MENANTI JANJI MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT

336

MENANTI JANJI

MAJELIS PE

RMUSYAWA

RATAN RAKYAT

_ _ _ _ _ _ _ _

Oleh

: Ujang

Bahar,

S.H.

_ _ _ _ _ _ _

_

. ." .

Di dalam Naskah Garis-garis Besar Haluan Negara yang menjadi bagian tak terpisahkan dari Garis-Garis Besar Haluan Negara Tap. MPR. No.

III

· MPR/1983 mengenai pem bangunan

hukum antara lain menyebutkan "Da-lam Pembangunan dan Pembinaan Hu-kum akan dilanjutkan usaha untuk me-ningkatkan dan menyempurnakan pembinaan hukum Nasional dalam rangka pembaharuan hukum dengan

· antara lain mengadakan kodifikasi

ser-· ta unifikasi Hukum di bidang tertentu dengan memperhatikan kesadaran hu-kum yang berkembang dalam masya-rakat."

Pembaharuan dan Pembinaan hu-kum nasional tersebut dalam huhu-kum tata negara kita mutlak diperlukan dan harus mendapat prioritas utama khu-susnya hukum perundang-undangan, oleh karena ilmu hukum perundang-undangan (Wet Giving Recht) dip

an-dang sedemikian rupa keadaannya dan dirasakan teramat sulit disebabkan:

1. Tidak adanya suatu ketentuan umum tentang perundang-undangan sejak proklamasi kemerdekaan sam

-pai dewasa ini;

2. Terdapatnya bebetapa jenis perun-dang-undangan yang berasal dari za-man kolonial Belanda dan

J

epang dahulu yang masih berlaku oleh karena adanya Pasal II aturan per-alihan UUD. 1945, yang sesungguh-nya peraturan tersebut · bukan saja

berbeda bahkan bertentangan de-ngan maksud Un dang-Un dang Dasar

1945 itu sendiri;

3. Demikian juga peraturan perundang-an pada periode pertama kefata negaraan kita tahun 1945

sid

ta-hun 1950 dan masa berlakunya

UUDS.195d;

4. Yang teramat sulit adalah periode ketata negaraan sewaktu kembali ke UUD. 1945 sampai dengan awal kebangkitan Orde Baru tahun 1966, di mana pengertian Un dang-Un dang dan perundang-undangan sedemiki-an kaburnya, sehingga akibatnya:

a. kita tidak mengetahui lagi ting-kat perundang-undangan;

b. materi suatu perundang-undang-an, dan hal-hal apakah yang se-harusnya dimasukkan ke dalam suatu perundang-undangan.

itulah salah satu dasar diadakannya sidang-sidang umum MPRS tahun

1966 yaitu untuk mengembalikan ke

-•

murnian pelaksanaan Pancasila dan

UUD. 1945 dan peninjauan kembali

produk-produk legislatif dan

produk-produk perundang-undangan lainnya.

Sampai sekarangpun belum ada

sua-tu ketentuan umum tentang

perun-dang-undangan kit a, sehingga bagi

se-orang Administrator dalam

pemerin-tahan akan sangat sukar

buku perundang-undangan yang ada sebagai dasar tindakannya, sehingga

dalam prakteknya kita dapat melihat

Janji MPR

dan rnerasakan sendiri antara satu

de-•

partemen dengan departernen Jain,

an-tara satu bidang dengan bidang Jain,

antara satu instansi dengan instansi

lain, bahkan an tara satu Direktorat

Jenderal dalarn satu departernen pun •

dapat rnenggunakan surnber perundang

an yang berbeda bahkan bertentangan,

sehingga kebijaksanaan dan keputusan

yang diarnbilnya dapafberbeda untuk .

rnasalah yang sarna.

Dernikian juga rnenenai jenis

per-aturan dan tingkatannya yang rnenjadi

dasar hukurn dari tindakan (Law of

Bases and Action) rnenjadi tidak jelas

bahkan kabur sarna sekali sehingga

rnasing-rnasing departernen rnernbuat

kebijaksanaan sendiri-sendiri atas

tin-dakannya.

Contoh :

Kebijaksanaan Prona dari

Departe-men Dalarn Negeri, kebijaksanaan

Pernutihan iuran TV Departernen

Parpostel, kebijaksanaan pernutihan

Akte kelahiran dari Pernda DKI

J aya, bahkan baru-baru ini ada pula

kebijaksanaan pengarnpunan pajak .

~ernuanya ini rnerupakan kebijak

-sanaan (Beleid) tanpa jelas dasar

•

u hukurn perundang-undangan

salah satu bagian yang

terpen-ting yang harus dipelajari dan rnutlak

diketahui oleh sernua aparatur negara,

baik dalarn bidang legislatif, eksekutif

rriaupun yudikatif oleh karen a dalam

negara hukurn RI segal a tindakan dan

keputusan yang akan diambil dalarn

bidang pernerintahan rnestilah berdasar

kan Hukurn Tata Negara, dan salah

satu surnber hukurn yang utarna dari

Hukurn Tata Negara adalah

perun-dang-undangan itu sendiri, di samping

hukurn kebiasaan , hukurn

internasio-nal dan lain-lain.

Indonesia ialah negara yang berda

-sarkan atas hukurn (rechtstaat),

perne-337 rintahan berdasarkan atas sistern kons-titusi (hukurn dasar) , tidak bersifat absolutisrne (kekuasaan yang tidak ter-batas) . Dernikian pe.rijelasan urn urn Undang-undang Dasar 1945 tentang sistern pernerintahan negara yang di-anut Indonesia. Bertitik tolak akan hal ini rnaka yang pertama dan

teruta-rna harus diperbaharui sehingga jelas kedudukannya, dan diketahui oleh

apa-. .

. ratur negara adalah tata urutan dan tingkatan perundang-undangan.

TING KA T AN

PERUNDANG-UN-DANGAN HINDIA BELANDA

Di dalam hukum ketata negaraan lama zaman Hindia Belanda dahulu

je-nis dan tingkatan perundang-undangan pada umurnnya dapat dibagi :

1. UUD (Ground Wet)

Karena Hindia Belanda tidak dipan-dang sebagai suatu Negara, maka yang dirnaksud dengan UUD (Ground Wet) di sini adalah

keraja-an Belkeraja-anda (Nederlkeraja-and) di mkeraja-ana Hindia Belanda sebagai tanah ja-jahannya tennasuk di dalamnya, di-samping jajahan lain seperti Suri-name di Afrika;

2. I.S. (Indische Staats Regeling)

Hindia Belanda sub sistem dari sistem ketata negaraan Belanda rnaka ditetapkanlah IS sebagai UUD, yang merupakan sumber tertib hu-kurn dan surnber perundang-undang an di dalam rne.rijalankan pemerin-tahan .

_,

3. Wet (Undang-Undang)

Sebagai tingkat ketiga dari penip-dang-undangan. Demikian juga de-ngan Ordonantie yang merupakan produk Gubernur Jenderal dan Volksraad di Hindia Belanda.

4. Peraturan Urnum Pemerintahan (Regerings Verordening)

•

Tingkatan perundang-undangan

ini

338

berada di bawah Ordonantie dan materinya sebagai peraturan-per-aturan pelaksana dari Wet dan

Or-donantie tadi.

5. Ditingkat Pemerintah Daerah, dis-trik-distrik dan Pemda-pemda · se-tempat dibuat pula Peraturan Dae-rah (Locaal Vorordening) yang me-ngeluarkan bennacam-macam

veror-dening-verordening.

Inilah jenis dan tingkatan perun-dang-undangan zaman Hindia Belanda yang secara eksplisit masih berlaku sampai saat in) oleh karena adanya aturan peraJihan UUD 1945.

Di dalam teori Hukum Tata Negara dikenal dua macam · pendapat ten tang perlu tidaknya aturan peraJihan:

a. Yang setuju,

Perlu . ada aturan peralihan yang memperlakukan peraturan lama, se-kalipun buatan penjajah supaya ti-dak terdapat kekosongan hukum dan kevacuman hukum (vacuum van het recht) dan sambil berjalan perundang-undangan itu dicabut, dirubah atau ditambah disesuaikan dengan keadaan dan perkembangan kesadaran hukum masyarakat;

b. Yang tidak setuju,

Dengan alasan memperlakukan per-aturan lama, apalagi buatan penja-jah atau musuh sarna maksud dan

tujuannya dengan menerima tindak-an musuh ytindak-ang mengakibatktindak-an akan mengecilkan arti prokIamasi kemerdekaan itu sendiri. Pengikut dan penganut teori ini menganjur-kan sejak negara itu merdeka, ma-ka hukumnya haruslah hukum baru produk negara itu sendiri, supaya arti kemerdekaan itu jelas dan tu-juan negara nyata.

Te~ri kedua ini tidak dianut oleh

negara kita, mengingat kemerdekaan yang diperoleh trielalui perjuangan

sen-•

Hukum dan Pembangunan

jata dan perebutan kekuasa~ dari musuh. Pada waktu proklamasi kemer-dekaan 17 Agustus 1945 modal kita hanya semangat dan tekad merdeka, serta belum siap untuk menghasilkan produk hukum berupa UU dan per-undang-undangan, apalagi yang senafas

dan sejiwa dengan kesadaran hukum masyarakat.

Tetapi yang dianut adalah teori pertama yang membenarkan dan me-nyetujui adanya aturan peralihan de-ngan menempatkannya pada Pasal II aturan Peralihan UUD 1945 yang ber-bunyi "Segala Badan Negara dan per-aturan yang masih ada .masih lang-sung berlaku selama belum diadakan yang baru menurut undang-undang da-sar ini." PasaI II aturan peraIihan ini daIam hukum ketata negaraan sangat merugikan kita, sebab dengan ada-nya pasaI inilah maka sebagian dari materi, jenis dan tingkatan perun-dang-undangan zaman Hindia Belanda tersebut masih berlaku, sekalipun mak-sud pembuatan dan terjadi serta ke-gunaannya berbeda bahkan bertentang an dengan maksud dan tujuan Negara

RI untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur.

Bahkan MPRS sendiri sebagai lem-baga pemegang kedaulatan tertinggi di negara ini pada waktu itu mengambil dan menyamakan jenis dan tingkatan perundang-undangan Hindia Belanda terse but dengan jenis dan tingkatan perundang-undangan RI melaIui Tap. MPRS No. XX/MPRS/1966 tanggaI 5

J uti 1966 ten tang "Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hu-kum Republik Indonesia dan Tata

Urutan Peraturan Perundangan Re-publik Indonesia" dengan penempatan tata urutan perundangan berupa :

•

a. Undang-Undang Dasar 1945. b. Ketetapan MPR;

c. Undang-Undang, Perpu; . d. Peraturan Pemerintah; .

•

Janji MPR

e. Keputusan Presiden;

f. Peraturan-peraturan pelaksanaan la-innya, seperti :

- Peraturan Menteri,

- Instruksi Menteri, - dan lain-lainnya.

APAKAH TATA URUTAN

PERUN-DANGAN DALAM TAP MPRS NO. XXjMPRSj 1966 ini SUDAH TEP AT?

Pengertian perundang-undangan

da-lam tat a hukum RI yang berdasarkan

UUD. 1945 yaitu Produk-produk

le-gistatif sebagai badan perundang-un-dangan untuk menyelenggarakan lebih

lanjut kehidupan bernegara. Apabila

dilihat pasal 5 ayat 1 jo pasal 20 ayat

1 UUD. 1945 maka badan

perun-dangan kita adalah Presiden dan

De-wan Perwakilan Rakyat, dan dalam

hal-hal tertentu, dalam hal ihwal

ke-gentingan yang memaksa, dalam

ke-adaan daruratjbahaya (Nood) maka '

badan perundangan tersebut untuk

tingkat pertama cukup Presiden saja,

sehingga dergar. demikian :

a. Undang-Undang Dasar 1945,

tidak termasuk dalam jenis

Un-dang-Undang, tetapi merupakan

. dasar hukum, sumber tertib

hu-kum , sumber dati UU dan per-undang-undangan itu sendiri.

Se-bagai sumber tidak termasuk di da-lamnya, tetapi berada di luarnya seperti sum ber korupsi tidak

ber-arti korupsi, sumber penghasilan tidak berarti penghasilan dan

se-bagainya. Tetapi oleh karena UUD

itu bernama UU juga dengan melu-pakan kata-kata dasar dan penger-tian dasar, maka iapun dimasukkan sebagai salah satu jenis

perun-dang-undangan oleh Tap. MPRS No. XXjMPRSj 1966.

b. Ketetapan MPR,

MPR bukan badan perundangan, MPR hanya merupakan lembaga

339

tertinggi Negara pemegang kedaulat an rakyat (pasal 1 ayat 2 dan pasal

2 ayat 1 UUD. 1945), maka Kete-tapan yang dihasilkannya tidak ter-masuk jenis perundang-undangan. Oleh karena itu GBHN yang dihasil-kannya tidak termasuk jenis

perun-dangan. GBHN merupakan sumber hukum setelah UUD untuk meleng-kapi UUD itu sendiri yang pelak- .

sanaannya ditinjau paling sedikit li-ma tahun sekali, apakah li-masih re-levan atau tidak.

Sekarang mengenai semua peratur-an di bawah undperatur-ang-undperatur-ang, juga ti-dak seluruhnya dapat dimasukkan ke dalam jenis dan tingkatan perundang-undangan. Sub F dari memorandum

DPR -G R tanggal 9

J

uni 1966 yang te-lah menjadi lampiran Tap MPRS No.

XXjMPRSj 1966 menyebutkan :

Peraturan-peraturan pelaksanaan . lain~

nya, seperti :

- Peraturan Menteri, - Instruksi Menteri,

- dan lain-lainnya.

Adanya pencantuman kata-kata dan iain-iainnya, mengandung pengertian

yang sangat luas yang berakibat se mua jenis peraturan dalam bentuk

apapun, sekalipun hanya keputusan RT dan RW yang menugaskan ~arga­

nya Siskamling juga termasuk dalam tingkatan perundang-undangan.

Sedangkan yang dimaksud dengan perundang-undangan oleh UUD. 1945 menurut paham saya hanya berupa UU, Perpu, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, serta Keputtisan Menteri maupun Instruksi Menteri

(pasal 11 UUD 1945) untuk tingkat pusat. Sedangkan untuk tingkat daerah sesuai dengan azas Desentralisasi maka yang dimaksud dengan

perundang-un-dangannya adalah Produk Kepala Da-erah dan Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah berupa Peraturan Daerah

(Per-•

•

340

da) dan Keputusan maupun Instruksi Kepala Daerah untuk melaksanakan

Perda . dimaksud, baik untuk daerah

tingkat I (Propinsi) maupun daerah

tingkat II (Kabupaten/Kotamadya).

•

Akibatnya semua peraturan di luar

yang tersebut di ' atas tidak tennasuk

dalam jenis dan tingkatan perundang

-undangan, tetapi merupakan keputus-an pelakskeputus-anakeputus-an, keputuskeputus-an

adminis-tratif (adminisadminis-tratif handeling),

mi-salnya berupa Surat Keputusan Ke

-naikan Pangkat, Surat Edaran,

Pe-ngumuman dan lain-lain nama, semua

-nya itu adalah tindakan administratif.

perwujudan Tata Urutan Per

-aturan Perundangan dalam Tap . MPRS

. No. XX/MPRS/1966 belum tepat dan

perIu ditinjau kembali. MEN ANTI JANJI MPR

Sekalipun Tap MPR No. V/MPR/

1973 tanggal 22 Maret 1973 ten tang

Peninjauan Produk-produk yarig be

-rupa Ketetapan-ketetapan Majelis

Per-musyawaratan Rakyat Republik In

-donesia, dalam Pasal 3 nya menye

-butkan bahwa " Tap MPRS No. XXI

MPRS/1966 tersebut tetap berlaku

dan menyatakan perlu disempurnakan,

thususnya mengenai sub . b tentang

tingkatan dan jenis perundang-undang

-an, namun sampai periode MPR hasil

Pemilihan Umum tahun 1978 apa yang

terse but belum menjadi ke

-nyataan hanya menjanjikan lagi mela

-lui

ketetapannya No. IX/MPR/1978

tanggal 22 Maret 1978 yang menya

-takan "Perlunya penyempurnaan yang

touIlaktub dalam pasal , 3 Ketetapan

MPR No. V/MPR/ln3 . Bahkan sam

-pai dengan MPR hasil Pemilihan Umum tahun 1982 yang baru lalu pun

belum mampu dan belum

da-pat memenuhi janjinya dan tidak per

-nab mempersoalkannya lagi. Mudah-mudaban MPR periode hasil Pemilihan

•

HUkum dan Pembangunan

Umum tahun 1987 yang akan datang

mampu dan berhasil mewujdukan

jan-jinya. kita harapkan

Ketidak mampuan MPR terse but

antara lain disebabkan :

1. Rancangan Tap. MPR dipersiapkan

oleh Badan Pekerja MPR hanya

beberapa waktu sebelum sidang

umum berlangsung;

2 . Badan Pekerja MPR dalam

melak-sanakan tugasnya selalu didesak

oleh bidang-bidang lain yang: Ie bih

memerlukan perhatian segera

se-perti, mempersiapkan Rancangan

Ketetapan tentang GBHN,

Ran-cangan Ketetapan ten tang

Pengang-katan Presiden/Wakil Presiden,

Ran-cangan Ketetapan ten tang

Pertang-gungan jawab Presiden/Mandataris

MPR, dan lain-lain.;

3. Dan yang lebih menuntut .perhatian

adalah Rancangan Ketetapan

ten-tang masalah-masalah yang hangat

dan berkembang di masyarakat

pa-da waktu itu yang. merupakan issu

politik (Political Issue).

Contohnya. ten tang Pedoman

Peng-hayatan dan Pengamalan Pancasila,

• •

penyatuan Timor Timur ke dalam

Wilayah RI . dan Masalah Penganut

aliran Kepercayaan kepada Tuhan

Yang Maha Esa pada masa/periode

MPR hasil Pemilu 1978. Dan Usul

Pengangkatan bapak Presiden

Soe-harto menjadi Bapak Pembangunan

RI pada Periode MPR tahun 1983,

sehingga dengan demikian tidak

sempat meninjau apalagi

menyem-purnakan Tap MPRS No . XXI

MPRS/1966 tersebut;

4. Masa sidang Umum MPR itu sendiri

yang sangat singkat (hanya lebih

·kurang dua Dalam masa

sidang terse but hanis dapat dan

mampu menghasilkan

ketetapan-ke-tetapan yang akan menentukan

ja-lanny a pemerintahan untuk masa

lima tahun mendatang .

•

Janji MPR

Untuk mengatasi masalah tersebllt di at as sangat wajar dan tepat sekali

jauh-jauh sebelum berlangsungnya

sidang umum MPR yang akan datang, m ulai saat ini diam bil langkah-langkah menyusun dan mengumpulkan bahan-bahan masukan mengenai rancangan ketetapan tentang Sumber Tertib Hu-kum dan Tata Urutan Pemndang-un·

dangan Republik Indonesia sebagai

pe-nyempurnaan Tap . MPRS No . XXI

MPRS/1966 terse but, minimal oleh Badan Pekerja MPR dengan bantuan

•

dari para ahli hukum kita, oleh karena hanya badan inilah yangmasih tetap

berada di pusat, sedang

anggota-ang-gota MPR yanglain setelah selesainya sidang umum kern bali ke Daerah dan

temp at tugasnya masing-masing.

PENUTUP

. Dari uraian-uralan terse but di atas

akhirnya dapat ditarik kesimpulan :

1. Indonesia dalam Hukum Tata Ne-garanya mutlak diperlukan suatu

ketentuan umum

perundang-un-dangan, sehingga setiap tindakan dalam pemerintahan oleh Aparatur Negara baik dalam bidang legisla-tif, eksekutif maupun yudikatif menjadi jelas dasar hukumnya; 2. Mempersamakan tingkatan

perun-dang-undangan Hindia Belanda da-hulu oleh MPRS pada tahun 1966

dengan tingkatan perundang-

un-dangan kita adalah tidak tepat, oleh karena perundangan tersebut maksud terjadi dan tujuannya bu-kan saja berbeda bahbu-kan berten-tangan dengan UUD. 1945 itu

sen-diri·

,

3. Sekalipun maksud Tap. MPRS No. XX/MPRS/1966 terse but dijanjikan akan disempurnakan, baik oleh MPR tahun 1973 me1alui Tap No. V /MPR/ 1 973 maupun oleh MPR

•

341 •

tahun 1978 dengan Tap. nya No. IX/MPR/ 1978, namun sampai seka-rang janji tersebut belum terwujud sehingga akibatnya;

a. Pengertian undang-undang dan perundang-undangan menjadi

se-d~mikian kaburnya;

b. Antara satu Departemen dengan

Departemen lain, antara satu bi-dang dengan bibi-dang lain, bahkan dalam satu Departemenpun da-pat menggunakan sumber yang berbeda untuk masalah yang sarna sebagai dasar tindakannya. 4. Penyempurnaan jenis, tingkatan

dan Tata urutan Perundangan RI hendaklah dengan mengingat qahwa UUD. 1945 dan Tap. MPR tidak termasuk dalam jenis perundang-un-dangan dalam arti UUD. 1945 itu

• sendiri, sebab perundang-undangan

yang dimaksud oleh UUD kita ada-lah UU, Perpu, PP, Keppres dan Ke-putusan Menteri/Instruksi Menteri.

Sedang untuk tingkat daerah adalah

Perda dan Kepl\tusan Kepala'

Dae-rah/lnstruksi Kepala Daerah.

MPR bukanlah badan

perundang-undangan, oleh karena itu

kete-tapan-ketetapan yang dihasilkannya bukanlah jenis perundang-undangan Sungguh diharapkan MPR hasil

Pe-milihan Umum tahun 1987 yang 'akan

datang mampu memperbaharui jenis

dan tingkatan perundang-und.ahgan

kit a dengan memperhatikan hal-hal terse but di atas. Usaha ke arah terse-but hendaklah dimulai dari sekarang, sebab pengalaman kita selama bebe-rapa kali periode MPR menunjukkan ketidak mampuan kita terhadap hal ini. Lima belas tahun men anti janji

MPR.

Akhirnya dikemukakan sebuah

Jlng-kapan "} angan tunggu sampai hari

esok apa yang dapat dikerjakan hari

. Juli 1984 •

,

342 Hukum dan Pembangunan

ini (Don't Wait Till Tomorrow what

you can do today)" persiapan yang

ma-tang adalah kunci keberhasilan.

Serna-ga berhasil !!.

DAFT AR

KEPUST

AKAAN

1. Drs. C.S. T. Kansil, S.H. Pancasila dan Undang·Undang Dasar 1945 Bagian Pertama,

PT. Pradnya Paramita, Jakarta 1977.

2. R. Wiyono, S.H. Garis Besar Pembahasan & Komentar UUD 1945, Alumni. Bandung,

1977.

3. Drs. C.S.T. Kansil, S.H. dan Drs. Rudy. T. Erwin, S.H. Kitab Himpunan Hasil Karya

MPRS, Bagian I (Hasil·hasil Keputusan sidang umum/Istirnewa MPRS tahun

1960 s/d tahun 1968). ErJangga, Jakarta 1970 .

•

•

4. Ketetapan·Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia tahurt

1973, PT. Pradnya Paramita, Jakarta 1974.

5. Hirnpunan Ketetapan-Ketetapan MPR 1978, PT. Pantjuran Tudjuh. Jakarta 1978.

,

6. Ketetapan-Ketetapan MPR 1983, Ghalia Indonesia, Jakarta 1983 .

•

•

• ,

. 12..A.

::.:..::..