Gambar. 2.1 Siklus APBN
Siklus merupakan suatu tahapan yang berisikan rangkaian kegiatan dan selalu berulang untuk jangka waktu tertentu. Jadi, siklus Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rangkaian kegiatan dalam proses penganggaran yang dimulai pada saat anggaran negara mulai disusun sampai dengan perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang (Gambar 2.1). Letak siklus APBN saling beririsan pada satu tahun anggaran (Gambar 2.2), misalnya, pada tahun anggaran 2012 terdapat sebagian siklus APBN tahun anggaran 2011 (tahap pemeriksaaan dan pertanggungjawaban APBN), sebagian siklus APBN tahun anggaran 2012 (tahap pelaksanaan), dan sebagian siklus APBN tahun anggaran 2013 (tahap perencanaan dan penganggarannya).
Gambar 2.2 Keterkaitan Antar Siklus APBN
Siklus Anggaran tahun 2012 Siklus Anggaran tahun 2013 Siklus Anggaran tahun 2011
Ada 5 tahapan pokok dalam satu siklus APBN di Indonesia. Dari kelima tahapan itu, tahapan ke-2 (kedua) dan ke-5 (kelima) dilaksanakan bukan oleh pemerintah, yaitu masing-masing tahap kedua penetapan/persetujuan APBN dilaksanakan oleh DPR (lembaga legislatif), dan tahap kelima pemeriksaan dan pertanggungjawaban dilaksanakan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Sedangkan tahapan lainnya dilaksanakan oleh pemerintah.
Tahapan kegiatan dalam siklus APBN adalah sebagai berikut: 1. Perencanaan dan penganggaran APBN
Tahapan ini dilakukan pada tahun sebelum anggaran tersebut dilaksanakan (APBN t-1) misal untuk APBN 2013 dilakukan pada tahun 2012 yang meliputi dua kegiatan yaitu, perencanaan dan penganggaran.
Tahap perencanaan dimulai dari: (1) penyusunan arah kebijakan dan prioritas pembangunan nasional; (2) Kementerian Negara/Lembaga (K/L) melakukan evaluasi pelaksanaan program dan kegiatan pada tahun berjalan, menyusun rencana inisiatif baru dan indikasi kebutuhan anggaran; (3) Kementerian Perencanaan dan Kementerian Keuangan mengevaluasi pelaksanaan program dan kegiatan yang sedang berjalan dan mengkaji usulan inisiatif baru berdasarkan prioritas pembangunan serta analisa pemenuhan kelayakan dan efisiensi indikasi kebutuhan dananya; (4) Pagu indikatif dan rancangan awal Rencana Kerja Pemerintah ditetapkan; (5) K/L menyusun rencana kerja (Renja); (6) Pertemuan tiga pihak (trilateral meeting) dilaksanakan antara K/L, Kementerian Perencanaan, dan Kementerian Keuangan; (7) Rancangan awal RKP disempurnakan; (8) RKP dibahas dalam pembicaraan pendahuluan antara Pemerintah dengan DPR; (9) RKP ditetapkan.
Tahap penganggaran dimulai dari: (1) penyusunan kapasitas fiskal yang menjadi bahan penetapan pagu indikatif; (2) penetapan pagu indikatif (3) penetapan pagu anggaran K/L; (4) penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran K/L (RKA-K/L); (4) penelaahan RKA-K/L sebagai bahan penyusunan nota keuangan dan rancangan undang-undang tentang APBN; dan (5) penyampaian Nota Keuangan, Rancangan APBN, dan Rancangan UU tentang APBN kepada DPR. Hal lebih lanjut tentang kapasitas fiskal dapat dilihat pada Box 2.1.
2. Penetapan/Persetujuan APBN
Kegiatan penetapan/persetujuan ini dilakukan pada APBN t-1, sekitar bulan Oktober- Desember. Kegiatan dalam tahap ini berupa pembahasan Rancangan APBN dan Rancangan Undang-undang APBN serta penetapannya oleh DPR.
Selanjutnya berdasarkan persetujuan DPR, Rancangan UU APBN ditetapkan menjadi UU APBN. Penetapan UU APBN ini diikuti dengan penetapan Keppres mengenai rincian APBN sebagai lampiran UU APBN dimaksud.
Boks 2.1 Seputar Inisiatif Baru Gambar di bawah ini menjelaskan mengenai konsep dasar inisiatif baru.
Konsep Dasar Inisiatif Baru Wujud inisiatif baru (new initiative) dapat berupa:
1. Program/outcome/kegiatan/keluaran baru meliputi penambahan: Program Baru/Fokus Prioritas Baru, Outcome Baru, Kegiatan Baru, dan Output Baru yang membawa konsekuensi dibutuhkannya penambahan anggaran atau perubahan baseline;
2. Penambahan volume target; atau
3. Percepatan pencapaian target meliputi penambahan target baru yang bersifat percepatan, sehingga membutuhkan penambahan anggaran, tetapi pagu baseline jangka menengah awal tidak boleh berubah. Semua Inisiatif Baru tersebut harus sesuai dengan Arah Kebijakan dan Prioritas Pembangunan Nasional yang ditetapkan Presiden (di awal tahun berjalan, Januari).
K/L yang mengusulkan inisiatif baru wajib melengkapinya dengan TOR (Terms of Reference/Kerangka Acuan Kinerja) dan RAB (Rencana Anggaran Belanja) serta dokumen pendukung yang menjelaskan rincian informasi kinerja dan rincian anggaran secara jelas, spesifik, dan terukur.
Selanjutnya, inisiatif baru yang telah disetujui dan mendapat alokasi anggaran, dituangkan dalam Kertas Kerja RKA-K/L Satker.
Dalam hal kesempatan pengusulannya, Inisiatif Baru dapat dilakukan pada 3 kesempatan dalam siklus perencanaan/penganggaran, yaitu:
1. Sebelum Pagu Indikatif (Pengusulan I) sekitar Januari/Pebruari setelah dikeluarkannya surat edaran Menteri Perencanaan.
2. Sebelum Pagu Anggaran (Pengusulan II) sekitar Mei/Juni dan diusulkan untuk mengakomodasi arahan presiden dan usulan yang muncul dalam musrenbangnas.
3. Sebelum Alokasi Anggaran (Pengusulan III) sekitar Agustus/September dan diusulkan untuk
Kebijakan baru atau perubahan kebijakan berjalan yang menyebabkan adanya konsekuensi anggaran, baik pada anggaran baseline maupun anggaran ke depan. Inisiatif Baru dapat berupa : Penambahan Program (Fokus Prioritas)/ Outcome/ Kegiatan/ Output baru, Penambahan Volume Target, atau Percepatan Pencapaian Target.
-
M emberikan Fleksibilitas Pada SistemPerencanaan dan Penganggaran - M enjaga Konsistensi Pencapaian Tujuan
Pembangunan Nasional
- M eningkatkan Transparansi dan Akuntabilitas - M elakukan Efisiensi
- Fleksibilitas dalam perencanaan dengan tetap menjaga akuntabilitas
- Perencanaan berorientasi pada arah kebijakan - Penerapan prinsip tata kelola yang baik (transparansi
dan akuntabilitas
- Berorientasi pada pencapaian kinerja
Semua Inisiatif Baru harus sesuai dengan Arah Kebijakan & Prioritas Pembangunan Nasional yang ditetapkan Presiden (di awal tahun berjalan)
INISIATIF
BARU
DEFINISI TUJUAN
mengakomodasi arahan Presiden dan hal-hal yang belum tertampung dalam dua kali pengusulan sebelumnya.
Setiap K/L dapat mengusulkan proposal inisiatif baru lebih dari satu proposal dimana setiap proposal hanya boleh diajukan satu kali dalam 3 kesempatan tersebut. Secara substansi, setiap K/L bisa mengusulkan Inisiatif Baru yang terkait dengan Arah Kebijakan dan Prioritas Pembangunan Nasional.
Penetapan usulan yang akan disetujui sebagai Inisiatif Baru dilakukan melalui sistem kompetisi dengan mempertimbangkan ketersediaan anggaran.
Berkaitan dengan perencanaan jangka menengah, adanya mekanisme Inisiatif Baru mengakibatkan penyesuaian perencanaan untuk tahun direncanakan (penyesuaian target kinerja dan anggarannya). Sedangkan dalam dalam hal APBN-P, mekanisme inisiatif baru mengakibatkan penyesuaian target perencanaan dan anggaran untuk tahun berjalan.
Namun demikian, ada beberapa perubahan program/kegiatan/output yang bukan kategori inisiatif baru, yaitu:
1. Penyesuaian anggaran terhadap parameter ekonomi meliputi Inflasi atau kurs;
2. Penyesuaian anggaran terhadap parameter non-ekonomi meliputi perubahan SBU & SBK selama tidak merubah total pagu K/L dan tetap menjaga output dan outcome yang sudah ditetapkan;
3. Perubahan target tanpa mengubah anggaran yang telah ditetapkan (diluar prioritas nasional, prioritas bidang dan prioritas K/L) meliputi perubahan target program dan kegiatan non-prioritas;
4. Penambahan target yang disebabkan tidak tercapainya target tahun sebelumnya, sehingga target tahun ini ditambahkan, tapi total pagu anggaran unit kerja tidak berubah meliputi luncuran (carried over) target yang tidak tercapai pada tahun sebelumnya; atau
5. Jenis-jenis perubahan kebijakan/anggaran lainnya.
Dari sisi pendanaan, sumber pendanaan Inisiatif Baru dapat berasal dari:
1. Tambahan Anggaran (On Top) merupakan tambahan alokasi yang dapat berupa Rupiah murni, Pinjaman atau Hibah. Penambahan anggaran ini akan menyebabkan bertambahnya anggaran baseline. 2. Realokasi Anggaran
a. Realokasi Tahun Direncanakan
Realokasi dengan mengambil anggaran dari program/kegiatan lain pada tahun yang direncanakan, tanpa merubah total anggaran tahun direncanakan. Syaratnya target program/kegiatan yang direalokasi tidak boleh berubah.
b. Realokasi Antar Tahun
Realokasi dengan mengambil anggaran program yang sama di tahun selanjutnya. Syaratnya target jangka menengah tidak berubah. Pendanaan ini digunakan untuk mendanai usulan Inisiatif Baru jenis Percepatan Pencapaian Target.
3. Kombinasi On Top dan Realokasi Anggaran.
3. Pelaksanaan APBN
Jika tahapan kegiatan ke-1 dan ke-2 dilaksanakan pada APBN t-1, kegiatan pelaksanaan APBN dilaksanakan mulai 1 Januari - 31 Desember pada tahun berjalan (APBN t). Dengan kata lain, pelaksanaan tahun anggaran 2013 akan dilaksanakan mulai 1 Januari 2013 - 31 Desember 2013.
Kegiatan pelaksanaan APBN dilakukan oleh pemerintah dalam hal ini kementerian/lembaga (K/L). K/L mengusulkan konsep Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) berdasarkan
Keppres mengenai rincian APBN dan menyampaikannya ke Kementerian Keuangan untuk disahkan. DIPA adalah alat untuk melaksanakan APBN. Berdasarkan DIPA inilah para pengelola anggaran K/L (Pengguna Anggaran, Kuasa Pengguna Anggaran, dan Pembantu Pengguna Anggaran) melaksanakan berbagai macam kegiatan sesuai tugas dan fungsi instansinya.
4. Pelaporan dan Pencatatan APBN
Tahap pelaporan dan pencatatan APBN dilaksanakan bersamaan dengan tahap pelaksanaan APBN, 1 Januari-31 Desember.
Laporan keuangan pemerintah dihasilkan melalui proses akuntansi, dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi keuangan pemerintah yang terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca, dan Laporan Arus Kas, serta catatan atas laporan keuangan.
5. Pemeriksaan dan Pertanggungjawaban APBN
Tahap terakhir siklus APBN adalah tahap pemeriksanaan dan pertanggungjawaban yang dilaksanakan setelah tahap pelaksanaan berakhir (APBN t+1), sekitar bulan Januari - Juli. Contoh, jika APBN dilaksanakan tahun 2013, tahap pemeriksaan dan pertanggungjawabannya dilakukan pada tahun 2014. Pemeriksaan ini dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Untuk pertanggungjawaban pengelolaan dan pelaksanaan APBN secara keseluruhan selama satu tahun anggaran, Presiden menyampaikan rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN kepada DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa BPK, selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir.
Penjelasan selanjutnya pada bab ini difokuskan pada tahapan 1 dan 2 siklus APBN, karena keduanya merupakan bagian hulu dalam permasalahan pengelolaan anggaran negara. Rincian kegiatan pada kedua tahapan dijelaskan dalam Undang-Undang nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang nomor 27 tahun 2009 tentang MD3 (MPR, DPR, DPD, dan DPRD), Peraturan Pemerintah nomor 20 tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah, dan Peraturan Pemerintah nomor 90 tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.