Penunjukan kawasan hutan
KAWASAN HUTAN
8 SIMPULAN, IMPLIKASI TEORI DAN KEBIJAKAN Simpulan
Dalam kurun waktu tahun 2009 hingga 2013, bahkan sebelumnya, lembaga pengukuhan kawasan hutan belum mampu menghasilkan kawasan hutan yang memiliki legalitas dan legitimasi, karena lembaga tersebut masih berorientasi pada pencapaian administrasi dan teknis. Faktor-faktor yang mengakibatkan capaian legalitas masih rendah, antara lain: (1) perbedaan persepsi atas dasar hukum penunjukan kawasan hutan; (2) perbedaan penggunaan peta dasar; (3) tata batas belum temugelang; (4) persoalan teknis lapangan dan pemetaan; (5) persoalan penganggaran dan pelaksanaan tata batas; (6) perbedaan pemahaman antara pusat dan daerah terkait dengan batas kawasan hutan (batas luar dan batas fungsi khususnya hutan produksi yang dapat dikonversi/peruntukan lainnya); (7) penetapan kinerja pengukuhan kawasan hutan pada skala minimal; dan (8) kualitas hasil tata batas. Sedangkan faktor yang mengakibatkan legitimasi sulit dicapai, adalah: (1) menghindari klaim untuk menghindari kegagalan tata batas; (2) narasi kebijakan tata batas yang tidak terinformasikan/tersosialisasikan; (3) inkonsistensi maksud tata batas dengan implementasinya; (4) adanya dominasi pengetahuan dan informasi secara sepihak; (5) tahapan pengukuhan kawasan hutan yang dilaksanakan hanya memenuhi penyelesaian administrasi; (6) persoalan tupoksi BPKH; dan (7) karakteristik hutan negara sebagai CPRs. Fenomena ini membuktikan bahwa Pemerintah telah gagal mengimplementasikan kebijakan pengukuhan kawasan hutan. Dengan kata lain kelembagaan pengukuhan kawasan hutan belum efektif menghadirkan kepastian tenurial (tenurial security) di tingkat lokal. Akibatnya, masyarakat membentuk lembaga sendiri dalam hal pengakuan dan kepemilikan lahan, yang justru lebih diakui lembaga lokal (local institution), misalnya transaksi jual beli lahan antar masyarakat. Hal ini menegaskan kebenaran karakteristik CPRs yang non excludable, bahwa jika tidak ada lembaga yang efektif mengelola CPRs maka akan terjadi pengrusakan/konflik dan akan semakin sulit memisahkan pihak yang berhak dan yang tidak berhak.
Penyelesaian persoalan klaim pihak ketiga yang telah massif dan hampir terdapat di seluruh kawasan hutan yang dibebankan kepada PTB adalah kurang relevan karena PTB adalah organisasi teknis. Klaim kebenaran oleh Pemerintah pada struktur tersebut hanya melekat pada aspek legalitas, bukan legitimasi. Persoalan pengukuhan kawasan hutan disederhanakan menjadi sekedar persoalan hukum yang dapat diatasi hanya dengan pendekatan legalistik-formal yang dikonstruksi oleh kekuasaan. Tata batas hanya menegaskan legalitas suatu areal, namun tidak linear dengan kuatnya legitimasi. Anggota PTB belum mencerminkan pilihan kolektif. Individu yang terlibat dalam pengukuhan kawasan hutan tidak memiliki interest yang tinggi untuk memastikan keberhasilannya karena hasil tata batas tidak memiliki implikasi dan dampak pada individu. Hal tersebut akan berbeda dengan tata batas hak milik, maka setiap individu akan berupaya memastikan batas hak miliknya dengan maksimal karena merupakan hak pribadi dan milik sendiri. Oleh karena itu, pembaruan kebijakan dan kelembagaan pengukuhan kawasan hutan sangat perlu. Unsur-unsur yang diharapkan dapat memperbaiki kelembagaan pengukuhan kawasan hutan seperti
dikemukakan Scot (2001) adalah memperbaiki regulasi, nilai dan norma, budaya kognitif dan moral aktor yang terlibat.
Selama ini, kelembagaan pengukuhan kawasan hutan belum terfasilitasi dengan baik karena ada dua kekuatan (power) yang bekerja tidak dalam ranah berupaya menghasilkan tata batas yang berkualitas, akibat perbedaan kepentingan dan kekuasaan. Dua kekuatan itu adalah ketua (Bupati) yang memiliki legitimate power dan coercive power (Yukl 2005) dan BPKH dengan legitimate power, expert power dan akses terhadap sumber daya (pendanaan, informasi dan teknologi). Sementara unsur anggota lainnya (Dishut provinsi, Dishut kabupaten, unsur Bappeda, unsur BPN, camat dan kepala desa/kepala lurah) hanya berperan sebagai subjects (aktor marjinal) karena perannya telah diambil alih oleh Bupati yang memiliki kekuatan memaksa (power to coerce). Kekuatan tersebut menimbulkan Conflict of Interest (CoI) dan dominasi. Dalam pengambilan keputusan, ketua (Bupati) telah menghegemoni unsur anggota lainnya untuk menandatangani BATB dan peta hasil tata batas. Akibatnya, hasil tata batas kurang berkualitas dan tidak layak ditetapkan. Ruang koordinasi dan negosiasi yang seharusnya dapat digunakan untuk menyelesaikan persoalan hak-hak pihak ketiga tidak pernah dibuka semata-mata untuk menghindari kegagalan tata batas.
Arena aksi dalam kelembagaan pengukuhan kawasan hutan melalui strukturnya yaitu PTB cenderung memunculkan ketidakpastian dan perilaku oportunistik. Dalam aturan main (rule of the game) antara lain P. 47/Menhut- II/2010 belum terbangun norma, nilai dan sanksi sehingga aturan main minim tanggung jawab. Aturan tersebut belum efektif mengarahkan PTB berinteraksi, sehingga membuka ruang tata batas dilakukan sepihak. Aturan main lainnya yaitu P.44/Menhut-II/2012 jo. P.62/Menhut-II/2013 yang secara tidak langsung mensyaratkan pemenuhan sekumpulan hak (bundle of rights) untuk menyelesaikan persoalan klaim sangat mustahil karena persoalan klaim dan hak- hak masyarakat lokal didominasi oleh bukti hak tidak tertulis berupa historis kultural kepemilikan dan pengakuan oleh institusi lokal (local institution) yaitu siapa yang pertama kali membuka lahan, maka dialah sebagai pemiliknya. Hak kepemilikan dan penguasaan lahan masyarakat lokal di TN Tesso Nillo, HL Sei Tembesi, HPT Pesemak DS dan HPT P. Setahun, S. Gelang dan Seberang umumnya adalah hak akses (access rights) dan hak pemanfaatan (withdrawal rigths) yang terbatas, namun dalam prakteknya terdapat hak mengalihkan (alienation) berupa sistem jual beli lahan, baik dengan institusi lokal maupun antar masyarakat sendiri. Hal tersebut terjadi karena kelembagaan Pemerintah (pengukuhan kawasan hutan) belum berhasil menghadirkan kepastian tenurial (tenurial security) di tingkat lokal, sehingga masyarakat membentuk lembaga sendiri. Dari temuan-temuan itu, pada akhirnya kebijakan untuk memberikan tugas dan kewenangan kepada PTB menyelesaikan kepastian hukum dan pengakuan kawasan hutan diprediksi tidak akan efektif, bahkan cenderung akan gagal. Klaim kebenaran oleh Pemerintah melekat pada aspek legalitas, bukan legitimasi. Dengan demikian, kebijakan pengukuhan kawasan hutan memerlukan pembaharuan. Pembaharuan itu meliputi pemisahan tugas antara legalitas sebagai asas pembuktian hukum dan legitimasi sebagai pengakuan; penguatan PTB; dan menghadirkan lembaga pengelola di tingkat tapak untuk mengurusi legitimasi. Dalam hal pengurusan legitimasi, Peraturan Bersama Menteri Dalam Negeri, Menteri Kehutanan, Menteri Pekerjaan Umum dan Kepala Badan Pertanahan
Nasional Nomor: 79 Tahun 2014; Nomor: PB.3/Menhut-11/2014; Nomor: 17/PRT/M/2014; dan Nomor: 8/SKB/X/2014 tentang tata cara penyelesaian penguasaan tanah yang berada di dalam kawasan hutan dapat dipedomani untuk menyelesaikan persoalan klaim dalam kawasan hutan.
Implikasi Teori
Penelitian ini menegaskan bahwa CPRs termasuk hutan negara memerlukan pengaturan yang efektif untuk menjamin kepastian tenurial (tenurial security) sehingga mudah memilah pihak yang berhak maupun yang tidak berhak. Keberadaan kelembagaan pengukuhan kawasan hutan yang diharapkan dapat memastikan tenurial hutan negara sebagai CPRs belum berhasil. Persoalan pengukuhan kawasan hutan bahkan telah disederhanakan menjadi sekedar persoalan hukum yang dapat diatasi hanya dengan pendekatan legalistik-formal yang dikonstruksi oleh kekuasaan. Penelitian ini menegaskan teori akses dari Ribot dan Peluso (2003) bahwa aktor yang paling kuat dan dominan yaitu Ketua PTB dan BPKH akan membangun suatu mekanisme akses struktural dan relasional yang membuat keputusan menjadi tunggal. Hal ini juga menegaskan bahwa aktor yang memiliki kekuasaan yang lebih besar akan mampu menghegemoni aktor-aktor lainnya dalam memperoleh manfaat dari sumber daya.
Penelitian ini juga menegaskan bahwa upaya menghasilkan kawasan hutan yang berkualitas dapat ditempuh dengan menata tenurial dari kawasan hutan yang akan dikukuhkan dan menata peran para pihak (PTB) yang terlibat dalam proses pengukuhan kawasan hutan. Untuk menata tenurial, maka perlu pengetahuan tipologi komunitas dalam kawasan hutan (Safitri 2013), tipologi masalah sosial (Kartodihardjo et al. 2011) dan sekumpulan hak (bundle of rights) (Ostrom & Schlager 1996) kawasan hutan yang akan dikukuhkan. Sedangkan penguatan peran PTB dilakukan melalui proses institusionalisasi termasuk regulasi, norma dan nilai-nilai, budaya-kognisi, moral, dan penegakan aturan dan sanksi. Penelitian ini menegaskan temuan Nugroho (2013) yang menyebutkan bahwa
penegakan aturan main (enforcement), tanpa sanksi yang dapat ditegakkan
sesungguhnya kelembagaan yang tidak berguna. Teori kelembagaan dari Ostrom
dengan menggunakan IAD Framework (Ostrom 2005) menunjukkan bahwa telah
terjadi situasi aksi yang menunjukkan partisipan (Bupati dan BPKH) menggunakan sumber daya yang dimiliki (kuasa, anggaran, pengetahuan) secara penuh dan itu melampaui keseimbangan peran organisasi PTB yang dibentuk sehingga melemahkan peran anggota PTB lainnya. Kondisi demikian ini tidak memecahkan persoalan klaim lahan, sebaliknya cenderung berorientasi menyelesaikan masalah-masalah administrasi dan legalitas semata. Tata batas hanya menegaskan legalitas suatu areal, namun tidak linear dengan kuatnya legitimasi sebagai akibat keputusan kebijakan tunggal. Penggunaan IAD Framework (Ostrom 2005) dalam membedah persoalan pengukuhan kawasan hutan telah memperkaya penggunaan kerangka tersebut dalam meneliti berbagai persoalan terkait dengan CPRs.
Penelitian terkait dengan pengukuhan kawasan hutan masih terbatas, sehingga penelitian ini membuka ruang kepada peneliti lain untuk mengembangkan beberapa konsep dan teori untuk membedah persoalan pengukuhan kawasan hutan di Indonesia. Penelitian ini membuktikan bahwa persoalan pengukuhan kawasan hutan untuk menghasilkan kepastian kepemilikan dan penguasaan hutan negara
bukan persoalan yang sesuai jika hanya didekati dari hukum positif seperti juga temuan dari Sirat et al. (2001); Contreras-Hermosilla dan Fay (2006); dan Nugraha (2013). Oleh karena itu, hasil dari temuan-temuan tersebut dapat dielaborasi untuk mengurangi kesulitan dalam implementasi kebijakan pengukuhan kawasan hutan. Proses pengukuhan kawasan hutan yang berkualitas akan menghasilkan kepastian kepemilikan dan penguasaan hutan negara. Kepastian itu sangat penting karena menurut beberapa peneliti, kepastian kepemilikan dan penguasaan sangat strategis untuk memberantas kemiskinan (de Soto 2000; Deininger 2003), mendorong pengelolaan CPRs menjadi efektif (Kitamura & Clapp 2013) dan mendorong investasi pertanian serta meningkatkan pertumbuhan ekonomi pedesaan (Sivalai et al. 2012). Sebaliknya, ketidakpastian kepemilikan dan penguasaan akan menyebabkan kerusakan hutan (Fauzi 2008; Kartodihardjo 2013), konflik (Dove 1985; Lintong 2005; Maring 2010; Safitri 2011), ketimpangan dan ketidakadilan penguasaan (Prayogo 2004), ketidakjelasan hak-hak kepemilikan (property rights) (Firmansyah 2004; Lahandu 2007; Antoro 2010), degradasi lahan dan kekerasan di tingkat lokal (Contreras-Hermosilla & Fay 2006).
Implikasi Kebijakan
Jika tetap mempertahankan proses penyelenggaraan tata batas seperti sekarang ini (business as ussual), sangat mustahil kawasan hutan yang berkepastian hukum dan memiliki legitimasi dapat diwujudkan. Oleh karena itu, perlu perubahan paradigma tata batas kawasan hutan. Jika selama ini paradigma tata batas lebih berorientasi administratif dan legalitas semata, maka ke depan harus dirubah menjadi tata batas yang berorientasi kepada manfaat dan dimaksudkan untuk melindungi hak-hak rakyat (tenurial security). Beberapa kelemahan yang ditemukan antara lain aturan main (rule of the game) yang belum berorientasi kepada manfaat dan belum mampu mengarahkan PTB untuk bekerja obyektif; hasil tata batas belum berimplikasi kepada individu; dominasi power yang melebihi keseimbangan organisasi PTB; arena aksi yang tidak terjadi; menuntut perbaikan. Untuk jangka pendek, penelitian ini menyarankan agar Pemerintah melakukan penetapan terhadap kawasan hutan yang sudah ditata batas sebagai asas pembuktian hukum klaim hutan negara. Sedangkan untuk jangka panjang, perlu menghadirkan lembaga pengelola di tingkat tapak yang memiliki legalitas dari Pemerintah yang dapat berkolaborasi dengan organisasi non pemerintah untuk menyelesaikan persoalan klaim pihak ketiga dan mengurusi legitimasi. Kelembagaan pengukuhan kawasan hutan ke depan perlu memisahkan tugas antara mencapai kepastian hukum dan pengurusan legitimasi. Di samping itu, penentuan alokasi anggaran harus berbasis pada banyaknya klaim dan pertanggungjawabannya tidak dilakukan dalam satu tahun anggaran, tetapi disesuaikan dengan jumlah klaim yang akan diselesaikan. Kelembagaan pengukuhan kawasan hutan juga perlu memfasilitasi kekuatan (power) aktor yang terlibat untuk menghindari Conflict of Interest (CoI) dengan memperbaiki kepemimpinan (leadership) dan manajemen pada level pelaksana teknis. Untuk mengeliminir power di dalam organisasi PTB dan penormalan hasil tata batas yang ditetapkan oleh Pemerintah, maka perlu dilakukan konsultasi publik dengan mengundang lembaga swadaya masyarakat, pemegang ijin (pengusaha), masyarakat dan instansi terkait lainnya sebagai wujud good governance.