Penunjukan kawasan hutan
3. Usulan tim tata ruang/tim terpadu (SK Tim Terpadu No SK.410/Menhut-
VII/2009 tanggal 7 Juli 2009)
Belum memiliki kekuatan hukum, usulan tim tata ruang/tim terpadu masih tahap pengusulan dari tim terpadu (scientific authority) kepada Menteri Kehutanan selaku pemegang mandat management authority atas kawasan hutan.
Dalam pelaksanaan tata batas, daerah sepakat menggunakan usulan tim tata ruang (jika tidak, maka menolak tata batas)
Untuk mengatasi itu, BPKH menggunakan TGHK untuk pembuatan peta trayek batas, kemudian pemancangan batas sementara mengikuti usulan tim
tata ruang dengan menggunakan instrumen ―in‖ dan
―out‖ yang berbeda jauh dari trayek batas. Sayangnya, instrumen itu tidak dilengkapi dengan bukti hak maupun keterangan lainnya. Hal itu dilakukan, karena anggaran tata batas telah dialokasikan oleh Dirplan.
Akibat perbedaan yang tidak dilengkapi bukti hak itu dan tidak ada penjelasan deteil pada BATB dan peta hasil tata batas, maka pengesahan dan penetapan kawasan hutan tidak dilakukan.
Tata batas telah dilakukan sepanjang 85.37% (9.499,02 Km; 120 kelompok hutan) dari total panjang batas kawasan hutan (11.126,35 Km), namun yang ditetapkan baru 16,63% (22 kelompok hutan)
Masalah adminstrasi, teknis yuridis dan sosial
Titik permasalahan pada penetapan terletak pada hasil evaluasi teknis, evaluasi yuridis dan evaluasi administrasi yang dilakukan DPPTKH berdasarkan SOP. SOP itu merupakan ketentuan dari P.47/Menhut-II/2010, P.44/Menhut-II/2012 Jo. P. 62/Menhut-II/2013 serta Perdirjen Planologi Kehutanan Nomor P.6/VII-KUH/2011 yang menjelaskan hal-hal yang harus dilengkapi oleh BPKH pada setiap usulan BATB dan peta lampirannya baik tata batas fungsi maupun tata batas luar. SOP tersebut ada tiga, yaitu: apakah memenuhi ketentuan yuridis, apakah memenuhi ketentuan teknis dan apakah memuat kelengkapan dokumen. Ketentuan yuridis meliputi : (a) telah dilakukan penunjukan kawasan hutan dan (b) BATB dan peta lampirannya telah ditandatangani PTB. Ketentuan teknis meliput: (a) konsistensi bentuk peralatan yang digunakan mulai dari petunjuk pelaksanaan, penganggaran serta pelaporan; (b) penomoran pal batas pada peta tata batas apakah telah sesuai dengan peraturan yang berlaku dan konsisten antara BATB dengan peta lampirannya; (c) kesesuaian antara peta penunjukan dengan peta hasil tata batas dan apabila tidak
sesuai (misalnya ada ―in‖ dan ―out‖) harus dijelaskan secara deteil pada BATB serta
dilengkapi dengan bukti kelengkapan yang sah; dan (d) pembuatan peta tata batas harus mengikuti kaidah-kaidah kartografis antara lain judul peta harus lengkap, informasi tepi peta diantaranya grid koordinat, peta situasi, sumber peta, legenda/keterangan harus lengkap, lalu diwarnai dengan lengkap dan sesuai dengan aturan pewarnaan yang berlaku.
Sementara dokumen yang harus dilengkapi antara lain: (a) laporan tata batas definitif kawasan hutan; (b) foto kopi keputusan penunjukan kawasan hutan atau perubahan fungsi kawasan hutan atau pelepasan kawasan hutan dan peta lampirannya; (b) foto kopi keputusan tentang pembentukan PTB; (c) berita acara pembahasan dan pengesahan trayek batas yang ditandatangani oleh PTB; (d) peta trayek batas kawasan hutan; (f) berita acara pengukuran dan pemancangan batas sementara untuk batas luar; (g) berita acara pengumuman pemancangan batas kawasan hutan; (h) berita acara peninjauan dan pembahasan hasil pemancangan batas sementara; (i) peta hasil tata batas sementara kawasan hutan; (j) berita acara pelaksanaan tata batas definitif kawasan hutan (swakelola); dan (i) berita acara pemancangan tanda batas dan pengukuran batas definitf kawasan hutan (rekan pelaksana). Selain itu, perlu didukung dengan foto kopi surat bukti kepemilikan hak-hak pihak ketiga (apabila ada kawasan hutan yang dikeluarkan menjadi areal penggunaan lain) serta surat pernyataan penyerahan tanah untuk dijadikan kawasan hutan (apabila ada proses pemasukan areal penggunaan lain ke dalam kawasan hutan yang sudah ada hak-hak pihak ketiga yang disertai bukti hak).
Dinamika Kebijakan Sektor lain dalam Penggunaan Sumber Daya Hutan Sebagaimana telah disebutkan, tujuan akhir pengukuhan kawasan hutan adalah terwujudnya kawasan hutan yang berkepastian hukum dan memiliki legitimasi. Tujuan itu belum berhasil diwujudkan. Dari sisi kepastian hukum, kinerja pengukuhan baru mencapai 16,63% (22 kelompok hutan), sedangkan legitimasinya masih rendah, bahkan belum diakui. Fakta ini akan menimbulkan konflik, antara lain tumpang tindih penguasaan, tumpang tindih perijinan, ataupun tumpang tindih pemanfaatan. Tata batas yang belum melibatkan para pihak (elitis) dan minim partisipasi masyarakat lokal adalah penyebabnya. Hal lain adalah pengaturan semua tanah termasuk kawasan hutan mengalami tumpang tindih (Contreras-Hermosilla & Fay 2006), sengketa pertanahan (Syarief 2014) yang menimbulkan konflik penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah. Seharusnya, pengaturan untuk semua tanah harus tunduk pada UUPA.
Namun pada masa Orde baru, terbit peraturan-peraturan di bidang sumber daya alam secara sektoral yang bertentangan dengan UUPA.
Sumber konflik antar sektor dalam pengaturan dan penggunaan tanah terletak pada sejumlah ketimpangan, ketidakselarasan atau meminjam istilah Cristodoulou yang diacu Wiradi (2000) yaitu incompatibilities. Menurutnya, di Indonesia terdapat sedikitnya tiga macam incompatibilities, yaitu : (1) ketimpangan dalam hal struktur ―pemilikan‖ dan ―penguasaan‖ tanah; (2) ketimpangan dalam hal ―peruntukan‖ tanah; dan (3) ketimpangan dalam hal persepsi dan konsepsi mengenai agraria. Ketimpangan pemilikan dan penguasaan tanah merupakan permasalahan yang sangat kritis untuk kasus Indonesia30, demikian juga ketimpangan ―peruntukan‖ tanah karena banyak lahan hutan yang dikonversi menjadi peruntukan lain dengan atau tanpa proses pelepasan. Perubahan peruntukan itu rata-rata menjadi perkebunan (sawit dan karet), pemukiman, dan peruntukan lainnya.
Ketimpangan terlihat pada sektor yang menggunakan konsep-konsep hukum positif (legal/formal) dengan masyarakat adat yang tidak tunduk pada hukum positif. Hal ini semakin rumit karena melibatkan beragam struktur masyarakat yang berupaya memanfaatkan tanah yang secara legal tidak ada sertifikasi, namun masyarakat secara turun temurun sudah menduduki lahan. Pertentangan hukum adat dan hukum positif ini memicu konflik antar sektor untuk menguasai dan memiliki lahan hutan. Ketimpangan juga terlihat dalam pemaknaan fungsi hutan sesuai TGHK yang belum memisahkan antara HPK dan peruntukan lain. Sektor kehutanan memaknainya ―HPK‖, sedangkan sektor di luar kehutanan, memaknai ―peruntukan lain‖, sehingga menggunakan hutan tanpa persetujuan Menteri Kehutanan misalnya pertanian (ladang dan sawah), perkebunan (karet dan sawit) dan pertambangan. Oleh karena itu, perlu ada keputusan politik untuk menghindari hal ini.
Idealnya, seluruh persoalan itu dapat diselesaikan saat proses pengukuhan kawasan hutan dengan melibatkan para pihak (sektor lain). Faktanya tidak demikian. Temuan Nugraha (2013) yang mengatakan bahwa pendekatan tata batas yang cenderung top down, birokratis dan elitis serta minim partisipasi masyarakat lokal menguatkan hal itu. Kinerja tata batas yang diawali dari zaman kolonial (8,90%), lalu meningkat tajam pada era TGHK hingga otonomi daerah (67,38%), kemudian menurun tajam saat desentralisasi (2,33%), dan tumbuh kembali seiring dengan kebijakan prioritas Pemerintah (6,76%), adalah bukti yang menjelaskan bahwa proses pengukuhan kawasan hutan terbentur oleh kepentingan antar sektor, sehingga pasca otonomi daerah hingga saat ini kegiatan tata batas mengalami penurunan yang tajam. Kontestasi kepentingan masing-masing sektor untuk membuka data dan informasi secara transparan, ditengarai sebagai penghambat kualitas pengukuhan kawasan hutan. Konflik antar sektor dalam penggunaan lahan yang berakibat pada rendahnya kualitas pengukuhan kawasan hutan ditunjukkan Gambar 10.
30
Hasil penelitian Suhendar dan Winarni (1988) sebagaimana diacu oleh Wiradi (2000) menemukan fakta bahwa sebanyak 43% dari rumah tangga pedesaan merupakan tunakisma (landless), namun di pihak lain 16% rumah tangga menguasai 69% luas tanah yang tersedia, dan 41% rumah tangga hanya menguasai 31% luas tanah yang tersedia.
Gambar 10 Dinamika konflik antar sektor dalam penggunaan lahan hutan Kegagalan Implementasi Kebijakan Pengukuhan Kawasan Hutan
Status penguasaan sumber daya hutan era TGHK telah mengabaikan keberadaan masyarakat lokal, termasuk masyarakat adat maupun masyarakat desa hutan yang dilakukan secara legal. Hal ini disebabkan karena penunjukan dilakukan berdasarkan kesepakatan, yang digambarkan secara makro dan dipetakan secara sepihak. Atas kebijakan itu, persoalan sosial semakin pelik termasuk dalam hal pelaksanaan tata batas. Walaupun sejak ditunjuknya kawasan hutan di Provinsi Riau sebagian besar telah ditindaklanjuti dengan kegiatan tata batas, namun kegiatan itu belum mampu mengurangi persoalan sosial. Justru sebaliknya, kegiatan tata batas mengakibatkan hak kelola masyarakat menjadi berkurang karena pelaksanaan tata batas dilakukan secara sepihak tanpa memperhatikan hak-hak masyarakat di sepanjang trayek batas maupun di dalam kawasan hutan. Hal ini sejalan dengan temuan Nugraha (2013) bahwa kebijakan yang dijalankan Pemerintah sejak awal justru berpotensi menimbulkan konflik.
Kegagalan tata batas adalah kegagalan organisasi karena alokasi anggaran tata batas lebih besar dibandingkan kegiatan lain di BPKH. Oleh karena itu, tata batas
KAWASAN