SKRIPSI
Diajukan Untuk Melengkapi Tugas Akhir dan Memenuhi Syarat-Syarat Guna Memperoleh Gelar Sarjana Hukum
OLEH:
JEREMI SIGIT SINURAYA NIM : 170200427
DEPARTEMEN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
2021
NIM : 170200427
Departemen : Hukum Administrasi Negara
Judul Skripsi : Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang) Dengan ini menyatakan :
1. Bahwa isi skripsi yang saya tulis tersebut diatas adalah benar dan tidak merupakan ciplakan dari skripsi atau karya ilmiah orang lain.
2. Apabila terbukti dikemudian hari skripsi tersebut adalah ciplakan, maka segala akibat hukum yang timbul menjadi tanggung jawab saya.
Demikian pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya tanpa ada paksaan atau tekanan dari pihak manapun.
Medan, Februari 2021 Penulis
Jeremi Sigit Sinuraya
i
*Jeremi Sigit Sinuraya
**Agusmidah
***Erna Herlinda
Pemerintah berkewajiban untuk menyelenggarakan suatu sistem pendidikan nasional yang bermutu kepada setiap warga negara tanpa adanya diskriminasi. Dalam mewujudkan hal tersebut pemerintah menetapkan delapan standar nasional pendidikan yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 32 tahun 2013 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan. Untuk menjamin pelaksanaan delapan standar nasional tersebut maka pemerintah melakukan pengawasan terhadap sekolah- sekolah. Pengawasan tersebut dilaksanakan oleh aparat pemerintah yang menduduki jabatan fungsional pengawas sekolah. Perumusan masalah dalam penelitian skripsi ini adalah bagaimana pengawasan sebagai sarana penegakan hukum dalam Hukum Administrasi Negara, Bagaimana tugas pokok dan fungsi Pengawas Sekolah sebagai pelaksana teknis fungsional di bidang pengawasan akademik dan manjerial pada satuan pendidikan tertentu, dan Bagaimana kedudukan Pengawas Sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang. Penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif. Sifat penelitiannya adalah deskriptif dengan cara pendekatan peraturan perundang-undangan (statute approach). Bahan hukum dalam skripsi ini diambil dari bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Teknik pengumpulan data yang dipergunakan adalah studi kepustakaan (library research) dan studi lapangan. Analisis data yang digunakan adalah kualitatif.
Pengawasan sekolah merupakan suatu penegakan hukum terhadap peraturan dan kebijakan pemerintah di bidang pendidikan sehingga pelayanan dasar di bidang pendidikan dapat berjalan dengan baik. Berdasarkan Pasal 5 Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Dan Reformasi Birokrasi Nomor 21 Tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah, jabatan fungsional pengawas sekolah memiliki tugas pokok untuk melaksanakan tugas pengawasan akademik yang berkaitan dengan aspek kompetensi guru dan pengawasan manajerial yang berkaitan dengan aspek pengelolaan dan administrasi sekolah. Pengawas sekolah dalam menjalankan tugas pokoknya memiliki fungsi inspeksi, fungsi penelitian, fungsi pelatihan, fungsi bimbingan, dan fungsi penilaian. Berdasarkan Pasal 4 ayat (1) Peraturan Menteri PAN-RB Nomor 21 Tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah, pengawas sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang berkedudukan sebagai pelaksana teknis fungsional di bidang pengawasan akademik dan pengawasan manajerial pada satuan pendidikan yang ditetapkan. Berdasarkan kedudukan tersebut, pengawas sekolah dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya bertanggungjawab untuk memberikan laporan tertulis atas kegiatan pengawasan yang dilakukan kepada Kepala Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang.
Kata Kunci : Pelaksana Teknis Fungsional, Pengawas Sekolah, Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang, Hukum Administrasi Negara
* Mahasiswa Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Penulis
** Dosen/Staf Pengajar Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Dosen Pembimbing I
*** Dosen/Staf Pengajar Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Dosen Pembimbing II
ii
KATA PENGANTAR
Pertama-tama saya sampaikan rasa syukur kehadirat Tuhan Yang Maha Esa yang maha pengasih lagi maha penyayang atas segala rahmat dan karunia- Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi yang berjudul “Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang)”.
Skripsi ini diajukan untuk melengkapi tugas akhir dan memenuhi syarat- syarat guna memperoleh gelar Sarjana Hukum dari Departemen Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara. Selesainya skripsi ini tidak terlepas dari peran penting orang-orang di sekitar penulis yang memberikan dukungan moril maupun materiil. Untuk itu, penulis menyampaikan terima kasih yang paling khusus kepada:
1. Bapak Dr. Muryanto Amin, S.Sos., M.Si. sebagai Rektor Universitas Sumatera Utara;
2. Bapak Prof. Dr. Budiman Ginting, S.H., M.Hum sebagai Dekan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan;
3. Bapak Prof. Dr. Saidin, S.H., M.Hum sebagai Wakil Dekan I Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan;
4. Ibu Puspa Melati Hasibuan, S.H., M.Hum sebagai Wakil Dekan II Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan;
5. Bapak Dr. Jelly Leviza, S.H., M.Hum sebagai Wakil Dekan III Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan;
iii
6. Ibu Dr. Agusmidah, S.H., M.Hum sebagai Ketua Departemen Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan sekaligus Dosen Pembimbing I yang dalam penulisan skripsi ini penuh dengan kesabaran dan telah bersedia meluangkan banyak waktunya untuk membimbing dan mengarahkan penulis dalam studi maupun penulisan skripsi ini;
7. Ibu Erna Herlinda, S.H., M.Hum sebagai Sekretaris Departemen Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan sekaligus Dosen Pembimbing II yang dalam penulisan skripsi ini penuh dengan kesabaran dan telah bersedia meluangkan banyak waktunya untuk membimbing dan mengarahkan penulis dalam studi maupun penulisan skripsi ini;
8. Ibu Afrita, S.H., M.Hum dan Bapak Amsali Sembiring, S.H., M.Hum sebagai Dosen Penguji yang telah banyak memberikan masukan, kritik, dan saran terhadap penulisan skripsi ini;
9. Bapak Dr. Mohammad Eka Putra, S.H., M.Hum sebagai Dosen Pembimbing Akademik yang telah berkontribusi penting dalam hal nasihat bagi penulis dalam menetapkan pilihan perkuliahan hingga terselesainya skripsi ini;
10. Seluruh Dosen dan Staff Pengajar di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah mengajar dan membimbing penulis selama masa perkulihan;
iv
11. Ibu Fatimah Hanim, S.Pd., M.Pd. selaku Pengawas Sekolah Dasar Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang yang membantu penulis memberikan informasi dalam penulisan skripsi ini;
12. Kepada kedua orang tua penulis, Ayah Senjata Sinuraya dan Ibu (Alm) Ameta Br. Ginting yang selalu memberikan cinta dan kasih sayang yang tulus, semangat, dukungan baik dukungan moral maupun materil, dan kesabaran yang tidak pernah berhenti diberikan kepada saya.
13. Seluruh sahabat penulis yang selalu memberikan dukungan dan semangat kepada penulis dalam perkuliahan maupun penyusunan skripsi ini; dan 14. Ikatan Mahasiswa Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, terima kasih karena telah memberi semangat baik dalam perkuliahan maupun penyusunan skripsi ini;
Semoga penulisan skripsi ini memberikan manfaat bagi pengembangan ilmu pengetahuan pada umumnya dan ilmu hukum administrasi negara bagian hukum kepegawaian pada khususnya.
Penulis menyadari bahwa masih sangat banyak kekurangan yang mendasar pada skripsi ini. Oleh karena itu, penulis dengan berlapang dada menerima kritik dan saran yang bersifat membangun dari semua pihak yang menaruh perhatian terhadap skripsi ini.
Medan, Februari 2021 Penulis
JEREMI SIGIT SINURAYA NIM. 170200427
v DAFTAR ISI
ABSTRAK ... i
KATA PENGANTAR ... ii
DAFTAR ISI ... v
DAFTAR GAMBAR ... viii
DAFTAR TABEL ... ix
BAB I PENDAHULUAN ... 1
A. Latar Belakang ... 1
B. Perumusan Masalah ... 7
C. Tujuan dan Manfaat Penulisan ... 8
D. Keaslian Penulisan ... 10
E. Tinjauan Pustaka ... 11
F. Metode Penelitian... 18
G. Sistematika Penulisan ... 23
BAB II PENGAWASAN SEBAGAI SARANA PENEGAKAN HUKUM DALAM HUKUM ADMINISTRASI NEGARA ... 26
A. Pengertian dan Tujuan Pengawasan ... 26
1. Pengertian Pengawasan ... 26
2. Tujuan Pengawasan ... 28
B. Jenis dan Tipe Pengawasan ... 30
1. Tipe Pengawasan ... 30
2. Jenis Pengawasan ... 33
vi
C. Landasan Hukum Pengawasan Sekolah ... 39
1. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional... 43
2. Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 2013 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan ... 45
BAB III TUGAS POKOK DAN FUNGSI PENGAWAS SEKOLAH PADA SATUAN PENDIDIKAN TERTENTU ... 49
A. Landasan Hukum Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah ... 49
1. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional ... 52
2. Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 2013 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan ... 53
3. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 21 Tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah dan Angka Kreditnya ... 55
B. Pengangkatan Dalam Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah ... 57
C. Tugas Pokok dan Fungsi Pengawas Sekolah ... 61
1. Tugas Pokok Pengawas Sekolah ... 62
2. Fungsi Pengawas Sekolah ... 70
D. Rincian Kegiatan Pengawas Sekolah Berdasarkan Jenjang Jabatan ... 73
vii
1. Pengawas Sekolah Muda ... 76
2. Pengawas Sekolah Madya ... 76
3. Pengawas Sekolah Utama ... 78
BAB IV KEDUDUKAN PENGAWAS SEKOLAH DI DINAS PENDIDIKAN KABUPATEN DELI SERDANG ... 80
A. Gambaran Umum Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang ... 80
1. Visi dan Misi Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang ... 84
2. Struktur Organisasi Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang ... 88
B. Kedudukan Pengawas Sekolah Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang ... 93
C. Pertanggungjawaban Pengawas Sekolah Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang ... 103
BAB V PENUTUP ... 111
A. Kesimpulan ... 111
B. Saran ... 113 DAFTAR PUSTAKA
viii
DAFTAR GAMBAR
Gambar 2.1. Tipe Dasar Pengawasan Menurut Donnelly ... 31 Gambar 4.1. Struktur Organisasi Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang .. 90 Gambar 4.2. Hubungan Organisasi Profesi dan Organisasi Kedinasan
Pengawas Sekolah ... 106
ix
DAFTAR TABEL
Tabel 4.1. Jumlah Sekolah Dasar (SD) dan Sekolah Menengah Pertama (SMP) di Kabupaten Deli Serdang Tahun Ajaran 2020/2021 ... 97 Tabel 4.2. Jumlah Guru Sekolah Dasar (SD) dan Sekolah Menengah Pertama (SMP) di Kabupaten Deli Serdang Tahun Ajaran 2020/2021 ... 98 Tabel 4.3. Jumlah Pengawas Sekolah Dasar (SD) di Kabupaten Deli
Serdang Tahun Ajaran 2020/2021 ... 100 Tabel 4.4. Jumlah Pengawas Sekolah Menengah Pertama (SMP) di Kabupaten Deli Serdang Tahun Ajaran 2020/2021... 101
1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang
Sistem pengawasan dalam sebuah organisasi memegang peranan penting untuk memastikan bahwa segala sesuatunya berjalan sesuai dengan mandat, visi, misi, tujuan, serta target organisasi. Sistem pengawasan memiliki dua tujuan utama, yaitu akuntabilitas dan proses belajar. Dari sisi akuntabilitas, sistem pengawasan akan memastikan bahwa dana pembangunan digunakan sesuai dengan etika dan aturan hukum dalam rangka memenuhi rasa keadilan. Dari sisi proses belajar, sistem pengawasan akan memberikan informasi tentang dampak dari program atau intervensi yang dilakukan, sehingga pengambil keputusan dapat belajar tentang bagaimana menciptakan program yang lebih efektif.1
Kontrol atau pegawasan adalah fungsi di dalam manajemen fungsional yang harus dilaksanakan oleh setiap pimpinan semua unit/satuan kerja terhadap pelaksanaan pekerjaan atau pegawai yang melaksanakan sesuai dengan tugas pokoknya masing-masing. Dengan demikian, pengawasan oleh pimpinan khususnya yang berupa pengawasan melekat (built in control), merupakan kegiatan manajerial yang dilakukan dengan maksud agar tidak terjadi penyimpangan dalam melaksanakan pekerjaan. Suatu penyimpangan atau kesalahan terjadi atau tidak selama dalam pelaksanaan pekerjaan tergantung pada tingkat kemampuan dan keterampilan pegawai. Para pegawai yang selalu
1 Ade Cahyat, Sistem Pengawasan Terhadap Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Kabupaten, Center for International Forestry Research, No. 3, November 2004, hlm. 1.
mendapat pengarahan atau bimbingan dari atasan, cenderung melakukan kesalahan atau penyimpangan yang lebih sedikit dibandingkan dengan pegawai yang tidak memperoleh bimbingan.2
Pengertian tentang pengawasan sangat beragam dan banyak sekali pendapat para ahli yang mengemukakannya, namun demikian pada prinsipnya kesemua pendapat yang dikemukakan oleh para ahli adalah sama, yaitu membandingkan antara hasil dalam kenyataan (das Sein) dengan hasil yang diinginkan (das Sollen), yang dilakukan dalam rangka melakukan koreksi atas penyimpangan-penyimpangan yang terjadi dalam kegiatan manajemen.3
Pengawasan juga memiliki peranan penting dalam penyelenggaran suatu negara yang dilakukan oleh pemerintah. Dalam Hukum Administrasi Negara, P.
Nicolai dan kawan-kawan menyebutkan bahwa sarana penegakkan Hukum Administrasi Negara berisi:4
1. Pengawasan bahwa organ pemerintahan dapat melaksanakan ketaatan pada atau berdasarkan undang-undang yang ditetapkan secara tertulis dan pengawasan terhadap keputusan yang meletakkan kewajiban kepada individu; dan
2. Penerapan kewenangan sanksi pemerintahan.
Philipus M. Hadjon menyebutkan bahwa instrumen penegakan Hukum Administrasi Negara meliputi pengawasan dan sanksi. Pengawasan merupakan
2 M. Kadarisman, Manajemen Pengembangan Sumber Daya Manusia, Rajawali, Jakarta:
2013, hlm. 172.
3 Titiek Triwulan T., H. Ismu Gunadi Widodo, Hukum Tata Usaha Negara dan Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara Indonesia, Kencana, Jakarta: 2011, hlm. 447.
4 P. Nicolai, Bestuursrecht, Amsterdam: 1994, hlm. 469.
langkah preventif untuk memaksakan kepatuhan, sedangkan penerapan sanksi merupakan langkah represif untuk memaksakan kepatuhan.5
Hal ini menunjukkan bahwa pengawasan sangat penting dalam penyelenggaraan suatu negara, dimana melalui pengawasan ini dapat dilihat bagaimana penyelenggaraan dari suatu kebijakan di lapangan, menilai apakah terdapat penyimpangan-penyimpangan yang terjadi, dan dapat memberikan evaluasi terhadap pelaksanaan kebijakan guna mencapai tujuan yang diharapkan secara efektif dan efisien.
Kegiatan pengawasan pada dunia pendidikan juga merupakan instrumen penting yang harus dilakukan dalam memantau dan menilai penyelenggaran pendidikan di Indonesia. Perhatian negara terhadap pendidikan sangatlah jelas disebutkan di dalam konstitusi negara. Dimana dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada bagian pembukaan (preambule) disebutkan bahwa salah satu cita-cita luhur atau tujuan bangsa Indonesia yaitu untuk mencerdaskan kehidupan bangsa. Kemudian disebutkan dalam Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 31 ayat (3) menyebutkan bahwa Pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan nasional yang meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa yang diatur dengan undang-undang. Untuk itu, seluruh komponen bangsa wajib mencerdaskan kehidupan bangsa yang merupakan salah satu tujuan negara Indonesia.
5 Ridwan H.R., Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Jakarta: 2016, hlm. 296.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional merupakan dasar hukum penyelenggaraan dan reformasi sistem pendidikan nasional. Undang-undang tersebut memuat visi, misi, fungsi, dan tujuan pendidikan nasional, serta strategi pembangunan pendidikan nasional, untuk mewujudkan pendidikan yang bermutu, relevan dengan kebutuhan masyarakat, dan berdaya saing dalam kehidupan global.
Visi dan misi pendidikan nasional disebutkan dalam Penjelasan Undang- Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Dalam usaha mencapai visi dan misi pendidikan nasional tersebut maka dalam penyelenggaraan pendidikan dibutuhkan suatu proses pengawasan yang bertujuan untuk melihat bagaimana penyelenggaraan dari suatu kebijakan di lapangan dalam hal ini sekolah, menilai apakah terdapat penyimpangan-penyimpangan yang terjadi, dan dapat memberikan evaluasi terhadap pelaksanaan kebijakan guna mencapai tujuan yang diharapkan secara efektif dan efisien dimana fungsi pengawasan ini dilaksanakan oleh Pengawas Sekolah.
Tugas terpenting pengawas pendidikan idealnya mampu memberikan alternatif pemecahan masalah dalam pembelajaran. Hal ini tidak terlepas dari peran pengawas pendidikan sebagaimana diuraikan Wiles & Bondi bahwa peran pengawas pendidikan adalah “...to help teachers and other education leaders understand issues and make wise decisions affecting student education”.6
Pendapat tersebut dapat di artikan bahwa peran pengawas pendidikan adalah membantu guru dan pemimpin pendidikan untuk memahami isu-isu dan membuat
6 Wiles J., & Bondi. J., Supervision Guide to Practice (2nd ed), A Bell & Howell Company, London: 1986. Hlm 104
keputusan yang bijak yang mempengaruhi pendidikan siswa. Pengawas memiliki kiprahnya sangat strategis dalam meningkatkan mutu pendidikan dengan tugas yang diembanya antara lain membimbing, membina, memantau, supervisi, mengevaluasi, membuat laporan serta menindaklanjuti hasil supervisi.7
Ikatan Guru Indonesia (IGI) mengusulkan penghapusan jabatan fungsional pengawas sekolah kepada Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nadiem Makarim sebagaimana dikutip dalam detiknews. Ikatan Guru Indonesia (IGI) menyebutkan bahwa penghapusan jabatan pengawas dinilai bisa menjadi solusi sementara atas persoalan kekurangan guru. Hal ini dikarenakan jabatan pengawas sekolah hanya bisa diisi oleh guru. Sementara jumlah guru kurang. Jika guru diangkat dalam jabatan fungsional pengawas, otomatis jumlah guru akan semakin berkurang.8 Kemudian, dalam praktik pengawasan, harus diakui banyak pengawas sekolah yang terjebak pada kerja-kerja yang bersifat formalitas dan administratif.
Akibatnya, keberadaan pengawas sekolah justru menjadi beban. Pengawas sekolah tidak mampu memberi manfaat bagi peningkatan kompetensi guru dan kepala sekolah yang berdampak pada kemajuan sekolah.9
Usulan penghapusan jabatan fungsional pengawas sekolah kepada Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nadiem Makarim didukung juga oleh Majelis Pendidikan Syarikat Islam Indonesia. Majelis Pendidikan Syarikat Islam
7 Dedi Iskandar dan Udik Budi Wibowo, Peran Pengawas Pendidikan Dalam Peningkatan Mutu Pendidikan SMP Di Kabupaten Bima Provinsi Nusa Tenggara Barat, Jurnal Penelitian Ilmu Pendidikan, Vol. 9, No. 2, September 2016, hlm. 180.
8 Bagus Mustakim, Usulan Penghapusan Jabatan Pengawas Sekolah, Detik News, 6 November 2019, dapat diakses melalui https://news.detik.com/kolom/d-4774142/usulan- penghapusan-jabatan-pengawas-sekolah, (Akses tgl 10 September 2020, pukul 15.00).
9 Ronalyw, Ide Keliru Penghapusan Pengawas Sekolah, Berita Kota Makassar, 8 November 2019, dapat diakses melalui https://beritakotamakassar.com/berita/2019/11/08/ide- keliru-penghapusan-pengawas-sekolah/, (Akses tgl 10 September 2020, pukul 15.15).
Indonesia menyebutkan terdapat tiga alasan mendasar untuk menghilangkan jabatan pengawas. Pertama, fungsi pengawas sudah digantikan oleh kepala sekolah. Kedua, saat ini masih terjadi kekurangan jumlah guru. Ketiga, kualitas pengawas yang dibutuhkan untuk mengajar. 10
Terkait dengan usulan penghapusan jabatan fungsional tersebut, Koordinator Pengawas, Thamrin Paelori, angkat suara terkait ide tersebut. Ia menganggap wacana tersebut keliru karena konsep penghapusan pengawas sekolah dengan alasan masih terjadinya kekurangan guru di sekolah, dinilai Thamrin tidak tepat sebab jika sekolah tanpa pengawas, tidak ada yang menjamin guru dan kepala sekolah akan bekerja dengan baik.11
Hal tersebut didukung oleh Sugiyanto, S.Pd., M.Pd seorang pengawas SMP Kabupaten Muaro Jambi menyebutkan bahwa kenyataan selama ini pengawas belum memperoleh pendidikan dan pelatihan yang memang diperlukan untuk memperkuat pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya. Pemerintah seharusnya memberikan pembinaan, pendidikan dan pelatihan yang seimbang antara guru dan pengawas, sehingga pengawas memiliki kemampuan yang minimal sama dengan gurunya dan seharusnya lebih dari gurunya. Jadi “bukan malah dibubarkan” tetapi dibekali dengan keterampilan yang cukup dan diberdayakan dengan baik dalam rangka meningkatkan kualitas pendidikan di Indonesia. Seharusnya Pengawas Sekolah dijadikan kepanjangtanganan
10 Esy, 3 Alasan Dukung Usulan Penghapusan Jabatan Pengawas Sekolah, JPNN.com, 8 November 2019, dapat diakses melalui https://www.jpnn.com/news/3-alasan-dukung-usulan- penghapusan-jabatan-pengawas-sekolah (Akses tgl 10 September 2020, Pukul 15.45).
11 Ronalyw, Op. Cit.
pemerintah untuk membina, memantau, membimbing dan melatih, serta menilai guru dan kepala sekolah dalam satuan pendidikan.12
Perbedaan pandangan mengenai kedudukan dan fungsi jabatan fungsional pengawas sekolah ini dalam penyelenggaran sistem pendidikan nasional dan melihat pentingnya peran pengawasan dalam mencapai tujuan, visi dan misi pemerintah khususnya dalam penyelenggaraan sistem pendidikan nasional dan pengawasan sebagai salah satu sarana penegakan hukum administrasi negara menjadi salah satu dasar peneliti dalam melakukan penelitian ini.
Berdasarkan beberapa hal yang dijabarkan diatas, akan sangat menarik untuk melakukan penelitian yang dituangkaan dalam bentuk karya tulis yang berjudul “Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang)”.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan uraian latar belakang masalah sebagaimana diuraikan diatas, maka yang menjadi permasalahan pokok dalam pembahasan skripsi ini yaitu:
1. Bagaimana pengawasan sebagai sarana penegakan hukum dalam Hukum Administrasi Negara?
2. Bagaimana tugas pokok dan fungsi Pengawas Sekolah sebagai pelaksana teknis fungsional di bidang pengawasan akademik dan manajerial pada satuan pendidikan tertentu?
12 Sugiyanto, Haruskah Jabatan Pengawas Dihapuskan, Socius Media, 11 November 2019, dapat diakses melalui https://www.fkgipsnaspgri.org/2019/11/haruskan-jabatan-pengawas- dihapuskan.html?m=1, (Akses tgl 10 September 2020, Pukul 19.00).
3. Bagaimana kedudukan Pengawas Sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang?
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian
Tujuan yang hendak dicapai melalui perumusan masalah dalam skripsi ini adalah sebagai berikut :
1. Untuk mengetahui pengawasan sebagai sarana penegakan hukum dalam Hukum Administrasi Negara.
2. Untuk mengetahui tugas pokok dan fungsi Pengawas Sekolah sebagai pelaksana teknis fungsional di bidang pengawasan akademik dan manajerial pada satuan pendidikan tertentu.
3. Untuk mengetahui kedudukan Pengawas Sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang.
Penelitian akan senantiasa bermula dari rasa ingin tahu (niewgierigheid) untuk menemukan jawaban terhadap suatu permasalahan aktual yang dihadapi.
Suatu penelitian ilmiah dimaksudkan untuk memperoleh pengetahuan yang benar tentang objek yang diteliti berdasarkan serangkaian langkah yang diakui komunitas ilmuan sejawat dalam bidang keahlian (intersubjektif), dengan demikian penemuan terhadap hasil penelitian ilmiah tersebut diakui sifat keilmiahannya (wetenschappelijkheid), dapat ditelusuri kembali oleh sejawat yang berminat dan merupakan hal baru (nieuw moet zijn). Itulah sebabnya
dikatakan bahwa pengetahuan ilmiah adalah pengetahuan yang telah dibuktikan kebenarannya.13
Bertitik tolak dari tujuan penelitian sebagaimana tersebut diatas, diharapkan dengan penelitian ini akan dapat memberikan manfaat atau kegunaan secara teoritis dan praktis di bidang hukum yaitu :
1. Secara teoritis
Penelitian ini secara teoritis diharapkan membuka wawasan dan paradigma berfikir dalam memahami dan mendalami permasalahan hukum yang berkaitan dengan Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang).
Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan perbandingan dan referensi bagi peneliti selanjutnya serta dapat memperkaya khazanah ilmu pengetahuan khususnya dalam perkembangan ilmu pengetahuan hukum khususnya Hukum Administrasi Negara.
2. Secara praktis
Penelitian ini secara praktis ditujukan kepada penegak hukum terkhusus kepada penegak hukum di bidang administrasi negara. Hasil penelitian ini juga diharapkan juga dapat memberikan masukan bagi penyempurnaan dan harmonisasi berbagai perangkat perundang-undangan yang mengatur tentang Pengawas Sekolah.
13 A. F. Chalmers, What is the thing called Science, Edisi Indonesia: Apa itu yang dinamakan ilmu?, Suatu Penilaian tentang Watak dan Status Ilmu Serta Metodenya, Hasta Mitra, Jakarta: 1983, hlm. 1.
Penelitian ini diharapkan bermanfaat kepada pemerintah untuk memecahkan permasalahan yang berkaitan dengan kedudukan dan fungsi pengawas sekolah sebagai pelaksana teknis fungsional di bidang pengawasan akademik dan manajerial pada satuan pendidikan tertentu.
Penelitian ini diharapkan bermanfaat kepada masyarakat untuk memberikan informasi kepada masyarakat mengenai kedudukan dan fungsi pengawas sekolah dalam melakukan pengawasan sekolah.
D. Keaslian Penulisan
Skripsi dengan judul “Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang)” sepanjang penelusuran yang dilakukan dan diketahui, bahwa belum ada tulisan yang mengangkat mengenai judul ini di Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
Hal ini dibuktikan dengan pemeriksaan yang telah dilakukan oleh pihak Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, menyatakan tidak ada yang sama atau menyerupai judul tersebut. Atas dasar telah dilakukannya pemeriksaan tersebut, penulis yakin bahwa judul yang diangkat beserta pembahasannya belum pernah ada penulisannya. Skripsi ini asli ditulis dan diproses melalui pemikiran penulis, referensi dari jurnal, buku-buku, peraturan- peraturan, kamus hukum, internet, dan bantuan dari pihak-pihak lain yang menguasai ilmu dalam bidang yang berkaitan dengan skripsi ini. Maka dengan
demikian bahwa skripsi ini merupakan karya asli dan dapat dipertanggung- jawabkan secara ilmiah.
E. Tinjauan Pustaka
1. Kedudukan dan Fungsi
Kedudukan berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia merupakan tempat pegawai (pengurus perkumpulan dan sebagainya) tinggal untuk melakukan pekerjaan atau jabatannya. Selain itu, kedudukan juga dapat diartikan sebagai status (keadaan atau tingkatan orang, badan atau negara, dan sebagainya).
Kedudukan Pegawai Aparatur Sipil Negara dijelaskan dalam Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara bahwa Pegawai Aparatur Sipil Negara merupakan pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang diangkat oleh pejabat pembina kepegawaian dan diserahi tugas dalam suatu jabatan pemerintahan atau diserahi tugas negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Pegawai Aparatur Sipil Negara berkedudukan sebagai aparatur negara yang menjalankan kebijakan yang ditetapkan oleh pimpinan instansi pemerintah serta harus bebas dari pengaruh dan intervensi semua golongan dan partai politik.
Pegawai Aparatur Sipil Negara dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Selain untuk menjauhkan birokrasi dari pengaruh partai politik, hal ini dimaksudkan untuk menjamin keutuhan, kekompakan dan persatuan Aparatur Sipil Negara, serta dapat memusatkan segala perhatian, pikiran, dan tenaga pada tugas yang dibebankan kepadanya. Oleh karena itu dalam pembinaan karier
pegawai Aparatur Sipil Negara, khususnya di daerah dilakukan oleh pejabat berwenang yaitu pejabat karier tertinggi.14
Kedudukan Aparatur Sipil Negara berada di pusat, daerah, dan luar negeri.
Namun demikian, pegawai Aparatur Sipil Negara merupakan satu kesatuan.
Kesatuan bagi Aparatur Sipil Negara ini sangat penting, mengingat dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, sering terjadi adanya isu putra daerah yang hampir terjadi dimana-mana sehingga perkembangan birokrasi menjadi stagnan di daerah-daerah. Kondisi tersebut merupakan ancaman bagi kesatuan bangsa.15
Fungsi berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia merupakan jabatan (pekerjaan) yang dilakukan. Pada Pasal 13 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara disebutkan jabatan Aparatur Sipil Negara terdiri atas:
a. Jabatan Administrasi;
b. Jabatan Fungsional; dan c. Jabatan Pimpinan Tinggi.
Pada Pasal 10 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara disebutkan Pegawai Aparatur Sipil Negara berfungsi sebagai:
a. Pelaksana kebijakan publik;
b. Pelayan publik; dan
c. Perekat dan pemersatu bangsa.
14 Elly Fatimah, Erna Irawati, Modul Pelatihan Dasar Kader PNS Manajemen PNS, Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Jakarta: 2016, hlm. 9.
15 Ibid., hlm. 9-10.
Aparatur Sipil Negara berfungsi, bertugas dan berperan untuk melaksanakan kebijakan yang ditetapkan oleh pimpinan instansi pemerintah.
Aparatur Sipil Negara juga merupakan abdi masyarakat dan abdi masyarakat sehingga dalam menjalankan tugasnya dituntut untuk melaksanakan tugasnya dengan baik dan memiliki kesetiaan dan ketaatan terhadap Pancasila, Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, negara, pemerintah, dan masyarakat. Aparatur Sipil Negara juga dituntut untuk menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan secara berdayaguna dan berhasilguna.16
Aparatur Sipil Negara berfungsi, bertugas dan berperan untuk memberikan pelayanan publik yang professional dan berkualitas. Oleh karena itu, diperlukan Aparatur Sipil Negara yang bebas dari intervensi politik, bersih dari praktik korupsi, kolusi dan nepotisme, dan mampu menyelenggarakan pelayanan publik bagi masyarakat.17
Aparatur Sipil Negara berfungsi, bertugas dan berperan untuk mempererat persatuan dan kesatuan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Aparatur Sipil Negara senantiasa dan taat sepenuhnya kepada Pancasila, UUD 1945, Negara dan Pemerintah. Aparatur Sipil Negara senantiasa menjunjung tinggi martabat Aparatur Sipil Negara serta senantiasa mengutamakan kepentingan negara daripada kepentingan diri sendiri, seseorang dan golongan. Dalam Undang- Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara disebutkan bahwa dalam penyelenggaraan dan kebijakan manajemen Aparatur Sipil Negara, salah
16 Sri Hartini, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta: 2008, hlm. 39.
17 Wahyu Bhudianto, Manajemen Pegawai Aparatur Sipil Negara Menuju Good Governance, Transformasi, No. 28, 2015, hlm. 78.
satu diantaranya asas persatuan dan kesatuan. Aparatur Sipil Negara harus senantiasa mengutamakan dan mementingkan persatuan dan kesatuan bangsa.18
2. Pengawasan
Istilah Pengawasan dalam bahasa Inggris disebut controlling, yang oleh More dikatakan bahwa pengawasan pada hakikatnya merupakan tindakan membandingkan antara hasil dalam kenyataan (das Sein) dengan hasil yang diinginkan (das Sollen). Hal ini disebabkan karena antara kedua hal tersebut sering terjadi penyimpangan, maka tugas pengawasan adalah melakukan koreksi atas penyimpangan tersebut.19
Pengawasan merupakan fungsi manajerial yang keempat setelah perencanaan, pengorganisasian, dan pengarahan. Sebagai salah satu fungsi manajemen, mekanisme pengawasan di dalam suatu organisasi memang mutlak diperlukan. Pelaksanaan suatu rencana atau program tanpa diiringi dengan suatu pengawasan yang baik dan berkesinambungan, jelas akan mengakibatkan lambatnya atau bahkan tidak tercapainya sasaran dan tujuan yang telah ditentukan.20
Terwujudnya tujuan yang dikehendaki oleh organisasi sebenarnya tidak lain merupakan tujuan dari pengawasan. Sebab setiap kegiatan pada dasarnya selalu mempunyai tujuan tertentu. Oleh karena itu, pengawasan mutlak diperlukan
18 Elly Fatimah, Erna Irawati, Op. Cit., hlm. 11-12.
19 Winardi, Manajer dan Manajemen, Citra Aditya Bakti, Bandung: 1993, hlm. 224.
20 Titiek Triwulan T., H. Ismu Gunadi Widodo, Op. Cit., hlm 446 - 447.
dalam usaha pencapaian. Menurut Situmorang dan Juhir, maksud dari pengawasan adalah:21
a. Mengetahui jalannya pekerjaan, apakah lancar atau tidak.
b. Memperbaiki kesalahan yang dibuat oleh pegawai dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang kembali kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan yang baru
c. Mengetahui apakah penggunaan budget yang telah ditetapkan dalam rencana terarah kepada sasarannya dan sesuai dengan yang telah direncanakan.
d. Mengetahui pelaksanaan kerja sesuai dengan program (fase tingkat pelaksanaan) seperti yang telah ditentukan dalam planning atau tidak.
e. Mengetahui hasil pekerjaan dibandingkan dengan yang telah ditetapkan dalam planning, yaitu standar.
Sistem pengawasan yang efektif dapat diperoleh dengan memenuhi dua prinsip pengawasan yaitu; pertama, adalah adanya rencana tertentu dan adanya pemberian instruksi-instruksi; kedua, pemberian wewenang yang jelas kepada bawahan. Prinsip pokok pertama merupakan satu keharusan, karena rencana itu merupakan standar, alat ukur dari pekerjaan yang dilaksanakan oleh bawahan.
Rencana menjadi petunjuk apakah suatu pelaksanaan pekerjaan berhasil atau tidak. Prinsip pokok kedua wewenang merupakan suatu keharusan agar pelaksanaan pengawasan itu benar-benar dapat dilaksanakan secara efektif.
Wewenang dan instruksi yang jelas harus dapat diberikan kepada bawahan karena
21 Ibid, hlm. 451.
berdasarkan itulah dapat diketahui apakah bawahan sudah menjalankan tugas- tugasnya dengan baik atau tidak.22
Pengawasan terhadap tindakan pemerintah dalam suatu negara hukum dimaksudkan agar pemerintah dalam menjalankankan aktivitasnya sesuai dengan norma-norma hukum, sebagai suatu upaya preventif, dan juga dimaksudkan untuk mengembalikan pada situasi sebelum terjadinya pelanggaran norma-norma hukum, sebagai upaya represif. Di samping itu, yang terpenting adalah bahwa pengawasan ini diupayakan dalam rangka memberikan perlindungan hukum bagi rakyat.23
3. Pelaksana Teknis Fungsional
Berdasarkan Pasal 12 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, Pejabat Fungsional adalah Pegawai Aparatur Sipil Negara yang menduduki jabatan fungsional pada instansi pemerintah. Selanjutnya Pasal 11 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, Jabatan Fungsional adalah sekelompok jabatan yang berisi fungsi dan tugas berkaitan dengan pelayanan fungsional yang berdasarkan pada keahlian dan keterampilan tertentu.
Jabatan fungsional merupakan jabatan yang walaupun tidak secara tegas tercantum dalam struktur organisasi, namun ditinjau dari sudut fungsinya, jabatan tersebut harus ada untuk memungkinkan organisasi menjalankan tugas pokoknya.
22 Achmad Fauzi, Peran Inspektorat Kabupaten/Kota Sebagai Lembaga Pengawasan Internal Pemerintah Daerah Menuju Tata Kepemerintahan Daerah Yang Baik, Hukum dan Dinamika Masyarakat, Vol. 10., No. 2., April 2013, hlm. 116
23 Ridwan H.R., Op. Cit., hlm. 297.
Hal ini dikarenakan peran dan fungsi jabatan fungsional dapat mencerminkan kinerja pelayanan karena terkait secara langsung dengan sistem pelayanan masyarakat yang menjadi bagian dari urusan wajib daerah. Fungsi pelayanan publik tersebut ibaratnya sebagai pembuluh nadi otonomi daerah, untuk mengatur mekanisme pelayanan secara efektif.24
Jabatan Fungsional terbagi menjadi dua kategori yaitu: 25
a. Jabatan Fungsional Keahlian, yaitu kedudukan yang menunjukan tugas yang dilandasi oleh pengetahuan, metodologi, dan teknik analisis yang didasarkan atas dasar disiplin ilmu yang bersangkutan atau berdasarkan sertifikasinya setara dengan keahlian dan ditetapkan berdasarkan angka kredit tertentu; dan
b. Jabatan Fungsional Keterampilan yaitu kedudukan yang menunjukkan tugas yang mempergunakan prosedur dan teknik kerja tertentu serta dilandasi kewenangan penanganan berdasarkan sertifikasi yang ditentukan.
Pada Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 1994 jo. Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pegawai Negeri Sipil dijelaskan bahwa jabatan fungsional keahlian dan jabatan fungsional keterampilan ditetapkan dengan kriteria:
24 Ambar Teguh Sulistiyani dan Evi Sukmayeti, Pengembangan Jabatan Fungsional di Lingkungan Pemerintahan Daerah, Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS, Vol. 1, No. 2, November 2007, hlm. 12.
25 Ajib Rakhmawanto, Analisis Model Pembinaan Jabatan Fungsional Analisis Kepegawaian di Badan Kepegawaian Negara, Civil Service, Vol. 10, No.1, Juni 2016, hlm. 5
a. Mempunyai metodologi, teknik analisis, teknik dan prosedur kerja yang didasarkan atas disiplin ilmu pengetahuan dan/atau pelatihan teknis tertentu dengan sertifikasi;
b. Memiliki etika profesi yang ditetapkan oleh organisasi profesi;
c. Dapat disusun dalam suatu jenjang jabatan berdasarkan:
(1) Tingkat keahlian, bagi jabatan fungsional keahlian,
(2) Tingkat keterampilan, bagi jabatan fungsional keterampilan.
d. Pelaksanaan tugas bersifat mandiri.
e. Jabatan fungsional tersebut diperlukan dalam pelaksanaan tugas pokok dan fungsi organisasi.
Jika menduduki jabatan fungsional, maka jalur karir fungsional dikembangkan melalui diklat fungsional yang bertujuan untuk peningkatan kompetensi baik yang berupa profesionalisme, maupun kecakapan yang diperlukan sehingga mampu memenuhi kebutuhan secara relevan.26
F. Metode Penelitian
Menurut C. A. van Peursen, mengadakan suatu penelitian ilmiah jelas harus menggunakan metode, karena ciri khas ilmu adalah dengan menggunakan metode. Metode berarti penyelidikan berlangsung menurut suatu rencana tertentu.
Menempuh suatu jalan tertentu untuk mencapai tujuan, mengandung arti peneliti tidak bekerja secara acak. Langkah-langkah yang diambil harus jelas serta ada
26 Ambar Teguh Sulistiyani dan Evi Sukmayeti, Op. Cit., hlm. 12.
pembatasan-pembatasan tertentu untuk menghindari jalan yang menyesatkan dan tak terkendalikan.27
Agar mendapat hasil yang lebih maksimal, dilakukan penelitian hukum dengan menggunakan metode-metode sebagai berikut :
1. Jenis dan Sifat Penelitian
Jenis penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini adalah penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif adalah penelitian hukum yang meletakkan hukum sebagai sebuah bangunan sistem norma mengenai asas-asas, norma, kaedah-kaedah dari peraturan perundang-undangan, putusan pengadilan, perjanjian, serta doktrin (ajaran).28
Penelitian hukum normatif memiliki beberapa pendekatan, dimana pendekatan adalah cara pandang peneliti dalam memilih spektrum ruang bahasan yang diharap mampu memberi kejelasan uraian dari suatu substansi karya ilmiah.29
Peneliti menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute approach) dalam penelitian ini. Pendekatan perundang-undangan dilakukan
dengan menelaah semua undang-undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu hukum yang sedang ditangani. Dalam suatu penelitian hukum normatif, sudahlah pasti menggunakan pendekatan perundang-undangan karena
27 Jonaedi Efendi dan Johnny Ibrahim, Metode Penelitian Hukum Normatif dan Empiris, Kencana, Jakarta: 2018, hlm. 4.
28 Mukti Fajar ND dan Yulianto Achmad, , Dualisme Penelitian Hukum Normatif dan Empiris, Yogjakarta, Pustaka Pelajar: 2010, hlm. 93.
29 I Made Pasek Diantha, Metodologi Penelitian Hukum Normatif dalam Justifikasi Teori Hukum, Kencana, Jakarta: 2016, hlm. 156.
secara logika hukum, penelitian hukum normatif didasarkan pada penelitian yang dilakukan terhadap bahan hukum yang ada.
2. Data Dalam Penelitian
Bahan atau materi yang dipakai dalam skripsi ini diperoleh melalui penelitian kepustakaan. Dari hasil penelitian kepustakaan diperoleh data sekunder yaitu bahan-bahan hukum (legal materials) yang dikategorikan sebagai bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder.30
a. Bahan Hukum Primer
Bahan hukum primer adalah bahan hukum yang mempunyai otoritas.
Bahan-bahan hukum primer terdiri dari perundang-undangan, catatan-catatan resmi atau risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan-putusan hakim.31
Bahan hukum primer yang penulis gunakan dalam penelitian ini terdiri dari:
(1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
(2) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional.
(3) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
(4) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.
(5) Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan, sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor
30 Jonaedi Efendi dan Johnny Ibrahim, Op. Cit., hlm. 177.
31 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum Edisi Revisi, Kencana, Jakarta: 2016, hlm.
181.
13 tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan.
(6) Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 Tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2017 Nomor 63, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6037).
(7) Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nomor 12 Tahun 2007 tentang Standar Pengawas Sekolah/Madrasah.
(8) Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 21 Tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Sekolah dan Angka Kreditnya, sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 14 Tahun 2016 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 21 tahun 2010 tentang Jabatan Fungsional Pengawas dan Angka Kreditnya.
(9) Peraturan Bupati Deli Serdang Nomor 2233 Tahun 2016 tentang Kedudukan, Susunan Organisasi,Tugas dan Fungsi Serta Tata Kerja Perangkat Daerah (Berita Daerah Kabupaten Deli Serdang Tahun 2016 Nomor 52).
b. Bahan Hukum Sekunder
Bahan hukum sekunder dapat digolongkan atas bahan hukum sekunder dalam arti sempit dan bahan hukum sekunder dalam arti luas. Dalam arti sempit umumnya berupa buku-buku hukum yang berisi ajaran atau doktrin atau treatises, terbitan berkala berupa artikel-artikel tentang ulasan hukum atau law review, dan
narasi tentang arti istilah, konsep, phrase, berupa kamus hukum atau ensiklopedi hukum. Dalam arti luas adalah bahan hukum yang tidak tergolong bahan hukum primer atau “….any written work that is not primary authority…” termasuk segala karya ilmiah hukum yang tidak dipublikasikan ataupun yang dimuat di koran atau majalah populer.32
3. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum
Peneliti menggunakan teknik pengumpulan bahan hukum melalui studi kepustakaan (library research), Metode yang digunakan dalam pengumpulan data tersebut adalah dengan menggunakan studi dokumen (document study) atau studi kepustakaan (library research), yaitu dengan mempelajari peraturan perundang- undangan, buku, situs internet, media massa, dan kamus yang berkaitan dengan judul skripsi ini yang dapat dipergunakan sebagai dasar dalam penelitian dan menganalisa masalah-masalah yang dihadapi.33
Penulis melakukan kunjungan ke Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang untuk memperoleh bahan hukum sekunder dan informasi tertulis lainnya untuk melengkapi data kepustakaan.
4. Analisis Data
Penelitian ini menggunakan teknik analisis data kualitatif, yaitu dengan menentukan keterkaitan antara bagian dan keseluruhan data yang telah dikumpulkan melalui proses yang sistematis untuk menghasilkan klasifikasi atau tipologi. Analisis data dimulai dari tahap pengumpulan data sampai tahap
32 Ibid, hlm. 144-145.
33 Soerjono Soekanto. Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta: 1995, hlm. 21.
penulisan laporan. Analisis kualitatif disebut juga analisis berkelanjutan (ongoing analysis).34
G. SISTEMATIKA PENULISAN
Penulis melakukan penyusunan secara sistematis untuk lebih memudahkan menguraikan pembahasan masalah skripsi ini, Skripsi ini terbagi dalam 5 (lima) bab yang gambarannya sebagai berikut :
BAB I : PENDAHULUAN
Bab ini secara umum menggambarkan garis besar tentang latar belakang pemilihan judul yang dipilih oleh penulis serta hal-hal yang mendorong penulis dalam mengangkat judul “Kedudukan dan Fungsi Pengawas Sekolah Sebagai Pelaksana Teknis Fungsional di Bidang Pengawasan Akademik dan Manajerial Pada Satuan Pendidikan Tertentu (Studi di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang)” dalam bab ini juga akan menguraikan mengenai apa yang menjadi rumusan masalah, tujuan dan manfaat penulis melakukan penelitian, keaslian penulisan, tinjauan pustaka, metode penelitian dan sistematika penulisan.
BAB II : PENGAWASAN SEBAGAI SARANA PENEGAKAN HUKUM DALAM HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
Bab ini akan menguraikan mengenai pengawasan yang menjadi sarana dalam penegakkan hukum administrasi negara yang terdiri dari pengertian pengawasan dan tujuan pengawasan, jenis
34 Afrizal, Metode Penelitian Kualitatif, Raja Grafindo Persada, Jakarta: 2015, Hlm. 176.
dan tipe pengawasan, serta landasan hukum pengawasan sekolah.
BAB III : TUGAS POKOK DAN FUNGSI PENGAWAS SEKOLAH DALAM SATUAN PENDIDIKAN TERTENTU
Bab ini akan menguraikan mengenai tugas pokok dan fungsi pengawas sekolah dalam satuan pendidikan tertentu dalam hal mengawasi penyelenggaraan sistem pendidikan nasional dan standar nasional pendidikan yang terdiri dari landasan hukum jabatan fungsional pengawas sekolah, pengangkatan dalam jabatan fungsional pengawas sekolah, tugas pokok dan fungsi pengawas sekolah, serta rincian kegiatan pengawas sekolah berdasarkan jenjang jabatan.
BAB IV : KEDUDUKAN PENGAWAS SEKOLAH DI DINAS PENDIDIKAN KABUPATEN DELI SERDANG
Bab ini akan menguraikan mengenai gambaran umum Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang, kedudukan pengawas sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang, serta pertanggungjawaban pengawas sekolah di Dinas Pendidikan Kabupaten Deli Serdang
BAB V : PENUTUP
Bagian akhir skripsi ini berisi penutup yang memuat kesimpulan dan saran dari hasil penelitian yang telah diteliti dan dibahas dalam skripsi ini.
26 BAB II
PENGAWASAN SEBAGAI SARANA PENEGAKKAN HUKUM DALAM HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
A. Pengertian dan Tujuan Pengawasan
Pelaksanaan suatu organisasi dikenal empat fungsi manajerial yaitu perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan pengawasan. Menjadi salah satu fungsi manajerial, pengawasan sangat dibutuhkan di dalam penyelenggaraan suatu program atau kegiatan dalam suatu organisasi.
Istilah pengawasan secara umum seringkali digunakan dengan segala sesuatu yang berhubungan dengan manajemen, secara terminologis, pengawasan disebut dengan istilah evaluating, appraising, correcting, ataupun controlling.
1. Pengertian Pengawasan
Maman Ukas memberikan pengertian bahwa pengawasan adalah suatu proses pemantauan, pengukuran, dan juga melakukan perbaikan atas pelaksanaan suatu pekerjaan sehingga rencana dapat dilaksanakan sesuai dengan tujuan yang diharapkan.35
SP. Siagian memberikan pengertian pengawasan sebagai proses pengamatan daripada pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin
35 Maman Ukas, Manajemen: Konsep, Prinsip dan Aplikasi, Penerbit Agmini, Bandung:
2004, hlm. 337.
supaya semua pekerjaan yang sedang dilakukan berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya.36
Sujamto memberikan pengertian pengawasan sebagai segala usaha atau kegiatan yang bertujuan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya tentang pelaksanaan tugas atau pekerjaan telah sesuai dengan yang seharusnya atau tidak.37
Lembaga Administrasi Negara mengungkapkan bahwa pengawasan merupakan suatu proses yang dilakukan oleh pimpinan yang bertujuan untuk memastikan dan menjamin tugas, tujuan, dan sasaran organisasi telah terselenggara dengan baik dan telah sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
Hakekat pengawasan adalah untuk mencegah terjadinya penyimpangan, penyelewengan, hambatan, maupun kesalahan yang dapat mengakibatkan kegagalan dalam mencapai tujuan dalam pelaksanaan tugas organisasi secepat mungkin.38
Menurut Titiek Triwulan dan Ismu Gunadi Widodo, pengawasan adalah sebagai suatu proses kegiatan pimpinan yang sistematis untuk membandingkan (memastikan dan menjamin) bahwa tujuan dan sasaran serta tugas organisasi yang akan dan telah terlaksana dengan baik sesuai dengan standar, rencana, kebijakan, instruksi, dan ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan dan yang berlaku, serta untuk mengambil tindakan perbaikan yang diperlukan, guna pemanfaatan manusia
36 SP. Siagian, Pengawasan dan Pengendalian di Bidang Pemerintahan, UI Press, Jakarta: 1994, hlm. 5.
37 Sujamto, Aspek-Aspek Pengawasan di Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta: 1996, hlm.
53.
38 Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, Toko Gunung Angung, Jakarta: 1996, hlm. 159.
dan sumber daya lain yang paling efektif dan efisien dalam mencapai tujuan perusahaan.39
Menurut Bagir Manan, pengawasan (toezicht, supervision) merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dari kebebasan berotonomi. Antara kebebasan dan kemandirian berotonomi di satu pihak dan pengawasan di pihak lain, merupakan dua sisi mata uang dalam negara kesatuan dengan sistem otonomi (desentralisasi). Pengawasan merupakan kendali terhadap desentralisasi berlebihan. Tidak ada otonomi tanpa pengawasan.40 Pengawasan menurut Bagir Manan merupakan pengikat kesatuan, agar bandul kebebasan berotonomi tidak bergerak begitu jauh sehingga mengurangi bahkan mengancam kesatuan, tetapi pengawasan sebagai pengikat tidak juga dapat ditarik begitu kencang, karena akan menyebabkan kebebasan desentralisasi akan berkurang bahkan mungkin terputus.41
2. Tujuan Pengawasan
Setiap kegiatan yang dilakukan oleh suatu organisasi pasti memiliki tujuan tertentu. Tujuan utama dilakukannya pengawasan terhadap kegiatan yang dilakukan suatu organisasi adalah agar tujuan yang hendak dicapai oleh organisasi dapat terwujud. Oleh karena itu, pengawasan merupakan suatu fungsi yang mutlak dibutuhkan dalam suatu organisasi.42
39 Titiek Triwulan T., H. Ismu Gunadi Widodo, Op. Cit., hlm. 447.
40 Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, hlm 185-186.
41 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta: 1994, hlm. 181.
42 Titiek Triwulan T., H. Ismu Gunadi Widodo, Op.Cit., hlm. 451.
Pengawasan dalam konsep Hukum Administrasi Negara bertujuan agar pelaksanaan tugas-tugas umum dan pembangunan oleh instansi yang bersangkutan dapat berjalan sesuai dengan rencana dan kebijaksanaan pemerintah sehingga dapat mencapai sasaran yang ditetapkan secara tepat guna, hasil guna, dan berdaya guna. Pengawasan juga berfungsi untuk mencegah terjadinya kebocoran dan pemborosan serta memperlancar pelaksanaan program dan kebijaksanaan yang telah ditetapkan.43
Viktor M. Situmorang dan Jusuf Juhir mengatakan bahwa pengawasan memiliki tujuan untuk:44
a. Memberikan jaminan terhadap pelaksanaan telah sesuai dengan rencana, kebijaksanaan, dan perintah;
b. Megkoordinasikan kegiatan-kegiatan agar berjalan dengan tertib;
c. Menghidarkan dari terjadinya pemborosan dan penyelewengan;
d. Memberikan jaminan kepuasan kepada masyarakat atas barang atau jasa yang dihasilkan; dan
e. Membangun kepercayaan masyarakat terhadap kepemimpinan organisasi.
Soekarno menjelaskan bahwa tujuan dilakukannya pengawasan adalah:45 a. Untuk mengetahui pelaksanaan telah sesuai dengan rencana yang telah
ditetapkan;
43 Safri Nugraha, Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi, Center for Law and Good Governance Studies (CLGS-FHUI) Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok: 2007, hlm.
391.
44 Viktor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat dalam Lingkungan Aparatur Pemerintah, PT. Rineka Cipta, Jakarta: 1994, hlm. 26.
45 Ateng Safrudin, Pemerintah Daerah dan Pembangunan, Sumur, Bandung: 1965, hlm.
36.
b. Untuk mengetahui pelaksanaan telah sesuai dengan instruksi dan asas-asas yang telah ditetapkan;
c. Untuk menemukan kesulitan, kelemahan dan hambatan dalam pelaksanaan;
d. Untuk mengetahui pelaksanaan telah berjalan dengan efisien atau tidak;
dan
e. Untuk menemukan solusi terhadap kesulitan, kelemahan, atau kegagalan yang ditemukan;
Ni’matul Huda mengemukakan bahwa sistem pengawasan memiliki tujuan sebagai berikut : 46
a. Menciptakan jaminan perlindungan hukum kepada masyarakat dari tindakan pemerintah yang menyalahgunakan wewenang dalam pelaksanaan tugasnya;
b. Memberikan perlindungan hukum kepada pemerintah dalam melakukan tindakan yang sesuai dengan aturan hukum yang berlaku;
c. Menilai suatu pelaksanaan tugas sesuai dengan fakta; dan
d. Mencocokan kegiatan yang dilaksanakan dengan standar yang telah ditetapkan sebelumnya (yang terwujud dalam suatu rencana).
B. Jenis dan Tipe Pengawasan 1. Tipe Pengawasan
46 Nimatul Huda, Otonomi Daerah Filosofis, Sejarah dan Problematika, Pustaka Pelajar, Jakarta: 2005, hlm. 68.
Donnelly melakukan pengelompokan pengawasan menjadi tiga tipe dasar, yang terdiri dari pengawasan pendahuluan (preliminary control), pengawasan saat pekerjaan berlangsung (concurrent control), dan pengawasan umpan balik (feedback control). Ketiga tipe dasar pengawasan tersebut dapat digambarkan sebagai berikut:47
Pengawasan Pendahuluan (preliminary control) adalah suatu sistem pengawasan yang memperhatikan pada pencegahan dari munculnya penyimpangan-penyimpangan terhadap kualitas dan kuantitas sumber daya yang telah ditetapkan dan yang akan digunakan oleh sebuah organisasi.48 Tujuan dari dilaksanakannya pengawasan pendahuluan adalah untuk menghindari dan
47 Donelly, Gibson, dan Ivancevich, Manajemen Edisi Sembilan Jilid I, Erlangga, Jakarta:
1996, hlm. 302.
48 Titiek Triwulan dan H. Ismu Gunadi Widodo, Op.Cit., hlm. 455.
Sumber daya manusia, bahan-bahan, modal,
dan finansial yang dicapai dan yang dikombinasi di dalam
organisasi yang bersangkutan
Dimana terjadi aktivitas yang
direncanakan
Yang menyebabkan timbulnya hasil-
hasil
Pengawasan umpan balik Pengawasan pada saat
pekerjaan berlangsung Pengawasan
Pendahuluan
Sumber : Donelly, Gibson, dan Ivancevich, Manajemen Edisi Sembilan Jilid I, Erlangga, Jakarta: 1996, hlm. 302.
Gambar 2. 1. Tipe Dasar Pengawasan Menurut Donnelly
mencegah kesalahan atau penyimpangan yang tidak diharapkan secepat mungkin atau sebagai tindakan berjaga-jaga sebelum pelaksanaan suatu aktivitas dimulai.49 Pengawasan pendahuluan mencakup pengawasan pendahuluan terhadap sumber daya manusia, bahan-bahan, modal dan sumber-sumber daya finansial.50
Pengawasan pada saat pekerjaan berlangsung (concurrent control) adalah suatu sistem pengawasan yang mengamati pekerjaan yang sedang berlangsung untuk memastikan bahwa sasaran atau standar yang ditetapkan telah dicapai.51 Concurrent control ini dilakukan dengan mengamati pelaksanaan suatu kegiatan
dengan cara melakukan perbandingan terhadap standar dengan hasil kerja, maka dibutuhkan tindakan-tindakan yang memberikan perbaikan untuk menghindari penyimpangan-penyimpangan.52
Pengawasan umpan balik (feedback control) adalah suatu sistem pengawasan dengan melakukan pengamatan dan pengukuran pada hasil akhir dari suatu kegiatan yang telah selesai diselenggarakan. Dimana melalui pengawasan umpan balik ini penyebab dari penyimpangan terhadap rencana atau standar ditentukan, dan melakukan penemuan yang akan diterapkan untuk kegiatan organisasi di masa yang akan datang. Pengawasan umpan balik bersifat historis dimana pengukuran dilakukan setelah kegiatan selesai.53
49 Maman Ukas, Op.Cit., hlm. 343.
50 Mustakallim, Pengawasan, Evaluasi dan Umpan Balik Stratejik, Jurnal UIN-Alauddin, Vol. 5, No. 2, Juli -Desember 2016, hlm. 357.
51 Titiek Triwulan dan H.Ismu Gunadi Widodo, Loc. Cit.
52 Maman Ukas, Loc.Cit.
53 Mutakallim, Loc.Cit.
2. Jenis Pengawasan
Jenis atau teknik pengawasan secara umum dapat diklasifikasikan dengan cara yang berbeda sesuai dengan sudut pandang yang dijadikan dasar pemikirannya, diantaranya adalah:54
a. Jenis pengawasan menurut cara pelaksanaannya.
i. Pengawasan langsung (direct control), adalah pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan atau pengawas secara pribadi dengan melakukan pengamatan, penelitian, pemeriksan, pengecekan secara langsung di tempat pekerjaan (on the spot) dan juga menerima laporan dari pelaksana secara langsung. Hal ini dilakukan dengan inspeksi.55 Melalui pengawasan langsung dapat menggambarkan kondisi sesungguhnya dari pelaksanaan suatu kegiatan, kuantitas maupun kualitas pekerjaan, metode-metode dan juga lingkungan kerja dapat menjadi obyek pengamatan dan pengawasan langsung dapat menjadi instrumen yang baik untuk melakukan pengecekan dan untuk melaporkan sikap mental para pekerja serta memperhatikan pengembangan pekerjaan manajerial yang ditugaskan kepada para pekerja.56 Akan tetapi, seorang pimpinan khususnya pada instansi yang besar pasti memiliki tugas yang banyak dan kompleks sehingga seorang pimpinan juga melakukan pengawasan yang bersifat tidak langsung karena seorang pimpinan
54 Sudibyo, Sistem Pengawasan, Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Jakarta: 2006, hlm. 12.
55 Viktor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, Op.Cit., hlm. 27.
56 Terry dan George R, Prinsip-Prinsip Manajemen, Bumi Aksara, Jakarta: 2003, hlm.
tidak mungkin dapat senantiasa melakukan pengawasan langsung itu.57
ii. Pengawasan tidak langsung (indirect control), adalah pengawasan yang dilakukan melalui jarak jauh. Pengawasan ini dilaksanakan melalui laporan baik tertulis maupun lisan yang disampaikan oleh para bawahan.58 Pengawasan tidak langsung memiliki kelemahan yaitu dimana adanya kecenderungan bawahan hanya akan melaporkan hal-hal yang bersifat positif atau hal-hal yang menurutnya dapat menyenangkan pimpinan, padahal seorang pimpinan yang baik menuntut bawahan untuk memberikan laporan atas hal yang bersifat positif maupun yang bersifat negatif sehingga pimpinan dapat mengetahui keadaan yang sebenarnya di lapangan dan dapat mengambil kesimpulan dan keputusan yang tepat.59 b. Jenis pengawasan menurut waktu pelaksanaanya.
i. Pengawasan yang dilakukan sebelum kegiatan dilakukan (pengawasan preventif), pengawasan ini bertujuan untuk menghindari tindakan yang menyimpang dalam pelaksanaan kegiatan. Pengawasan preventif bertujuan untuk mencegah timbulnya tindakan yang menyimpang dari standar yang ditetapkan, memberikan pedoman agar terciptanya pelaksanaan kegiatan yang efektif dan efisien, menentukan saran dan tujuan
57 Sondang P. Siagian, Filsafat Administrasi, Haji Mas Agung, Jakarta: 1989, hlm. 25.
58 Ibid.
59 Sondang P. Siagian, Fungsi-Fungsi Manajerial, Edisi Revisi Cetakan Pertama, Bumi Aksara, Jakarta: 2005, hlm. 116.
yang akan dicapai, menentukan kewenangan dan tanggungjawab instansi yang berhubungan dengan tugas yang harus dilaksanakan.60 Pengawasan langsung dapat berbentuk inspeksi langsung, on the spot observation, on the spot report, dan juga sekaligus pengambilan keputusan on the spot jika diperlukan.61 Pengawasan ini dilakukan oleh pemerintah untuk menghindari penyimpangan yang akan membebankan dan merugikan negara lebih besar dan pengawasan ini bertujuan agar pelaksanaan kinerja dapat berjalan sebagaimana yang dikehendaki. Pengawasan preventif lebih bermanfaat apabila dilakukan oleh atasan secara langsung, sehingga penyimpangan yang kemungkinan dilakukan akan terdeteksi lebih awal.62
ii. Pengawasan yang dilakukan sesudah kegiatan selesai dilaksanakan (pengawasan represif), melalui pengawasan ini dilakukan perbandingan terhadap apa yang terjadi (das Sein) dengan apa yang seharusnya terjadi (das Sollen). Tujuan dari pengawasan ini adalah untuk mengetahui kesesuaian antara kegiatan dan pembiayaan yang sudah dilakukan telah sesuai dengan kebijakan dan ketentuan yang telah ditetapkan.63 Pengawasan ini adalah pengawasan yang dilakukan tanpa mendatangi objek yang diawasi atau pengawasan yang dilakukan dari jarak jauh yaitu dari belakang meja. Dokumen
60 Bohari, Pengawasan Keuangan Negara, Rajawali Press, Jakarta: 1992, hlm 25.
61 Viktor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, Op.Cit., hlm. 26.
62 Safri Nugraha, Op. Cit., hlm. 349.
63 Bohari, Loc.Cit.
