SKRIPSI
I W A N A R I A T N O
P E N T I N G N Y A
P E N G A W A S A N
M E L E K A T
D A L A M
M E N U N J A N G
K E L A N C A R A N
P E M B A N G U N A N
N A S I O N A L
( S u a tu A v m lisis Y u r i d i s te r h a d a p Io p r e s N o . 1 5 T a h u u 1 9 8 3 )
P E K T IN G N Y A P EN G A iV A SA N M E L E K A T D A L A M
HENUNJANG KELANCARAN PEMBANGUNAN NASIONAL
C Suatu Analisis Yuridis terhadap Inpres No. 15 Tahun 1983 )
S K R I P S I
DIAJUKAN UNTUK MELENGKAPI TUGA3 DAN MEM^NUIII
SYARAT-3YARAT UNTUK KENCAPAI GELAR SARJANA HUKUM
O L EH IV / A N A R IA T N O
038612286
SOEHIRKAN DJAMAL, S.H.
FAKULTAG HUKUM UNIVER5ITAG AIRLANGGA
SURABAYA
DIUJI PADA TANGGAL 8 JANUARI 1990
PANITIA PENGUJI :
KETUA
SEKRETARIS
ANGGOTA
2. SGEMARDJI, S.H.
Segala puji syukur saya panjatkan kepada Allah CV/T
rena hanya atas rahmad dan perkenan-Nya maka saya dapat
mcny^l onaikan skripsi ini. Saya menyadari sep|puhnya bahwa
V'iry.'j tulip saya ini masih sangat jauh dari sempurna dan < .
d.-'rat dikatakan merupakan setitik ilmu dalam lautan 11 mu,
t-tnpi mengingat karya tulis ini merupakan sebagaian dari
■•yamt-syarat dan kewajiban untuk mencapai gelar ^arjana
liukum* pada Fakultas Hukum Universitas Airlangga, maka de.
n ; n nelosainya penulisan ini betul-betul merupakan hal
yang snn;at membahagiakan bagi saya.
Saya menyampaikan banyak terima kasih kepada yan :
brhormat Rapak Soeherman Djamal,S.H. yang telah burkenan
moluangkan waktu yang sangat berharga untuk mumbimbing saya
dalm menyelcsaikan karya tulis saya ini.
Pada kesempatan ini pula, atas dorongan dan bantuan
yang telah diberikan kepada saya selama menyusun karya tu-
T1.:s ini, saya sampaikan pula terima kasih kepada :
1. Bapak R, Djoko Soemadijo,S*H., selaku Dekan Fakultas »
Hukum Universitas Airlangga.
2. Rapak dan Ibu dosen Fakultas Hukum Universitas Air
langga.
% Bapak Kepala Perwakilan BPKP Daerah Tingkat I Propin
R-ipak Kepala Kejaksaan Tinggi Daerah Tingkat I Pro
pinsi Jawa Timur d/h Kepala Seksi Pidana Khusiis.
0. Kepada semua pihak yang telah membantu ne]osainya
p-nul i rsnn ini, yang tidak dapat Gaya sebul tn
persatu.
Sncaro khusus pula saya sampaikan banyak terimn kas.ih kapa-
dr Bapanda, Ibunda, Kakak dan Adikku tercinta serto keluor-
f*aku yang lain yang telah banyak raemberikan dorun;ran dan >
bantuan baik berupa moril maupun materiil dalam mony :1c-
.''iknn skripsi ini,
Sebagai manusia biasa yang tak lepas dari kesalahan
d-in kekurangan, maka dengan ini saya harapkan caran-saran
d n kritikan yang sifatnya membangun demi lebih sempurna-
nyo skripsi ini,
Akhir sebagai penutup saya mengharap semo^a karya
tulin ini bermanfaat bagi masyarakat dan dapat memborikan
^;umbangan pemikiran bagi mereka yang memerlukan.
Surabaya, 22 Descmbor W P Q
Penyusun
DAFTAR ISI
halaraan
KATA PENGANTAR ... i
Daftar Isi ... *... iii
■1A'; I : PENDAHULUAN 1. Formasalahan : Latar Belakang dan ftumu-nnnnyn ... ... 1
2* Penjelasan Judul ... 7
3. Alasan Pemilihan Judul • ••... 8
4. Tujuan Penulisan ... 9
5. Metodologi ... 9
6. Pertanggungjawaban Sistematika ... 11
BAB II : PERANAN PENGAWASAN MELEKAT 1 . Pentingnya Pengawasan Melekat Dalarj Pem- bangunan Nasional ... 13
2. Pengawasan Molekat S obagai Sistem Pcngon dalian Manajemen ... 16
RAis ITI : PKT.AKSANAAN PENGAWASAN DI INDONESIA 1. Pelaksanaan Pengawasan ... .23
a* Polaksanaan Pengawasan Fungsional •• 23 b. Pelaksanaan Pengawasan Melekat ... 27
2. Melanisme Kerja Pengawasan Fungsional dan Pongawasan Melekat ... 2?,
BAB IV : TINDAK LANJUT PENGAWASAN
1* Beborapa Macam Tlndak Lanjut 3A
b. Tindnkan Tuntuton atau pugatan „ - rO-'t.*: .
c. Tindakan Pen~aHunn Tindnk Pidanr; ...
d. Tindakan Pen:/empur naan Aparatur row-'rin-
tah di Bidan^ Kelombagaan, Kcpc^awnian,
d a n Kctat-.ilakcanaan ...
2. Mekaniome r^lakannaan Tindak Lan.jut- r,'ti
"i-w.ioan ... .
T^ U V : P K N U T U P
1• Kesimpulan ...
,?• Saran ...
PENDAHULUAN
1. Peraagalaham : LatarVBalakaag dam Ruausannya BAB I
Pada hakekatnya eetiap pembaaguaan selalu bertujuan
untuk peniagkata* harkat da* aartabat aanuaia. Indonesia
sebagai negara berkambaae juga aelaksaaakan pembangunannya
untuk peniagkataa harkat dan aartabat aanusla Indonesia ya-
itu aewujudkam suatu aasyarakat yang adil dan makaur, yan*
merata balk secara materiil da* spirituil berdasarkan Paa-
casila dan Undaag-uadang Dasar T9 k 5 ^
Sebagai upaya uatuk aewujutkan dari cifca-cita itu,
maka diperlukan saraaa penunjangaya yaitu suatu slstea pe-
ngawasaa peabaagunan yang secara aenyeluruh, terarah dan
terpadu yang berlaagsuag terua-aeaerus dan berkesimaabungan.
Peagawasaa aerupakan bagaian dari seluruh kegiatan
penerintahan yang diaaksudkan untuk aengupayakan tercapai-
aya tujuan daa sasaraa peabanguaa* yang sebelumnya telah
ditetapkan dalaa suatu kebijaksaaauu Lsaahnya pengawasan
terhadap aparatur pemerintah, selaia aeaghambat pelaksanaaa
pembangunan juga dengan sendirinya akan nerusak citra dan
kewibawaaa aparatur peaerintah itu sendiri.
Majelis ^erausyawarataa Rakyat Republik Indonesia
'Ba»di»tka» dengaa TAP MPR NO.il/MPR/T988, Bab II,
dalam Ketetapan MPR N0.II/MPR/T988 Tentang Saris-garis Be-
sar Halua* ^egara, telah menggariskan pokok-pokok arah dan
kebijaksaaaaa pembamgunaa aparatur pemerintah yang menyata-
kan bahwa
Pembanguaaa pemerintah diarahkan untuk meaciptakan apa ratur yaag lebih efisiaa, afektif, bersih dan berwibawa aerta mampu melaksanakan aeluruh tugas uaum pemorinta- han. dan perabangunaa dengan sebaik-baiknya dengan dilan- dasl semaagat dan aikap pengabdian pada masyarakat, ne- gara dan baagsa. Dala* hubungan Ini kemampuan aparatur
pemerintah untuk merencanakan, melaksan i an, tii ng'iwaei
dan mengendalikan pembangunan perlu ditingkatkan. Un tuk itu perlu ditingkatkan mutu, kemampuan dan kesejah taraan manusianya, organisasinya dan tata kerja terma- auk koordinasi serta penyediaan sarana dan prasarana.
Sebagai kelanjutan dari Ketetapan MPR tersebut, Presiden
sebagal mandataris MPR yang bertugas aelaksanaJtan ketetapan
dalam pengarahannya pada Sldang Kabinet ^aripurna^Pertama
Kabiaet Pewbanguaan V yang dilaksanakan pada tanggal 28
fta-ret 1988 menegaskan bahwa TAP MPR N0.II/MPR/ 1988 melimpah
kan tugae kepada ^residen sebagai Mandataris untuk
1. Melanjutkam pelaksanaaa pembangunan serta untuk merenca-
nakan REPELITA selanjutnya, berkaitan dengan Garis-garis
Besat Haluaa Negara.
2. Meneruskan penertiban dan pendayagunaan aparatur negara
disegala bidang dan tingkatannya mulai dari aparat peme
rintah pusat saapai aparat pemerintah daerah.
3* Meneruskan penataan dan pembinaan kehidupan aasyarakat
agar sesuai dengan pandangan hidup Pancasila dan (Jndang
undang Dasar 1945*
k. Melaksanakan polltlk luar negeri yang telah digariskan
dalam GBH3I yaitu politik luar negeri yang bebas aktif
dengan bersrisntaai kepada kepentingan nasional.^
Disaaping itu, kebijaksanaan dan langkah-langkah penertiban
aparatur peaerintah perlu dilanjutkan dan makin ditingkat-
kan, terutaaa dalam *enanggulangl masalah korupai, penya-
lahgunaaa wewenang, kdbocoran dan peaborosan kekayaan dan
keuangan negara, peaungutan liar sorta berbagai bentuk pe-
nyeleweagan lainnya yang dapat aenghambat pelakeanaan pem
bangunan nan nerusak citra serta kewibawaan aparatur
perae-rintah.*1
»
Langkah-langkah dan usaha pendayagunaan aparatur pe-
aerintah pada hakekatnya tidak lepas dari kebijaksanaan ad-
ministrasi negara yang pada dasarnya adalah agar administra-
ai negara manpu menjadi pendorong, pengarah serta mencipta-
kan iklimyang sehat bagi kegiatan aembangun aasyarakat de
ngan kata lain disebut peran Peaerintah sebagai "agent of
^Secretariat Negara, Pengarahan ^residen pad Sidang Kabinet Paripurna pertama dSTl" K W l A d t PSm&'aHgU&Afl V, J&-
k&rt&, ^8 Marat lyBS.---
:---^Sarwono Kusuaaaflaadja, Peningkatan Pengawagan Me-
lekat % l a n Rangka Pendayagunaan Aparatur Negara, Pedoaan Pengawasan Melekat« edisi•lengkap, Armas Duta, Jakarta,
development" atau peran sebagai "roda gandeng" gerakan mo
tor pembangunan.
Pelaksanaan pengawasan yaag di lakukan di Indonesia
bukanlah seaata-aata untuk mencari kesalahan seseorang, te-
tapi aerupakan kegiatan pengawasan terutama ditujukan untuk
menemukan secara dini keealahan-kesalahan atau penyimpangan
penyimpangan, sehingga dapat dengan segera diadakan perbaik-
kan secara seksaaa, terutaaa bagi pimpinan di dalam melak -
sanakan tugas-tugas umum pemerintahan.
Pengawasan dimaksutkan untuk mencapai sasaran keber-
sihan dan kewibawaan pemerintah, dengan sasaran kebersihan
dimaksudkan dengan mampu mengungkapkan semua penyelewengan
dan kebocoran yang terjadi kalau memang ada. ^edangkan de
ngan sasaran kewibawaan dimaksudkan mampu mengungkapkan
pomboroean jikalau ada, namun manpu pula menunjukkan secara-
monyakinkan bahwa dalam kegiatan yang diperiksa sesungguh
nya tidak terdapat penyimpangan, sehingga menimbulkan
keper-cayaan yang merupakan unsur pokok adanya kewibawaai.^
Dinegara kita pelaksanaan pengawasan dalaa ne jalankai
proses pembangunan sudah dilakukan ol«h aparat pengawasan
fungaional pemerintah baik di pusat maupun didaerah. Bering
kali pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsi
onal ini kurang efektif mcngingat kurang jelasnya
ri'ian pengawasan secara nasional dan tidak a'danya alat yang
i .-at dipakai untuk melakukan koordinasi pelaksanaannya.
FCurang efektifnya pengawasan yang dilakukan oleh a-
r m t pengawasan fungsional yang dikarenakan tidak adanya
H^ordinasi pelaksanaan pengawasan adalah terja^linya tumpang
tindlh antara aparat pengawasan fungsional dalam menjalan-
k n n tugasnya, Tumpang-tindih ini dalam pelaksanaan pengawa-
r an mcrupakan pemborosan, baik ditinjau dari segi pengawa
san maupun dari segi yang diperiksa* Bahkan adanya tumpang-
tindiH ini, ada instansi lain yang sebenarnya harus diperiks
kirena tenaga dan waktu yang diserap oleh pelaksanaan penga-
vr ’-in jadinyn tidak diperiksa.
01- h karenanya rnaka, untuk melaksanakan tugas peng*-
vr ;nn dikeluarkan Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1983 ten
tang Podoman Pokok Pengawasan dan Instrukrsi Presidon Nomor
1 m3hun 1989 tentang Pedoman Pengawasan Melekat.
Dalam kedua Inpres tersebut, mengandung pongertian
bnhv/a pelaksanaan pengawasan pembangunan tidak hanya dila-
kukan oleh pihak aparat pengawasan fungsional tetapi juga
pengawasan yang dilakukan oleh pihak atasan terhadap bawa-
hannya yang dilakukan masing-masing satuan organislsi atau
:'i^uan kerja. ^ehingga dirasa akan lebi.k efektif k a m n a
jnlain masih adanya pengawasan yang dilakukan o]eh aparat
]>''nHawaiian fungsional juga ada pengawasan yang dilakukan o-
tor-aebut diharapkan pelaksanaan pengawasan di negara kita da-
pat berjalan dengan efektif dan efisien.
Pengawasan yang dilakukan oleh atasan langsung ter-
hadap bawahan yang aelanjutnya disebut Pengawasan melekat
(built in control) mempunyai sifat preventif (pencegahan)
sehingga dirasakan lebih efektif dam efisian karena penga-
wasan tersebut mpmpunyai unsur-unsur yang sangat mendukung
bugi bekerjanya sistem pengawasan. Unour-unaur yang dimak-
sut adalah :
1. Adanya sarana pengawasan melekat atau disebut Sistem Pe-
ngendalian Manajenem, yang dibuat oleh pimpinan ;
2. Adanya petugas-petugas yang melaksanakan sarana^atau
sis-ten tersebut ;
3. Adanya Pimpinan atau atasan yang terus oenerus melakukan
pengawasan agar petugas atau bawahannya secara utuh me
laksanakan sistem tersebut dan melaksanakan pengawasan
terhadap sistem yang sudah ada jika hal itu diperlukan.^
Adanya peraturan yang jelas, pelaksanaan yang efek
tif dan efisien, tanpa adanya tindak lanjut dari pengawasan
maka adanya pengawasan dianggap mandul dan tidak ada arti-
nya. Dalam pengawasan melekat esensi yang terpenting adalah
tindak lanjut. Pengawasan berupaya dan untuk itu perlu
Na-kembangkan sistem atau cara disesuaikan dengan gaya kepemim
pinan yang ada, agar dapat diketahui apa yang telah dilaksa
nakan, dan sedini mungkin diketahui apabiliJt^ter jadi penyim-
pangan tetapi juga ■ keberhasilan, seberapa jauh dam apa se-
babnya. Tindak lanjut itu dapat berupa atau bersifat tindak
lanjut korektif administratif, perdata, pidana maupun tindak
lanjut pengembangan dan penyempurnaan administrasi itu sen-
diri.^
Dari uraian tersebut di atas terdapat persoalan-per-
eoalan serta agar skripsi ini lebih mengarah pada tmjuan dan
sasarannya, maka penulis perlu membatasi permasalahan yang
menyangkut tentang pokok permasalahan yang dapat dirumuskan
sobagai berikut :
:\J • Apa arti penting diterapkannya pengawasan melekat dalam
pelaksanaan kegiatan pemerintahan umum dan pembangunan ?
b)♦ Benarkah pengawasan melekat lebih efisien. dan efektif
bila dibandingkan dengan pengawasan fungsional, serta
bagaimanakah pelaksanaannya ?
c)* Bagaimanakah tindak lanjut dari pengawasaS* bila dikete
mukan penyelewengan-penyelewengan serta bagaimana pula
penyelesaiannya ?
2. Penjelasan Judul
n
'Bintoro Tjokroamidjojo^Pengawasan Melekat Sebagai Fungsi Manajemen", Pedoman Pengawasan Melekat. edisi leng- .
Skripsi ini 8 ay a beri judul"Pft*ti**By# Pengawasan
Melekat Dalam Menunjang Relancaran Pembangunan Nasional'1
suatu Analisa Yuridisterhadap Inpres No* T5 Tahun 1983, te-
lah mencerminkan inti permaaalahannya.
Banyaknya jenis pengawasan yang ada di Indonesia
telah membawa pengaruh yang cukup besar bagi perkembangan
hukum adrainistrasi negara di Indonesia terutama dalam
pro**-ses pelaksanaan administrasi pemerintahan dan pembangunan.
Penting dimakaudkan adalah peranan atau kegunaan da
lam mencapai suatu tujuan.
Pengawasan melekat yang dimakdud adalah pengertian
yang terdapat dalam Inpres No. 15 Tahun 1983 yang mulanya
hanya terdapat pada pasal 3 ayat 1 yang dimulai dengan ju-
dul Bab II yaitu Pengawasan Atasan Langsung.
Analisa yuridis yang dimaksud adalah meninjau aspek-
aspek hukumnya karena di dalam Inpres No. 15 Tahiti 1983 ju
ga menyangkut aspek politik,aspek ekonomis dan aspek sosial.
Inpres No. 15 Tahun 1983 dijadikan analisa karena 1n-
pres tersebut berisi tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan
yang dijadikan pedoman pelaksanaan pengawasan di Indonesia.
3- Alasan Peailihan Judul
Pilihan iudul "Pentingnya Pengwasan Melekat Dalam Me-
nunjang Kelancaran Pembangunan Nasional", suatu tinjauan yu
ridis terhadap Inpres No. 15 xahun 1983, sebagai topik baha-
ean merupakan hal yang lagi menghangat dibicarakan dan di
lakukan oleh pemarintah untuk menciptakan suasana pembangu
nan yang tertip dan lancar serta untuk menciptakan aparatur
pemerintah yang bersih dan berwibawa.
Disamping itu pemilihan judul ini juga dilatarbela-
kangi oleh masih sedikitnya pembahasan masalah pengawasan
khususnya pengawasan melekat dalam perkuliahan hukum admi
nistrasi negara, sehingga tidak mongherankan jika perkemba-
ngan pengawasan khususnya pengawasan melekat kuramg dipaha-
mi. Melalui skripsi ini saya berharap bahwa pembaca dapat
memperoleh gambaran yang jelas terhadap masa3&h-masalah pe
ngawasan khususnya pengawasan fcelekat dan perkembangan ad
ministrasi negara.
if. Tujuan Penulisan
Tujuan pertama dari penulisan skripsi ini aifialah un
tuk melengkapi dan memenuhi persyaratan dalam memperoleh
golar kesarjanaan pada Fakultas Hukum Universitas Airlang-
ga Surabaya.
Tujuan yang kedua adalah memberikan gambaran dan pen
jelasan sekitar pelaksanaan pengawasan khususnya pengawasan
melekat kaitannya dengan pelaksanaan program pembangunan,
serta guna menciptakan aparatur pemerintah yang bersih dan
berwibawa untuk mensukseskan program pembangunan.
5* Metodologj
Sangat disadari bahwa permasalahan yang melingkupi
bidan*: administpasi negara, sangat luas, berfariasi dan kom-
plok* Untuk memahami pembahasan raacalah dalam :;krir.r,i ini,
hanya ditujukan pada beberapa masalah yang erat. kr>itannya
dongan kaidah-kaidah hukum adminiBtrasi negara Tndononia*
I'.ndekotan masalah dilakukan dengan meninj.nu toori-t^ori da-
1 am hukum administrasi negara, beberapa pasal dalam Inpres
No. 15 Tahun 19^3 ^an Inpres No. 1 Tahun 19^9. Juga diporgu-
rj-\an pendekatan dari disiplin ilmu yang lain ynitu :
Yuridis cebagai pendekatan yang utama yaitu mplnkuknn
pendekatan dengan menggunakan kaidah-kaidah hukum admi-
nistrasi negara yang digunakan di Indonesia.
>». r>oGlologi.G nobngal pendekatan digunakan un^uk membnntu
memrfcahkan masalah-masalah sosial*
b. Sumber Data
Sumber data penulisan ini yang utama adalah data ke-
pustakaan sebagai data primer yang diperoleh dilapangan ser
ta wawancara.
c. Prosedur Pengumpulan dan Pengolahan Data
Untuk menyusun skripsi ini, dikumpulkan data melalui
-t-idi kepuiitakaan yang meliputi berbagai tulisan ilmiah, pe-
Y' turnn p^rundang-undangan yang borkaitan donrnn mnr.nlnh
yang nayn bnhac serta dari hasil wawancara ynng saya lakukan
lilapangan.
Setelah data terkumpul, saya mekakukan analisis des
kriptif normafcif dan analisis kualitatif dengan raetoda de-
duktif. Deskritif normafcif adalah menggambarkan suatu per-
raasalahan yang diperoleh dari data kepustakaan* Analisis
kualitatif adalah analisis data yang tidak menggunakan ang-
ka-anhka matematis. Hasil analisa tersebut saya paparkan
dan jelaskan dalam skripsi ini sesuai dengan data yang saya
peroleh.
6. Eertanggungjawaban Sjstematlka
Materi pembahasan skripsi ini terdiri atas 5 bab.
Pendahuluan saya letakkan dalas bab awal, sebab merupakan
pengantar yang menggaabarkan secara umum inti permasalahan
dengan mengemukakan antara lain :
a. permasalahan ;
b. penjelasan Judul t
c. alasan pemllihan judul j
d. tujuan penulisan skripsi ;
e. metodologl ;
f* portanggungjawaban sistematika.
Peraxtan pengawasan melekat, saya letakkan dalam bab
II, sebab supaya dapat memahami arti dan fungsi yang dimak-
sutkan dalam peaulisan skips! ini lebih mendalam.
Pelaksanaan pengawasan melekat lebih efektif dan e-
fisien, saya letakkan dalam bablll, karena menyangkut efek
'.sehubu-ngan de'.sehubu-ngan peran pengawasan melekat yang telah saya urai-
kan dalam bfeb II*
Tindak lanjut pengawasan, saya uraikan dalam bab IV
raengingat tindak lanjut pengawasan merupakan pembahasan se
bagai langkah lanjut dari pelaksanaan pengawasan, yang kait
annya dengan penegakan hukum* Masalah ini saya letakkan da-
1 'im bab IV karena akan lebih memperjelas lagiipraktek pelak
sanaan pengawasan di instansi yang terkait,
Penutup sebagai bab terakhir, saya letakkan pada bab
V, karena dalam bab ini saya akan tergambar dengan jelas a-
danya kesimpulan dari keseluruhan materi dari permasalahan
BAB II
PERANAN PENGAWASAN MELEKAT
1 * Pentingnya Pengawasan Melekat Dalam peabangunan Nasional
Berlangsunghya suatu negara dalam melaksanakan pem
bangunan nasional tidak dapat dilepaskan dari kualitas sis—
tem adainistrasi negara yang dimiliki negara tersebut. Sis-
tern adainistrasi negara mengandung potensi yantf mendukung ' '
pencapaian tujuan dan sasaran pembangunan nasional; di pihak
lain, justru dapat menjadi kendala bagi upaya dalam melaksa
nakan pembangunan nasional tersebut.
Pembangunan nasional itu sendiri mempunyai arti yang
luas sekali, yang meliputi segala aspek kehidupan, seperti
sosial, politik, ekonomi, hukum dan sebagainya, termasuk kon-
disi geografi dan kekayaan alam lainnya*
Dalam kaitannya dengan proses pembangunan nasional itu
^emerintah telah menuangkan dalam kebijaksanaan dalam bentuk
serangkaian program-program pembangunan secara menyeluruh, »
terarah dan terpadu yang berlangsung terus-menerus dan ber-
kesinambungan. Rangkaian program tadi dituangkan dalam bentuk
Garis-garis Besar Haluan Negara , yang ditetapkan tiap-tiap
lima tahun sekali oleh MPR, dan selanjutnya menjadi kewajiban
bagi Presiden untuk melaksanakan amanat MPR tersebut dalam
pelaksanaan dibidang pemerintahan umum dan pembangunan,
fCrida kedua dari Panca Krida Cabinet Pembangunan V, menyebut-
kan bahwa :"Meningkatkan disiplin nasional yan ; dipelopori o-
ber-sih dan berwibawa”*
Untuk mendukung Krida tersebut, raaka adanya satu cis
tern pengawasan yang efektif dan efisien raempunyai peranan
yang sangat penting dan menentukan. Seperti telah ^dikatakan
oleh Presiden pada pidato pelantikan tanggal 11 Maret 1988
yaitu" Saya juga mohon pengawasan yang sebaik-baiknya. Pe
ngawasan itu saya anggap sama pentingnya dengan riukunan.
Dengan pengawasan itu saya dapat terhindar dari kesalahan
bangsa kita akan terhindar dari kesulitan yang tidak perlu".
Model pengawasan yang dijadikan pedoman adalah ber-
dasarkan pada Inpres No. 15 Tahun 1983 yaitu mengenai Pc-
tioman Pokok Pengawaean dan Inpres No. 1 Tahun 1989 tentang
Podoraan Pokok Pengawasan Melekat.
Kedua Inpres tersebut pada garis besarnya adalah bah-
w ri pengawasan ditujukan pada peningkatan pendayagunaan apa-
r- tur pemerintahan yang dalam melaksanakan tugas umum peme
rintahan dan pembangunana menuju terwujudnya pemerintahan o
y:-ng bersih dan berwibawa. Sasaran kebersihan dan kewibawa-
.m pemerintah dimaksudkan adalah dengan sasarlbi kebersihan
mampu mengungkapkan semua penyelewengan dan kebocoran yang
terjadi kalau memang ada. Dan sasaran kewibawaan adalah mara-
pu mengungkapkan pemborosan jika ada, namun mampu pula
mc-Q
Bandingkan dengan Inpres No*15 Tahun 1983 dan In-
nunjukkan secara meyakinkan bahwa dalam kegiatan yang
dipe-riksa sesungguhnya tidak ada penyimpangan, sehinnga menim-o
bulkan kepercayaan yang merupakan unsur kewibawaan.
Dalam Inpres No. 1 Tahun 1^89 tentang Pedoman Penga
wasan Melekat disebutkan bahwa tujuan pengawasan melekat a-
dalah terciptanya kondisi yang mendukung kelancaran dan ke-
tapajan pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dan pemba
ngunan, kebijaksanaan, rencana dan peraturan perundang-unda-
an yang berlaku, yang dilakukan oleh atasan langsung. Dari
tujuan tersebut, maka setiap atasa menikul kewajiban untuk
melakukan pengawasan terhadap bawahannya, yakni menjalankan
fungsi pengawasan melekat.
Pengawasan melekat dimaksudkan agar ti^|uan dan sasa-
ran kegiatan unit-unit pemerintah dapat tercapai secara ber-
dayaguna dan berhasilguna, dilaksanakan sesuai dengan renca
na, pembagian dan pendelegasian tugas, rumusan kerja, pedo
man pelaksanaan dan peraturan perungang-undangan yang berla-
ku. Oleh karena itu sistem pemantauan, pemeriksaan dan peni-
laian atas kegiatan setiap satuan organisasi atau unit peme
rintah selalu perlu dilakukan agar diketahui sedin: mun;:kin
apabila terjadi penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang, se-
hingga dapat dengan segera diadakan perbaikan dan pelurusan
kembali.
Dengan demikian pengawasan melekat mempunyai sifat
provontif karena peranannya sangat penting dalam mencegah ;
adanya kebocoran dan bentuk-bentuk penyelewengan yang dapat
raengurangi keberhasilan bahkan dapat menggagalkan pembangunan*
2. Pengawasan Melekat Sebagai Sistem Pengendalian Menejemen
Seperti telah dikemukakan diatas, bahwa pengawasan
melekat yang dilakukan oleh atasan langsung mcrupakan fung-
ni pengawasan melekat yaitu melakukan fungsi mamajemen. Ada
pun uncur-unsur yang harus dipenuhi dalam melakukan fungsi
manajemcn menurut ketentuan Inpres No.15 Tahun 1983 dan In-
pros No.l Tahun 1989 adalah :
Dalam Inpres No* 15 Tahun 1983 disebutkan bahja:
Pengawasan melekat dilakukan :
1.melalui penggarisan struktur organisasi yang jelas
dengan penbagian tugas dan fungsi beserta uraiannya
yang jelas pula.
2.melalui kebijaksanaan pelaksanaan yang dituangkan secara tertulis yang dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaannya oleh bawahan yang menerima pelimpa- hanwewenang dari atasan.
3*melaluirencana kerja yang menggambarkan kegiatan yang harus dilaksanakan, bentuk hubungan kcrja yang m e n > gaabarkan kegiatan tersebut, dan hubungan antara ber- bagai kegiatan beserta sasaran yang harus dicapainya. melalui prosedur kerja yang raerupakan pctunjuk pelak sanaan yang jelas dari atasan kepada bawahan.
5.melalui poncatatan hasil kerja serta pelaporannya yang yang merupakan alat bagi atasan untuk mendapatkan in—
formasi yang diperlukan bagi pengambilan keputusan serta penyusunan pertanggungjawaban baik mengenai pe laksanaan tugas maupun mengenai pengelolaan keuangan. 6.melalui pembinaan personil yang terus mencrus agar
para pelaksana menjadi unsur yang mampu melaksanakan
dengan balk tugas yang menjadi tanggungjawabnya dan tidak melakukan tindakan yang b^rtentangan dengan mak- sud serta kepentingan tugasnya.
Dalam rumusan yang terdapat dalam Inpres No.1 Tahun 1989
raonyebutkan hal yang sama seperti tercantum dalam Inpres
No. 15 Tahun 1983. Dari rumusan itu dapat diuraikan dengan
lebihjelas lagi bahwa ruraudan itu terdiriatas4unsur-unsur
sebagai berikut:
a. Struktur Organisasi
Dengan pcnggarisan struktur organisasi yang jelas, dengan
pembagaian tugas atau fungsi sederaikian rupa sehingga mam-
pu melaksanakan kegiatan operasi secara layakfserta di da
lam pengorganisasian diperlukan adanya koordinasi yang
mantap. Dan berprinsip pada pembagian tanggung jawab, we-
wenang, fungsi, tugas, efektifitas optimal certa keluwe-
san organisasi yang diperkenankan.
b. Perincian Kebijaksanaan Pelaksanaan
Dalam kebijaksanaan yang disusun secara baik, tidak akan
memuat hal-hal yang bertentangan dengan kebijaksanaan yang
lebih tinggi tingkatannya (prinsip herarkis). Oleh karena
itu perlu adanya perincian kebijaksanaan Eclaksanaan se
cara jelas,sehingga pola perilaku dapat ditentukan terle-
bih dahulu dan yang harus diperhatikan oleh pafa pegawai
dalam melaksanakan kegiatan.Dalam perumusan kebijaksanaan
itu harus diperhatikan prinsip-prinsip sebagai berikut:
kebijaksanaan tersebut harus sistematis, dapat dikomunika-
sikan, selaras dengan kebi jaksanaan yang lebih tin/;gi,efi
sien, efektif serta dapat diefaluasi secara periodik.
c. Roncana ^crja
Agar satuan-satuan kerja yang tidak kehilangan arah, maka
seorang pimpinan harus raerabuat rencana-rencana kerja yang
meng garnbarkan kegiatan apa yang harus dilaksanakan, bagai-
mana koordinasinya, bagaimana bentuk hubungan kerja antar
kegiatan tersebut dan hubungan antar berbagai kegiatan de
ngan target-target yang harus dicapai.
d. Prosedur kerja
Prosedur kerja ini merupakan petunjuk polakdanaan atau bi-
asa disebut JUKLAKtyang digunakan sebagai alat atau sarana
untuk mequdahkan pelaksanaan kegiatan. Prosedur ini harus
disusun berdasarkan metoda-metoda ilmiah, yang dipakai un
tuk melaksanakan kegiatan yang sesuai dengan kebijaksanaan
yang telah ditentukan. Hal ini berarti prosedur itu dibuat
dalam rangka meraudahkan pencapaian tujuan dan sasaran,bukan
sebaliknya tambah berbelit-belit yanf; akhirnya justru raeng-
hambat pelaksanaannya. Oleh karena itu prosedur harus disu
sun sedemikian rupa sehingga mampu dijangkau atau dilaksa
nakan oleh apsirat pelaksana, (Jntk itu pimpinan harus mem-
perhatikan secara seksama situasi dan kondisi lingkungan
korjanya,
kegiatan. Pimpina* atau atasan bertanggung jawab atas pe
laksanaan tugas-tugas yang dilaksanakan oleh bawahannya,
maka seorang pimpinan harus senantiasa tanggap dan was-
pada terhadap apa yang dilakukan oleh bawahannya. untuk
itu, pimpinan harus membuat daftar catatan hasil kerja
yang harus diisi oleh bawahannya dan kemudian secara ber-
kala melaporkan kepada atasannya.Dengan demikian atasan
mondapatkan informasi yang diperlukan untuk pcngambilan
keputusan serta sebagai bahan untuk menyusun pcrtanggung
jawaban atas pelaksanaan tugas yang sdiembannya.
f. Pembinaan Personil
Adanya pembinaan personil yang dapat memberikan tugas
dan kewajiban yang sepadan kepada para pegawai yang raara-
pu melaksanakan.Kadang-kadang penyimpangan itu bermula da
ri kurangnya pembinaan personil, oleh karena itu agar per
sonil memahami materi tugasnya maka perlu diadakan lang-
kah-langkah misalnya penataran, training, kursus, seminar,
dan sebagainya* Pembinaan yang dilakukan secara intensif
dan kualitatif, diharapkan dapat menjadi unsur yang mam-
pu melaksanakan tugas dengan baik tugas yang menjadi tang
gung jawabnya dan diharapkan tidak melakukan tindakan yang
bertentangan dengan maksud dan tujuan tugasnya.
Rumusan yang terdapat dalam Inpres tersebut meiiupakan
unsur-unsur yang terdapat dalam sistem pengendalian mamajemen
seperti disebutkan oleh beberapa pendapat tentan,- sictom pe-
Rumusan sistem pengendalian manajemen yang diberikan
oleh BPKF ad&lah sebagai berikut:
Pengendalian manajemen mencakup seluruh sistem organisasi,
kebijaksanaan, prosedur dan praktek-praktek yang
dite-rapkan dalam mengelola urusan-urusan instansi atau badan
usaha dalam mengusahakan pelaksanaan tanggun:: jawab ynxir:
12 <’ituga6kan secara berdayaguna dan berhasilguna.
Humusan yang hampir sama yang diberikan oleh Pusat Pengemba-
ngan Akutansi-STAN yang menyatakan sebagai berikut:
Pengendalian manajenem meliputi seluruh sistem organisasi
kebijaksanaan, prosedur dan praktek yang diterapkan oleh m
manajenem dalam mengelola instansi atau badan usaha railik
negara dan mengudahakan palaksanaan tenggungjawab 6ecara
efektif untuk mencapai hasil yang dimaksudkan.1-^
Komudian rurausan yang diberikan oleh BEPEKA adalah sebagai be
rikut:
Sistem pengendalian itu melingkupi struktur organisasi
serta segala cara dan tindakan yang dikoordinasikan untuk
mengamankan efisiensi operasi dan mendorong detainya
kcbijaksanaan pimpinan yang telah ditetapkan.
12Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Norma Pe-
moriksaan Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah, Kel
1^Pusat Pongerabangan Akuntansi-STAN, Petunjuk Pemerik
•Tyga rumusan yang diberikan oleh Prof. Hadibroto dan Drs.Oe-
mar '.Vitarsa mengenai sistem pengendalian mamajemen adalah
sebagai berikut:
Sistem pengendalian manajeman meurpakan suatu sistem pe
ngawasan yang terdiri dari beberapa unsur, yaitu:unsur
rencana organisasi, unsur sistem otorisasi>dan prosedur
pencatatan yang mampu untuk mengadakan pengawasan akun-
tansi terhadap harta benda, kewajiban, hasil dan biayu;
Unsur praktek yang sehat untuk dilaksanakan da Jam penimai
an tugas pada tiap bagaian organisasi, dan unsur mutu per
sonalia yang raemadai sesuai dengan tanggung jawabnya.1^
Dari rumusan -rumusan yang diberikan oleh beberapa pen-
dapat yang telah diuraikan diatas dapat dirumuskan secara
urnum unsur-unsur yang ada pada sitem pengendalian manajemen
adalah :
a. Organisasi ;
b. Kebijaksanaan ;
c. Prosedur >
d* Personalia ;
e. Perencanaan ;
f. Akuntansi ;
g. Pelaporan ; .
H. Pemeriksaan intern.
Kesemua unsur tersebut terdapat dalam ketentuan Inpres baik
1 5
pada Inpres No.15 Tahun 1983 maupun Inpres No.1 Tahun 1989,
walaupun ada beberapa unsur yang tidak tordapat didalam ke-
dua Inpres tersebut. Akan tetapi kekurangan-kekurancan ter
sebut tidaklah- bersifat mendasar melainkan hanya mengenai
PELAKSANAAN PENGAWASAN DI INDONESIA
1# Pelaksanaan pengawasan
»
Pelaksanaan pengawasan yang dilakykan di Indonesia
didasarkan oleh kebi jaksanaan pemerintah yang dituangkan da-
lan Instruksi Presiden Nomor T5 Tahun 1983 tefatang Podoman
Pokok Pengawasan yang pada intinya dalam pasal 2 ayat 1 di-
sebutkan bahwa pengawasan terdiri ;
1. Pengawasan yang dilakukan oleh pimpinan atau atasan lang-
sung, baik di tingkat ?usat maupun di tingkat Daerah ;
2. Pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan yang di
lakukan secara fungsional.1^
Dalam kaitan ini kebijaksanaan yang tertuang dalam Inpres
No* 15 Tahun 1983, menekankan perlunya pengawasan yang dilai
kukan oleh Pimpinan Organisasi atau Satuan Kerja terhadap
bawahannya disamping pengawasan yang dilakukan oleh aparat
pengawasan fungsional dan perlunya tindak lanjut dari hasil
pengawasan oleh atasan yang bertanggung;,;Ji^Eai«^
a. Pengawasan Fungsional
Pemegang,penyelenggara dan tanggung jawab fungsi pe-
gnwasan dalam setiap penyelenggaraan manajemen dalam orga
nisasi adalan pimpinan organisasi yang bersangkutan. Dalam
organisasi yang ke'cil pimpinan itulah satu-satunya pengwas
BAB III
dan fungsi pengawasan dilaksanakan sendiri oleh pimpinan.
Namun bagi organisasi-organisasi besar fungsi pengawasan
tidak mungkin dilakukan sendiri oleh pimpinan untuk menjan*;
k.'iu secara intensif semua lapisan prgaaieasi. Mengingat be-
gitu banyak dan luadnya obyek yang diawasi, pimpinan perlu
di.bantu oleh aparat khusus yang diberi tugas pokok untuk me-
lakukan pengawasan terhadap semua aspekmpelaksanaan tugas* A
Pengawasan yang dilakukan oleh aparat yang diadakan khusus
untuk merabantu pimpinan dalara menjakamkan fungsi pengawasan
dilingkungan organisasi yang menjadi tanggung jawabnya, ini
lah yang disebut pengawasan fungsional,
Berdasarkan Instruksi ^residen Nomor 15 tahun
1983
tentang Pedoman Pelaksanaan Pengawasan, pengawasan fungsio
nal dilakukan oleh :
a. Badan Pcngawas Keuangan dan Pembangunan 9
b* Inspektorat Jenderal Departemen ;
c. Inspektorat Wila^ah Propinsi ;
d. Inspektorat Wilayah Kabupaten atau Kotemadya ;
e. Inspektorat Jenderal Pembangunan J'7
Tugas pokok masing-masing aparat pengawasan fungsi
onal diatur dalam beberapa peratuaran perundang-undanr^an yanr,
berlaku.
1. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP)*
Tugas pokok yang dilakukan oleh Badan Pengawas
Keu-* Keu-* Keu-* 9 % ? • * .
angan dan Pembangunan diatur dalam Keputusan Presiden Nomor
31 Tahun 1983 yang pada pokoknya adalah diadakan untuk mem’
bantu ^residen dalam nenjalankan pengawasan u£um atas
pengua-saan keuangan serta pengawasan pembangunan yang menjadi tang-18
gung jawab Presiden.
2. Inspektorat Jenderal Departemen
Inspektorat Jenderal Departemen adalah aparat penga
wasan fungsional di tingkat Departemen untuk membantu Mente-
ri dalam menyelenggarakan pengawasan unum atas segala aspek
pelaksanaan tugas yang menjadi tanggung jawab Menteri yang
bersangkutan. Kedudukan, tugas pokok dan fungdi Inspektorat
Jendoral diatur dalara Keputusan Prosiden Nomor 44 tahun 1974
tentang Pokok-pokok Organisasi Departemen, bahwa tugas pokok
Tnspektorat Jenderal adalah melakukan pengawasan dalam ling-
kungan Departemen, terhadap pelaksanaan tugas semua unsur De-
parteman agar supaya dapat berjalan sesuai dengan rencana
dan peraturan yang berlaku, baik tugas yang bersifat rutin
maupun tugas pembangunan. Untuk menjalankan tugas pokok ter-%
sebut ditentukan adanya fungsi yang harus diselenggarakan
oleh Inspektorat Jenderal yaitu :
a* Melakukan pemeriksaan terhadap semua unsur at-iu inj-
tcnai dilin.^kur..'-an Mepartemen atas petunjuk Menteri.
b. Melakukan pengusutan mengenai kebenaran laporan atau
Bandingkan, Keppres No.
31
Tahun 1983, Bab I, papengaduan tentang hambatan, penyimpangan atau penya-
lahgunaan dalam pelaksanaan dalam pelaksanaan dibi-
dang administrasi, keuangan dan pembangunan ya g di
lakukan unsur atau instansi di lingkungan Departemen.
c. Melakukan penghjiair" serta penilaian atas hasil lapo-
ran berkala ataunsewaktu-watu dari setiap unsur atau
instansi dilingkungan Departemen.
Untuk Inspektorat Jenderal pada Departemen Dalam Negeri ju
ga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan jalannya perae-
rintah daerah, hal ini ditegaskan dalam Undang-undang No.
5 Tahun 1979.
3. Inspektorat Wilayah Propinsi
Inspektorat Wilayah Propinsi adalah aparat pengawa
san fungsional yang berkedudukan sebagai pembantu Gubornur
Kepala Daerah Tingkat I dalam melakukan pengawasan terhadap
jalannya pemerintahan.
4. Inspektorat Wilayah Kabupaten Atau Kotamadya
Inspektorat wilayah Kabupaten atau Kotamadya juga me
rupakan aparat pengawasan fungsional yang berkedudukan sefca-
gaipembantu Bupati atau Wali Kota Kepala Daerah Tingkat II
dalam melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan.
5. Inspektur Jenderal Pembangunan
Inspektur Jenderal Pembangunan adalah aparat penga
was fungsional yang melakukan pengawasan atas petunjuk lang-
Bantuan desa maupun proyek-proyek daerah.
Dalam melakukan kegiatan pengawasan aparat pengawasan
fungsional dilakukan atas dasar Progran Kerja Pengawasan Ta-
hunan yang penyusunannya dilakukan dalam bentuk usulan ren-
cana kerja atas petunjuk MENKO EKUIN dan WASBANG. Kemudian
usulan Progran Kerja Pengawasan Tahunan tersebut disusun o-
leh BPKP menjadi Progran Kerja Pengawsan Tahunan setelah di-
konsoltasikan dengan aparat pengawasan fungsional yang ber
sangkutan, dengan berpedoman kepada petunjuk yang diberikan
oleh MENKO EKUIN dan WASBANG, serta Pelaksanaan pengawasan
dilakukan secara berjenjang nenurut tata kerja yan£ berlaku
dengan dikoordinasikan oleh BPKP. *
Untuk pelaksanaan,perencanaan progran pengawasan di
Daerah dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional yang ada
didaerah di koordinasikan oleh BPKP yang bersangkutan. Da
lam melakukan tugasnya Kepala Perwakilan BPKP berada di ba-
wah koordinasi Gubernur Kepala Daerah sebagai kepala Wila-
yah. Segala kebijalsanaan koordinasi tidak boleh bertentangi *
an dengan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Kepala BPKP dan
tidak boleh bertentangan dengan perundang-undangan yang ber
laku*
b. Pengawasan Atasan Langsung atau Pengawasan Melekat
Pengawasan Melekat merupakan suatu rangkaian kegiatan
yang bersifat sebagai pengendalian yang terus-menerus, yang
dilakukan oleh atasan langsung terhadap bawahannya, secara
ter-;>ebut berjalan secara efektif dan efisien sesuai dengan ren
cana kegiatan dan peraturan perundang-undangan yanr, bcrlaku.
Pelaksana dari pengawasan melekat adalah dilaJtukan oleh a-
tasan yang bertanggungjawab atas pelaksanaan kegiatan se
bagai proses yang berlangsung terus-menerus yang dilakukan
secara vertikal maupun horisontal menurut tugas dan fungsi-
nya. Pengawasan melekat dimaksudkan untuk mewajibkan agar
setiap atasan atau pejabat pimpinan suatu unit kerja dapat
langsung mengetahui kegiatannyata dari setiap aspek serta
permasalahan pelaksanaan tugas dalam lingkungan satuan orgo-
nisasi.Juga dimaksudkan untuk apabila terjadi pen^Lmpangan
dapat langsung segera mengambil langkah-langkah porbaikan
dan tindakan seperlunya sesuai dengan rencana £ang telah di-
tetapkan sebelumnya serta peraturan perundang-undangan yang
berlaku.
Dalam melakukan kegiatannya, pengawasan melekat dila
kukan melalui jalur-jalur yam; disebut dengan -istcr pcngen4
dalian manajeman yang terdiri dari struktur organisasi, peri
incian kebijaksanaan pelaksanaan, rencana kerja, prosedur
kerja, pencatatan hasil kerja dan pelaporan, serta pembina IQ
an pesonil* 7
2, Mekanisme Kepja Pengawasan Fungsional dan Pengawasan Me-
lckat.
a. Mekanisme Kerja Pengawasan Fungsional
Kebijaksanaan pengawasan nasional dipegang oleh Pre
siden seperti kita ketahui dari beberapa Inpres yan,? raenga-
tur tentang kebijaksanaan pengawasan, yang pelaksanaannya
dibantu oleh Wakil■Presiden. Karena itu setiap tahun Wakil
Prosiden menetapkan sasaran-sasaran pengawasan dan hal-hal
lain yang bersangkutan dengan pengawasan yang hari^s dilaksa-
nakan oleh seluruh aparat pengawasan fungsional.Kebijaksanaan
an Wakil Presiden ini dijabarkan oleh menteri -menteri untuk
dilaksanakan oleh inspektorat Jenderalnya masing-mosing dan
oleh Kepala BPKP untuk dilakdanakan oleh aparatnya sondifci.
Dalam penjabaran kebijaksanaan Wakil Presiden ini para menfc
tri dan Kepala BPKP dikoordinasikan oleh MENKO EKUIN dan WAS-
BANG.
Untuk tujuan koordinasi ini,setiap tahun, setelah di-
tetapkannya kebijaksanaan WakilPresiden, Menko Ekuin dan Was
bang raengeluarkan petunjuk kepada Mentri,Gubernur, Bupatia-
tau Walikota dan Kepala BPKP mengenai penjabaran sasaran
yang ditetapkan Wakil Presidentersebut, Atas dasar petunjuk .
ini Kepala BPKP memberikan petunjuk cara-cara penyusunan Pro
gram Kerja Pengawasan Tahunan (PKPT) kepada seluruh aparat
pengawasan fungsional. Dalam petunjuk ini ant^ra lain dise-
butkan standart yang harus dipakai dalam menyusun PKPT, an-
tora lain standart waktu.yang^-dipergunakan untuk memeriksa
suatu instansi atau proyek yang mempunyai ciri-ciri tertentu,
Atas daear standart inilah dengan memperhatikan personil yan ;
pengawasan fungsional•
Dalam menyusu PKPT ini yang harus mengadakan koordi-
n.'.si terlebih dahulu adalah Inspektorat Jenderal Departemen
Jalara ^egeri dengan Inspektorat Wilayah rropinei dan tn;jpok-
torat Kabupatan atau Kotamadya untuk menentukan saron-saran
agar tidak terjadi tumpan >tindih. Hal ini sangt perlu dila
kukan, mengingat bukan hanya Inspektorat Jenderal Dalam Noge-
ri yag berwenang untuk melakukanpemerikeaan tirhadap instan
si atai proyek pemerintah daerah tetapi juga karena Inspok-
torat Wilayah Propinsi dan Inspektorat Kabupaten atau Kota
madya berwenang pula memeriksa terhadap proyek-proyek ^epar-
tomen Dalam Negeri yang ada di wilayah raasing-masing. Seti-
ap aparat pengawasan fungsional selanjutnya menyusun Usulan
Progran Kerja Pengawasan Tahunan (UPKPT) yang diajukan kepa-
da BPKP. Inspektorat Jenderal Departemen atau Unit Pengawa
san lembaga, menyampaikan UPKPT kepada BPKP pusat, sedang
kan Inspektorat Wilayah Propinsi maupun Kabupaten atau Ko
tamadya menyampaikan UPKPT-nya di wilayah masing-masing. Per-
wakilan BPKP tersebut meneliti UPKPT Inspektorat Propinsi
atau Inspektorat KabupatenAotamadya tentang kesesuaiannya
dengan sasaran-sasaran yang telah ditentukan, tentang kemung-
kinan adanya tumpang tindih dan tentang kemungkinan terlak-
sanakannya program tersebut dengan memperhatikan |tandart
serta kekuatan personil raasing-masing. UPKPT Perwakilan BP-
oleh Perwakilan BPKP dikirimkan ke BPKP Pusat.
UPKPT Inspektorat Jenderal, UPKPT Perwakilan BPKP,
UPKPT Inspektorat Wilayah Propinsi dan Inspektorat Wilayah
Kabupaten/Kotamadya dan UPKPT BPKP Pusat diteliti oleh BPKP
pusat tentang kesesuaian dengan sasaran-sasaran yang telah
ditentukan, tentang kemungkinan akan terjadinya tumpang-tin-
dih, maka diadakan rapat untuk. siapa yang akan
melakukan pemeriksaannya. UPKPT hasil rapat inilah yang men
jadi UPKPT seluruh aparat pengawasan fungsional yang kemud.i-
nn oleh Kepala BPKP Pusat diusulkan untuk disahkan menjadi
PKPT oleh Menko Ekuin dan Wacbang. Apabila telah dicuhkan
maka PKPT tersebut merupakan rencana kerja pengawasan seca
ra nasional yang akan dilaksanakan oleh. sel m ^ h aparat penga-
wacan fungsional pemerintah baik di Pusat maupun di Daerah.
PKPT ini harus ditaati seluruh aparat pengawasan fung
sional, baik mengenai proyek atau instansi yang menjadi ob-
yek peraeriksaannya, sasarannya dan juga waktu pemoriksaannya.
PKPT ini haya dapat dilanggar apabila salah satu aparat pe-
nr;awasan fungsional memperoleh data atau informasi yang ku-
nt tentang adanya tindakan yang merugikan negara atau kasus
hambayan pembangunanlainnya. Disini terlihat bahwa peraerik-
saan kasus keruglan negara dan hambatan pembangunan mendapat
kan prioritas pelaksanaannya. ^
2 0
Wawancara dengan Ketua Perwakilan BPKP wilayah Pro
b* Mekanisrae Kerja Pengawasan Atasan Langsung atau Pengawa
san Melekat
Pelaksanaan pengawasan melekat dllakgaj^nkan oleh a-
tasan atau pimpinan lang sung terhadap bawahannya, dengan
menjalankan fungsi manajemen seorang manajer* Hubungan ker-
ja yan;: dilakukan dalam menjalankan fungsi manajemen meli-
puti hubimgan atasan dengan bawahan, bawahan dengan atasan
dan atasan dengan pihak luar,
Hubungan atasan dengan bawahan dilakukan dongan cara
memantau, raengamati dan memeriksa pelaksanaan tugas bawah-in
agar berjalan sesuai dengan rencana, ketentuan dan tolok u-
kur yang berlaku. Dari hasil Pemantauan dan pengamatan dapat
diidentifikasi, menganalisis dan mengevaluasi gejala-gejala
dau penyimpangan yang terjadi, sehingga dapat menentukan se-
bab dan akibatnya dan cara mengatasinya. Merumuskan tindak
lanjut berupa penghargaan, hukuman atau penyempurnaan adrai-
nistrasi sesuai dengan kewenangan, apabila dalam pengamntan
atau pemantauan diteraukan keadaan bawahan yang dernikian, »
Hubungan bawahan dengan atasan dilakukan dengan bawa
han menyampaikan laporan-laporan pekerjaannya yang menjadi
ruanglingkup tugasnya dan tanggung jawabnya kepada atasan
secara berkala sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan
baik diminta maupun tidak diminta.
Hubungan atasan dengan pihak luar dalam hal ini ber
Dari hasil kerja tersebut dengan menjalankan
pembi-naan melalui sarana pengawasan melekat yaitu melalui
jalur-jalur sistem pengendalian manajemen dapat berfungsi dengan
baik maka pengawasan melekat merupakan pengawasan secara
ot-tomatis yang secara preventif dapat mencegah sesuatu yang tida
dak di perkenankan, mempunyai daya cegah yang tinggi sedini
raungkin, serta kegiatan operasional dapat berjalan ke arah
pencapaian sasaran secara efektif dan sehingga
pe-ngawasan fungsional akan berfungsi sebagaiIsarana pepe-ngawasan
21
penunjang.
-BAB;7IV
TINDAK LANJUT PENGAWASAN
1. Beberapa Macam Tindak Lanjut Pengawasan
Pelaksanaan' pengawasan tidak akan ada ^irtinya bila
tanpa dilakukantindak lanjut dan haya merupakan inefisien-
si dan pemborosan saja . Berdasarkan ketentuan perundang-
undangan yanr, berlaku yaitu Inprea No* 15 Tahun
1983
tolahditentukan macara atau jenis tindak lanjut untuk agar pelak
sanaan pengawasan berjalan efektif dan efisien. Tidak lanjut
torsebut berupa :
a. Tindakan Administratif ;
b. Tindakan tuntutan atau gugatan perdata ;
c. Tindakan pengaduan tindak pidana ;
d. Tindakan pcnyempurnaan aparatur pemerintah dibidang pp kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan.
Tindakan -tindakan tersebut dikenakan kepada aparat
pemerintahan dengan bersifat bukan alternatif tetapi dapat
dikenakan secara- kumulatif, artinya apabila terjadi pelang
garan tindakan korupsi dikalangan pegawai negeri, maka pelang >
gar tidak saja dikenakan tindakan pidana tetapi juga diwajib-
kan mongganti kerugian perdata sekaligus dapat dikenakan sank-
si. yan^; bersifat administratif.2^
a. Tindakan Administratif
Tindakan administratif yangmerupakan salah satu tin
dnk lanjut dari pengawasan dilakukan berdasarkan ketentuan
porundang-undangan dibidang kepegawaian, termasuk penerapan
hukuman disiplin yang dimaksud dalanm Peratutan Pemerintah
Nomor 30 Tahun 1980 tentang Peraturan Disiplin Pegawai Nege-
ri Sipil.
Diterapkannya Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun
1980
ini dimaksudkan untuk menjamin terpeliharanya ketertiban dan
pembangunan yang dipikulkan kepada para pegawai negeri sipil.
Teraturan ini raengatur segala sesuatu yang berkaitan dongan
kewajiban, larangon dan sanksi apabila kewajibnn-kownjiban
itu tidak ditaati atau larangan-larangan itu dilanggar.Yng
pada intinya adalah pagawai negeri wajib melaksanakan tugas
kedinasan dengan sebaik-baiknya,. mentaati segala peraturan
perundang-undangan dan peraturan ajau perintah kedinasan dan
dilarang melakukan kegiatan "kolusi".
b. Tindakan tuntutan atau gugatan perdata
Tindakan gugatan perdata dapat dikenakan kepada para
pejabar aparatur pemerintahan bila diketahui melakukan tin
dakan yang bersifat merugikan negara secara material, Tun
tutan , perda£a itu dikenakan kepada pegawai negeri cipil
borupa antara lain :
1
. tuntutan ganti kerugian atau penyetoran kemboli ;2
. tuntutan perbendaharaan ;Tuntutan ganti kerugian dikenakan kepada pegawai nc-
gnri sipil yang bukan raenjabat sebagai bendahurawan atas da
s' r pasal 7 k Undang-undang Perbendaharaan Indonesia (XCW)
yang menurut pasal ini adalah pegawai negeri yon/" karenr. ko-
lalaiannya atau karena tindakan melawan hukum sehingga karc-
nn pcrbuatannya itu norugikan negara, maka di wajibkan meng-
ganti kerugian.^
c* Tindakan pengaduan tindak pidana
Dalam melaksanakan tugasnya aparat pemerintah atau
pegawai negeri bila ditemukan tindakan penyalahgunaan
wewe-nang atau sumber politik untuk kepentingan pribadi atau
go-longan maka tindakan itu dapat dikatakan sebagai tindakan ko <?6
rupsi, sehingga dapat digolongkan dalam tindak pidana,
Dari temuan tindak pidana tersebut dapat dibedakan
d;ilara duamacam tindak lanjut yaitu tidak lanjut pidana umum
dan tindak lanjut pidana khusus* Untuk tindak lanjut pidana
dari hasi temuan pihak aparat pengawasan apabila bersifat
tindak pidana umum, hasil pemeriksaan tersebut akan diserah
kan pada pihak Kepolisian dan apabila hasil temuannya itu ber
sifat pidana khusus maka hasil temuan itu diserahkan pada pi
hak Kcjaksaan untuk diperiksa.
25
^Bandmgkan dengan Undang-undang Perbendaharaan Indo-n''oia(ICW), pasal 74*
d. Tindakan penyempurnaan aparatur pemerintah^di bidan?:
kelembagaan, kepegawaian dan ketatalaksanaan
Tindak lanjut berupa penyempurnaan terhadap bidang
y:inn: menyangkut kelembagaan, kepegawaian dan
ketatalaksa-n,’.,an merupakan tindak lanjut yang bersifat preventi.f,untuk
menjamin kelancaran pelaksanaan tugas-tugas umum
pemorinta-han dan pembangunan serta pencegapemorinta-han terhadap pemborosan, 27
kobocoran dan penyimpangan.
ronyempurnaan-penyempurnaan yang dilnkuaknn borkait-
nn d^ngnn manalah tindak lanjut yan ; bercifat provenfctf ini
dilakukan dengan dasar Kepnfeusa* Prcsidon Taflun
1974
tentang Pokok pokok Organisasi Departemen untuk bidan;:yan" menyangkut masalah kelembagaan, Undang-undang Nomor 8
Tahun 197*1 tentang Pokok pokop Kepegawaain yang dilaksana-
kan dengan aturan pelaksana Peraturan Pemerintah Nomor 10
1979 d^n Peratutan Pemerintah Nomor 30 Tahun 19804 dibidabg
kepegawaian serta untuk ketatalaksanaan dilakukan dengna pe-
n;/cmpurn.;an administrasi dan keuangan negara, administrasi
p ngelulaan kekayaan negara dalam bentuk barang bergerak ma-
upun barang tidak bergerak. Dalam melakukan penyempurnaan ke-
tyt&jLaksanaan.tfcrsebut harus ditetapkan atau dlntur dengan
Kcputusa Mentri atau Pimpinan Lerabaga Pcmorintan Non Depar-
tamen atau Pinpinan Instansi lainnya, dilakukan setelah
ber-Sarwono Kusumaatmad.ia. op„cit..h. 62.
konsultasi dengan atau mendapat persetujuan Mentri Negara
Pendayagunaan Aparatur Negara.
2. Mekanisme Pelaksanaan Tindak Lanjut Pengawasan
Pelaksanaan' dari tindak lanjut hasil pengawasan ti
dak lupas dari adanya laporan-laporan yang dilaksanakan di-
lapangan baik di instansi pemerintahan di Pusat maupun di-
Daerah ataupun dari hasil pengawasan mengenai pelaksanaan
proyek-proyek pembangunan sektoral, Inpres bantuan desa yang
dilakukan berdasarkan rencana yang telah disusun.
Laporan hasil pemeriksaan oleh Kepala Perwakilan BPKP
disarapaikan kepada Deputi Kepala BPKP yang bersangkutan, de
ngan sisertai Surat Pengantar Masalah. Dalam Surat Pengantar
Masalah ini dikemukakafi saran-saran mengenai langkah-langkah
yang harus diambil atau yang harus dilakukai^JpKP Pusat. Hal-
hal yang momerlukan tindak lanjut di daerah harus diselosai
kan di daerah, sehingga Surat Pengantar Masalah hanya menge-
nai hal-hal yang perlu dilakukan tindak lanjutnya di tingkat
Pusat. Termasuk dalam masalah yang harus diselesaikan oleh
BPKP Pusat ialah masalah yang menyangkut Gubernur Kepala Da
erah tingkat I. Seperti diketahui bahwa gubernur merupakan
koordinator para pejabat pemerintah pusat didaerah sehingga
sulit untuk menyerahkan penyelesaiannya masalah yang menyang
kut gubernur kepada Kepala Perwakilan BPKP.
Laporan beserta pengantar masalah ditollti oloh dirok-
merupakan masalah yang perlu diselesaikan pejabat tingkat
departemen, maka masalah itu disertai saran penyelesaian
disampaikan kepada pejabat eselon satu atau langsung kepa
da mentrinya, tergantung pada masalahnya* Inspektur Jende
ral atau Kepala Unit Pengawasan Lembaga, menerima semua su-
rat a£au laporan dari BPKP pusat mengenai departemen atau
lembaga yang bersangkutan.
Dari laporan-laporan yang diterima oleh BPKP Pusat
dari Kepala Perwakilan BPMK dan Inspektorat Jenderal atau
Kepala unit pengawasan disampaikan kepada mentri atau Pim
pinan lembaga Pemerintah Non departemen atau Pimpinan *ns-
tansi yangbersangkutan dengan tembusan kepada Kepaka BPKP
disertai saran tindak lanjut mengenai penyelesaian masalah
yang terungkap. Hhtt3ks untuk masalah yang mempunyai dampak
yangluas baik mengenai pemerintahan dan pembangunan maupun
tehadap kehidupan masyarakat maka laporan itu disampaikan
kopada Menko Ekuin dan Wasbang dan mentri atau Pimpinan Lem
baga Hon Departemen atau Pimpinan ^nstansi yang bersangku-
tah dengan tembusan kepada Kepala BPKP*
Menko Ekuin dab Wasbang kemudian menyampaikan selu
ruh hasal laporan yangditerima dari hasil keja pelaksanaan
pengawasan kepada Presiden dengan tembusan kepada Wakil Pre
siden. Kemudian dalam menjalankantugasnya sebagai perabantu
prosiden dalam hal ini lebih dikhususkan pada masalah penga-
wnsan pembangunan, maka Wakil Presiden dapat sewaktu-waktu
Was-banfe, dari Kepala BPKP, raaupundari aparat pengawasan fung
sional yang lain untuk dipergunakan oleh Wakil Presiden da
lam menentukan kebijaksanaan pengawasan selanjutnya.
Dalam mengambil langkah-langkah tindak lanjut para
Mentri atau Pimpinan Lembaga Pemerintan Non Departemen atau
Pimpinan Instansi lainnya,setelah menerima laporan untuk ke-
raudian menyelesaikan masalah-masalah yang telah diidentifi-
kacikan dalam rangka pelaksanaan pengawasan, sesuia dengan
ketentuan peraturan pecyndang-undangan yang borlaku. Penye-
l^nggaraan tindak lanjut tersebut kemudian di koordinasikan
oleh Menko Ekuin dan Wasbang dan dibantu oleh Kepala BPKP.
Langkah-langkah tindak lanjut yang dilakukan oleh
Montri atau Pimpinan lembaga Pemerintah Non ^epartemen atau
Pimpinan Instansi lainnya, 'seperti tersebut diatns diberi-
tahukan kepada Mentri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara?
khusus menyangkut tindakan administrasi dan tindakan penyem
purnaan aparatur pemerintah dan kepada Kepala BPKP mengenai
tindakan yang berupa tindakan administratif, tindakan guga-
tan perdata dan tindakan pengaduan tindak pidana serta tin-
dakan penyerapurnaan aparatur pemerintahan*
Penyelesaian tindak lanjut masalah yang berhubungan
dengan tindak pidana harus disampaikan oleh Kepala BPKP ke
pada Kepala Kepolisian Republik Indonesia dan atau kepada
Jaksa Agung, kemudian disampaikan juga kepada Menko Ekuin
sangkutan disertai penyelesaian masalahnya.
Dari Uraian mengenai tindak lanjut yang berhubungan
dengan tindak pidana untuk kasus yang berindikasi tindak
pidana khusus, perkaranya dilinpahkan kepada Kejaksaan A-
gung. Adapun mekanisme penyampaian laporan tersebut, scrau-
a dilakukan oleh BPKP Pusat setelah ada pembicaraan antara
Ketua BPKP dengan Kejaksaan Agung. Sebeluin diser.^hk^n ke
Kejaksaan Agung, laporan tersebut ditampun^ atau diteliti
terlebih dahulu oleh Deputi bidang pengawasan khusus BPKP.
Dalam kenyataannya penyampaian laporan hasil pemeriksaan
BPKP kepada pihak Kejaksaan Agung relatif lama karena ada
nya jalur yang cukup panjang. *
Untuk itu, agar penyampaian laporan dapat segera di'
teriraa pihak Kejaksaan Agung dan segera diperiksa, maka
Kepala BPKP dapat mengambil jalan pintas dengan pertimba-
ngan bahwa lamanya penyampaian laporan kepada Jaksa Agung
tersebut mengakibatkan penuntutan di pengadilan banyak yang
menjatuhkan vonis bebas karena adanya bukti-bukti yang ti
dak cukup akibat hilang atau diperbaiki, sudah dilakukan
perbaikan atas kekurangan yang dilakukansebelumnya, Pe«
n^ambilan jalan pintas tersebut, telah diadakan kerja sama
antara Kepala BPKP dengan Jaksa Agung pada tanggal 13 April
1988 dengan dikeluarkan Instruksi Jaksa Agung RI Nomor:
R-0^6/A-6A/l988 tanggal 20 April 1988, yang mana kerja
sama tersebut meliputi penanganan kasus- kasus yang berindi
ta-hap penyelidikan, tata-hap penyelidikan dan prioritas pena-
aganan* yang menghasilkan perubahan mekanisme penyampaian
laporan.
Adapun mekariismeyangdilakukan adalah jika di dalam
rangka pemeriksaan kasus yang diduga mengandung unsur tin
dak pidana khusus diketemukan bukti-bukti yan." akan dipergu
nakan sebagai alat bukti di rauka pengadilan, maka Kepala Per
wakilan BPKP meminta secara tertulis kepada Kejaksaan Ting-
gisetempat untuk membantu penyidikan. Apabila dari hasil pe
meriksaan telah ada persesuaian pendapat antara BPKP di da ft
erah dengan Kejaksaan Tinggi setempat bahwa kasus yang dipe-
riksa telah memenuhi unsur-unsur tindak pidana, agar segera
disusun Laporan Hasil Pemeriksaan. Jika belum ada persesu
aian pendapat, maka hasil pemeriksaan disampaikan kepada De-
puti bidang pengawasan khusus disertai penjelasan mengenai
hal-hal yang menjadi sebab perbedaan pendapat. Deputi bi
dang pengawasan khusus harus menilai dan memberikan petunjuk
ponyempurnaannya dan seterusnya disampaikan kepada Kejaksaan
Tinggi setempat.Jika ternyata belum atau tidak terjadi per
sesuaian pendapat maka Deputi bidang pengawasan khusus akan
raembahas kasus tersebut dengan pihak Kejaksaan Agung dan bi
la dipandang perlu menyarankan untuk diadakan ekspose dan
seluruh unsur pemeriksa BPKP maupun Kejaksaan Tinggi diberi
kesempatan untuk menyampaikan pendapatnya masing-masing.Da
nya dibuat petunjuk bahwa sebelum meminta bantuan dari Kg
-jaksaan Tinggi setempat, hendaklah data atau dokuraen yang
telah dikurapulkan ditelaah lebih mendalam. Kemudian setolah
meminta bantuan dari Kejaksaan Tinggi setempat untuk penyi-
dJkan, tidak berarti bahwa petugas BPKP menyorahkan tugas
*
tersebut sepenuhnya kepada Jaksa penyidik, karena di dalam
prakteknya tindakan penyidikan dilakukan bersama-cnma oleh
Jaksa penyidik dengan pemeriksa BPKP, bahkan pemeriksaan o-
leh BPKP-lah yang secara aktif memberikan masukan kepada
Jaksa penyidik agar arah penyidikan dapat benar-benar m<:»
ngarah kepada sasaran yang infcin di capai. Apabila dalam rang-
ka penyidikan diperlukan adanya ijin Mentri Keuangan untuk
melakukan pemeriksaan rekening nasabah didalan suatu bank
maka BPKP di daerah menulis surat kepada Kejaksaan Tinggi
setempat untuk meminta ijin tersebut raelalui. Kejaksaan Agung.
Apabila torjadi hal yang sebaliknya dimana Kejaksaan Tinggi
m'nta bantuan BPKP untuk memeriksa atau raenetapkan besarnya
kurugian negara maka bila dapat dipenuhi BPKP di daerah
melaporkan pemberian bantuan tersebut kepada Deputi bidang
pengawasan khusus BPKP. i
Didalara melakukan pemeriksaan tersebut pemeriksa BPKP
memfunyai kebebasan penuh untuk menetapkan data dan catatan
yanr; diperlukan untuk diperiksa, kalau perlu pemeriksa BPKP
d a p a t meminta tambahan data atau catatan lain kepada Kejak-
snn Tinggi guna melengkapi bahan pemeriksaan terutama bahan-
Dengan demikian maka pelaksanaan pemoriksaan menja
di pemerlksa penuh, dimana pemeriksa BPKP harus membunt la
poran pemeriksaan dan disampaikan kepada Kejaksaan Tin/:gi
" p Q
dan kepada Deputi bidang pengawasan khusus BPKP. *
PENUTUP
Dari uraian bab-bab terdahulu, dapat diambil bobornpa
kosimpulan dan saran sebagai berikut.
1. Kesimpulan
1
. Terciptanya pemerintah yang bersih, berkemampuan dan berwibawa pada hakekatnya merupakan amanat rakyat dan sasa
ran jangka panjang telah diamanatkan dalam Garis-garis
Besar Haluan Negara (GBHN) tahun 1988.
*
Z* Dalam kaitannya dengan proses pemerintahan dan pembangu-
nan nacional, Pemerintah telah melakukan tindakan penga
wasan untuk raeningkatkan pendayagunaan aparatur peraerin-
tahan dalam tugas umum pemerintahan dan pembangunan menu-
ju terwujudnya pemerintahan yang bersih dan berwibawa ser
ta berkemampuan.
3. Pelaksanaan pengawasan diatur dalam kebijaksanaan Inpres
No. 15 ^ahun 1983 dan Inpres No. 1 Tahun 1989, dengan
dua macam bentuk pengawasan yaitu Pengawasan fungsional
dan Pengawasan melekat.
4* Pengawasan Melekat atau Pengawasan Atasan Langsung yang
dilaksanakan melalui jalur-jalur organisasi, perincian
kebijaksanaan pelaksanaan, rencana kerja, prosedur kerja,
pencatattan hasil kerja atau pelaporan dan pembinaan per
sonal pada prinsipnya merupakan Sistem Pen^ndalian Mana-
jemen.
