LAPORAN
AKHIR
KAJIAN
EVALUASI
PERATURAN
DAERAH
PEMANTAUAN
PELAKSANAAN
PERATURAN
DAERAH
NOMOR
1
TAHUN
2014
TENTANG
PENANGANAN
GELANDANGAN
DAN
PENGEMIS
SEKRETARIAT
DEWAN
PERWAKILAN
RAKYAT
DAERAH
DAERAH
ISTIMEWA
YOGYAKARTA
KATA
PENGANTAR
Laporan
Evaluasi
Peraturan
Daerah
Provinsi
Daerah
Istimewa
Yogyakarta
No.
1
Tahun
2014
tentang
Penanganan
Gelandangan
dan
Pengemis
disusun
dalam
rangka
melakukan
evaluasi
terhadap
Peraturan
Daerah
tersebut.
Hal
ini
dilakukan
untuk
mengetahui
apakah
Peraturan
Daerah
tersebut
masih
sesuai
dengan
tuntutan
kebutuhan
masyarakat
atau
tidak.
Selain
itu
laporan
ini
juga
disusun
guna
sebagai
pertanggungjawaban
Tim
Ahli
kepada
Bagian
Legislasi
Sekretariat
DPRD
DI
Yogyakarta.
Laporan
ini
merupakan
laporan
lengkap
kajian,
yang
dapat
dijadikan
gambaran
bagi
pemangku
kepentingan
untuk
menindaklanjuti
kesimpulan
terhadap
ada
tidaknya
kebutuhan
penyempurnaan
dari
Peraturan
Daerah
Tersebut.
Tim
Ahli
mengucapkan
terima
kasih
kepada
Pihak-pihak
yang
telah
berkontribusi
dalam
penyusunan
Laporan
Evaluasi
ini.
Tim
Ahli
juga
menyadari
bahwa
laporan
ini
masih
memiliki
banyak
keterbatasan.
Atas
segala
masukan
dan
kritik
yang
membangun
untuk
kesempurnaan
laporan
ini,
diucapkan
terima
kasih.
Yogyakarta,
Juni
2018
Tim
Penyusun
DAFTAR
ISI
KATAPENGANTAR...2
DAFTARISI...3
BAB IPENDAHULUAN...5
A. LATARBELAKANG...5
B. TUJUANDANMANFAAT...6
C. METODEPENELITIAN...7
D. SISTEMATIKALAPORAN...8
BABIIKAJIANTEORI...1 0 A. KAJIANHUKUM ...10
1. Tugasdan Fungsi Negara...10
2. PeraturanPerundang-Undangan ...11
3. Pemerintah Daerah... 1 3 B. KAJIANKEBIJAKANPUBLIK...16
1. KebijakanPublik...1 6 2. ImplementasiKebijakan Publik... 17
3. Evaluasi KebijakanPublik...19
BABIIIEVALUASIIMPLEMENTASI...26
A. KEDUDUKANHUKUMDAN TEKNIKPENYUSUNANPERATURAN DAERAH NO. 1 TAHUN2014TENTANGPENANGANAN GELANDANGANDANPENGEMIS...2 6 1. K e d u d u k a n P e r a t u r a n D a e r a h N o . 1 T a h u n 2 0 1 4 t e nt a n g Penanganan Gelandangan dan Pengemis (Formil)... 26
2. T e k n i s P e n y u s u n a n P e r a t u r a n D a e r a h N o . 1 T a h u n 2 0 1 4 t e n t an g Penanganan Gelandangan dan Pengemis (Materiil) ...27
B. IMPLEMENTASIDAN EVALUASIPERATURAN DAERAHNO. 1 TAHUN 2014TENTANGPENANGANANGELANDANGANDAN PENGEMIS...34
1. UpayaPreventif...3 6 2. UpayaKoersif...4 4 3. UpayaRehabilitasi... 47
4. UpayaReintegrasiSosial...49
5. Prosedur Penangan Gelandangan dan Pengemis...53
6. PeranSertaMasyarakat...5 4 7. Pembiayaan...54 8. Larangan...5 4
9. Penyidikan...5 5 10.EvaluasiKebijakan...55 BABIVPENUTUP...6 6 A. KESIMPULAN...6 6 B. REKOMENDASI...6 6 DAFTAR PUSTAKA...68
4
BAB
I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 Alinea ke-IV
menyatakan bahwa tujuan dari dibentukanya Pemerintahan negara RepublikIndonesia yaitu melindungisegenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupanbangsa danikut melaksanakan ketertiban duniayang berdasarkankemerdekaan,perdamaian abadi, dankeadilan sosial.Selanjutnyahalini ditegaskankembalididalamBatangTubuh Undang-UndangDasar1945dalamPasal34ayat(1)menyatakan bahwa Fakir Miskindan anakterlantar dipelihara olehNegara.
Mandatnegara terutamauntukmemeliharafakirmiskin dananak terlantar merupakansesuatu yanghakiki. Fakir miskin terutamamereka yang menggelandang dan mengemis, hidup dalam kondisi serba kekurangan dan tidak bermartabat. Hal ini disebabkan oleh kelangsungan hidup mereka hanya bergantung pada belas kasihan oranglain, tidakmempunyaitempatuntukberlindung,sehingga mereka hidupsecaraberpindah-pindah.Gelandangandanpengemisjuga rentan terhadapeksploitasi dantindakan kekerasan.
Daerah Istimewa Yogyakartamerupakansalah satu daerahtujuan wisatayangada diIndonesia danjugasekaliguspusatpendidikan dan pusatkebudayaan.Keistimewaan yangdimilikinya menjadi dayaTarik bagi masyarakat sekitar untuk datang mengadu nasib. Kedatangan masyarakatsekitariniterkadangtidakdiikutidenganketerampilandan tempattinggalyang memadaisehingga dapat menyebabkan tindakan menggelandangdan mengemis.
Tindakan menggelandang dan mengemis merupakan tindakan pelanggaranterhadapketertibanumu, halini diaturdalamPasal 504 dan 505Kitab Undang-undangHukum Pidana.Selain ituPemerintah
juga telah menetapkan Peraturan Pemerintah No. 31 Tahun 1980 tentangPenanggulangan Gelandangandan Pengemis.
Pasal 4ayat(1) PeraturanPemerintah No.31 Tahun 1980juga memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk dapat melaksanakankebijakankhususberdasarkan kondisidaerah. Bahwa
berdasarkan ketentuan tersebut, Pemerintah Daerah Istimewa
Yogyakarta telahmenetapkan suatu ketentuan sebagaitindak lanjut ketentuantersebut. Ketentuan tersebut dituangkan dalam Peraturan Daerah No. 2 Tahun 2014 tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis. Perda tersebut juga telah ditindaklanjuti dengan adanya PeraturanGubernurDaerahIstimewa YogyakartaNo.36Tahun 2017 tentang StandarOperasional Prosedur Penanganan Gelandangan dan Pengemis.
Kedua aturan tersebuttelahdilaksanakanoleh ParaPemegang KepentingandiDaerah Istimewa Yogyakarta beberapa tahunterakhirini. DewanPerwakilanRakyat Daerahmempunyaifungsipengawasan, hal inisesuai denganketentuanPasal 96ayat (1)huruf cUndang-undang No.23 Tahun2014tentangPemerintahanDaerah.Selanjutnya Pasal100 ayat (1) menyatakan bahwa fungsi pengawasan diwujudkan dalam bentukpengawasan terhadap Perda Provinsidan Peraturan Gubernur. Adanyakajian inidilatarbelakangiolehadanya kewenangantersebut sehinggaDewanPerwakilanRakyatDaerah Istimewamengadakan kajian evaluasi terhadap Peraturan Daerah No. 1 Tahun 2014 tentang Penanganan Gelandangandan Pengemis.
B. TUJUANDANMANFAAT
Tujuan dari adanya Kajian Evaluasi Peraturan Daerah No. 1 Tahun2014 tentang Penangangan GelandangandanPengemis yaitu untukmengetahui danmenganalisis pelaksanaandari perdatersebut, masihrelevandengankeadaansaatini atautidak.Manfaatdarikajian iniyaitu memberikanmasukanbagi pemegang kepentingan,dalamhal ini DewanPerwakilan RakyatDaerahIstimewaYogyakarta,terhadap
pelaksanaanperda, baikitukelebihannya ataukekurangannya. Dengan demikian pemegang kepentingan, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah IstimewaYogyakarta, mengetahui tindakan ataulangkah apasajayang dapat ditempuhuntuk perbaikan ke depan.
C. METODEPENELITIAN
Penyusunanlaporan inidilakukan dengancaramenghimpundan menganalisisdatadenganmenggunakanberbagai metodekajian agar menghasilkan deskripsi yang komprehensif dan mendalam serta menghasilkan penelitian yang valid, reliabel, dan kredibel seputar persoalanburuh rumahan.Metode-metodetersebutdiposisikan sebagai metodeyangsalingmelengkapi dalammendiskripsikanisu, masalah, dan solusinya. Beberapametode tersebut antaralain adalah sebagai berikut:
1. Desk Study
Dalam DeskStudyini,timpengkaji mengumpulkan,memilah,dan menganalisis data sekunder yang dapat berupa peraturan perundang-undangan,buku,laporan,danberbagaipenelitian yang telahdilakukan. Halinidilakukanuntuk memperkuathasilkajian yangakandisusun dalamlaporan.
2.
Indepth
Interview
Dengan metode, tim pengkaji berupaya untuk menggali data primer secara lebih mendalam dengan para narasumber yang berasal dariberbagai stakeholder.Data primerini penting untuk memahami kompleksitas pelaksanaan terhadap peraturan daerah tersebut. Selain itu, metode ini juga akan mengungkapkan permasalahanyangdihadapioleh stakeholder.
3. FocusGroupDiscussion(FGD)
Metodeinidigunakan untukmenggalilebihlanjut dataprimer melalui diskusi terfokus melalui berbagai stakeholder. FGD diperlukanuntuk menghasilkanresponmultistakeholder tentang persoalan,dilema,dan solusiterkaitgelandangandan pengemis,
dankemungkinan perbaikan kedepan dalam mengatasimasalah gelandangan dan pengemis.
ProsesFGDdiselenggarakan dalambentukdiskusi terarah yang akan dimoderatori oleh Tim Pengkaji. Stakeholders yang akan dihadirkandalamkegiatantersebutantara lain:
a. Dinas yang mempunyai tugas dan fungsi di bidang ketenagakerjaan;
b. Dinasyangmempunyaitugasdanfungsidibidang kesehatan; c. Dinasyangmempunyaitugasdanfungsidibidangsosial; d. Dinas yang mempunyai tugas dan fungsi di bidang
permukiman,sarana dan prasaranawilayah;
e. Dinasyangmempunyaitugasdan fungsidibidang pendidikan; f. Satuan KerjaPerangkat Daerah yang mempunyai tugas dan fungsidibidang penyelenggaraan ketentramandanketertiban umum;
g. Danrumah sakitjiwadaerah ataurumah sakitjiwa lainnya sertapihaklainyangbekerjasamadenganPemerintah Daerah. Stakeholderyangdimaksud dapatberupastakeholder ditingkat provinsi maupun kabupaten/kota.
D.SISTEMATIKALAPORAN
Sistematika laporan Evaluasi Pelaksanaan Peraturan Daerah Nomor1Tahun2014tentangPenangananGelandangandanPengemis akantersaji dalamempat(4)bab.Bab-bab tersebutsebagaiberikut:
1. BabI. Pendahuluan
BabPendahuluan disajikansebagaikerangkapikiransecara umum yang mendasari dilakukannya evaluasi terhadap PeraturanDaerah
2. BabII.KajianTeori
BabKajian Teoridisajikandalamuraian pemahaman teoritis terkaitPerdayangakandievaluasiuntukmembekali wawasan dan pengetahuan sebagai alat analisis dalam menilai,
mengolah, mengevaluasi sertamenyusun rekomendasi dari hasilpenelitian.
3. BabIII.EvaluasiImplentasiPerda
Bab Evaluasi implementasi Perda menyajikan data seperti permasalahan hukum, Implementasi, dan Evaluasi Perda. Ketigaaspektersebut dianalisisuntuk mencari kelemahan perdatersebutdan bagaimanarekomendasi kedepan terhadap Perda.
4. BabIV. Penutup
Bab iniberisikan kesimpulan dan rekomendasiyang dapat diusulkanuntuk perbaikanpelaksanaan Peraturan Daerahke depan.
BAB
II
KAJIAN
TEORI
A. KAJIANHUKUM
1. TugasdanFungsi Negara
Berdasarkan Pasal 1Ayat (3) Undang-undangDasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Negara Indonesia adalah Negara Hukum. Secara embrionik,gagasanNegara hukumtelahdikemukakanolehPlato,ketikabeliau memperkenalkan konsep Nomoi. Dalam Nomoi, Plato mengemukakanbahwa p e n y e l e n g g a r a a n N e g a r a y a n g b a i k i a l a h b e r d a s a r k a n h u k u m y a n g b a i k .1A . V . D i c e y m e n g e m u k a k a n u n s u r - u n s u r d a r i N e g a r a h u k u m , me l i p u t i :2
a.
Supremasi aturan-aturan hukum, tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang, dalamarti bahwaseseoranghanya bolehdihukumkalau melanggar hukum;
b .
K e d u d u k a n y a n g s a m a d a l a m m e n g h a d a p i h u k u m (e q u a l i t y b e f o r e t h e l a w ).
Dalil iniberlakubaik untuk orangbiasa maupun untukpejabat;
c.
Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang(di Negara lainoleh undang-undang dasar)serta keputusan-keputusanpengadilan.
Negara diselenggarakan berdasarkan tugas dan fungsi organ-organ pemerintah. Tugas-tugas pemerintah muncul dilatarbelakangi oleh adanya pemusatan kekuasaan Negara pada satu tangan atau satu lembaga. Oleh karena itu, kekuasaantersebut harus dipisahkan yang selanjutnyadikenal denganteoripemisahan kekuasaan.Teori inipertamakalidiperkenalkan oleh John Locke yang kemudian dipopulerkan oleh Montesquie. Menurutnyadi dalamsuatu Negaraterdapat 3organ danfungsi utamapemerintahan yaitu legislatif, ekseku t if, d a n yudikatif.3
Sebagaimana yang tercantum di dalam Pembukaan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Alinea ke 4 yang berbunyi “KemudiandaripadaituuntukmembentuksuatuPemerintahNegara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
1RidwanH.R.2003,HukumAdministrasiNegara,Cet.2,UIIPress,Yogyakarta,hlm.2. 2Ibid,Hlm.3.
3Ibid.Hlm.9.
kehidupan bangsadan ikut melaksanakan ketertiban duniayang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah Kemerdekaan Kebagsaan Indonesia itudalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia, yang berkedaulatan rakyatdengan berdasar kepada: Ketuhanan Yang MahaEsa, Kemanusiaanyang adildan beradab,PersatuanIndonesiadan
Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruhrakyatIndonesia.”PadaAlinea ke4 initerkandungfungsi Negaraatautujuan negarasebagai pelindung rakyatnya atauuntukmelindungi rakyatknya, dengan demikian dibentuknya pemerintah Negara Indonesia bertujuan untukmelindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruhtumpah darahIndonesiasehinggaterwujudlahsuatu kesejahteraan umum.
2. Peraturan Perundang-Undangan
Pembentukansuatuperaturan perundangan-undangantidaklahtanpa menggunakansuatu pedoman.Apabila menilikpada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahwa Indonesia adalah Negara Hukum, olehsebab itu semua produk hukumyang merupakan dasardari pelaksanaan suatu kewenangan pemerintah haruslah berdasarkan hukum. Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan merupakan pedoman dalam membuat suatu produk hukum.
Haldemikian serupa dengan penjelasan umum dari Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan didasarkan pada pemikiran bahwaNegaraIndonesiaadalahnegarahukum.Sebagainegarahukum, segala aspek kehidupan dalambidang kemasyarakatan,kebangsaan, dankenegaraan termasuk pemerintahan harusberdasarkan atas hukumyang sesuaidengan sistem hukum nasional. Sistemhukumnasional merupakan hukumyang berlakudiIndonesia dengansemua elemennya yangsaling menunjang satu denganyang laindalamrangka mengantisipasidan mengatasipermasalahan yangtimbul dalamkehidupanbermasyarakat, berbangsa,danbernegarayang
berdasarkanPancasiladanUndang-Undang DasarNegaraRepublikIndonesia Tahun1945.
Pembentukansuatuperaturan perundang-undanganharus dilakukan beradasarkanasas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik meliputi kejelasantujuan, kelembagaan ataupejabat pembentukyang tepat, kesesuaian antarajenis,hierarki, dan materi muatan,dapat dilaksanakan, k e d a y a g u n a a n d a n k e h a s i l g u n a a n , k e j e l a s a n r u m u s a n , d a n k e t e r b u k a a n .4 Penjelasan Pasal 5 tersebut, asas kejelasan tujuan yaitu bahwa setiap pembentukanperaturan perundang-undanganharus mempunyai tujuanyang jelas yanghendakdicapai.Asaskelembagaanataupejabat yangtepatadalah bahwasetiapjenisperaturanperundang-undangan harusdibuatoleh lembaga negara atau pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang.Asaskesesuainanatarajenis,hierarki,danmaterimuatanadalah bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benarmemperhatikan materi muatanyang tepat sesuaijenisdan hierarki
peraturan perundang-undangan. Asas dapat dilaksanakan adalah setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas peraturan perundangan-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, sosiologis, maupun yuridis. Asas kedayagunaan dankehasilgunaan adalah bahwasetiap peraturan perundang-undangandibuat karenabenar-benardibutuhkandanbermanfaat dalam mengatur kehidupanbermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Asas kejelasan rumusan adalah bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika,pilihankataatauistilah,serta Bahasahukum yang jelas danmudah dimengertisehingga tidakmenimbulkan berbagaimacam interpretasi dalam pelaksanaannya. Dan asas keterbukaan adalah bahwa
dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan,dan pengundangan bersifat transparan dan terbuka.
4 Ketentuan Pasal 5 Undang-undang No.12 Tahun2011tentang Pembentukan Peraturan
Perudang-undangan.
3. Pemerintah Daerah
Penyelenggara PemerintahDaerahprovinsidan Kabupaten/kota terdiri atas kepaladaerah danDPRDdibantuolehPerangkat Daerah.Kepala daerah m e m p u n y a i t u g a s :5
a. Memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangandankebijakan yangditetapkanbersamaDPRD;
b. Memelihara ketentramandanketertibanmasyarakat;
c. Menyusundan mengajukanrancangan perdatentangRPJPD dan rancangan perda tentang RPJMD kepada DPRD untuk dibahas berdsamaDPRD,serta menyusundan menetapkana RKPD;
d. Menyusun dan mengajukan rancangan perda tentang APBD, rancangan Perda tentangperubahanAPBD, danrancangan Perda tentang Pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD untuk dibahas bersama;
e. Mewakilidaerahanya di dalamdan di luar pengadilan,dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan ketentuanperaturan perundang-undangan;
f. Mengusulkanpengangkatanwakilkepaladaerah; dan
g. Melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pelaksanaantugas tersebut,kepala daerahjuga diberikankewenangan untuk:6
a. Mengajukan rancanganPerda;
b. Menetapkan Perda yang telahmendapatkan persetujuan bersama DPRD;
c. Menetapkan Perkadadan keputusan kepala daerah;
d. Mengambil tindakantertentu dalamkeadaan mendesakyangsangat dibutuhkan oleh daerah dan/atau masyarakat;
e. Melaksanakan kewenanganlainsesuaidenganketentuanperaturan perundang-undangan.
5Pasal65ayat(1)Undang-UndangPemerintahanDaerah 6Pasal65ayat(2)Undang-UndangPemerintahanDaerah
Kepaladaerah danwakilnyajuga mempunyaikewajiban yangmeliputi s e b a g a i b e r i k u t :7
a. Memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-UndangDasar Negara RepublikIndonesiaTahun1945 serta mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan RepublikIndonesia;
b. Menaatiseluruh ketentuan Peraturan Perundang-undangan; c. Mengembangkan kehiudpan demokrasi;
d. Menjagaetikadan normadalammelaksanakanUrusan Pemerintahan yangmenjadikewenangan daerah;
e. Menerapkan prinsiptata pemerintahanyangbersihdanbaik; f. Melaksanakanprogramstrategisnasional; dan
g. Menjalin hubungan kerjadengan seluruh instansi verticaldidaerah dansemua PerangkatDaerah.
Selainkewajiban tersebut,kepala daerah wajib menyampaikanlaporan
penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, laporan keterangan
pertanggungjawaban, dan ringkasan laporan penyelenggaraanPemerintahan Daerah.Laporan keteranganpertanggungjawaban disampaikankepadaDPRD yang kemudian laporan tersebut dibahas oleh DPRD untuk rekomendasi p e r b a i k a n p e n y e l e n g g a r a a n P e m e r i n t a h a n D a e r a h .8 T i d a k d i s a m p a i k a n n y a
Laporan keterangan pertanggungjawaban dapat menyebabkan diajukannya hal i n t e r p e l a s i k e p a d a g u b e r n u r .9
Sebagaimana telah disebutkan di atas, unsur dari penyelenggara Pemerintahdaerah terdirikepaladaerahdanDewan PerwakilanRakyat Daerah (DPRD) yangdibantuolehperangkatdaerah.DPRDprovinsi terdiriatasanggota partai politik peserta pemilihanumum yangdipilihmelalui pemilihanumum. DPRDprovinsi merupakan lembaga perwakilan rakyat daerahprovinsi yang b e r k e d u d u k a n s e b a g a i u n s u r p e n ye l e n g g a r a P e m e r i n t a h D a e r a h P r o v i n s i .1 0
7Pasal67Undang-UndangPemerintahanDaerah
8Pasal69danPasal71Undang-UndangPemerintahanDaerah 9Pasal73ayat(3)Undang-UndangPemerintahanDaerah 10Pasal94dan95ayat(1)Undang-UndangPemerintahanDaerah
DPRDprovinsi mempunyaifungsi: a. Pembentukanperda provinsi; b. Anggaran;dan
c. Pengawasan.
Fungsi pembentukan perda provinsioleh DPRDdilaksanakan dengan c a r a :1 1
a. Membahas bersama gubernur danmenyetujuiatau tidakmenyetujui rancanganperda provinsi;
b. Mengajukanusul rancanganperdaprovinsi; dan
c. Menyusun programpembentukan perda bersamagubernur.
Fungsi anggaran diwujudkan dalam bentuk pembahasan untuk persetujuanbersama terhadaprancangan perdatentangAPBDyang diajukan o l e h g u b e r n u r .1 2
Fungsipengawasan olehDPRD diwujudkandalam bentuk pengawasan t e r h a d a p :1 3
a. Pelaksanaan Perdaprovinsidan peraturangubernur;
b. Pelaksanaanperaturan perudang-undangan lainyangterkait dengan penyelenggaraan pemerintah daerah provinsi; dan
c. Pelaksanaan tindak lanjuthasil pemeriksaanlaporan keuanganoleh BadanPemeriksa Keuangan
D P R D provins i m e m p u n y a i t u g a s d a n w e w e n a n g s e b a g a i berik u t:1 4 a. Membentukperda provinsibersamagubernur;
b. Membahasdanmemberikan persetujuanRancangan Perda Provinsi tentangAPBDProvinsiyangdiajukanoleh Gubernur;
c. MelaksanakanpengawasanterhadappelaksanaanPerdaProvinsi dan APBDProvinsi;
d. Memilih gubernur;
e. Mengusulkanpengangkatan dan pemberhentian gubernur kepada
presiden melalui menteri untuk mendapatkan pengesahan
pengangkatan danpemberhentian;
11Pasal97Undang-UndangPemerintahanDaerah 12Pasal99ayat(1)Udang-UndangPemerintahanDaerah 13Pasal100ayat(1)Undang-UndangPemerintahanDaerah 14Pasal101ayat(1)Undang-UndangPemerintahanDaerah
f. Memberikan pendapat danpertimbangan kepadaPemerintahDaerah provinsiterhadaprencanaperjanjian internasionaldidaerahprovinsi; g. Meberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional
yangdilakukan oleh pemerintah daerahprovinsi;
h. Meminta laporan keteranganpertanggungjawaban gubernurdalam penyelenggaraanPemerintah Daerahprovinsi;dan
i. Melaksanakantugasdan wewenang lainyangdiaturdalamketentuan peraturan perundang-undangan.
B. KAJIANKEBIJAKANPUBLIK
1. KebijakanPublik
Kebijakan publik (public policy) merupakan konsep tersendiri yang mempunyaiarti dandefinisikhusus. Definisikebijakanpublikmenurut para ahlisangat beragam.Salah satudefinisimengenaikebijakanpublik diberikan oleh RobertEyestone.Iamengatakan bahwa“secara luas”kebijakan publik dapat didefinisikan sebagai “hubungan satu unit pemerintah dengan lingkungannya”. Definisilain diberikanolehThomas RDyeyang mengatakan bahwa “kebijakanpublikadalahapapun yangdipiliholeh pemerintah untuk dilakukandantidakdilakukan”. SementaraituRichardRosemenyarankan bahwa kebijakanpublikhendaknya dipahami sebagai“serangkaian kegiatan yang sedikit banyakberhubungan beserta konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan sendiri”
(Winarno, 2002).
Kebijakan menurutEalau dan Pewit(Winarno, 2002) adalah sebuah ketetapanyangberlaku,dicirikan olehperilakuyangkonsistendanberulang baik dari yang membuat atau yang melaksanakan kebijakan tersebut. SementaraTitmuss (dalamWinarno, 2012) mendefinisikan kebijakan sebagai prinsip-prinsip yang mengatur tindakan dan diarahkanpada tujuantertentu. Dengan penjelasan yang lebih lengkap, Edi Suharto (2008:7) menyatakan bahwa kebijakanadalah suatu ketetapanyangmemuat prinsip-prinsip untuk mengarahkan cara bertindak yang dibuatsecara terencana dan konsisten dalam mencapai tujuan tertentu.
Kebijakan juga dapat didefinisikan sesuai dengan teori yang mengikutinya, antara lainyaitu:
a. Teori Kelembagaanmemandang kebijakansebagai aktivitaskelembagaan dimana struktur dan lembaga pemerintah merupakan pusat kegiatan politik.
b. Teori Kelompok yang memandang kebijakan sebagai keseimbangan kelompok yang tercapaidalamperjuangan kelompokpada suatu saat tertentu. Kebijakanpemerintah dapat jugadipandang sebagai nilai-nilai kelompokelityangmemerintah
c. TeoriElitmemandang Kebijakanpemerintahsebagai nilai-nilaikelompok elityang memerintah.
d. Teori Rasionalmemandang kebijakansebagai pencapaian tujuansecara efisien melalui sistem pengambilan keputusanyang tetap.
e. Teori Inkremental, kebijakan dipandang sebagai variasi terhadap kebijakan masalampauataudengankatalainkebijakan pemerintah yang ada sekarang ini merupakan kelanjutan kebijakan pemerintah pada waktuyang lalu yangdisertai modifikasisecara bertahap.
f. Teori Permainan memandang kebijakansebagai pilihanyang rasional dalam situasi-situasiyangsaling bersaing.
g. TeoriCampuran yangmerupakangabungan modelrasionalkomprehensif daninkremental(Winarno,2002).
2. ImplementasiKebijakanPublik
Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik. Sebuah kebijakan sebagai hasil proses politis harus diterjemahkan kedalam kegiatan nyata dan tindakan melalui proses implementasi agarmempunyaidampakatautujuanyangdiinginkan.Setelah melaluitahap formulasikebijakan, pernyataankebijakan (policystatement)
yangtermuat dalamsebuah kebijakan yang diputuskanakandilaksanakan melaluilangkah-langkahkonkrityang disebutimplementasi.Van Meterdan Van Horn (dalam Wahab, 2001:146) merumuskan proses implementasi kebijakan sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu ataupejabat-pejabat atau kelompok-kelompokpemerintahatau swasta
yangdiarahkan padatercapainyatujuan-tujuan yang telahdigariskan dalam keputusan kebijaksanaan.
Menurut Donald S.VanMeterdanCarlE. VanHorn Horn(dalamAG Subarsono, 2011: 99) ada enam variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi,meliputi:
a. Standar dan sasaran kebijakan b. Sumberdaya
c. Komunikasiantarorganisasi danpenguatan aktivitas d. Karakteristikagenpelaksana,
e. Kondisisosial,politik, danekonomi,
f. Disposisiimplementor,yangmencakup responimplementorterhadap kebijakan, kognisi yaitu pemahaman terhadap kebijakan, intensitas disposisi implementor, yaitu preferensi nilai yang dimiliki oleh implementor.
MenurutMazmanian danSabatier (Subarsono,2011:94-99) adatiga kelompok variabelyangmempengaruhikeberhasilan implementasikebijakan, yakni:
a. Karakteristikdarimasalah (tractabilityoftheproblems)
b. Karakteristikkebijakan/undang-undang(abilityofstatuteto structure implementation)
c. Variabellingkungan (nonstatutoryvariablesaffectingimplementation)
MenurutMazmanian dan Sabatiermudahatau tidaknya suatu masalah dikendalikan dapatdilihatdari4aspek,yaitu:(1)Tingkatkesulitanteknisdari masalah yang bersangkutan,(2)Tingkat kemajemukan dari kelompok sasaran, (3)Proporsikelompoksasaranterhadaptotalpopulasi,(4) Cakupanperubahan perilakuyangdiharapkan.Sedangkankarakteristik kebijakandilihatmelalui 7 aspekyangada, yakni:
a. Kejelasanisi kebijakan.
b. Seberapa jauhkebijakantersebutmemilikidukunganteoritis. c. Besarnyaalokasisumberdaya finansialterhadap kebijakantersebut d. Seberapa besar ada keterpautan dan dukungan antar berbagai
institusi pelaksana.
e. Kejelasan dankonsistensi aturanyang adapadabadan pelaksana.
f. Tingkatkomitmenaparatterhadap tujuankebijakan.
g. Seberapa luas akseskelompok di luar untukberpartisipasi dalam implementasikebijakan.
Variabel ketiga yang mempengaruhi suatu implementasi kebijakan adalah lingkungan kebijakan yangmemiliki 4aspek yaitu:(1) Kondisi sosial ekonomi masyarakatdantingkatkemajuanteknologi, (2)Dukungan publik terhadapkebijakan,(3)Sikapdarikelompokpemilih(Constituentygroups), (4) Tingkat komitmenketerampilandari aparatdan implementor.
Padalaporanini kebijakanpublikyang dimaksudadalahPerda No 1 Tahun 2014 tentang Penanganan GelandangandanPengemis. Sebagai sebuahkebijakan, makaPerda No1Tahun 2014 dapatdikatakan sebagai sekumpulan rencana kegiatan yangdimaksudkan untuk memberikan efek perbaikan terhadappenanganan gelandangandanpengemis. Kebijakanpublik adalahserangkaianpilihan tindakanpemerintah (termasuk pilihanuntuk tidak bertindak) guna menjawab tantangan-tantangan yang menyangkutkehidupan masyarakat.Dengan demikianPerda No1Tahun2014juga merupakanpilihan tindakanPemerintahDaerahIstimewaYogyakartauntukmenjawab tantangan-tantanganyangmenyangkutkehidupanmasyarakat terutama gelandangandan pengemis, sebagaimana tujuandari penanganangelandangan danpengemis yaitu mencegah terjadinya gelandangan dan pengemis, memberdayakan
gelandangan dan pengemis; mengembalikan gelandangan dan pengemis
dalam kehidupan yangbermartabat; dan menciptakanketertiban umum. KeberhasilanimplementasiPerda No1 Tahun2014 akandipengaruhi oleh berbagai variabel.Dariteoriimplementasi kebijakanyangdiuraidi atas,paling tidak adaenam variabelyaitu karakteristik masalah, kejelasankebijakan dan konsistensi aturan, besarnya anggaran, keterpautan antar implementor
(SKPD/OPD) yang menangani, komitmen implementor, dan
dukungan/partisipasi publik.
3. EvaluasiKebijakanPublik
Apabila kebijakan dipandang sebagai suatu pola kegiatan yang berurutan, maka evaluasi kebijakan merupakan tindak lanjut daritahapan monitoring kebijakan.Monitoring kebijakan berupaya memastikan kebijakan
benar-benar dijalankan sesuai dengan rancangan yang sudah dibuat dan membawa padatercapainyatujuanyangdiinginkan.Adaduaaspek yangdilihat darikegiatan monitoring kebijakanini. Pertama, apakahproseduryangsudah ditetapkan benar-benar dijalankan. Kedua,bagaimana capaianyang diperoleh dari implementasi kebijakan yang diturunkan dalam sejumlah prosedur (Winarno, 2007).
Berdasarkan kegiatan monitoring tersebut kemudian dilakukan sejumlahaktivitas untuk menilaiefektivitaskebijakandalammencapai tujuan kebijakanyang dikehendaki.Efektifberkenaandengancarayang digunakan untukmemecahkanmasalah,sedangkanefisienmenyangkutbiaya-biayayang dikeluarkan.
Dari penilaian efektivitas ini akan diketahui faktor apa saja yang mendorong keberhasilanimplementasi kebijakan. Sebaliknya, jika kebijakan tersebutdinilai gagaldalam prosesimplementasi, makaakandiketahui pula faktor penghambatnya. Berdasarkan analisis hasil evaluasi tersebut, maka akandiputuskan apakahsebuah kebijakanakandilanjutkan atau dihentikan (Terminasi)(HowlettdanRamesh, 1995).
Masih terkait dengan penilaian efektivitas,secara harfiahefektivitas berasaldarikata efektifyang mengandung pengertian dicapainyakeberhasilan dalammencapai tujuan yangtelahditetapkan. Efektivitasselaluterkait dengan hubungan antarahasil yang diharapkan dengan hasil yang sesungguhnya dicapai(Dewanti, 2017:10).
Berbeda dengan definisi di atas, Susanto mendefinisikan efektivitas sebagai daya pesan untukmempengaruhi atau tingkat kemampuan pesan-pesan untuk mempengaruhi(Susanto,1975:156).Menurutpengertian Susanto di atas,efektivitasdapatdimaknaisebagaisuatupengukuranakantercapainya tujuan yangtelah direncanakan sebelumnya secaramatang agarhasil yang diharapkandapat berjalandenganbaik.Efektivitasmerupakansuatu ukuran yangmemberikan gambaranseberapajauh targetdapat tercapai. Pendapat tersebut menyatakan bahwa efektivitas merupakan suatu ukuran yang memberikangambaranseberapa jauhtargetyangtelahditetapkan sebelumnya oleh lembaga atau organisasi dapat tercapai. Hal tersebut sangat penting peranannya di dalam setiap lembaga atau organisasi dan berguna untuk
melihat perkembangan dankemajuan yangdicapai oleh suatulembaga atau organisasi itusendiri. Setiap organisasi atau lembaga didalam kegiatannya menginginkanadanya pencapaian tujuan.Tujuandari suatu lembagaakan tercapai segalakegiatannyadenganberjalan (Sedarmayanti,1995:61).
Dewanti mengutip pendapat Mahmudi dalam bukunya Manajemen Kinerja Sektor Publik mendefinisikan efektivitas sebagai hubungan antara outputdengan tujuan.Semakin besar kontribusi(sumbangan) outputterhadap pencapaian tujuan, maka semakinefektif programatau kegiatanyang telah disusun oleh organisasi. Berdasarkan pendapat tersebut, dapat diketahui bahwa efektivitasmempunyai hubungan timbalbalik antara output dengan tujuan. Semakin besarkontribusi output,maka semakinefektif suatuprogram ataukegiatan (Dewanti,2017: 11).
Apabila setelah implementasi kebijakan publik ternyata dampaknya tidak mampu memecahkan permasalahan yang dihadapi masyarakat, maka dapat dikatakanbahwa suatukebijakan tersebuttelah gagal, namun ada kalanyasuatukebijakanpublikhasilnyatidaklangsungefektif dalamjangka pendek, akan tetapi seletah melalui proses tertentu (Mahmudi, 2005:92).
Efektivitas implementasi kebijakan merupakan pengukuran terhadap
tercapainyatujuan kebijakan yangtelah dirumuskansebelumnya. Efektivitas implementasi kebijakan berkaitan dengan sejauh mana implementasiyang dilakukanmencapai tujuankebijakanyang diharapkan.
Untuk mengukur efektivitas secara rinci David Krech, Richard S.Cruthfied dan Egerton L Ballahey dalam Sudarwan danim memberikan kriteriaumumantaralainsebagaiberikut (Danim,2004:119-120):
a. Jumlahhasil yang dapatdikeluarkan, artinyahasiltersebut berupa kuantitas atau bentuk fisik dari organisasi, programatau kegiatan. Hasil dimaksudkan dapat dilihat dari perbandingan (ratio) antara masukan(input) dengankeluaran(output).
b. Tingkatkepuasanyangdiperoleh,artinya ukurandalamefektivitasini dapat kuantitatif (berdasarkanpulajumlah atau banyaknya) dan dapat kualitatif (berdasarkan padamutunya).
c. Produk kreatif, artinya penciptaan hubungannya kondisi yang kondusif dengandunia kerja, yang nantinya dapat menumbuhkan kreativitas dan kemampuan.
d. Intensitasyangakandicapai,artinyamemilikiketaatan yangtinggi dalam suatutingkatanintenssesuatu,dimana adanyarasa saling memilikidengankadaryangtinggi.
Membahas masalah ukuran efektivitas memang sangat bervariasi tergantungdari sudut terpenuhinyabeberapakriteria akhir.Menurutpendapat Cambell yangdikutip olehRichardM.Steers menyebutkan beberapaukuran daripadaefektivitas,yaitu(RichardMSteers,1995:47):
a. Kualitasartinyakualitasyangdihasilkanoleh organisasi b. Produktivitas artinyakuantitasdari jasayangdihasilkan
c. Kesiagaan yaitu penilaian menyeluruh sehubungan dengan kemungkinan dalam halpenyelesaiansuatu tugas khusus
d. Efisiensimerupakanperbandinganbeberapa aspekprestasi terhadap biaya untukmenghasilkan prestasi tersebut
e. Penghasilan yaitujumlahsumber dayayang masihtersisa setelah semuabiayadankewajibandipenuhi
f. Pertumbuhan adalah suatu perbandingan mengenai eksistensi sekarang danmasa lalunya
g. Stabilitas yaitu pemeliharaan struktur, fungsi dan sumber daya sepanjang waktu
h. Kecelakaanyaitu frekuensidalam halperbaikanyang berakibatpada kerugian waktu
i. SemangatKerja yaituadanyaperasaanterikatdalamhalpencapaian tujuan,yangmelibatkanusaha tambahan,kebersamaantujuan dan perasaanmemiliki
j. Motivasiartinyaadanyakekuatan yangmucul darisetiapindividu untuk mencapaitujuan
k. Kepaduan yaitufaktabahwapara anggotaorganisasisalingmenyukai satu samalain, artinyabekerja samadenganbaik, berkomunikasi dan mengkoordinasikan
l. Keluwesan Adaptasi artinya adanya suaturangsangan baru untuk mengubah prosedur standar operasinya, yang bertujuan untuk mencegah keterbekuan terhadap rangsangan lingkungan (dalam Steers,1985:46-48).
Sehubungandengan hal-hal yangdikemukakan diatas, maka ukuran efektivitas merupakansuatustandarakanterpenuhinya mengenaisasarandan tujuan yangakandicapai.Selain itu,menunjukanpadatingkat sejauh mana organisasi, program/ kegiatan melaksanakan fungsi-fungsinya secaraoptimal. Studi tentangefektivitasbertolak darivariabel-variabelartinya konsepyang mempunyai variasi nilai, dimana nilai-nilai tersebut merupakan ukuran daripadaefektivitas.Halinisejalan denganpendapatSudarwanDanim dalam
bukunya “Motivasi Kepemimpinan dan Efektivitas Kelompok” yang
menyebutkanbeberapavariabel yangmempengaruhiefektivitas,yaitu (Danim, 2004:121-122):
a.Variabelbebas (independentvariable)
Yaitu variabelpengelolayang mempengaruhi variabelterikat yang sifatnya givendanadapunbentuknya,sebagaiberikut:
1. Strukturyaitu tentang ukuran
2. Tugasyaitu tugasdantingkatkesulitan
3. Lingkungan yaitu keadaan fisik baik organisasi, tempat kerjamaupun lainnya
4. Pemenuhan kebutuhan yaitukebutuhan fisik organisasi, kebutuhanditempatkerja danlain-lain
b.Variabelterikat(dependentvariable)
Yaitu variabelyangdapat dipengaruhiataudapatdiikat olehvariabel laindanberikut adalahcontohdari variabelterikat,yaitu:
1. Kecepatandantingkatkesalahan pengertian
2. Hasilumumyangdapatdicapaipadakurunwaktu tertentu. c.Variabel perantara(interdependent variable)
Yaitu variabel yang ditentukan oleh suatu proses individu atau organisasi yang turut menentukan efek variabel bebas (Danim, 2004:121-122).
Pendapat Duncan yangdikutipRichard M.Steers mengatakanmengenai ukuranefektivitas,sebagaiberikut:
a.Pencapaian Tujuan b.Integrasi
c.Adaptasi (Duncan,dalamSteers1985:53).
Berdasarkanukuran efektivitasdi atas, makaketerkaitan antaravariabel yang mempengaruhi Efektivitas terdapat tujuh indikator yang sangat mempengaruhi terhadap efektivitas. Tujuh indikator tersebut, sangat dibutuhkan dalammenerapkansistem informasi.Hal tersebutdapatdilihat dari:
a. Pencapaian tujuan
Pencapaian adalah keseluruhan upaya pencapaian tujuan harus dipandang sebagai suatu proses. Oleh karena itu, agar pencapaiantujuanakhirsemakin terjamin,diperlukan pentahapan, baik dalamarti pentahapanpencapaian bagian-bagiannya maupun pentahapandalamartiperiodisasinya.Pencapaiantujuanterdiri dari beberapa faktor,yaitu :(1) kurunwaktu pencapaiannya ditentukan, (2)sasaranmerupakantarget yangkongktit,(3) dasarhukum.
b. Integrasi
Integrasi yaitu pengukuran terhadap tingkat kemampuan suatu organisasi untuk mengadakan sosialisasi, pengembangan konsensus dan komunikasi dengan berbagai macam organisasi lainnya.Integrasiterdiridaribeberapafaktor,yaitu:(1)prosedur(2) prosessosialisasi.
c. Adaptasi
Adaptasi adalahprosespenyesuaian diriyang dilakukanuntuk meyelaraskan suatu individuterhadap perubahan–perubahanyang terjadidilingkungannya.Adaptasiterdiridaribeberapafaktor, yaitu :(1) peningkatan kemampuan(2) saranadanprasarana (Duncan, dalamSteers1985:53 ).
Sehubungandengan haltersebutdiatas, makapengukuran merupakan penilaian dalam arti tercapainyasasaran yang telahditentukan sebelumnya denganmenggunakan sasaranyangtersedia.Jelasnyabila sasaranatautujuan
telah tercapai sesuaidengan yangdirencanakan sebelumnya adalahefektif. Jadi,apabila suatu tujuan atausasaran itutidak sesuaidengan waktu yang telah ditentukan, maka tidak efektif. Efektivitas merupakan fungsi dari manejemen, dimanadalamsebuah efektivitasdiperlukanadanyaprosedur, strategi,kebijaksanaan, programdanpedoman. Tercapainyatujuanituadalah efektif sebabmempunyaiefek ataupengaruh yangbesar terhadap kepentingan bersama.
Perubahan kebijakan dan terminasi kebijakan merupakan tahap selanjutnya setelah evaluasi kebijakan. Setelah masalah-masalahkebijakan timbul dan kegagalan-kegagalanprogram kebijakandiidentifikasi, maka tahap selanjutnya dalam policycycle adalahperubahan kebijakan atauterminasi kebijakan. Namun demikian, tentunya tidak semua kebijakan akan menimbulkan masalahdangagal meraihdampak yangdiinginkan. Olehkarena itu, rekomendasi yangdiajukanadalah terusmenjalankan program-program kebijakantersebut(Winarno,2007).
Konsepperubahankebijakan merujuk padapenggantiankebijakan yang sudahada dengansatuataulebih kebijakanyang lain. Perubahankebijakan ini meliputipengambilan kebijakanbarudanmerevisikebijakanyangsudah ada.
Dalam konteks laporan ini akan dilakukan evaluasi terhadap implementasiperda No1Tahun 2014tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis.Dalam evaluasiiniakandilakukan penilaian efektivitaskebijkan dalam mencapaitujuan yang telahditetapkan.Lebih lanjutakandilihat tujuh indikator untukmenilaiefektivitaskebijakantersebut, yaitu:
1. kurun waktupencapaiannya ditentukan; 2. sasaranyangmerupakantarget yangkongkrit; 3. dasar hukum;
4. prosedur;
5. prosessosialisasi;
6. peningkatan kemampuan; 7. sarana danprasarana.
BAB
III
EVALUASI
IMPLEMENTASI
A. KEDUDUKANHUKUMDANTEKNIKPENYUSUNANPERATURANDAERAHNO.1 TAHUN2014TENTANGPENANGANANGELANDANGANDANPENGEMIS
1. Kedudukan Peraturan Daerah No. 1 Tahun 2014 tentang Penanganan GelandangandanPengemis(Formil)
Penyusunan Peraturan perundang-undangan harus memperhatikan dasarformil penyusunanperaturan perundang-undangan.Dasarformil iniyaitu dasarkewenanganyang dimilikiolehpihak yangakan menyusun peraturan tersebut. Dalam Bahasa sederhana, apakah pihak yang akan menyusun peraturantersebut berwenang ataumemiliki dasarhukumdalam menyusun peraturan tersebut.PeraturanDaerah Provinsi adalah Peraturan Perundang-undanganyang dibentukolehDewan Perwakilan RakyatDaerah provinsidengan P e r s e t u j u a n b e r s a m a G u b e r n u r .1 5
Salah satuasaspembentukan peraturanperundang-undangan,yaitu a s a s k e l e m b a g a a n a t a u p e j a b a t p e m b e n t u k y a n g tepat.1 6Y a n g d i m a k s u d d e n g a n AsasKelembagaanatauPejabatPembentukyangtepatadalahbahwasetiap jenis PeraturanPerundang-undanganharus dibuatoleh lembaganegaraatau pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangantersebut dapatdibatalkan atau bataldemi hukumapabila d i b u a t o l e h l e m b a g a n e g a r a a t a u p e j a b a t n e g a r a y a n g t i d a k b e r w e n a n g .1 7
Berdasarkan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Daerah No. 1 Tahun2014,tidakpernahmenyebutkandasarkewenangan dariPemerintah Daerah Istimewa Yogyakartadalam penyusunan Peraturan Daerah tersebut. NaskahAkademikmerupakan suatu persyaratan dalampenyusunan suatu rancanganPeraturanDaerahProvinsi. Akantetapidasarkewenangan tersebut terdapatdalamdasarpertimbangannya,dimanaPerdainimasihmengacupada ketentuanPeraturanPemerintahNo.31 Tahun1980tentang Penanggulangan Gelandangandan Pengemis.Dengandemikian,dapatdikatakanbahwaPerda ini
15Pasal1angka7Undang-UndangNo.12Tahun2011tentangPembentukanPeraturanPerundang-Undangan. 16Pasal5HurufbUndang-UndangNo.12Tahun2011tentangPembentukanPeraturanPerundang-Undangan. 17PenjelasanPasal5HurufbUndang-UndangNo.12Tahun2011tentangPembentukanPeraturan
Perundang-Undangan.
masihmengacupadaUndang-UndangNo.6Tahun1974tentang Pokok-pokok
Kesejahteraan Sosial. Terdapat kesalahan dasar kewenangan dalam
penyusunanPeraturan Daerahini.Padahal Pemerintahpadatahun2009, telah mengeluarkan peraturan terbaru yang mengatur mengenai Kesejahteraan Sosial,yaitu Undang-Undang No.11Tahun 2009tentang Kesejahteraan Sosial. Padasaatyang bersamaan,rezimundang-undang pemerintahandaerah yangberlaku adalahUndang-Undang No. 32 Tahun2004 tentang Pemerintahan Daerah.Undang-Undang inimengkualifikasikanpenanganangelandangan dan pengemiskedalamurusanpenyelenggaraan ketertibanumumdan ketentraman masyarakatataupun dimasukankedalamurusanpenanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota, yangmerupakan urusan wajib yang menjadi kewenanganpememrintahdaerahprovinsi. Lebih lanjut didalamPeraturan PemerintahNo.38 Tahun2007tentang PembagianUrusan Pemerintahanantara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota,bahwa urusan pemerintahan yang wajibdiselenggarakan oleh pemerintahandaerah provinsidan pemerintahandaerah kabupaten/kota salah satunya urusanwajibdi bidangSosial. Hal tersebut senada dengan rezim Undang-UndangN0. 23 Tahun2014 tentang PemerintahanDaerah. Dengan demikian penanganan gelandangan dan pengemis merupakah urusan pemerintahandaerah provinsi.
2. Teknis Penyusunan PeraturanDaerahNo. 1Tahun 2014tentangPenanganan GelandangandanPengemis(Materiil)
Pasal 64 ayat (1) Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan dilakukan sesuai dengan teknik penyusunanperaturan perundang-undangan.Selain itu,penyusunansuatu peraturanperundang-undangan harusberdasarkan sistem hukum yang ada.
Berdasarkan LampiranIIUndang-Undang No. 12Tahun 2011tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sistematika penyusunan peraturanperundang-undanganterdiriatas:
a. Judul b. Pembukaan
c. Batang Tubuh d. Penutup
e. Penjelasan (jikadiperlukan) f. Lampiran(jika diperlukan)
Judul peraturan perundang-undangan memuat keterangan mengenai jenis, nomor, tahun pengundangan atau penetapan, dan nama peraturan perundang-undangan. Nama peraturan perundang-undangan dibuat secara singkatdengan hanyamenggunakan 1 kataataufrasatetapisecara esensial
maknanya telah dan mencerminkan Peraturan Perundang-undangan.
Berdasarkanhal tersebut, namadari Peraturan DaerahProvinsi No. 1 Tahun 2014tentangPenanganan Gelandangan dan Pengemis menggunakan suatu frasayang telahmencerminkanisidariperaturan daerah tersebut.Selainitu Perda tersebut juga sudah mencantumkan jenis, nomor, dan tahun pengundangan.
Pembukaan suatu peraturan perundang-undnagan terdiri atas frasa “Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa”, Jabatan Pembentuk Peraturan Perundang-undangan,Konsiderans,DasarHukum,danDiktum.Perdaini telah mencantumkan frase “Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa, Jabatan PembentukPeraturan perundang-undangan, dalam hal ini Gubernur Daerah IstimewaYogyakarta. Konsideransberisi dasarfilosofis,dasar sosiologis, dan dasaryuridis pembentukan suatuperaturan perundang-undangan.
Dasarfilosofisdari Perdainiyaituadanya kewajibandari penguasauntuk melindungi dan, memelihara, serta membina keselamatan dunia dan lebih mementingkan berkarya untuk masyarakat dari pada memenuhi ambisi p ribadi.1 8H a l tersebut te r c e r mi n d a l a m k on s i d e r a n P e r d a N o . 1 T a h u n 2 0 1 4 ya n g menyatakan bahwa pemerintah mempunyai kewajiban untuk menjamin dan memajukankesejahteraan setiap warganegara serta melindungi kelompok-kelompokmasyarakat yangrentan.Dasarsosiologis dariPerdainiyaitubahwa gelandangandanpengemisan dapatdilihatsebagaifenomenaperubahan sosial masyarakat,tindakan menggelandang dan mengemismerupakan faktasosial m o d e r n y a n g d i k e n a l s e j a k a d a n ya p e n g e m b a n g a n w i l a y a h d a n p e m b a n g u n a n .1 9
18PeriksaNaskahAkademikRancanganPerdaPenangananGelandangandanPengemis,hlm.11. 19PeriksaNaskahAkademikRancanganPerdaPenangananGelandangandanPengemis,hlm.13
Dasarsosiologis tersebuttidak tercermin didalamkonsideran PerdaNo. 1Tahun Tahun 2014. Naskah akademik menggambarkan bahwa gelandangan dan pengemisan(sebagai kegiatan/objek) merupakan suatu fenomena perubahan sosialdan merupakanfakta sosial sedangkandalam konsideransPerda ini menggambarkangelandangan danpengemis(sebagai subjek) yangrentanhidup dalamkemiskinan, kekurangan,keterbatasan, kesenjangan dan hidup tidak layakdan tidakbermartabat. Dengandemikian terdapat ketidakharmonisan antaranaskah akademik denganperda.
Dasar Yuridis dalam Naskah Akademis hanya memaparkan
ketertinggalan aturan yang mengatur mengenai masalah gelandangan dan pengemisataukekosongan hukum.Padahal suatudasaryuridistidakhanya memaparkanhaltersebut tetapijuga dasar hukumyang digunakansebagai pijakanpembentukan perda tersebut. Sudah seharunya Pancasila merupakan sumbersegalasumberhukumdanUndang-Undang DasarNegara Republik Indonesia Tahun1945 merupakanhukum dasardalam peraturan perundang-undangan.
Banyak teori mengenai penyusunan peraturan perundang-undangan, salahsatunyaadalahTeoriyangdiperkenalkanoleh HansKelsen.Teori tersebut dikenal dengan Stufenbau Theory. Hans Kelsen bependapat bahwa norma hukumitu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan,dimana suatu norma yanglebihrendah berlaku,bersumber, dan berdasarpada norma yang lebihtinggi, begitupulaseterusnyasampai pada suatu normatertinggi yaitukaidah dasar, yangsering juga disebutsebagai
G ru n d n o rm .2 0
Berdasarkan ketentuan Pasal 14 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentangPenyusunan Peraturan Perundang-Undangan, materimuatan suatu PeraturanDaerahProvinsidanPeraturan DaerahKabupaten/Kotaberisi materi muatandalamrangka penyelenggaraan otonomidaerahdan tugaspembantuan sertamenampung kondisikhusus daerahdan/atau penjabaranlebih lanjut PeraturanPerundang-undanganyanglebihtinggi,yangdijadikansebagaidasar yuridis pembentukan peraturanperundang-undangan. Hal inisesuai dengan apayangdisampaikanolehHans Kelsen.
20Ni’matulHuda,2008,UUD1945danGagasanAmandemenUlang,RajawaliPress,Jakarta,hlm.54.
Berdasarkan ketentuan tersebut, sudah sewajarnyabahwa Peraturan DaerahNo. 1 Tahun 2014 tentang PenangananGelandangan danPengemis dijiwai oleh Sila ke-5 Pancasila yaitu Keadilan Sosial bagi seluruh Rakyat Indonesia.Halinimengandung perilakuyangsesuaidengannilai-nilai keadilan so s ial b a g i s e l u r u h R a k y a t I n d o n e s i a ya i t u :2 1
a. Bersikap adil;
b. Menghormati hak-hakoranglain; c. Sukamenolong kesulitanoranglain;
d. Tidak melakukanpemerasanpadaoranglain;
e. Mengembangkansikap kekeluargaandan gorongroyong; f. Menjagakeseimbanganantarahak dan kewajiban; g. Tidakmerugikankepentinganumum; dan
h. Memajukankesejahteraan sosial.
Selain itu, Perdaini jugatelahmendasarkan pada Pembukaan Undang-UndangDasar NegaraRepublikIndonesiaTahun1945terutamaAlinea ke4. Sebagaimanatelah disebutkan diatas, bahwasuatu aturanharusdidasarkan padaperaturanyanglebihtinggi,undang-undangyangmenjadidasar Perdaini yaituUndang-Undang No. 6Tahun 1974 tentang Ketentuan-ketentuanPokok Kesejahteraan Sosial (Lembaran Negara Tahun 1974 Nomor 53, Tambahan LembaranNegara Nomor3039).Selanjutnya Undang-undangini dijabarkan lebih lanjut dari Peraturan Pemerintah No. 31 Tahun 1980 tentang PenanggulanganGelandangandan Pengemis,terutamaPasal 4ayat(1).Pasal 4 ayat (1) menyatakan bahwa Pemerintah Daerah dapat melaksanakan
kebijaksanaan khusus berdasarkan kondisi daerah sepanjang tidak
bertentangan dengan Peraturan Pemerintah ini. Ketentuan inilah yang d i g u n a k a n d a l a m d a s a r yu r i d i s P e r d a N o . 1 T a h u n 2 0 1 4 .2 2
Terkaithaltersebut, adayangperlu untukanalisis lebihlanjut yaitu, Pemerintah pada tahun2009telah mengeluarkan ketentuan baru mengenai kesejahteraan sosial.Ketentuan tersebutyaitu Undang-Undang No.11 Tahun 2009tentangKesejahteraan Sosial.Dalamketentuan PeralihanUndang-Undang
21MuchsonAR,2009,DiktatBahanAjar:PancasiladanUUD1945dalamKehidupanBangsadanNegaraRepublik
Indonesia,ProdiPendidikanKewarganegaraanFakultasIlmuSosialUNY,Yogyakarta,hlm.40(diaksesdi
http://staff.uny.ac.id/sites/default/files/Pancasila%20dan%20UUD%201945.pdf)
22PeriksakonsideransPeraturanDaerahNo.1Tahun2014tentangPenangananGelandangandanPengemis.
tersebut,terutamaPasal 57mengatur bahwa pada saat berlakunya Undang-Undang ini, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan-Ketentuan PokokKesejahteraan Sosial(Lembaran Negara Tahun1974Nomor 53,Tambahan LembaranNegaraNomor 3039) dicabut dandinyatakantidak berlaku.Pasalselanjutnyamengatur bahwapelaksanaandari Undang-Undang Nomor6Tahun1974tentang Ketentuan-KetentuanPokokKesejahteraan Sosial (LembaranNegaraTahun1974Nomor53,Tambahan LembaranNegara Nomor 3039)yang adapadasaatdiundangkannyaUndang-Undangini, masihtetap berlakusepanjang tidak bertentangan atau diganti berdasarkan Undang-Undangini.Akantetapihalinitidaklahsertamertadapat dilaksanakan,apabila terdapatperaturan perundang-undanganyangmengaturhal yangsama (dalam kedudukanperaturantersebut setingkat) maka aturan yang terbarulahyang akan berlaku. Hal ini sesuai dengan asas LexPosteriorDerogatLegiPriori.
Dengan demikianapabila telahada peraturanpelaksana dari Undang-Undang No.11Tahun2009yangmengaturhal yangsamasepertidiaturoleh peraturan pelaksanadari Undang-UndangNo.6 Tahun 1974makaperaturantersebut tidakberlaku.Catatanpenting suatukonsideranperaturan daerah:cukup memuat satu pertimbangan yang berisi uraian ringkas mengenai perlunya melaksanakan ketentuanpasal atau beberapa pasaldari undang-undangatau peraturan pemerintah yangmemerintahkan pembentukan peraturan daerah tersebut.23
Dasarhukumdalam halinidiawalidengankataMengingat.Dasar hukum memuatdasarkewenangan pembentukanperaturanperundang-undangan dan peraturanperundang-undanganyangmemerintahkan pembentukanperaturan perundang-undangan.DasarHukumyang digunakan dalam Perdainiyaitu Pasal18 ayat(6)Undang-UndangDasar Negara Republik Indonesia.Ketentuan inimendasarkanpadapelaksanaan otonomidantugasperbantuan. Penanganan gelandang dan pengemis selain dari pelaksanaan otonomi atau tugas perbantuansekaligusdariperintahperaturanperundang-undanganyanglebih tinggi.Selain itu, sebagaimanatelah disebutkan sebelumnya, bahwa Undang-UndangNo.32Tahun2004tentangPemerintahanDaerah mengkualifikasikan
23PeriksaLampiranIIUndang-UndangNo.12Tahun2011tentangPembentukanPeraturanPerundang-undangan,
hlm.16
penanganan gelandangan dan pengemis ke dalam urusan penyelenggaraan ketertibanumumdan ketentramanmasyarakatataupundimasukanke dalam urusan penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota, yang merupakan urusan wajib yang menjadi kewenangan pememrintah daerah provinsi.Lebih lanjutdidalam PeraturanPemerintah No. 38Tahun2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antaraPemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, bahwa urusan pemerintahan yang wajib diselenggarakanoleh pemerintahan daerah provinsi danpemerintahandaerahkabupaten/kota salahsatunyaurusanwajib dibidang Sosial.
Masih membicarakan dasar hukum pembentukan suatu peraturan perundang-undangan,Perdaini tidak mencantumkanUndang-Undang No. 12 Tahun 2011tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini terbukti dari tidak dicantumkannya Undang-undang Aquo. Hal ini dirasa penting,karenapenyusunan suatu peraturanperundang-undanganharuslah berpedomanpadaUndang-undang Aquo.
Dictum suatu peraturan perundang-undangan terdiri dari kata Memutuskan,kata Menetapkan, danJenis dan NamaPeraturan Perundang-undangan.Berdasarkanhal tersebut,dictum padaPerdatersebuttelahsesuai denganketentuan sebagaimana Lampiran IIUndang-UndangNo. 12 Tahun2014 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Batang tubuh suatu peraturan perundang-undangan memuatsemua materimuatanPeraturan Perundang-undanganyang dirumuskandalam pasal atau beberapa pasal. Pada umumnya materi muatan dalam batang tubuh dikelompokkanke dalamketentuan umum,materipokokyangdiatur,ketentuan pidana(jika diperlukan),ketentuan peralihan(jika diperlukan); danketentuan penutup.
Berdasarkan penelaahan, batangtubuh dariPerdaNo. 1 Tahun 2014 hampirsebagianbesar mengikutiketentuanPeraturanPemerintahNo.31 Tahun 1980tentangPenanggulanganGelandangandanPengemis.Perbedaannyahanya ada padaadanya ketentuan Kriteria Gelandangandan Pengemis yangdiatur dalamBAB II,adanyaketentuanPembiayaanyangdiaturdalamBab V,adanya ketentuanlaranganyangdiatur dalamBABVI, adanyaketentuan penyidikan
yangdiaturdalamBAB VII,danadanyaketentuan Pidana yangdiaturdidalam BABVIII.
BABI Ketentuanumum dari Perdaini sebagianbesar diperoleh dari Undang-Undang Kesejahteraan sosial dan turunannya. BAB III mengatur mengenai Penyelenggaraan dan Presedur Penanganan Gelandangan dan Pengemis.Sebagian besarketentuan dalambab iniberisikan upaya-upaya yang dilakukanuntuk penanganangelandangan danpengemis. 3dari 4 upayayang dilakukandiambildariketentuanPPNo. 31Tahun1980.Upayakeempatyang digunakanadalah adanyareintegrasi sosial. Berdasarkan ketentuandi dalam Undang-UndangNo.11Tahun2009tentangKesejahteraan Sosial,sudah tidak mengenal istilah Reintegrasi Sosial di dalam pengaturannya dalam menyelenggarakanKesejahteraan Sosial.Undang-Undang inidalamPasal 6 mengatur penyelenggaraan kesejahteraan sosial meliputi rehabilitasi sosial, jaminansosial,pemberdayaan sosial,danperlindungan sosial.Yangdimaksud dengan rehabilitasi sosial diatur dalam Pasal 7 ayat (1) yang menyatakan Rehabilitasi sosial dimaksudkan untuk memulihkan dan mengembangkan kemampuan seseorang yang mengalami disfungsi sosial agar dapat melaksanakan fungsi sosialnya. Dalam penjelasan Pasal tersebut yang dimaksud dengan seseorang yang mengalami disfungsi sosial antara lain penyandang cacat fisik, cacat mental, cacat fisik dan mental, tuna susila,
gelandangan, pengemis, eks penderita penyakit kronis,… Dari penjelasan tersebut maka Gelandangan dan Pengemis dikualifikasikan/digolongkan sebagaiseseorangyangmengalamidisfungsi sosial.
Perdaini juga mengamanatkanuntuk adanyaPeraturan Gubernur yang mengatur mengenai prosedur penanganan gelandangan dan pengemis. Hal tersebutdiatur dalamPasal 17ayat(1)dan ayat(2).Selanjutnya dalamBABIX Ketentuan Penutup mengaturbahwa apa yang diamanatkan dalam Pasal 17, harus telahditetapkanpaling lama 6 bulanterhitung Perdainidiundangkan. Akan tetapi, pada kenyataannya peraturan yangdimaksud baru ditetapkan setelah3tahun Perdaini diundangkan.Peraturantersebut adalah Peraturan Gubernur No. 36 Tahun 2017 tentang Standar Operasional Prosedur PenangananGelandangandanPengemis.Dengandemikian,Pemerintah Provinsi telahmelalaikan amanatPerda ini.
B. IMPLEMENTASI DAN EVALUASI PERATURAN DAERAH NO. 1 TAHUN 2014 TENTANGPENANGANANGELANDANGANDANPENGEMIS
Gelandanganadalahorang-orang yanghidupdalamkeadaan tidaksesuai dengannorma-norma kehidupanyanglayak dalammasyarakatsetempatserta tidakmempunyai tempattinggal danpekerjaan yang tetap diwilayahtertentu danhidup mengembara di tempat umum. Pengemis adalah orang-orang yang mendapat penghasilan dari meminta-minta dimuka umum dengan berbagaialasan untuk mengharapkan belas kasihandari orang (Departemen Sosial Republik Indonesia, 1992), Ada berbagai permasalahan yang
C.
melatarbelakangiparagelandangandan pengemis tersebut untuk hidup sebagai masyarakat yang termarjinalkan.Ada sebagianyang memang besar dijalanan,ada yang memang memilih untukhidup dijalan,adajuga yang terpaksa hidup dijalan karena tidak ada pilihan lain. Fenomena gepeng (gelandangandanpengemis) sudah menjadi permasalahansosial yang tidak terelakkan di Indonesia terutama di kota-kota besar, tidak terkecuali di Yogyakarta.Data jumlahgepengyang tersebardiDaerahIstimewa Yogyakarta daritahun2013 –2015berjumlah 875orang,secara terinci dapat dilihattabel berikutini.
Tabel1. DataJumlah danPersentaseGelandangandanPengemisTahun 2013-2015
TH.
JENIS PMKS
Ge la n d a n ga n
JUMLAHDANPERSENTASEMASING-MASINGJENISPMKSDI
KP(%) BTL(%) GK(%) SLM(%) YK(%) 2 1 3 0 8 5 3 9 (17.36) (24.79) (6.61) (43.80) (7.44) JUMLAH 1 2 1 2 0 1 3
Pengemis 4 1 (18.55) 8 3 (37.56) 3 4 (15.38) 2 6 (11.77) 3 7 (16.74) 2 2 1 2 0 1 4 Ge la n d a n ga n Pengemis 1 2 (14.46) 2 3 (11.56) 2 5 (30.12) 7 2 (36.18) 9 (10.84) 3 2 (16.08) 3 0 (36.15) 4 1 (20.60) 7 (8.43) 3 1 (15.58) 8 3 1 9 9 2 0 1 5 Ge la n d a n ga n Pengemis 1 0 (12.66) 1 7 (10.00) 1 9 (24.05) 6 1 (35.88) 7 (8.86) 2 7 (15.88) 3 5 (44.30) 4 1 (24.12) 8 (10.13) 2 4 (14.12) 7 9 1 7 0 TOTALGEPENG 1 2 4 2 9 0 1 1 7 2 2 6 1 1 6 8 7 3 TOTAL/TAHUN T H .2 0 1 3=3 4 2 T H .2 0 1 4=2 8 2 T H . 2 0 1 5= 2 4 9 S u m b e r : D i n a s So s ial D I Y
Keterangan: KP : Ku lon Progo,B T L: Bantul,G K: Gu n u n gKidul, SLM:Sleman ,Y K: Y o g ya
Datatersebut merupakan akumulasihasil darioperasipenertiban gepeng (tertangkap)yangdilakukan oleh SatPolPPdimasing-masing kabupaten/kota di DaerahIstimewaYogyakarta,belumdapatdipastikanjumlahgelandangan dan pengemisyangtersebardiDaerahIstimewaYogyakarta apabiladapat terjaring seluruhnya.Walau dari datatersebut menunjukkan bahwa terjadi penurunan jumlah gepeng,tetapi penanganan masalahgepeng tidaklahmudah karena adanyagepeng terkait dengankemiskinan, kurangnya lapangan pekerjaan di pedesaan,kurangnya ketrampilandan satumasalah lainnya adalah sebagian besarjumlahgepeng di DIYberasaldari luar DIY(sumber hasilFGDdi DPRD DIY,2018),bahkansepertiyangdikatakanolehKepalaDinasSosial DIYperiode 2013-2017,UntungSukaryadi,berikutini: "Hampir70 persengepengyang ada di DIY berasal dari luar daerah dan kami cukup kesulitan melakukan penindakanpadaaktor-aktor di baliknya.Memang perluada kerjasama antar instansiuntuk bisa memberantas tuntas hinggake aktor-aktornya," terang Untung. (http://www.krjogja.com/web/news/read/13034/Mafia_Gepeng_Ha rus_Ditindak_Tegasdiaksespada24 Oktober2016pukul21:10WIB)
Berbagaiupayatelah dilakukan olehpemerintah daerah untukmengatasi gelandangan dan pengemis, termasuk pembuatan Perda Daerah Istimewa YogyakartaNo. 1Tahun2014 tentangPenangangan Gelandangan danPengemis. Dikeluarkannya kebijakan tersebut tidak terlepas dari semakin maraknya gelandangandanpengemisyangberkeliarandi Yogyakarta.
Peraturandaerah inimulaidiimplementasikan pada1januari2015 dan mulaidisosialisasikan kepadamasyarakat.Sebelum adanyaPerdaDIYNomor1 Tahun2014, Pemerintah Daerah IstimewaYogyakarta menggunakanPeraturan DaerahYogyakartaNomor 6Tahun2011tentangPerlindunganAnakyangHidup di Jalan. Melalui Perda ini, pemerintah daerah menetapkan penanganan gelandangan dan pengemis sebagai kebijakan yang lebih operasional yang menjadilandasanhukum bagiupaya-upayayangdilakukanuntuk melakukan perlindungan,rehabilitasisosial,danpemberdayaan.Usaha-usahapenanganan
tersebut, di samping usaha pencegahan timbulnya gelandangan dan
pengemis,bertujuanpulauntuk memberikanrehabilitasi kepada gelandangan
danpengemis agarmampu mencapai tarafhidup, kehidupan,danpenghidupan yangbermartabat.
Berdasarkan perda tersebut, upaya penanganan gelandangan dan pengemismeliputi upayapreventif, koersif,rehabilitatif, danreintegrasi sosial sebagaiberikut.
1. Upaya Preventif
Upaya preventif adalah usaha secara terorganisir yang meliputi penyuluhan,bimbingan, latihan,danpendidikan,pemberianbantuansosial, pengawasan serta pembinaan lanjut kepada berbagai pihak yang ada hubungannyadenganpergelandangan danpengemisan.
Berdasarkan ketentuan Pasal8Peraturan DaerahNo.1Tahun 2014 tentangPenanganan GelandangandanPengemisdilakukan dengan cara:
a. pelatihan keterampilan, magang danperluasankesempatan kerja; b. peningkatan derajat kesehatan;
c. fasilitasitempat tinggal; d. peningkatan pendidikan;
e. penyuluhandan edukasi masyarakat;
f. pemberian informasi melaluibalihodi tempatumum; g. bimbingansosial;dan
h. bantuansosial.
Pelaksanaan pelatihan keterampilan, magang, dan perluasan kesempatankerjadilaksanakanolehSatuanKerja PerangkatDaerah (SKPD) yangmempunyai tugas danfungsi dibidangketenagakerjaan.SKPD yang dimaksud adalah Dinas Ketenagakerjaan baik di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota.
Peningkatan derajat kesehatan dilaksanakan oleh SKPD yang mempunyaitugasdanfungsidibidangkesehatana. SKPDyang dimaksud adalahDinasKesehatanbaikditingkatProvinsidan Kabupaten/Kota.
Fasilitasi tempattinggaldilaksanakan olehSKPDyangmempunyai tugas dan fungsi di bidang Sosial dan/atau pemukiman, sarana dan prasaranawilayah. SKPD yangdimaksud adalahDinas Sosial danDinas Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat baik ditingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota.
Peningkatan pendidikan dilaksanakan olehSKPD yang mempunyai tugasdanfungsidi bidangpendidikan. SKPDyangdimaksud adalahDinas PendidikanbaikdiProvinsi dan Kabupaten/Kota
Penyuluhan danEdukasi Masyarakat,pemberian informasimelalui baliho di tempat-tempat umum, bimbingan sosial, bantuan sosial dilaksanakanolehSKPDyangmempunyaitugasdanfungsidibidang sosial. SKPD yang dimaksud adalah Dinas Sosial baik di Provinsi dan K a b u p a t e n / K o t a.
B e r d a s a r k a n h a s i l F o c u s G r o u p D i s c u s s i o n ( F G D )2 4 y a n g d i l a k u k a n
terhadapSKPD/OPD, langkahpreventifbelumefektifdilakukan olehsemua SKPD/OPD. Hal ini disebabkan oleh SKPD/OPD terkendala untuk mengetahui masyarakat yang berpotensi menjadi Gelandangan atau Pengemis.Selainitu,masih banyakaparaturdaerahyangbelummemahami apayangdimaksud upayapreventif.Sebagaimana yangtelah dijelaskan di atas,upayapreventifadalahupayapencegahan,dalamhalinimencegah agar masyarakat yang berpotensi menggelandang atau pun mengemis tidak menggelandang atau mengemis.
SKPD/OPD dibidang kesehatantelah melakukan upayapreventifini, akantetapi setelahditelaahlebihlanjut,bahwaupaya tersebutdilaksanakan karenamemang sudahmenjaditugas, pokok,dan fungsidariSKPD/OPD yang terkait. Upaya preventif ini juga terkendala dari tidak adanya pembiayaanyangmemadaipelaksanaanperda.
Permasalahan yanglain dihadapiadalah kebanyakan gelandangan danpengemisyangada dantertangkap tidakberdomisilidi DaerahIstimewa Yogyakarta,sehingga upaya preventif tidakdapatdilakukan. Akan tetapi, apabilagelandangan atau pengemisyang tertangkaptersebutberdomisili di DaerahIstimewaYogyakarta makapada hakikatnyaini adalahkegagalan sistempenanganan gelandangandan pengemis. Mengapademikian? Karena Perda iniadalah Perda Provinsimakasudahsewajarnyaberlaku disemua kabupaten/kotadiDaerah IstimewaYogyakarta. Lagikaawamnya sebagai berikut, misalnya gelandanganatau pengemisyang berasaldari Kabupaten
24FocusGroupDiscussion,30Mei2018,bertempatdiRuangSidangAnggaranDewanPerwakilanRakyat,Daerah
IstimewaYogyakarta.
GunungKidul dan tertangkapdiKota Yogyakarta, hal inimenunjukkan bahwa penanganan gelandangan atau pengemis secara preventif di Kabupaten Gunung Kidul tidaklah berhasil. Seharusnya dari hulu (Kabupaten Gunung Kidul)apabila melaksanakan Perdaini dengan baik maka tidak akan ada gelandangan atau pengemis tertangkap di Kota Yogyakarta (hilirnya)
Beberapa cara sebagaimana disebutkan dalam Perda ini, tidak berjalansebagaimanamestinya.Hal ini dikarenakanbanyak gelandangan dan pengemis tertangkap terlebih dahulu kemudian pemerintah baru melaksanakan cara yang dimaksud, yangnotabene tidak dapat disebut sebagailangkahpreventif.
Untuk mendapatkan gambaran tentang
penyelenggaraan/implementasiPerdano1Tahun2014tentang Penanganan Gelandangan dan Pengemis, akan dilihat dari enam variabel yang mempengaruhikinerja implementasi sebagaimana telah diuraikandi Bab II, yaitu variabel yaitu karakteristik masalah, kejelasan kebijakan dan konsistensiaturan,besarnyaanggaran,keterpautanantarimplementor yang menangani,komitmenimplementor, dandukungan/partisipasi publik. a. Karakteristikmasalah
BerdasarkanFGD yangdilakukan bersama stakeholders terkait penanganangelandangandanpengemis maupunhasil penelitianyang dilakukan NovitaNurSyahroniyangberjudul ImplementasiKebijakan Penanganan Gelandangan dan Pengemis Di Kabupaten Bantul serta penelitian BambangyangberjudulKinerjaDinasSosial, TenagaKerja dan Transmigrasidalam Penanganan GelandangandanPengemis di Kota Yogyakarta, dariberbagai permasalahan yangdihadapi, permasalahan utamayang palingmendasarsebenarnya berasaldarigepeng itu sendiri yaitu mengubahpola piker/mindsetgepeng yangmembutuhwaktu yang cukuplama dantidak mudahkarenamereka sudahterbiasa hidupdi jalanan, merasa hidupnyaenak karenamendapat uangdenganmudah daripada harus hidup dipantiyangharus bekerja. Bahkan eks gepeng yangtelahmendapatpembinaandanpemberdayaandilepasuntukhidup
secara mandiri,kembali lagikejalanandenganalasanfaktor ekonomiyaitu untukmenambah pendapatan.
Berbagaiupayapreventif telahdilakukandenganberbagaicara antaralainpembagian leafletpenanganangelandangandan pengemis kepada masyarakatdijalan –jalan utama, kegiatan sapaan, berupa penyuluhan pemberian motivasi kepada gelandangan dan pengemis untuktidak melakukan pekerjaaan meminta – mintadan dapatkembali ke daerah asalnya. Seluruh kabupaten/kotajuga telah melakukan kegiatan razia/penertiban atau disebut juga penjangkauan untuk menjaring danmenangkappara gelandangandan pengemisyangmasih kerapdijumpai dijalanatau titik– titiktertentu.Oleh karenaituuntuk menghilangkan gepeng sangat sulit, walau diakui oleh diakui oleh implementor peserta FGD, sejak ada PerdaNo 1 Tahun 2014, jumlah gelandangan, pengemis, maupun pengamensudah jauhberkurang,tetapi tidak hilang. Untuk menghindari pasal “sanksi” yang ada di Perda tersebut,paragepengtidaklagiberkeliaranbebastetapi lebihmemilihkeluar pada jam-jamtertentu, terkadang beroperasidimalam haridiluarjam dinas. Apalagi gepeng jaman sekarang sudah semakinpintar dengan adanya alatkomunikasi, mereka dapat dengancepat memberitahukan kepada teman sesama gepeng jika mengetahui adanya penertiban. Gepeng yang berpindah tempat beroperasi di dalam perkampungan pendudukyangmasihsulituntukdijangkau olehpetugas.Hanyaapabila ada laporan dari masyarakat,baru akan dijemput. Itusaja biasanya masyarakat kebanyakanmelaporkanjikaadagelandanganpsikotik atau yang gangguan jiwa di sekitar lingkungan mereka karena dirasa menganggu. Untuk pengemis sendiri belum adakepedulianmasyarakat yang melaporkan.
Masalah lain tidak semua gepeng berasal dari DIY, sebagian besarberasal dariluarDIY.KasiRehabilitasiTuna SosialdanPencegahan NAPZADinasSosial P3AKabupatenBantul,IbuArfin kalause-DIYitu kitasudahsepakat,kitatidakboleh dariBantul buangke Kulon Progo, Kulon ProgobuangkeSleman,danseterusnyaitutidakboleh,karena kita nanti semuanyatetapkeprovinsi, dari padabuang mendinglangsung
