal dari semua K/L tidak boleh melebihi alokasi belanja untuk keperluan inisiatif baru (sebesar Rp29 triliun). Oleh karena itu wajar jika ada proses seleksi dan penilalian atas setiap usulan inisiatif baru.
Jadi sisa alokasi belanja inisiatif baru dalam postur APBN menjadi Rp29 triliun minus Rp10 miliar. Namun demikian alokasi belanja K/L tetap tidak mengalami perubahan sebesar Rp595 triliun. Pagu indikatif yang sudah ditetapkan beserta prioritas pembangunan nasional yang dituangkan dalam rencana awal RKP disampaikan kepada K/L pada bulan Maret melalui surat bersama Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan/Kepala Bappenas.
Pola penyusunan Pagu Indikatif menggunakan metode yang sama dengan penyusunan Kapasitas Fiskal, yaitu kegiatan koordinasi dan harmonisasi para pihak yang terkait. Contoh sebagaimana Tabel 2.3 merupakan kegiatan koordinasi dan harmonisasi yang telah, sedang, dan akan dilakukan dalam rangka penyusunan Pagu Indikatif 2014.
Tabel 2.3 Kegiatan dalam Rangka Penyusunan Pagu Indikatif
N o. U r a i a n U nit Ter kait Output Keter angan (Jadwal)
1. DJA menyampaikan kepada Menteri Keuangan:
a. r esour ce envelope untuk pagu indikatif RAPBN 2014 dan MTBF 2015-2017 b. konsep surat Menteri Keuangan
kepada Menteri PPN/ Kepala Bappenas
I nter nal D itjen Anggar an (Dit. P- APBN, Dit. PNBP, Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. HPP, Dit. DSP) Konsep r esour ce envelope untuk pagu indikatif RAPBN 2014 dan MTBF 2015-2017
Minggu ke-1 Februari
2. Road show (Kemenkeu dan K/ L) untuk meminta masukan dan pendapat mengenai perencanaan penganggaran
D itjen Anggar an
(Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. P- APBN, Dit. DSP)
dan beber apa
Usulan program dan belanja prioritas K/ L (untuk new initiative) Minggu ke 2-3 Januari (Diselesaikan pada Minggu ke-1 Februari)
K/ L
3. Monitoring dan evaluasi kinerja pelaksanaan anggaran K/ L sebagai bahan r eviewbaseline K/ L
I nter nal D itjen
Anggar an (Dit.
DSP, Dit A1, Dit. A2, Dit A3, Dit. APK, Dit. PA, Dit. PAPBN) Baseline belanja K/ L (operasional dan non- operasional) Januari -Februari (Diselesaikan pada Minggu ke-1 Februari)
4. Penyusunan usulan rancangan pagu I ndikatif Belanja K/ L
D itjen Anggar an
(Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. P- APBN) dan beber apa K/ L Konsep rancangan pagu I ndikatif Belanja K/ L Februari- Maret
5. DJA berkoordinasi dengan Bappenas dalam penyusunan pagu indikatif RAPBN 2014
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN, Dit. DSP) dan Bappenas Hasil koordinasi tentang pagu indikatif RAPBN 2014 Minggu ke 2-3 Februari
6. Rapat Pimpinan Kemenkeu membahas r esour ce envelope untuk pagu indikatif dan rancangan kebijakan RAPBN 2014
I nter nal D itjen Anggar an (Dit. P- APBN, Dit. PNBP, Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. HPP, Dit. DSP). Keputusan rapim tentang r esour ce envelope untuk pagu indikatif dan rancangan kebijakan RAPBN 2014
Minggu ke-2 Februari
a. Penyusunan paparan Menteri Keuangan
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN)
Minggu ke-2 Februari
b. Penyusunan draft Surat Bersama dengan Bappenas tentang Pagu I ndikatif RAPBN 2014
I nter nal D itjen Anggar an (Dit. P- APBN, Dit. PNBP, Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. HPP, Dit. DSP).
7. Kemenkeu menyampaikan r esour ce envelope untuk pagu indikatif dan rancangan kebijakan RAPBN 2014 kepada Menko Perekonomian dan Wakil Presiden
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN, Dit. PNBP, Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. Dit. DSP), Setjen
Kem enkeu, Badan
Kebijaka Fiskal,
D itjen Pengelolaan
U tang, D itjen
Per im bangan Keuangan
Paparan Menkeu Minggu ke-3 Februari Untuk tahun 2012 telah dilaksanakan pada 26 Maret 2012
8. Sidang Kabinet Terbatas (Sidkabtas ) mengenai Belanja Modal
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN) dan
Pusat H ar m onisasi Kebijakan
Keputusan mengenai Belanja Modal
Minggu ke-4 Februari
9. Sidang Kabinet membahas r esour ce envelope untuk pagu indikatif rancangan kebijakan RAPBN 2014 (menyusun paparan Menteri Keuangan)
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN) dan
Pusat H ar m onisasi Kebijakan Keputusan mengenai r esour ce envelope dan kebijakan untuk pagu indikatif dan rancangan kebijakan RAPBN 2014
Minggu ke-4 Februari Untuk tahun 2012 dilaksananakan pada 21 Maret 2012
10. Menteri Keuangan menyampaikan surat tentang r esour ces envelope untuk pagu indikatif belanja K/ L dan rancangan kebijakan Belanja Pemerintah Pusat RAPBN 2014 kepada Menteri PPN/ Kepala Bappenas
D itjen Anggar an
(Dit. P-APBN, Dit. PNBP, Dit A1, Dit. A2, Dit. A3, Dit. Dit. DSP) dan Setjen Kem enkeu Surat tentang r esour ces envelope untuk pagu indikatif belanja K/ L rancangan kebijakan Belanja Pemerintah Pusat RAPBN 2014
Minggu ke-2 Maret Untuk tahun 2012 dilaksanakan pada 16 Maret 2012
11. Rapat koordinasi Pembangunan Pemerintah Pusat (Rakorbangpus)
Bappenas Arahan Menkeu Akhir Maret
Menkeu memberikan arahan tentang
kebijakan
Pemerintah Pusat dan Dirjen Anggaran memberikan arahan tentang Kebijakan Belanja K/ L Untuk tahun 2012 dilaksanakan pada 29 Maret 2012 12. Menteri Keuangan dan Menteri
PPN/ Kepala Bappenas menetapkan SB Pagu I ndikatif RAPBN 2014 yang dirinci menurut organisasi, program, kegiatan, dan indikasi pendanaan untuk mendukung Arah Kebijakan yang telah ditetapkan oleh Presiden
Dasar hukum : Pasal 8 ayat (4) PP N om or 90 Tahun 20 10 Kem enkeu, Bappenas Maret Untuk Tahun 2012 dilaksanakan pada 30 Maret 2012
13. Musyawarah Perencanaan Pembangunan Nasional (Musrenbangnas) Bappenas April Menkeu memberikan arahan tentang Kebijakan Belanja Negara Tahun 2012 telah dilaksanakan pada 26 April 2012 Pemerintah menyampaikan pokok-pokok
pembicaraan RAPBN, meliputi:
• Pokok-pokok Kebijakan Fiskal dan
Kerangka Ekonomi Makro 2014
• Kebijakan Umum dan Prioritas Anggaran
K/ L
• Rincian unit organisasi, fungsi, program
dan kegiatan
Dasar hukum: Pasal 13 ayat (1) UU no.17 Tahun 2003 dan Pasal 157 Ayat (1) UU MD3
D itjen Anggar an,
Badan Kebijakan
Fiskal, D itjen
Pengelolaan U tang,
D itjen Bea dan
Cukai, D itjen Pajak,
D itjen Kekayaan
N egar a, D itjen
Per im bangan Keuangan
Minggu ke-2 Mei Penyusunan mengacu pada kebijakan yang disampaikan oleh r esour ce envelope, surat Menteri Keuangan ke Bappenas dan SB Pagu I ndikatif
Seperti telah dijelaskan sebelumnya, keterkaitan perencanaan penganggaran itu sangat erat dan dari sisi waktu keduanya tumpang-tindih (overlapping). Kondisi tersebut seperti terlihat pada butir 11 dan 13, Tabel 23. Dua kegiatan itu merupakan kegiatan dalam rangka perencanaan tetapi
sangat terkait dengan hasil kegiatan penganggaran pada langkah-langkah kegiatan sebelumnya, sehingga dimasukkan juga sebagai kegiatan penganggaran terutama dalam rangka penyusunan Pagu Indikatif.
Dalam hal Pagu Indikatif telah ditetapkan, K/L menyusun Renja K/L berpedoman pada pagu indikatif dan rancangan awal RKP serta menggunakan pendekatan penganggaran terpadu, penganggaran berbasis kinerja, dan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM).
Dalam proses penyusunan renja K/L tersebut dilakukan pertemuan 3 pihak (trilateral meeting) antara K/L, Kementerian Perencanaan/Bappenas dan Kementerian Keuangan. Pertemuan ini merupakan langkah harmonisasi antara perencanaan dan penganggaran oleh masing-masing pihak (K/L c.q. Biro Perencanaan, Kementerian Perencanaan/Bappenas c.q. direktorat yang menangani sektoral, dan Kementerian Keuangan c.q. DJA).
Pertemuan ini secara normatif akan memperhatikan 3 komponen yang membentuk pagu indikatif (lihat Gambar 2.6). Ketiga komponen ini adalah:
1. Angka prakiraan maju tahun sebelumnya yang tercantum dalam RKA-K/L pada APBN t-1 sebagai angka dasar (dengan asumsi bahwa angka prakiraan maju tersebut telah dievaluasi dan dipastikan besaran angka target dan biaya-nya sesuai dengan hasil pembahasan dengan DPR tahun lalu);
2. Penyesuian angka dasar dengan parameter yang digunakan untuk APBN n+1. Parameter ini antara lain indeks inflasi dan indeks biaya gaji; dan
3. Inisiatif baru pengusulan ke-1 yang diusulkan K/L dan disetujui oleh Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan/Bappenas.
Renja K/L adalah bahan untuk penyempurnaan rancangan awal RKP dan penyusunan rincian pagu menurut unit organisasi, fungsi, program dan kegiatan sebagai bahan pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN antara Pemerintah dengan DPR. Hasil dari pembicaraan pendahuluan rancangan APBN adalah Rencana Kerja Pemerintah hasil kesepakatan Pemerintah dan DPR.
Boks 2.3 Seputar Angka Dasar dan KPJM
Angka dasar atau baseline merupakan angka yang dijadikan dasar penghitungan prakiraan anggaran tahun berjalan. Angka dasar ini berasal dari alokasi anggaran pada suatu output yang dihasilkan secara terus- menerus atau sedang berjalan (on going) dalam tahun yang direncanakan (APBN n+1).
Angka dasar bukanlah angka yang statis sifatnya, tetapi harus disesuaikan dengan asumsi dan/atau parameter yang akan digunakan dalam penyusunan anggaran. Penyesuaian Angka Dasar dilakukan dengan 2 alasan utama:
Adanya perubahan parameter ekonomi (berasal dari asumsi makroekonomi APBN), contohnya perubahan asumsi untuk Inflasi.
Adanya perubahanparameter non-ekonomi, biasanya dapat berupa:
- Pengurangan volume output dan pagu anggarannya karena volume output yang ditargetkan tidak mungkin dapat dicapai (volume output untuk prioritas nasional biasanya tidak berubah);
- Penambahan volume output tanpa penambahan pagu anggaran Kegiatan (dari hasil optimalisasi); atau
- Pengurangan pagu anggaran karena rendahnya penyerapan pada tahun sebelumnya tetapi volume output tetap (penerapan reward and punishment).
Angka Dasar dan Perkiraan Anggaran Tahun yang Direncanakan Penyesuaian angka dasar difokuskan pada:
1. Hanya perubahan parameter ekonomi yang dapat mengakibatkan bertambahnya pagu anggaran Kegiatan. Dampak dari perubahan parameter ekonomi dihitung melalui sistem aplikasi;
2. Penyesuaian parameter non-ekonomi tidak boleh menambah pagu anggaran Kegiatan (yang
PENGHEM ATAN
Beseline Baru
diperbolehkan hanya mengubah volume output atau mengurangi pagu anggaran); atau
3. Penambahan pagu anggaran Kegiatan diluar perubahan parameter ekonomi, dihitung sebagai inisiatif baru.
Penetapan besaran angka dasar (setelah dilakukan penyesuaian) di atas akan berpengaruh terhadap besaran angka prakiraan maju jangka menengah (KPJM).
Oleh karena itu penetapan besaran angka KPJM harus memperhatikan:
1. Penghitungan kebutuhan prakiraan maju untuk 3 tahun ke depan dilakukan secara cermat sesuai tahapan review untuk masing-masing komponen input berdasarkan kebijakan yang ada saat ini.
2. Hasil penghitungan prakiraan maju akan mengikat alokasi anggaran untuk tahun berikutnya dan menjadi acuan utama dalam penetapan alokasi pagu K/L yang bersangkutan.
3. Untuk hal-hal baru (Kegiatan/Output) yang akan dilaksanakan pada TA 2012 (misalnya) dan seterusnya tidak termasuk dalam penghitungan prakiraan maju, tapi diusulkan sebagai inisiatif baru pada saat penyusunan anggaran tahun 2012 atau tahun anggaran berkenaan.
Dalam proses pembicaraan pendahuluan dengan DPR ini memungkinkan terjadi perubahan/pergeseran dari sisi capaian kinerja yang mengakibatkan pergeseran alokasi anggaran belanja. Di sini pula kemungkinan terjadi perubahan kebijakan asumsi ekonomi makro dan pokok- pokok kebijakan fiskal usulan pemerintah yang pada akhirnya mempengaruhi penghitungan kapasitas fiskal. Selain itu kemungkinan pula usulan inisiatif baru tidak disetujui atau ada usulan DPR untuk dimasukkan sebagai inisiatif baru.
Bersamaan dengan itu kalau ada dinamika di luar internal pemerintah juga turut mempengaruhi perubahan pagu indikatif. Perubahan ini adalah arahan/direktif presiden, kebijakan K/L (di luar kegiatan prioritas nasional yang ada dalam RKP), atau perubahan sumber pendanaan yang berasal dari pinjaman luar negeri.
Adanya kemungkinan perubahan pagu indikatif sebagai akibat 2 perubahan di atas (selama proses pembicaraan pendahuluan dengan DPR dan dinamika perubahan) akan direspon Kementerian Keuangan melalui penyusunan Pagu Anggaran K/L. Penyusunan dan penetapan Pagu Anggaran K/L dengan berpedoman pada kapasitas fiskal, besaran pagu indikatif, Renja K/L dan memperhatikan hasil evaluasi kinerja K/L (Gambar 2.7).
Mekanisme penyusunan Pagu Anggaran K/L ini memperhatikan tiga hal sebagaimana Gambar 2.7, yaitu:
1. Pagu indikatif;
2. Penyesuaian angka dasar apabila terjadi perubahan parameter (karena perubahan asumsi makroekonomi pada Rancangan APBN) dalam rentang waktu antara penetapan pagu indikatif sampai dengan penetapan pagu anggaran K/L; dan
Inisiatif baru pengusulan ke-2 yang diusulkan K/L dan disetujui oleh Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan/Bappenas.
Pagu Anggaran K/L di atas merupakan batas tertinggi anggaran yang dialokasikan kepada K/L dalam rangka penyusunan RKA-K/L. Pagu anggaran tersebut disampaikan kepada setiap K/L paling lambat akhir bulan Juni.
Berdasarkan pagu anggaran K/L, Menteri/Pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran wajib menyusun RKA-K/L atas bagian anggaran yang dikuasainya. Menteri/Pimpinan lembaga menyusun RKA-K/L berdasarkan Pagu Anggaran, renja K/L, RKP hasil kesepakatan Pemerintah dan DPR serta standar biaya. Penyusunan RKA-K/L tersebut menggunakan pendekatan kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM), penganggaran terpadu dan penganggaran berbasis kinerja. KPJM digunakan untuk mencapai disiplin fiskal secara berkesinambungan (Box 2.3 menjelaskan lebih lanjut mengenai KPJM dan angka dasar).
Gambar 2.7 Proses dan Konsep Penyusunan Pagu Anggaran K/L
K/L menyusun RKA-K/L secara terstruktur dan dirinci menurut klasifikasi anggaran yang meliputi klasifikasi organisasi, klasifikasi fungsi dan klasifikasi jenis belanja. Selanjutnya RKA-K/L tersebut ditelaah dalam forum penelaahan antara K/L dengan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan. Penelaahan dilakukan secara terintegrasi meliputi (a) kelayakan anggaran terhadap sasaran kinerja, (b) konsistensi sasaran kinerja K/L dengan RKP, (c) dan efisiensi biaya kegiatan mengacu pada standar biaya yang ditetapkan Menteri Keuangan. Penelaahan RKA-K/L ini diselesaikan paling lambat akhir bulan Juli.
DPR M enke u
Dir inci menur ut
1. Unit Organisasi; 2. Program.
Pembicaraan Pendahuluan Rancangan APBN :
1. KEM dan PPKF; 2. RKP;
3. Rincian Pagu menurut Organisaasi, Fungsi, Program dan Kegiatan.
1. Kapasitas fiskal; 2. Pagu Indikat if; 3. Renja-K/ L;
4. Hasil evaluasi kinerja K/ L.
berpedoman Pagu Anggaran K/ L 2 3 4 1 Catatan: 1. Pagu Indikatif ; 2. Penyesuaian Angka Dasar; 3. Inisiatif Baru Kesempat an ke-2; 4. Pagu Anggaran K/ L.
Selanjutnya, Kementerian Keuangan menghimpun RKA-K/L hasil penelaahan untuk digunakan sebagai bahan penyusunan nota keuangan, rancangan APBN, rancangan undang-undang tentang APBN.
Dokumen-dokumen di atas (Himpunan RKA-K/L, Nota Keuangan, dan Rancangan Undang- Undang tentang APBN) disampaikan presiden ke DPR untuk dilakukan pembahasan bersama antara pemerintah dengan DPR pada bulan Agustus tahun sebelumnya.