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Du monopole public à la concurrence
Article de Paul Champsaur, président de l'Autorité de Régulation des Télécommunications
Les objectifs de l’action publique sont pluriels ; ils sont aussi parfois difficiles à concilier. L’action publique repose également sur une pluralité d’instruments. Une spécialisation des niveaux d’intervention de l’action publique a été mise en place progressivement : au niveau européen, national, infranational, mais aussi en termes d’objectifs et plus encore en termes d’instruments. Cette spécialisation tient à des raisons politiques mais aussi à des raisons économiques. En particulier, l’idée est largement répandue chez les économistes que le fait de spécialiser les institutions et les instruments et le fait d’établir des correspondances entre les objectifs et les instruments est une initiative qui va dans le bon sens. Malheureusement, cette théorie ne s’applique pas sans heurts. En effet, force est de reconnaître qu’il n’existe pas de correspondance simple et complète entre les objectifs publics et les instruments de l’action publique. Par exemple, la politique de concurrence est un instrument et non un objectif, mais la politique de concurrence répond à plusieurs objectifs : des objectifs d’efficacité économique, des objectifs de réponse aux intérêts des consommateurs finaux, etc. Or les responsables politiques du monde entier sont passés maître pour rameuter les objectifs les plus légitimes de l’action publique afin de justifier une action publique quelconque. Par ailleurs, il existe le risque institutionnel qu’un instrument devienne un objectif en soi. Tel peut être le cas pour la concurrence.
Un peu d’histoire
En 1980, nous parlions de services publics marchands, c'est-à-dire de services payés par l’usager final. Parmi ces services publics marchands, il existait le sous-ensemble des grandes entreprises à réseau. Elles constituaient un monopole légal dans un pays comme la France (France Telecom, SNCF, La Poste, EDF-GDF, etc) tandis que d’autres services publics marchands étaient organisés autrement (collecte et traitement des déchets, radio diffusion, etc). Mais mon propos se concentrera exclusivement sur ces grandes entreprises à réseau.
A cette époque, le monopole légal des grandes entreprises à réseau était l’organisation standard en Europe. Cette organisation répondait à des objectifs multiples (intérêt du consommateur, efficacité de l’entreprise, aménagement du territoire, etc). En contrepartie de ce monopole légal, ces entreprises devaient se soumettre à des obligations de service public. Par ailleurs, la situation de monopole était justifiée par le type de technologie et la structure des coûts, ces conditions conduisant à des situations de monopole naturel.
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Quels sont les inconvénients du monopole?
Cette situation de monopole crée un cloisonnement strict des marchés nationaux. Cette situation implique une structuration des entreprises amont, les entreprises productrices de biens d’équipements spécialisés, en « champions nationaux ». Or ces champions nationaux sont souvent trop petits et trop dépendants de leur acheteur national pour être compétitifs et innovants de façon pertinente sur les marchés mondiaux.
Dans certains secteurs, en premier lieu les télécommunications, la rapidité du progrès technique et la diversification des techniques ont fortement réduit les arguments en faveur d’une situation de monopole naturel. Cette théorie a porté tout d’abord sur les télécommunications longue distance, où de toute évidence les choix techniques des monopoles existants étaient devenus très éloignés de l’efficacité qu’auraient permis les techniques disponibles. La concurrence a donc été ouverte sur ce segment de marché. A cette même époque, aux Etats-Unis, il a été décidé de casser le monopole légal et de conserver un monopole pour la partie locale tandis que les télécommunications longue distance s’ouvraient à la concurrence, au nom de la diversification des techniques.
Nous avons également assisté à une perte de confiance sur la capacité de tutelle de l’entreprise publique et sur la capacité du régulateur du monopole privé à permettre l’atteinte les objectifs fixés. Ce phénomène a donné lieu à pléthore de publications dans les pays anglo-saxons tandis que ce même phénomène a peu été commenté en France : la publication sur les risques de la régulation d’un monopole privé est donc plus abondante que celle sur le contrôle de la tutelle sur un monopole public. Pourtant, le phénomène est identique, même si les formes prises sont très variables suivant les secteurs.
Dans le secteur des télécommunications, nous assistions à un désajustement massif entre les structures de prix et les structures de coûts. Ce désajustement tenait à des comportements de clientélisme politique. Les prix rapportés aux coûts appliqués aux consommateurs résidentiels étaient inférieurs à ceux des professionnels. De la même manière, les télécommunications locales étaient privilégiées par rapport aux télécommunications longue distance. De toute évidence, ces comportements n’allaient pas dans le sens de l’amélioration de l’efficacité économique.
A ces contraintes des monopoles, il faut ajouter quelques particularités locales. Par exemple, au Royaume-Uni, le sous-investissement était manifeste tandis qu’en France le surinvestissement était flagrant. Ces situations tenaient aussi aux mécanismes institutionnels. Dans de nombreux pays, nous notions une forte tendance du pouvoir politique à faire réaliser par l’intermédiaire de sa tutelle des missions qui n’étaient pas de la vocation du monopole. Par exemple, les revenus tirés de ces monopoles pouvaient être utilisés par la puissance publique pour financer d’autres projets, sans avoir à afficher une politique d’augmentation de la fiscalité - politique peu porteuse sur le plan électoral.
L’action publique au niveau européen
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Aujourd'hui, on ne parle plus de services publics marchands, mais l’Europe utilise le vocable de services d’intérêt économique général. En l’espace de 20 ans, sur le plan européen, chaque secteur du sous-ensemble des grandes entreprises à réseau a donné naissance à un régime juridique global communautaire ayant sa correspondance au niveau national. Chaque secteur s’est ouvert graduellement à la concurrence. Bien entendu, il n’était pas concevable de passer immédiatement d’une situation de monopole à une situation de concurrence de droit commun. Les facteurs technologiques et les structures de coûts qui tendaient à créer des situations de monopole naturel n’ont pas disparu, mais nous avons appris progressivement à mieux apprécier leur importance.
Dans chaque secteur, un régime concurrentiel spécifique et dérogatoire au droit commun de la concurrence a été mis en place. En effet, le droit commun de la concurrence n’est pas en mesure de permettre l’ouverture à la concurrence puisque sa vocation est de maintenir un état de concurrence existant. Le plus souvent, la gestion courante de ce régime concurrentiel spécifique et dérogatoire est confiée à une institution spécialisée indépendante, c'est-à-dire une autorité de régulation (ARN). La gestion du droit dérogatoire spécifique de la concurrence constitue la mission fondamentale de l’ART, mais l’ART est aussi au service d’objectifs plus généraux, comme la recherche de l’intérêt des consommateurs, l’innovation et l’investissement, l’aménagement du territoire, etc. La concurrence n’est pas une fin en soi, et l’idée selon laquelle il n’existe qu’un seul type de concurrence est une idée fausse. Ainsi, le système doit être évolutif car les acteurs sont différents, que les problèmes rencontrés sont également divers, et que la mise en concurrence a commencé à des époques différentes suivant les secteurs.
La facilité ou la difficulté à faire apparaître la concurrence varie d’un secteur à l’autre. Le degré de concurrence atteint dans chaque secteur et dans chaque pays est par conséquent variable. Par ailleurs, si la concurrence se développe et s’enracine, la logique veut que la régulation sectorielle s’allège avec la perspective d’un effacement au profit du droit commun de la concurrence. Aujourd'hui, le secteur des télécommunications, premier secteur ouvert à la concurrence en France, est doté d’un nouveau régime « paquet télécoms », transposé en droit français. Au cœur de ce nouveau régime, se trouve l’articulation entre le régime dérogatoire spécifique et le droit commun de la concurrence . Il précise les mécanismes permettant de passer d’un régime à l’autre. Bien que l’Europe ne soit pas intervenue dans ce domaine, beaucoup de pays ont saisi l’occasion de l’ouverture à la concurrence pour s’engager dans des programmes de privatisation partielle ou totale de leurs entreprises publiques.
Les obligations de service public
La notion ancienne de service public recouvrait des obligations de service public, parfois mal explicitées. La définition et le contrôle de ces obligations étaient souvent inextricablement mêlés à l’exercice par l’Etat de la tutelle sur l’entreprise publique dont il était propriétaire. Les textes européens imposent désormais que les deux exercices soient séparés : le pouvoir public exerce pleinement son pouvoir d’actionnaire tandis que le pouvoir de régulation courante de la concurrence et la surveillance du respect des obligations de service public sont confiés à l’autorité de régulation sectorielle, de manière à éviter les interférences entre les deux pouvoirs et à garantir l’indépendance à l’égard de l’Etat actionnaire.
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concurrence. Il existe également des obligations de service public qui n’ouvrent pas droit à compensation financière. Le cahier des charges d’un opérateur de téléphonie mobile comporte des obligations de couverture du territoire, de continuité, de sécurité et de qualité de service, en contrepartie d’un droit d’usage d’une partie du spectre hertzien. Cette contrepartie est cependant essentielle compte tenu de la rareté des ressources.
Par ailleurs, il existe encore d’autres charges de service public qui ne font pas partie du service universel et il est difficile d’imaginer que ces obligations puissent être assumées par une entreprise qui ne serait pas publique. Je pense en particulier à l’accès au haut débit dans les zones de très faible densité démographique. Dans ces conditions, il n’apparaît pas illégitime que les collectivités locales s’intéressent à l’accès au haut débit dans les zones où le marché sera peu incité à intervenir. Ces collectivités pourront alors proposer des subventions, mais il est probable que l’Europe s’emparera de cette question afin de mettre en place une codification et faire en sorte que la concurrence ne soit pas malmenée. L’Europe n’est cependant pas la seule institution qui doit se préoccuper de la concurrence, l’Etat national comme l’autorité locale doivent aussi se préoccuper de l’état de la concurrence sur leur territoire.
La Régulation ou la régulation ?
La régulation ne se limite pas à la mission d’une autorité de régulation sectorielle indépendante. Au sens commun du terme, la notion de régulation dépasse cette notion. Par exemple, la mise en place de normes et standards fait partie de la régulation d’un secteur. Or ce ne sont pas les autorités de régulation nationales qui se chargent de définir ces normes et standards : elles sont fixées au niveau européen. Elles naissent d’un dialogue noué entre les Etats et les industriels. Nous devons d’ailleurs reconnaître que la mise en place de ces normes et standards a été un succès européen.
La Régulation est constituée d’un cadre législatif et réglementaire. Dans le secteur des télécommunications, il existe des directives et des règlements européens qui régissent le secteur, il existe aussi des lois et des décrets qui régissent ce même secteur au niveau national.
La régulation est, quant à elle, la mission confiée à l’autorité de régulation nationale par ces lois et règlements. Le pouvoir d’une autorité de régulation est encadré : il existe des mécanismes d’harmonisation européenne et de surveillance des ARN par la Commission. Il existe également un regroupement des régulateurs européens, c'est-à-dire une instance qui permet à ces autorités d’échanger et de comparer leurs pratiques. En outre, comme dans tous les Etats de droit, il existe un droit d’appel.
La Régulation au sens large du terme porte sur le fonctionnement de l’ensemble du système. Les gouvernements ont pour mission d’évaluer le fonctionnement de la Régulation et de réfléchir à ses éventuelles évolutions. Aux Etats-Unis, la FCC a perdu beaucoup de son pouvoir au profit du système judiciaire. C’est une dérive continue que certains régulateurs déplorent (« the regulation fell into political black-polls »). Cette situation crée un climat d’incertitude, facteur de délais puisque la mécanique judiciaire est lente. C’est une dérive possible pour le système européen. Je forme cependant le vœu que cette situation ne se reproduise pas sur notre continent, même si cette hypothèse n’est pas complètement à exclure.
