BAB II PENDEKATAN TEORITIS

BAB II

PENDEKATAN TEORITIS

3.1 Tinjauan Pustaka

2.1.1 Konteks dan Ruang Lingkup Kebijakan Publik

Menurut Thomas R Dye (1976) dalam Wahab (2008), kebijakan publik adalah segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa mereka melakukan, dan hasil yang membuat kehidupan bersama tampil berbeda. Ia juga berpandangan bahwa semua definisi kebijakan pada akhirnya bermuara pada hal yang sama, yaitu pendeskripsian dan penjelasan mengenai sebab-sebab dan akibat-akibat tindakan pemerintah. Definisi lainnya dinyatakan oleh Carl I Fredrick (1968) dalam Dwijowijoto (2003), kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan ancaman dan peluang yang ada, kebijakan yang diusulkan tersebut ditunjukkan untuk memanfaatkan potensi sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam mencapai tujuan.

Adapun Young dan Quinn (2002) dalam Suharto (2005), memahami kebijakan publik dengan dilihat konsep kunci sebagai berikut:

a. Tindakan pemerintah yang berwenang. Kebijakan publik adalah tindakan yang dibuat dan diimplementasikan oleh pemerintah yang memiliki kewenangan hukum, politis, finansial untuk melakukannya.

b. Sebuah reaksi terhadap kebutuhan dan masalah dunia nyata. Kebijakan publik berupaya merespon masalah atau kebutuhan konkret yang berkembang di masyarakat.

c. Seperangkat tindakan yang berorientasi pada tujuan. Kebijakan publik biasanya bukanlah sebuah keputusan tunggal, melainkan terdiri dari beberapa pilihan tindakan atau strategi yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu demi kepentingan orang banyak.

d. Sebuah keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Kebijakan publik pada umumnya merupakan tindakan kolektif untuk memecahkan masalah sosial namun kebijakan publik juga dirumuskan berdasarkan

keyakinan bahwa masalah sosial akan dapat terselesaikan oleh kerangka kebijakan yang sudah ada dan karenanya tidak memerlukan tindakan tertentu. e. Sebuah justifikasi yang dibuat oleh seseorang atau beberapa orang aktor yang

berisi sebuah justifikasi terhadap langkah-langkah atau rencana tindakan yang telah dirumuskan.

2.1.2 Implementasi Kebijakan Publik

Kebijakan publik yang terbaik adalah kebijakan publik yang mendorong semua warga masyarakat untuk membangun daya saingnya masing-masing, bukan semakin menjerumuskan pada pola ketergantungan. Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuan. Dalam mengimplementasikan kebijakan publik maka ada dua pilihan langkah yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program- program atau melalui formulasi kebijakan turunan dari kebijakan publik tersebut (Dwijowijoto, 2003). Dengan demikian, kebijakan publik yang umumnya masih abstrak berupa pernyataan-pernyataan umum berisikan tujuan, sasaran, dan berbagai macam sarana akan lebih diterjemahkan dalam program-program yang lebih operasional yang dimaksudkan mewujudkan tujuan ataupun sasaran dalam kebijakan tersebut (Wahab, 2008).

Pada prinsipnya ada “empat tepat” yang harus dipenuhi dalam keefektifan implementasi kebijakan atau program, yaitu tepat secara kebijakan, tepat secara pelaksanaan, tepat target, dan tepat lingkungan. Tepat kebijakan dapat ditinjau dari apakah kebijakan yang ada telah bermuatan hal-hal untuk memecahkan masalah, apakah kebijakan sudah dirumuskan sesuai karakter masalah yang akan dipecahkan, dan dibuat oleh lembaga yang mempunyai wewenang terhadap masalah yang akan dipecahkan. Tepat pelaksana maksudnya aktor yang terlibat tidaklah hanya pemerintah melainkan kerjasama antara masyarakat dan swasta. Definisi ketepatan target bukan hanya sekedar tepat secara sasaran namun yang hendak dijelaskan adalah apakah target sesuai dengan yang direncanakan dan tidak tumpang tindih dengan kebijakan lain. Kedua, kesiapan target secara fisik dan psikologis, dan apakah kebijakan ini bersifat baru atau memperbaharui kebijakan sebelumnya. Tepat lingkungan adalah ada dua lingkungan yang paling

menentukan, yaitu lingkungan kebijakan dan lingkungan eksternal kebijakan. Lingkungan kebijakan adalah interaksi diantara lembaga perumus kebijakan dan pelaksana dengan lembaga lain yang terkait (Dwijowijoto, 2003).

Menurut Grindle (1980) dalam (Dwijowijoto, 2003) kebijakan menyangkut banyak kepentingan yang saling berbeda lebih sulit diimplementasikan sehingga konten kebijakan harus diperhatikan dalam merumuskan suatu kebijakan, dan konteks kebijakan mempengaruhi proses implementasinya.

.

Gambar 1. Model Implementasi Kebijakan menurut Grindle (1980) dalam Dwijowijoto (2003)

Yang dimaksud dengan konten bahwa kebijakan yang akan diambil menurut Grindel (1980) dalam (Dwijowijoto, 2003) dipengaruhi oleh:

a. Kepentingan yang dipengaruhi, bahwa setiap kebijakan yang akan diambil akan mempertimbangkan dampak terhadap aktivitas politik yang distimulasi oleh proses pengambilan keputusan.

b. Tipe manfaat, bahwa program yang memberikan manfaat secara kolektif akan mendapatkan dukungan dalam implementasi dan sebaliknya.

c. Derajat perubahan yang diharapkan, bahwa program yang ditetapkan yang mengharapkan akan adanya sedikit perubahan perilaku di masyarakat akan

mudah untuk diimplementasikan tetapi untuk pogram yang mengharapkan adanya perubahan yang mendasar di masyarakat dalam jangka panjang akan sulit untuk diimplementasikan.

d. Letak pengambilan keputusan, bahwa setiap keputusan akan mempertimbangkan dimana keputusan tersebut akan diambil.

e. Pelaksana program, bahwa keputusan yang dibuat dalam tahapan formulasi kebijakan akan mengindikasikan siapa yang akan ditugaskan untuk melaksanakan berbagai macam program, dan keputusan itu juga akan mempengaruhi bagaimana kebijakan tersebut dicapai.

f. Sumberdaya yang dilibatkan, bahwa setiap keputusan yang diambil akan berakibat pada pemenuhan sumberdaya yang dibutuhkan untuk mengimplementasikan program yang telah ditetapkan.

Yang dimaksud dengan konteks adalah bahwa pelaksanaan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh:

a. Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat, bahwa mereka yang akan mengimplementasikan program mungkin akan mencakup partisipan tingkat pemerintahan pusat, dan pemerintah daerah, baik kalangan birokrat, pengusaha, maupun masyarakat umum.

b. Karakteristik lembaga dan penguasa, bahwa apa yang diimplementasikan mungkin merupakan hasil dari perhitungan politik kepentingan dan persaingan antar kelompok untuk mendapatkan sumberdaya yang terbatas.

c. Ketaatan dan daya tanggap, bahwa dalam upayanya untuk mencapai tujuan, birokrat berhadapan dengan dua masalah yang timbul dari interaksi antara lingkungan program dan administrasi program.

2.1.3 Kemiskinan Rumah Tangga

Kemiskinan adalah suatu situasi dimana seseorang atau rumah tangga mengalami kesulitan untuk memenuhi kebutuah dasar, sementara lingkungan pendukungnya kurang memberikan peluang untuk meningkatkan kesejahteraan secata berkesinambungan atau keluar dari kerentanan (Cahyat dkk, 2007). Kebutuhan dasar yang tidak dapat dipenuhi tersebut meliputi kebutuhan yang sangat penting guna kelangsungan hidup manusia, misalnya kebutuhan konsumsi

individu (makan, perumahan, dan pakaian) maupun keperluan pelayanan sosial (air minum, sanitasi, kesehatan, dan pendidikan)3.

Secara umum kemiskinan jika dilihat dari penyebabnya dapat dikategorikan menjadi kemiskinan kultural dan struktural. Kemiskinan kultural terjadi diakibatkan ketidakmampuan memanfaatkan potensi diri, menyiakan sumberdaya yang ada, dan menjauhkan diri dari kegiatan kemasyarakatan serta budaya kemiskinan melalui garis keturunan keluarga. Kemiskinan struktural sebagai akibat faktor eksternal yang memberikan tekanan hebat yang membuat seseorang atau kelompok menjadi tidak berdaya, misalnya akibat sistem dan struktur sosial dalam masyarakat (Susanto, 2006).

Menurut Gunawan (2008) pengertian kemiskinan dalam arti yang lebih luas adalah suatu kondisi ketidakmampuan baik secara individu, keluarga, maupun kelompok, sehingga menyebabkan kondisi ini rentan terhadap timbulnya permasalahan sosial lain. Setidaknya terdapat tiga bentuk potensi yang dapat diamati dalam rangka memahami potensi keluarga miskin, yaitu kemampuan dalam memenuhi kebutuhan dasar, kemampuan dalam peranan sosial.

Disadari bahwa salah satu aspek penting untuk mendukung strategi penanggulangan kemiskinan adalah tersedianya data kemiskinan yang akurat dan tepat sasaran. Pengukuran kemiskinan yang dapat dipercaya dapat menjadi instrumen tangguh bagi pengambil kebijakan dalam memfokuskan perhatiannya. Salah satu konsep perhitungan kemiskinan yang banyak diaplikasikan di negara termasuk Indonesia adalah konsep kebutuhan dasar yang dilakukan oleh BPS. Untuk mengukur tingkat kemiskinan di Indonesia, BPS selama ini menggunakan dua cara. Pertama, untuk mengestimasi jumlah dan persentase penduduk miskin BPS menggunakan Data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dengan menggunakan ketidakmampuan memenuhi kebutuhan dasar. Penduduk miskin didefinisikan sebagai penduduk yang mempunya rata-rata pengeluaran per kapita per bulan di bawah garis kemiskinan. Data kemiskinan yang bersifat makro ini hanya menunjukkan jumlah agregat dan pesentase penduduk miskin, tetapi tidak menunjukan siapa si miskin dan dimana alamat mereka sehingga kurang

3 _{Butar-Butar Dinar. 2008. Analisis Sosial Ekonomi Rumah Tangga Kaitannya dengan Kemiskinan} di Pedesaan. http://repository.usu.ac.id/bitstream/123456789/17954/1/wah-agu2008-4%20%282%29.pdf [diunduh 4 November 2011].

operasional di lapangan. Meskipun demikian, data ini sangat bermanfaat untuk mengevaluasi penambahan/pengurangan jumlah penduduk miskin dari waktu ke waktu. Selain itu, banyak informasi penting lainnya yang bisa digali dan sangat bermanfaat untuk program pengentasan kemiskinan. Kedua, dengan melakukan Pendataan Sosial Ekonomi Penduduk (PSE) tahun 2005 yang kemudian digunakan untuk menentukan SDM penerima BLT yang memuat informasi nama kepala rumah tangga yang berhak menerima bantuan dan lokasi tempat tinggalnya (Suhariyanto, 2006).

Dalam menentukan rumah tangga penerima PKH, BPS juga menggunakan data PSE 2005 yang menjadi bahan pendataan berikutnya yaitu Survei Pelayanan Dasar Kesehatan dan Pendidikan (SPDKP) pada tahun 2007 yang merupakan data awal PKH yang disesuaikan dengan kriteria penerima PKH, , yaitu ibu hamil, ibu balita, dan ibu dengan anak usia SD dan SMP hingga munculah data yang disebut SPDKP untuk kepentingan PKH. Dalam pengukuran itu, BPS melakukan pendataan rumah tangga miskin dengan menggunakan 14 variabel kemiskinan dimana varibel ini memiliki hubungan sangat erat dengan kemampuan memenuhi kebutuhan kalori dan kebutuhan dasar non makanan (basic needs approach).

Tabel 1. Karakteristik Rumah Tangga Miskin menurut BPS, Tahun 2011

No Variabel Kemiskinan Karakteristik Kemiskinan

1 Luas lantai bangunan tempat tinggal Kurang dari 8 meter persegi per orang 2 Jenis lantai bangunan tempat tinggal Tanah/bambu/ kayu murahan

3 Jenis dinding bangunan tempat tinggal Bambu/ rumbai/ kayu kualitas rendah/ tembok tanpa plester

4 Fasilitas tempat buang air besar Tidak ada, menumpang rumah lain 5 Sumber penerangan rumah tangga Bukan listrik

6 Sumber air minum Sumur, mata air tak terlindungi/ sungai/ air hujan

7 Bahan bakar untuk memasak Kayu bakar/arang/ minyak tanah 8 Konsumsi daging/ayam/susu/ per

minggu Satu kali atau dua kali seminggu

9 Pembelian pakaian baru setiap anggota

rumah tangga setiap tahun Tidak pernah membeli/ satu stel 10 Frekuensi makan dalam sehari Satu kali atau dua kali sehari 11 Kemampuan membayar untuk berobat

ke puskesmas atau dokter Tidak mampu membayar

12 Lapangan pekerjaan utama kepala rumah tangga

Petani dengan luas lahan kurang dari 0.5 Ha/ buruh tani/ buruh bangunan/

pekerjaan lainnya dengan pendapatan rumah tangga di bawah Rp 600.000,00 perbulan

13 Pendidikan tertinggi kepala rumah tangga

Tidak sekolah/ tidak tamapt SD/ hanya tamatan SD

14 Pemilikan asset/ harta bergerak maupun tidak bergerak

Tidak punya tabungan/barang. Rp 500.000,00 seperti sepeda motor, emas, perhiasan, dan modal lainnya

*Sumber : BPS Tahun 2005

2.1.4 Program Penanggulangan Masalah Kemiskinan

Kemiskinan merupakan permasalahan yang harus segera tuntas karena keadaan kemiskinan membuat masyarakat menjadi lemah dan tidak bermartabat. Pemerintah baik pusat maupun daerah telah berupaya dalam melaksanakan berbagai kebijakan dan program yang dilaksanakan belum menampakan hasil yang optimal. Masih terjadi kesenjangan antara rencana dengan pencapaian tujuan karena kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan lebih berorientasi pada program sektoral (Purwanti, tanpa tahun).

Menurut Wynandin Imawan (2008) dalam Hasbi (2008) Program Penanganan Masalah Kemiskinan terbagi menjadi tiga kategori. Kategori I yaitu Program Bantuan dan Perlindungan Sosial. Termasuk dalam kategori I adalah Program Beras Miskin (Raskin), Program Keluarga Harapan (PKH), Program

Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas), dan Program Beasiswa. Kategori II yaitu Program Pemberdayaan Masyarakat (PNPM). Termasuk dalam kategori II ini adalah PNPM Pedesaan (PPK), PNPM Perkotaan (P2KP), PNPM Infrastruktur Pedesaan (PPIP), PNPM Kelautan (PEMP), dan PNPM Agribisnis (PUAP). Pelaksanaan kategori III yaitu Program Pemberdayaan Usaha Menengah Kecil (UMK), termasuk di dalamnya Program Kredit UMKM, dan Program Kredit Usaha Rakyat (KUR) yang dijelaskan dalam gambar berikut ini:

Gambar 2. Skema Penanggulangan Kemiskinan menurut Wynandin Imawan (2008) dalam Hasbi (2008)

2.1.5 Program Keluarga Harapan sebagai Program Penanggulangan Kemiskinan

2.1.5.1 Latar Belakang Program Keluarga Harapan

Program Keluarga Harapan mulai dilaksanakan di Indonesia pada tahun 2007 dan diharapkan dapat dilaksanakan secara berkesinambungan, setidaknya hingga tahun 2015. Tahun 2007 merupakan tahap awal pengembangan program atau tahap uji coba. Tujuan uji coba adalah untuk menguji berbagai instrumen yang diperlukan dalam pelaksanaan PKH, seperti antara lain metode penentuan sasaran, verifikasi persyaratan, mekanisme pembayaran, dan pengaduan masyarakat.

Pada tahun 2007 ini akan dilakukan uji coba di 7 provinsi dengan jumlah sasaran program sebanyak 500.000 RTSM. Ketujuh provinsi tersebut adalah Sumatera Barat, DKI Jakarta, Jawa Barat, Jawa Timur, Sulawesi Utara, Gorontalo, dan Nusa Tenggara Timur. Apabila tahap uji coba ini berhasil, maka PKH akan dilaksanakan setidaknya sampai dengan tahun 2015. Hal ini sejalan dengan komitmen pencapaian Millenium Development Goals (MDGs), mengingat sebagian indikatornya juga diupayakan melalui PKH. Selama periode tersebut, target peserta secara bertahap akan ditingkatkan hingga mencakup seluruh RTSM dengan anak usia pendidikan dasar dan ibu hamil/nifas.

Kedudukan PKH merupakan bagian dari program-program penanggulangan kemiskinan lainnya. PKH berada di bawah koordinasi Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan (TKPK), baik di pusat maupun di daerah. Oleh sebab itu akan segera dibentuk Tim Pengendali PKH dalam TKPK agar terjadi koordinasi dan sinergi yang baik. PKH merupakan program lintas kementerian dan lembaga, karena aktor utamanya adalah dari Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Departemen Sosial, Departemen Kesehatan, Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Agama, Departemen Komunikasi dan lnformatika, dan Badan Pusat Statistik. Guna menyukseskan program tersebut, maka dibantu oleh Tim Tenaga ahli PKH dan konsultan World Bank.

Program Keluarga Harapan (PKH) adalah suatu program yang memberikan bantuan tunai kepada Rumah Tangga Sangat Miskin (RTSM), jika mereka memenuhi persyaratan yang terkait dengan upaya peningkatan kualitas sumberdaya manusia, yaitu pendidikan dan kesehatan. Tujuan utama dari PKH adalah untuk mengurangi kemiskinan dan meningkatkan kualitas sumberdaya manusia terutama pada kelompok masyarakat miskin. Tujuan tersebut sekaligus sebagai upaya mempercepat pencapaian target MDGs.

a. Meningkatkan kondisi sosial ekonomi RTSM. b. Meningkatkan taraf pendidikan anak-anak RTSM.

c. Meningkatkan status kesehatan dan gizi ibu hamil, ibu nifas, dan anak di bawah 6 tahun dari RTSM.

d. Meningkatkan akses dan kualitas pelayanan pendidikan dan kesehatan, khususnya bagi RTSM.

Tujuan utama PKH adalah membantu mengurangi kemiskinan dengan cara meningkatkan kualitas sumberdaya manusia pada kelompok masyarakat sangat miskin. Dalam jangka pendek, bantuan ini membantu mengurangi beban pengeluaran RTSM, sedangkan untuk jangka panjang dengan mensyaratkan keluarga penerima untuk menyekolahkan anaknya, melakukan imunisasi balita, memeriksakan kandungan bagi ibu hamil, dan perbaikan gizi, diharapkan akan memutus rantai kemiskinan antargenerasi.

Sasaran atau penerima bantuan PKH adalah Rumah Tangga Sangat Miskin (RTSM) yang memiliki anggota keluarga yang terdiri dari anak usia 0-15 tahun dan/atau ibu hamil/nifas dan berada pada lokasi terpilih. Penerima bantuan adalah ibu atau wanita dewasa yang mengurus anak pada rumah tangga yang bersangkutan (jika tidak ada ibu maka: nenek, tante/ bibi, atau kakak perempuan dapat menjadi penerima bantuan). Jadi, pada kartu kepesertaan PKH pun akan tercantum nama ibu/wanita yang mengurus anak, bukan kepala rumah tangga sehingga orang yang harus dan berhak mengambil pembayaran adalah orang yang namanya tercantum di Kartu PKH.

Calon Penerima terpilih harus menandatangani persetujuan bahwa selama mereka menerima bantuan, mereka akan: (1) Menyekolahkan anak 7-15 tahun serta anak usia 16-18 tahun namun belum selesai pendidikan dasar 9 tahun wajib belajar; (2) Membawa anak usia 0-6 tahun ke fasilitas kesehatan sesuai dengan prosedur kesehatan PKH bagi anak; dan (3) Untuk ibu hamil, harus memeriksakan kesehatan diri dan janinnya ke fasilitats kesehatan sesuai dengan prosedur kesehatan PKH bagi ibu hamil

2.1.5.2 Fokus Program Keluarga Harapan

Dalam pengertian PKH jelas disebutkan bahwa komponen yang menjadi fokus utama adalah bidang kesehatan dan pendidikan. Tujuan utama PKH dalam hal kesehatan adalah meningkatkan status kesehatan ibu dan anak di Indonesia, khususnya bagi kelompok masyarakat sangat miskin, melalui pemberian insentif untuk melakukan kunjungan kesehatan yang bersifat preventif (pencegahan, dan bukan pengobatan). Seluruh peserta PKH merupakan penerima jasa kesehatan gratis yang disediakan oleh program Askeskin dan program lain yang

diperuntukkan bagi orang tidak mampu sehingga kartu PKH bisa digunakan sebagai alat identitas untuk memperoleh pelayanan tersebut.

Komponen pendidikan dalam PKH dikembangkan untuk meningkatkan angka partisipasi pendidikan dasar wajib 9 tahun serta upaya mengurangi angka pekerja anak pada keluarga yang sangat miskin. Anak penerima PKH yang berusia 7-18 tahun dan belum menyelesaikan program pendidikan dasar 9 tahun harus mendaftarkan diri di sekolah formal atau non formal serta hadir sekurang-kurangnya 85% waktu tatap muka. Setiap anak peserta PKH berhak menerima bantuan selain PKH, baik itu program nasional maupun lokal. Bantuan PKH bukanlah pengganti program-program lainnya karenanya tidak cukup membantu pengeluaran lainnya seperti seragam, buku dan sebagainya. PKH merupakan bantuan agar orang tua dapat mengirim anak-anak ke sekolah.

Besaran bantuan tunai untuk peserta PKH bervariasi tergantung jumlah anggota keluarga yang diperhitungkan dalam penerimaan bantuan, baik komponen kesehatan maupun pendidikan. Besaran bantuan ini di kemudian hari bisa berubah sesuai dengan kondisi keluarga saat itu atau bila peserta tidak dapat memenuhi syarat yang ditentukan.

Tabel 2. Jumlah Bantuan per RTSM per Tahun (Rp) menurut Pedoman Umum PKH, Tahun 2008

Skenario Bantuan Bantuan per RTSM per Tahun (Rp)

Bantuan tetap 200.000,00

Bantuan bagi RTSM yang memiliki

a. Anak usia di bawah 6 tahun 800.000,00

b. Ibu hamil/ menyusui 800.000,00

c. Anak usia SD/ MI 400.000,00

d. Anak usia SMP/ MTS 800.000,00

Rata-rata bantuan per RTSM 1.390.000,00

Bantuan minimum per RTSM 600.000,00

Bantuan maksimum per RTSM 2.200.000

*Sumber: Departemen Sosial RI Tahun 2008

Catatan:

Bantuan terkait kesehatan berlaku bagi RTSM dengan anak di bawah 6 tahun dan/atau ibu hamil/nifas. Besar bantuan ini tidak dihitung berdasarkan jumlah anak. Besar bantuan adalah 16% rata-rata pendapatan RTSM per tahun. Batas minimum dan maksimum adalah antara 15-25% pendapatan rata-rata RTSM per tahun.

2.1.5.3 Stakeholders Dalam Program Keluarga Harapan (PKH)

Program Keluarga Harapan dilaksanakan oleh UPPKH Pusat, UPPKH Kabupaten/Kota dan Pendamping PKH. Masing-masing pelaksana memegang peran penting dalam menjamin keberhasilan PKH. Mereka adalah:

a. UPPKH Pusat merupakan badan yang merancang dan mengelola persiapan dan pelaksanaan program. UPPKH Pusat juga melakukan pengawasan perkembangan yang terjadi di tingkat daerah serta menyediakan bantuan yang dibutuhkan.

b. UPPKH Kabupaten/Kota melaksanakan program dan memastikan bahwa alur informasi yang diterima dari kecamatan ke pusat dapat berjalan dengan baik dan lancar. UPPKH Kabupaten/Kota juga berperan dalam mengelola dan mengawasi kinerja pendamping serta memberi bantuan jika diperlukan.

c. Pendamping merupakan pihak kunci yang menjembatani penerima manfaat dengan pihak lain yang terlibat di tingkat kecamatan maupun dengan program di tingkat kabupaten/kota. Tugas pendamping termasuk didalamnya melakukan sosialisasi, pengawasan dan mendampingi para penerima manfaat dalam memenuhi komitmennya.

Dalam pelaksanaan PKH terdapat Tim Koordinasi yang membantu kelancaran program di tingkat provinsi dan PT Pos yang bertugas menyampaikan informasi berupa undangan pertemuan, perubahan data, pengaduan dan seterusnya serta menyampaikan bantuan ke tangan penerima manfaat langsung4.

2.1.6 Kualitas Ibu: Kesehatan dan Pendidikan

Akhir-akhir ini disadari oleh pemerintah maupun ilmuwan bahwa pembangunan nasional akan berhasil bila upaya ini beriringan dengan peningkatan kualitas sumberdaya manusia sebagai aktor utama pembangunan. Menurut UNDP (1995) untuk menjamin tercapainya pembangunan manusia terdapat empat pokok yang perlu diperhatikan, yaitu produktifitas, pemerataan, kesinambungan, dan pemberdayaan. Sumberdaya manusia adalah seluruh

4 _{Kementerian Sosial Republik Indonesia. 2010. Mari Kita Mengenal Program PKH.} http://www.depsos.go.id [diunduh 3 Maret 2011].

kemampuan atau potensi penduduk yang berada di dalam suatu wilayah tertentu beserta karakteristik atau ciri demografis, sosial, maupun ekonominya yang dapat dimanfaatkan untuk keperluan pembangunan. Jadi dalam membahas sumberdaya manusia berarti membahas penduduk dengan segala potensi atau kemampuannya. Potensi manusia menyangkut dua aspek yaitu aspek kuantitas dan kualitas. Sumodiningrat (1999) dalam Aly dkk (2005) mengemukakan bahwa kita memerlukan suatu strategi baru dari kebijaksanaan pembangunan yang memadukan pertumbuhan dan pemerataan.

Mutu sumberdaya manusia bukan semata-mata ditentukan oleh seberapa kadar pengetahuan, keterampilan, kejujuran, kemahiran, dan keahlian yang dikuasai melainkan juga harus disertai orientasi dan produktifitas. Dalam berbagai perbincangan tentang mutu SDM, kuat sekali kecenderungan orang untuk memulangkan permasalahannya pada upaya pendidikan, lebih khususnya apa yang dapat dan mungkin harus disajikan melalui sistem pendidikan bahkan yang lebih khusus adalah apa yang dapat dihasilkan oleh berbagai jenjang dan jenis pendidikan (Hassan, 1995).

Dalam menunjang mutunya sebagai subjek pembangunan, maka diperlukan upaya pengembangan SDM sejak dini, salah satunya melalui pendidikan dengan meningkatkan tingkat pendidikan penduduk secara massal, misalnya wajib belajar 9 tahun atau mengarahkan orientasi pendidikan kepada kebutuhan daerah masing-masing. Disamping itu, derajat kesehatan penduduk juga perlu ditingkatkan terutama kesehatan balita, ibu, dan anak. Kesadaran akan pentingnya kesehatan, menjaga lingkungan agar tetap sehat dan pemberian makanan tambahan kepada siswa merupakan upaya yang harus sungguh- sungguh diperhatikan (Alkadri dkk, 2001). Kualitas ibu dalam hal membangun SDM yang bermutu teramat penting, hal ini disebabkan karena ibu relatif memiliki waktu lebih banyak bersama anak sehingga dapat memberikan arahan, bimbingan, dan meningkatkan potensi anak (Musbikin, 2009). Penelitian Rahmaulina (2007)

dalam Hastuti (2009) terdapat hubungan positif antara tingkat pendidikan ibu dan

pengetahuan ibu tentang gizi dengan tumbung kembang anak.

Guna mencapai kualitas ibu yang optimal dalam menunjang kesehatan dan pendidikan anak, maka diperlukan penguatan kapasitas ibu. Penguatan kapasitas

merupakan suatu proses peningkatan atau perubahan perilaku individu, organisasi dan sistem masyarakat dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara efektif dan efisien. Dengan demikian, menurut Sumpeno (2002) dalam Riasih (2004) penguatan kapasitas berarti terjadi perubahan perilaku untuk:

a. Meningkatkan kemampuan individu dalam pengetahuan, keterampilan, dan sikap.

b. Meningkatkan kemampuan kelembagaan dalam organisasi dan manajemen, keuangan dan budaya.

c. Meningkatkan kemampuan masyarakat dalam kemandirian, keswadayaan, dan mengantisipasi perubahan.

Pengembangan kapasitas sumberdaya manusia atau individu menurut Rubin dan Rubin (1992) dalam Riasih (2004) merupakan pengembangan personal yang bertujuan untuk menemukan hal-hal apa saja yang kurang pada dirinya tetapi ada upaya untuk meningkatkan kekurangan tersebut. Sumpeno (2002) dalam Riasih (2004) mengemukakan bahwa dengan pengembangan kapasitas akan dapat meningkatkan kemampuan individu dalam pengetahuan, keterampilan, dan sikap di samping dapat meningkatkan kemampuan kelembagaan dan kemampuan masyarakat.

2.2 Kerangka Pemikiran

Penelitian berawal ingin melihat tentang bagaimana hasil dari Program Keluarga Harapan (PKH) yang meliputi proses pemilihan RTSM dan bentuk alokasi dana yang dilakukan oleh RTSM penerima PKH juga menganalisis sejauhmana upaya ibu dalam meningkatkan kualitas kesehatan dan pendidikan keluarga. namun penelitian ini diawali dengan menganalisis kondisi-kondisi yang mempengaruhi implementasi sebuah kebijakan atau program, yaitu kepentingan yang dipengaruhi, tipe manfaat, derajat perubahan yang diharapkan, letak pengambilan keputusan, pelaksana program, dan sumberdaya yang dilibatkan. Kondisi- kondisi ini akan mempengaruhi ketepatan suatu program yang dapat diukur dari tepat kebijakan, tepat pelaksana, tepat target, dan tepat lingkungan.

Ketepatan program juga dipengaruhi oleh aktor yang terlibat didalamnya, karena PKH ini merupakan program lintas bahkan multi departemen mulai di

tingkat pusat hingga kecamatan, dari awal proses pemilihan RTSM hingga pelaksanaan programnya. Para aktor yang terlibat dalam Program Keluarga Harapan meliputi Dinas Sosial, Unit Pelaksana PKH, BPS, POS Indonesia, Dinas Pendidikan dan Kesehatan hingga para pendamping di lapangan. Masing-masing aktor yang terlibat memiliki peran dan keterlibatannya masing-masing atau bahkan saling beririsan dan punya hubungan dalam menentukan keberhasilan PKH. Adanya aktor ini tentu akan behubungan dengan pelaksanaan PKH di lapangan yang dijabarkan dalam 2 variabel, yaitu besar bantuan (dana) dan pendamping PKH. Pelaksanan program ini akan bersentuhan langsung dengan desa meliputi keterlibatan pemerintah desa dalam pelaksanaan PKH dan rumah tangga sangat miskin sebagai penerimanya.

Dalam melihat posisi RTSM penerima PKH, maka dilakukan penyederhanaan 14 variabel kemiskinan menurut BPS menjadi 5 variabel, yaitu adalah pendapatan rumah tangga, pengeluaran rumah tangga, jumlah tanggungan, kepemilikan aset dan kondisi rumah. Pemerintah desa dan karakteristik RTSM sebagai objek dalam pelaksanaan PKH maka akan menentukan sejauhmana program ini mampu berkontribusi terhadap upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan dan pendidikan keluarga. Guna mencapai perbaikan kualitas, maka terlebih dahulu dijelaskan sebuah proses penguatan kemampuan individu yang meliputi kemampuan individu dalam pengetahuan, keterampilan, dan sikap. Kedua, kemampuan kelembagaan dalam organisasi dan manajemen, keuangan dan budaya serta kemampuan masyarakat dalam kemandirian, keswadayaan, dan mengantisipasi perubahan. Segala proses ini kemudian akan menumbulkan perubahan pada upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan keluarga yang dilihat dari sikap ibu terhadap pelayanan kesehatan dan perilaku kesehatan ibu. Sementara untuk melihat upaya ibu meningkatkan kualitas pendidikan keluarga dengan mengukur sikap ibu terhadap pelayanan pendidikan dan perilaku peduli pendidikan bagi anak.

Keterangan :

Gambar 3. Kerangka Berpikir Analisis Implementasi Kebijakan Program Keluarga Harapan terhadap Peningkatkan Kualitas Kesehatan dan Pendidikan Keluarga

Keterangan:

: Pendekatan kuantitatif : Pendekatan kualitatif : berhubungan (menghasilkan)

Input PKH

 Dana PKH  Pendampingan

Klasifikasi RTSM

 Pendapatan rumah tangga  Pengeluaran rumah tangga  Besar tanggungan keluarga  Kepemilikan aset

 Kondisi rumah

Upaya ibu (kesehatan)

 Sikap ibu terhadap pelayanan kesehatan  Perilaku kesehatan ibu

Upaya ibu (pendidikan)

 Sikap ibu terhadap pelayanan pendidikan  Perilaku peduli pendidikan

bagi anak Aktor PKH  Dinas Sosial  BPS  UPPKH  Pendamping Desa  Pemerintah Desa Ketepatan Program  Tepat kebijakan  Tepat pelaksana  Tepat target  Tepat lingkungan Isi Kebijakan

 Kepentingan yang dipengaruhi  Tipe manfaat

 Derajat perubahan yang diharapkan  Letak pengambilan keputusan  Pelaksana program

 Sumberdaya yang dilibatkan

Penguatan Kapasitas

 Pengetahuan, keterampilan, dan sikap.

 Kelembagaan dalam organisasi, manajemen, keuangan, budaya  Kemandirian, keswadayaan

2.3 Hipotesis Penelitian

Pada penelitian ini, hipotesis uji yang digunakan adalah hipotesis untuk melihat hubungan, kekuatan hubungan dan signifikansi antara Program Keluarga Harapan (PKH) dengan upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan dan pendidikan keluarga sehingga hipotesis yang digunakan adalah:

1. Ada hubungan antara besar dana PKH dengan upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan keluarga.

2. Ada hubungan antara partisipasi pendampingan PKH dengan upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan keluarga.

3. Ada hubungan antara besar dana PKH dengan upaya ibu meningkatkan kualitas pendidikan keluarga.

4. Ada hubungan antara partisipasi pendampingan PKH dengan upaya ibu meningkatkan kualitas pendidikan keluarga.

2.4 Definisi Operasional

1. Isi kebijakan adalah hal-hal yang mempengaruhi implementasi kebijakan, yaitu:

a. Kepentingan yang dipengaruhi, bahwa setiap kebijakan yang akan diambil akan mempertimbangkan dampak terhadap aktivitas politik yang distimulasi oleh proses pengambilan keputusan.

b. Tipe manfaat, bahwa program yang memberikan manfaat secara kolektif akan mendapatkan dukungan dalam implementasi dan sebaliknya.

c. Derajat perubahan yang diharapkan, bahwa program yang ditetapkan yang mengharapkan akan adanya sedikit perubahan perilaku di masyarakat akan mudah untuk diimplementasikan tetapi untuk pogram yang mengharapkan adanya perubahan yang mendasar di masyarakat dalam jangka panjang akan sulit untuk diimplementasikan.

d. Letak pengambilan keputusan, bahwa setiap keputusan akan mempertimbangkan dimana keputusan tersebut akan diambil, misalnya di tingkat departemen atau di tingkat dinas dan akan berdampak pada tingkat implementasi kebijakan tersebut.

e. Pelaksana program, bahwa keputusan yang dibuat dalam tahapan formulasi kebijakan akan mengindikasikan siapa yang akan ditugaskan untuk melaksanakan berbagai macam program, dan keputusan itu juga akan mempengaruhi bagaimana kebijakan tersebut dicapai.

f. Sumberdaya yang dilibatkan, bahwa setiap keputusan yang diambil akan berakibat pada pemenuhan sumberdaya yang dibutuhkan untuk mengimplementasikan program yang telah ditetapkan

2. Aktor PKH adalah pihak-pihak yang terlibat dalam Program Keluarga Harapan meliputi tugas dan kewenangan mereka dari perencanaan, pelaksanaan dan evaluasi program dibatasi di tingkat kabupaten, seperi Dinas Sosial, UPPKH, pendamping, dan BPS.

3. Ketepatan program adalah penilaian ketepatan dari implementasi Program Keluarga Harapan yang meliputi:

a. Tepat kebijakan dapat ditinjau dari apakah kebijakan yang ada telah bermuatan hal-hal untuk memecahkan masalah, apakah kebijakan sudah dirumuskan sesuai karakter masalah yang akan dipecahkan, dan dibuat oleh lembaga yang mempunyai wewenang terhadap masalah yang akan dipecahkan.

b. Tepat pelaksana maksudnya aktor yang terlibat tidaklah hanya pemerintah melainkan kerjasama antara masyarakat dan swasta.

c. Tepat sasaran. Definisi ketepatan target bukan hanya sekedar tepat secara sasaran namun yang hendak dijelaskan adalah apakah target sesuai dengan yang direncanakan dan tidak tumpang tindih dengan kebijakan lain. Kedua, kesiapan target secara fisik dan psikologis, dan apakah kebijakan ini bersifat baru atau memperbaharui kebijakan sebelumnya.

d. Tepat lingkungan adalah ada dua lingkungan yang paling menentukan, yaitu lingkungan kebijakan dan lingkungan eksternal kebijakan. Lingkungan kebijakan adalah interaksi diantara lembaga perumus kebijakan dan pelaksana dengan lembaga lain yang terkait.

4. Input adalah bentuk bantuan, masukan yang diberikan dalam menunjang Program Keluarga Harapan (PKH) yang dikategorikan dalam bentuk dana dan pendampingan yang disiapkan tim pelaksana PKH.

5. Dana adalah besarnya bantuan uang langsung yang diberikan kepada penerima PKH. Skala pengukuran ordinal. Besar dana dibagi dalam tiga kategori rendah, sedang, dan tinggi yang dihitung dari:

Rendah : nilai minimum ≤x< nilai minimum+1 IK Sedang : nilai minimum+1 IK ≤x< nilai minimum+2 IK Tinggi : ≥nilai minimum+2 IK

IK = nilai maksimum-nilai minimum kategori = Rp 550.000- Rp. 150.000 = Rp. 133.000 (setelah dibulatkan) 3 sehingga didapatkan Rendah : Rp. 150.000 ≤x< Rp. 280.000 Sedang : Rp. 280.000 ≤x< Rp. 410.000 Tinggi : ≥Rp. 410.000

Kategori ini kemudian disesuaikan dengan alokasi dana PKH, dimana dana berkisar antara Rp. (150.000, 250.000, 350.000, 450.000, dan 550.000) sehingga didapatkan kategori dana PKH yang dijadikan sebagai kerangka sampling adalah:

Rendah : Rp. 150.000 ≤x< Rp. 250.000 = skor 1 Sedang : Rp. 250.000 ≤x< Rp. 400.000 = skor 2

Tinggi : ≥Rp. 400.000 = skor 3

6. Pendamping PKH adalah pihak yang menjembatani penerima PKH dengan pemerintah setempat juga berperan dalam melakukan sosialisasi pengawasan dan pendampingan terhadap penerima PKH. Pendampingan PKH dinilai dari sikap masyarakat terhadap pendamping dan partipasi masyarakat terhadap pendampingan dengan skala pengukuran ordinal sebagai berikut:

a. Sikap terhadap pendampingan PKH (1. Tidak Setuju, 2. Kurang Setuju, 3. Setuju, 4. Sangat Setuju)

b. Perilaku terhadap pendampingan PKH (1. Tidak Pernah, 2. Kadang-kadang 3. Sering, 4. Selalu)

7. Rumah Tangga Sangat Miskin (RTSM) adalah rumah tangga yang berada pada garis terbawah kemiskinan menurut klasifikasi BPS, dimana RTSM yang

dimaksud adalah dengan kriteria penerima PKH, yaitu Rumah Tangga Sangat Miskin (RTSM) yang memiliki anggota keluarga yang terdiri dari anak usia 0-15 tahun dan/atau ibu hamil/nifas dan berada pada lokasi terpilih dengan penerima bantuan adalah ibu atau wanita dewasa yang mengurus anak pada rumah tangga yang bersangkutan (jika tidak ada lbu maka: nenek, tante/ bibi, atau kakak perempuan dapat menjadi penerima bantuan.

Disamping itu, pengklasifikasian RTSM ini didasarkan pada beberapa indikator dengan skala pengukuran ordinal sebagai berikut:

a. Pendapatan rumah tangga

1. < Rp. 1.100.000,00 = skor 1 2. Rp. 1.100.000,00-Rp. 3.300.000,00 = skor 2 3. > Rp. 3.300.000,00 = skor 3 b. Pengeluaran rumah tangga

1. < Rp. 1.100.000,00 = skor 1 2. Rp. 1.100.000,00-Rp. 3.300.000,00 = skor 2 3. > Rp. 3.300.000,00 = skor 3 c. Besar tanggungan keluarga didapatkan dengan rumus:

Rendah : nilai minimum ≤x< nilai minimum+1 IK Sedang : nilai minimum+1 IK ≤x< nilai minimum+2 IK Tinggi : ≥nilai minimum+2 IK

IK = nilai maksimum-nilai minimum kategori = 12-2 = 3.3 = 3 (setelah dibulatkan) 3 sehingga didapatkan Rendah : 2 ≤x< 5 = skor 1 Sedang : 5 ≤x< 9 = skor 2 Tinggi : x≥ 9 = skor 3

d. Kepemilikan aset didapatkan dari total aset 17 (1. Tidak, 2. Ya) sehingga didapatkan:

Rendah : nilai minimum ≤x< nilai minimum+1 IK Sedang : nilai minimum+1 IK ≤x< nilai minimum+2 IK

Tinggi : ≥nilai minimum+2 IK

IK = nilai maksimum-nilai minimum kategori = 34-17 = 5.6 = 6 (setelah dibulatkan) 3 sehingga didapatkan Rendah : 17 ≤x< 23 = skor 1 Sedang : 23 ≤x< 29 = skor 2 Tinggi : x≥ 29 = skor 3

e. Kondisi rumah; dilihat dari status rumah, dinding rumah, lantai rumah, tempat buang air, dan bahan bakar yang digunakan dengan rincian:

Rendah : nilai minimum ≤x< nilai minimum+1 IK Sedang : nilai minimum+1 IK ≤x< nilai minimum+2 IK Tinggi : ≥nilai minimum+2 IK

IK = nilai maksimum-nilai minimum kategori = 15-5 = 3.3= 3 (setelah dibulatkan) 3 sehingga didapatkan Rendah : 5 ≤x< 8 = skor 1 Sedang : 8 ≤x< 11 = skor 2 Tinggi : x≥ 11 = skor 3

Kumpulan lima variabel diatas kemudian disatukan guna menentukan klasifikasi RTSM dengan rincian:

Rendah : nilai minimum ≤x< nilai minimum+1 IK Sedang : nilai minimum+1 IK ≤x< nilai minimum+2 IK Tinggi : ≥nilai minimum+2 IK

IK = nilai maksimum-nilai minimum kategori

= 15-5 = 3.3= 3 (setelah dibulatkan) 3

RTSM Rendah : 5 ≤x< 8 = skor 1 RTSM Sedang : 8 ≤x< 11 = skor 2 RTSM Tinggi : x≥ 11 = skor 3

8. Pemerintah desa penyelenggara urusan pemerintahan oleh pemerintah desa dan badan permusyawarahan desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintah Negara Kesatuan Republik Indonesia.

9. Penguatan kapasitas adalah penguatan kapasitas atau kemampuan RTSM terhadap pelaksanaan PKH yang meliputi:

a. Pengetahuan dan sikap adalah perubahan pengetahuan dan sikap RTSM (ibu) dalam hal kesehatan dan pendidikan yang menjadi fokus PKH. b. Kelembagaan dalam organisasi, manajemen, keuangan, budaya adalah

perubahan yang dialami RTSM (ibu) terkait dengan kemampuan dalam berorganisasi dan manajemen.

c. Kemandirian, keswadayaan adalah perubahan penguatan kapasitas dengan melihat sisi kemandirian RTSM (ibu) sehingga tidak bergantung kepada program dan mampu mandiri.

10. Upaya ibu meningkatkan kualitas kesehatan keluarga adalah sikap dan perilaku ibu dalam upaya peningkatan status kesehatan diri dan anaknya. Skala pengukuran ordinal sebagai berikut:

a. Sikap terhadap pelayanan kesehatan (1. Tidak Setuju, 2. Kurang Setuju, 3. Setuju, 4. Sangat Setuju)

b. Perilaku kesehatan (1. Tidak Pernah, 2. Kadang-kadang 3. Sering, 4. Selalu)

11. Upaya ibu meningkatkan kualitas pendidikan keluarga adalah sikap dan perilaku ibu dalam upaya peningkatan taraf pendidikan anak. Skala pengukuran ordinal sebagai berikut:

a. Sikap terhadap pelayanan pendidikan (1. Tidak Setuju, 2. Kurang Setuju, 3. Setuju, 4. Sangat Setuju)

b. Perilaku peduli pendidikan anak (1. Tidak Pernah, 2. Kadang-kadang 3. Sering, 4. Selalu