’¿ '¡T '. 3 -
F U N G S I
A D M I N I S T R A S I
’.'.¡>■1
1 ; 1\
\
• . \
)
i-- ' A \ i! ? f ■■
K ••'•
f í m á m K m m u . i .
' . ' L .
A G A A D M I N I S T R A S ! N E G A R A
S S ü ^ a í
Perpustakaan Soediman Kartohadiprodjo FHUI Buku uii harus dikembalikan pada:
(Keterlambatan pengembalian pada tanggal dibawah ini dikenakan denda Rp. 500.- (perhaii/1 buku)
f 'v
Tanggal 11 ¡Paraf
petugas i
? 8 NOV 2 0 « * ' 2 c [ i L < - r* ;
? 9 & £ i ¿ o l U k ^ ~ 2 '
J
\ \
A D M I
j $ ~ 0 , q f / ,
F U N G S I
Í I S T R A S V N E G A R A
Fungsi
Administrasi Negara
oleh
J. W A J O N G
Residen dpb pada Gubernur Sulselra Dosen Fakultas Sospol Unhas
P E N E R B I T D J A M B A T A N
C opyrigh t by D jam batan D jakarta 1961
FAK . HUKUW dan P EN G . MASJ.
Tanggal __
\k?A..zlAkJ-
jN o . Silsilah:....
<4
? ._fl________^ertjetakan G ita K a ry a
DEWAN REDAKSI PENERBITAN BUKU ILMU ADMINISTRASI LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA
1. D rs R .A r ifin A b d u lrach m an ... — Ketua 2. M r M a r s o r o ... ... — Anggota 3. M r S astradjatm ika ... — Anggota 4. D rs A .H a d i A b u b a k a r . . . . ... — Anggota 5. D rs M o h . A l i ... — Anggota 6. M r S o e jo to ... — Anggota 7. M r Soem antri P rap tokoeso em o. . . . — Anggota 8. D rs P .M .T a n g k ilis a n ... — Anggota 9. D rs H e r s o e b e n o ... — Anggota 10. R .K . S i n a g a ... — Anggota 11. M r S o e d a r jo ... — Anggota 12. Drs R . Soejoedno B rotod ih ard jo . . . — Anggota 13. M r H a rjo n o ... — Anggota 14- Sardjon o ... — Sekretaris
pengantar kata dewan redaksi
Ilm u ad m in istrasi ad a la h suatu ilm u ja n g pen tin g dan h aru s d im ilik i oleh setiap p e n d ja b a t p em erin tah an a p a la g i d a la m ra n g k a u sah a N e g a ra u n tu k m ew u - d ju d k a n m asjarak at ad il d a n m akm ur. P en ggu n aan ilm u adm inistrasi d a la m p en jem p u rn aan adm inistrasi n e g a ra oleh setiap p en d ja b a t p em erin tah an nistjaja a k a n m em p ertjep at terw u d ju d n ja m asjarakat ad il dan m ak m u r itu .
K a r e n a itu D e w a n R ed ak si m en gan ggap bergu n a ynenjadjikan tulisan seorang p en d ja b a t pem erintahan ja n g m em p u n jai p en g a la m a n lu as d a la m b id an g ad m i
nistrasi.
U r a ia n n ja d a la m b u k u in i, selain m u d ah dim engerti, m elip u ti segi teoritis d an p raktis d alam lap an gan adm inistrasi n e g a ra .
H a ra p a n k am i, m u d ah -m u d a h a n bu ku ini d ap at m en am b ah p en g e ta h u a n p a ra p em b atjan ja d alam
a p a n g a n adm inistrasi.
D ja k a rta , i A g u stu s 1960 l e m b a g a a d m i n i s t r a s i n e g a r a
Dewan Redaksi
ISI
K a t a p e n g a n ta r ...V I I I K a t a p en d a h u lu a n ... ... X
B a b I . M a sa la h adm inistrasi di Indonesia . . . . i
B a b I I . A d m in istrasi sebagai k egia ta n ... 13
B a b I I I . Proses a d m in istra si... 23
B a b IV .. P enju sunan organisasi ... 38
B a b V . T u b u h organisasi ... 53
B a b V I . P en ila ia n d jab ata n a d m in is tra s i... 65
B a b V I I . Fungsi t a t a u s a h a ... ... 78
B a b V I I I . D ja b a ta n o rg a n isa to r... 92
B a b I X . P e m i m p i n d a n p e ra n a n n ja ... 100
B a b X . O r g a n i s a s i d a n tugas D ep artem en D a la m N egeri d an O ton om i D a e r a h ... 116
La m p i r a n :
L ap o ran um u m “ Sem inar Efisiensi K e r d ja d alam D inas P e m e r in ta h a n ... .. . Pokok p okok u raian ... ..
B ib lio g ra fi ... ..
1
V I I
KATA PENGANTAR
Pada usaha untuk m engem bangkan pen getahuan d a lam ilm u administrasi, penerbitan buku m em egang peranan ja n g pen ting. Sum bangan kcarah itu nistjaja diharapkan d ari p ara pen djabat administrasi, ja n g su
dah banjak m akan garam dan senantiasa m engikuti ke- m adjuan p en getahuan m engenai bidang pekercljaannja.
D a la m buku ini kami m enem ukan b u ah pen a se
orang pen djabat administrasi dengan p en galam an ja n g luas, baik dalam administrasi d aerah m aupun dalam administrasi negara, teru tam a m engenai bagian bidang administrasi negara ja n g m end jadi bidan g tugas D e partem en D alam N egeri d an O ton om i D a erah . Sudah b eb erap a tahun ia terus-m enerus m enjum bangkan ten aganja sebagai dosen B i dalam ilm u adm inistrasi.
D a ri p en d ap at-p en d ap at ja n g berdjenis tjorak dan ragam nja ia berh asil m endjelaskan dan m erum uskan, b ah w a ,,administrasi adalah kegiatan-kegiatan jang dilaku
kan untuk mengendalikan suatu usaha, agar tudjuannja ter- tjapai” . A tas dasar itu diadakan kupasan tentang tiga fungsi pokok dalam proses adm inistrasi, ja itu fungsi merentjanakan, mengorganisir dan memimpin.
Pun fungsi tata-usaha sebagai alat pem bantu ja n g pen ting sekali bagi adm inistrasi disoroti setjara chusus.
K a m i d ap at m engikuti rumus bahw a ,,tata-usaha mem- punjai fungsi mengadakan tjatatan tentang segala sesuatu jang terdjadi didalam suatu usaha atau organisasi untuk didjadi- h,a7i bahan bagi pzttipzTiciTC*
Sendi-sendi perum ahan administrasi serta kegiatan- kegiatan ja n g perlu dilakukan tiap-tiap adm inistrator
dibahas dalam buku ini dengan tjara ja n g m udah di
m engerti. D engan m udah pula dapat difahami dimana letaknja batas antara fu n g si'ja n g satu dengan ja n g lain dan bagaim ana saling hubungannja. H al itu p en ting sebab administrasi adalah suatu proses ja n g inte
gral, ja n g dari aw al sampai achir bersifat berantai.
K aren a dem ikian kami sam but hasil karya ini dengan penuh penghargaan. K am i harap bahw a sum bangan untuk m em pertinggi m utu administrasi dalam N egara kita ini dapat disebarkan seluas-luasnja untuk usaha- usaha pendidikan dan untuk keperluan para pendjabat administrasi.
D i r e k t u r Le m b a g a Ad m i n i s t r a s i
Ne g a r a
Prof. D r M r Prajudi Atmosudirdjo
D jakarta, 2 Djuni 1960
v
KATA PENDAHULUAN
i. D engan penerbitan buku :
a. „O rgan isasi dan Adm inistrasi” dalam tahun
*954 tentang soal organisasi dalam dinas a d ministrasi serta tan ggun gd jaw ab dan kewa- djiban pem im pin,
b. „P a n g k a l Adm inistrasi” dalam tah un 1956, ten tang seluk-beluk p ekerd jaan tulis-menulis, tam pak sudah w aktunja untuk m em bahas setjara leb ih luas dan leb ih m end alam fungsi daripada administrasi sebagai kegiatan („a c tiv ity ” ) . -ij- 2. D a la m pem bahasan itu d ipegan g p en gertian b a h
w a „adm inistrasi adalah kegiatan ja n g dilakukan un- tu k m engendalikan suatu usaha, a g ar tudjuannja ter- tjap ai” . K e g ia ta n itu m eliputi tiga fungsi pokok, ja itu : a. merentjanakan apa ja n g harus dikerdjakan,
b. mengorganisir dalam arti m enjusun organisasi ja n g diperlu kan ,
c. memimpin organisasi itu agar tu d ju an n ja tertjapai.
U ntuk m elakukan kegiatan-kegiatan ja n g teru tam a bersifat pem ikiran itu dip erlu kan ,,adm inistratiye skill” . Pekerdjaan itu dilakukan dalam kantor sebagai tem pat pen gen dalian usaha.
3. D id alam suatu organisasi golongan pekerdjaan pemi- iran ani berhadapan dengan golongan pekerdjaan ja n g teru tam a bersifat penjelenggaraan, ja n g dilakukan d ilu a r antor, misalnja dalam bengkel, p ab rik atau tem p at u n tu k m em bangun sesuatu. U n tu k pekerdjaan p en jelen g
garaan ini terutam a diperlukan „techn o lo gical skill.” . X
/
4- U ntuk m em udahkan pengertian tentang adanja dua golongan kegiatan ini dalam suatu organisasi jang m erupakan suatu organisme, dapatlah diam bil p er
bandingan dengan keadaan p ad a organisme manusia.
T iap -tiap perbuatan manusia terdiri dari dua kegi
atan,' ja itu bagian pemikiran dan bagian pelaksanaan se
suatu.
5. Sebagai misal dap at dikem ukakan bahwa seorang ja n g akan m engantar surat p ad a alam at tertentu, sudah harus m em ikirkan — nam un „m e lih a t” dalam pikiran
— ap a ja n g harus dibuatnja, sebelumnja ia menudju ke- alam at itu. B agian pemikiran itu dilakukan dengan kepala. K e p a la itu m elihat, kepala itu memikirkan, kem udian kepala itu m engam bil keputusan. D engan peran taraan urat sjaraf kepala m enggerakkan tangan dan kaki sebagai alat-alat penjelenggara.
6. D em ikian djuga halnja didalam suatu organisasi.
G olongan administrasi harus m am pu memikirkan
„ a p a ja n g harus dikerdjakan” sedang golongan penje
lenggara dengan tugas ja n g bersifat teknis harus mem- punjai kepandaian „bagaim an a mengerdjakan itu” . Fayol menekankan perhatian p ad a pentingnja fungsi administrasi, ja n g mendjadi tem a buku ini.
7. D alam uraian pada bab V dinjatakan bahw a „ o r ganisasi adalah gabungan alat-alat ja n g disusun dalam hubu ngan kerdjasam a untuk m entjapai sesuatu tudjuan tertentu” . Perlu diperhatikan bahw a rumus ini dapat diprojektir pada keseluruhan suatu kesatuan ja n g besar, tetap i djuga p ad a bagian-bagian kesatuan itu. D ip an dang sebagai suatu kesatuan, tiap-tiap bagian itu m eru
pakan organisasi tersendiri. Suatu D jaw atan misalnja adalah suatu organisasi ja n g diliputi oleh Departem en sebagai organisasi pula, sedang D jaw atan itu sendiri
terdiri dari bagian-bagian ja n g masing-masing m eru
pakan suatu organisasi.
8. K eteran gan ini perlu untuk m elihat keadaan dalam suatu D jaw atan teknis, ja n g dalam hubu n gan dengan D epartem en m endjalankan pekerdjaan ja n g bersifat penjelenggaraan.. D ipan dan g sebagai organisasi ter
sendiri, m aka didalam D jaw atan itu sendiri haruslah djuga ada bagian administrasi dan bagian tekniknja.
Sesunggulinja m em ang demikian. K e p a la D jaw atan itu adalah pen djabat teknis, tetap i sebagai pen gen da
li usaha ia harus djuga m em punjai „adm inistrative skill” m enurut tabel ja n g dikem ukakan p ada bab V I , alinia 9.
9. Pun bagian golongan administrasi, ja n g bertugas dikantor, m erupakan suatu organisasi tersendiri, ja n g didalam nja tentu djuga m em punjai bagian penjeleng- gara sebagai kom ponen bagian administrasi. D ip an d an g dalam bentuk piram ide ja n g m em punjai lima tin gkat, pendjabat adm inistrasi p ad a puntjak piram ide itu se- penuhnja bertugas m em im pin. M akin kebaw ah, m a
kin berkuranglah sifat m em im pin ini dan m akin b e r
tam bahlah sifat m engerdjakan. Pendjabat pada tingkat terbaw ah dalam piram ide tidak m em im pin lagi, ia hanja m engerdjakan. D a la m h u b u n gan ini dim inta perhatian terhadap uraian p ad a b a b V I , alinia 14.
10. D em ikian beb erapa keteran gan ja n g perlu d id a hulukan p ad a isi bu ku ini. D en gan sendirinja buku ini tidak m em pretendir kelengkapan. D a la m p ada itu p e nulis berkejakinan, b ah w a hal-hal ja n g didjadikan b a han uraian sudah d ap at dibahas setjara w ad jar untuk m em buka pengertian tentang fungsi administrasi. F u n g si itu am atlah penting sebab pen djabat-pendjabat ja n g bersangkutan, ja n g bertugas m engendalikan usaha,
mem ikul tanggungdjaw ab apabila usaha itu tidak m entjapai tudjuannja.
1 1 . K esem patan ini ingin kami pergunakan untuk m enjam paikan penghargaan kam i ja n g setinggi-ting- ginja kepada Saudara Drs. P .M . Tangkilisan, G u b er
nur dpb pada K otapradja D jakarta R aja, atas kese- diaannja untuk m elakukan penelitian mengenai tiap- tiap uraian. Pandangan dan saran-saran beliau m eng
hiasi isi buku laksana benang emas ja n g teranjam.
12. R asa terima kasih kami ja n g tak terhingga men- djadi bahagian Saudara Prof. D r M r Prajudi Atm o- sudirdjo, D irektu r Lem baga Administrasi N egara, atas pandangan dan pendapat beliau, seperti term uat d a
lam kata pengantar. D engan sjafaat itu penerbitan buku ini m endapat penjaluran dibaw ah naungan L em baga Administrasi Negara.
D jakarta, 20 D juni 1960 Pe n u l i s
J . Wajong
X I I I
M ASALAH ADM IN ISTRASI D I INDONESIA Ba b I
x. O leh Pem erintah pernah diberi tugas kepada su- Misi ¡mindjauan atu perutusan luar negeri, ja n g diketahui oleh Edward
H .Litchfield, D ek an School o f Bussiness and Public Adm inistration pada Cornell University, untuk mem- peladjari keadaan dalam Administrasi N egara pada um um nja dan tjara-tjara untuk m em perbaiki m utu p a ra pegaw ai pada chususnja. Misi itu telah berkeliling di D jaw a dan sebagian dari Sum atra, pun telah ber- kundjung ke Bali, M akasar dan Sulawesi Utara. D alam penindjauan itu diadakan pem bitjaraan dengan lebih dari d u a ratus pendjabat pem erintah, orang-orang te r
kem uka, w artaw an dan pen duduk ja n g mem punjai p er
hatian pada m asalah ja n g dihadapi. D ju ga diadakan tukar pikiran baik dengan Presiden, Wakil Presiden, anggota-anggota K ab in et dan pendjabat-pendjabat penting di D jakarta, m aupun dengan para G ubernur, Residen, B upati dan lain-lain pendjabat Pam ong pradja sampai p ada tingkat desa.
2. L ap oran beserta andjuran-andjuran misi, ja n g di- Intisari-laporan ] sam paikan kepada Pem erintah p ad a tahun 1954, d i
m uat seperlunja sebagai lam piran buku „O rganisasi dan Adm inistrasi” * agar para pem inat dapat m eneliti sendiri ta ra f kem am puan aparatur administrasi negara dan tjara-tjara ja n g diandjurkan untuk m engusahakan perbaikan. A g a r supaja laporan itu lebih mendapat perhatian, intisarinja didjadikan isi u raian bab ini.
Intisari itu didjadikan p u la b ah an landasan dalam
* Penerbitan „Saptadarm a” D j. Blora 3 1 , Djakarta
\
I
uraian selandjutnja kearah m em perkem bangkan pe
n getahuan dalam administrasi negara. M engenai arti
„adm inistrasi” , ja n g m endjadi pokok persoalan di- tjatatkan jan g berikut untuk m endjadi pegangan dalam penelitian isi laporan.
Arti Administrasi 3. D en gan istilah „adm inistrasi” dalam rangka la
poran dim aksudkan suatu proses ja n g p ad a pokoknja m eliputi kegiatan :
a. merentjanakan dan merumuskan kebidjaksanaan politik („form u latio n o f p olicy” ) Pem erintah ;
b. melaksanakan kebidjaksanaan politik ja n g telah d i
tetapkan oleh Pem erintah dengan djalan :
1. m enjusun organisasi d en gan m enjiapkan alat- alat („m iddelen ” ) ja n g diperlu kan,
2. m em im pin organisasi itu agar tudjuannja ter- tja'pai.
J a n g searti dengan kata administrasi ad alah „m e n g e n dalik an ” atau „m e m erin ta h ” , d alam bahasa asing „to direct” , ,,to m an age” , „besturen ” , „b ew in d vo eren ” atau „b e h e re n ” . D a la m arti luas kata-kata kerd ja ini m em ang m enam pakkan suatu proses sebagai rangkaian ked jad ian . D engan istilah „adm inistrasi” dimaksud tidaklah dim aksudkan pekerdjaan tata-usaha ja n g b er
sifat m entjatat. U raian ja n g leb ih lengkap tentang hal ini akan diberikan kem udian.
Masa lampau 4. Pertam a-tam a m endapat perhatian misi, bahw a ta ra f p en getahu an d a n pen jelenggaraan administrasi, baik d alam lap an gan pem erintahan m aupun dalam lap an gan p erdagan gan , ad alah hasil zam an pem erin tahan kolonial ja n g bertahun -tahun. Pem erintah Be*
lan d a sedikit sekali m em beri kesem patan p ad a orang- oran g Indonesia un tuk m em peroleh pen galam an ja n g b erarti dalam bidang administrasi. D jalan un tuk ke
sem patan itu dipersulit, bahkan ditu tu p b a g i orang- 2
o ra n g ja n g bukan goiongan Eropa. D alam departem en djarang sekali orang Indonesia diberi kesempatan untuk m em egang tanggungdjaw ab jan g berarti. Didaerah m ereka berhasil m entjapai pangkat tinggi, tetapi djarang sampai pada tingkatan ja n g menentukan ke- bidjaksanaan politik atau dalam djabatan pimpinan ja n g penting. D alam lapangan perdagangan orang- orang Eropa dan Eurasians (orang-orang Indo) me
m egang p era n a n ; hanja pekerdjaan klerk (krani) atau tugas teknik jan g tak berarti diberikan pada orang- orang Indonesia. D alam (Jinas militer djabatan bintara keatas ham pir semua diduduki oleh orang-orang jan g bukan orang Indonesia.
5. Biarpun bagi tenaga-tenaga jan g lu ar biasa dibuka Masa Peralihan.
kesem patan untuk m entjapai djabatan pim pinan, d a lam kenjataan hanja sedikit jan g d ap at memperoleh pengalam an dalam djabatan administrasi ja n g penting.
Adm inistrasi sebagai suatu proses integral semata-mata disediakan bagi m ereka ja n g tidak termasuk golongan Indonesia. D engan perginja Belanda sebagai pendja- bat-pendjabat pem erintahan dan sebagai pemimpin- pem im pin perdagangan, lapangan ini djatuh dalam tangan laki-laki dan perem puan ja n g sedikit sekali m endapat kesempatan menjiapkan diri untuk mendja- lankan peranan itu. D alam hal ini masalah ja n g terda
pat di Indonesia dewasa ini djaub berbeda dengan masalah administrasi pem erintahan di India, Pakistan dan negara-negara lain, dim ana 'kekuasaan kolonial berusaha dengan sungguh-sungguh untuk m em perkem
bangkan bakat rakjat dinegara-negara ja n g bersang
kutan guna dapat m endjalankan tugas pim pinan d a lam pem erintahan (administrasi).
6. K a la u bagi orang Indonesia kesempatan untuk Organisasi Swasta
m engenal tjara bekerdja dalam lapangan perdagangan,
r!
3
Keadaan Pendidik
an
Persiapan tenaga
p em erin tahan dan m iliter sudah tipis sekali, kesem pat
an un tuk m em peroleh pen getahuan dalam adm inis
trasi m elalui organisasi agam a tidak ad a sam a sekali, karena d alam agam a Islam tid ak terd ap at organisasi setjara besar-besaran. D em ikian p u la, tidak adanja lem b aga p en d id ikan dan organisasi buruh nasional ja n g besar, m enu tu p sum ber-sum ber pen galam an d a
lam adm inistrasi. W alaupun kehid u p an bangsa In d o nesia luas dan b erb elit-belit, tidak tam pak kegiatan un tuk m em buka d jalan m endapatkan pengalam an d alam adm inistrasi setjara ],uas.
7. M asalah adm inistrasi m endjadi lebih han gat k a
rena d jum lah un iversitas sebelum p eran g terbatas. M i- salnja, d in egara-n egara lain orang sukar pertjaja, b a h w a d a la m ta h u n 1940 han ja terdapat 637 m ahasiswa Indonesia ja n g m engikuti kuliah-ku liah dan dian- taran ja h an ja 37 m ahasiswa ja n g lulus dalam tahun itu. B ia rp u n dew asa ini m u lai tam pak kem adjuan pesat u n tu k m em perbaiki kead aan , tetap i kenjataan tak d a p at dielakkan , b ah w a k etu ru n a n ja n g sekarang, dari siapa d itu n tu t k etjakap an d alam adm nistrasi, sungguh d iru gik an karena k etia d aa n latihan p ad a tingkat p en didikan sekolah atasan.
8. Persiapan ja n g efisien dalam lapangan administrasi m enuntut tig a sjarat ja itu :
!• pen didikan ja n g m em adai,
2. p en galam an d ib a w a h pengaw asan ja n g djitu, 3- kepribadian ja n g k rea tif dan pan dan gan ja n g luas.
Perlu d iperh atikan , bahw a di Indoneisa djarang tiga- tiga sjarat ini d ip en u h i. Para adm inistrator ja n g seka
ran g, tidak berkesem patan un tuk m engikuti p en d id ik an d alam la p an ga n adm inistrasi. M ereka diberi sedikit sekali kebebasan untuk m endapat pengalam an ja n g m em uaskan dalam golongan pekerdjaan ja n g k reatif
4
dan un tuk m end apat pan dan gan ja n g luas. B aru se
karang m ereka m engindjak lapangan adm inistrasi, tetap i tan p a kesem patan bekerd ja dibaw ah p en ga
wasan ah li adm inistrasi ja n g berpengalam an. Padahal ketiadaan salah satu dari ketiga faktor diatas mem- pu n jai p en garu h ja n g besar. K e tia d a an ketiga faktor itu tentu leb ih b erpen garuh lagi.
9. K e a d a a n adm inistrasi p ad a um um nja p ad a o rga
nisasi swasta d ju g a m eru p akan m asalah ja n g penting.
K e tia d a a n m odal p artik elir, tradisi pem erasan d a n kaum pen djadjah ja n g b erm odal keku ran gan pen gala
m an d ilap an gan p eru sah aan , ad alah faktor ja n g m eng
h am bat p ertu m b u h an ja n g sewad,arnja d an bernilai d ilapan gan adm inistrasi p en gu saha Indonesia. H al-h al ini telah m en jebabkan ketiad aan sum ber-sum ber te
n aga ah li d a n m en gh am b at p erkem b an gan dalam la pan gan adm inistrasi. M e n u ru t p e n je b a k a n sum bangan u n tu k m en tjap ai kem ad ju an pesat d alam administrasi dim an apu n d ju g a diseluruh dum a - teru tam a dip er
oleh d ari sum ber partikelir. K a la u sum bangan itu ad a, sudah ten tu perkem b an gan k em a ya ra k a tan mstjaja lebih pesat, b egitu p u n dalam p en getah u an dan p en ga
lam an ten tang m asalah o rg a w sa a. T a n p a m em per
soalkan, ap ak ah la p an ga n adm inistrasi d agan g atau
adm inistrasi p e n g e ^ h u a n ^ d jn in is -
ira'sf'ïlitlaslah k i ninja bahwa ' ' lah berfaedah
untuk ja n g lain penguTslanPpenuh
bag, Indonesia baru. ^ ^ ¡ ^ P da_
gang adalah suâfu I d ^ a n « ■ “ > " » ! ! W san gat dirasakan.
Administrasi Pe
rusahaan
Tenaga peng
ganti
5
Sjarat pengangkat
an
Soal mcntaliteit
kenaikan p an gk a t ja n g tjepat sekali, jakn i dari tingkat rendah dan m enengah ke tingkat atas. D alam pertja- kapan-pertjakapan dim ana-m ana berulang-ulang di- kem ukakan, b ah w a banjak diantara orang-orang jan g m endapat kenaikan pangkat, ja n g tidak atau belum m em iliki pendidikan atau pengalam an ja n g mcndjadi sjarat. K e a d a a n ja n g tidak seim bang ini tentu mem- punjai akibat dalam pekerdjaan administrasi. Sifat ragu-ragu un tuk m engam bil sesuatu keputusan tam pak pada banjak pendjabat. Sifat ragu-ragu ini disebabkan oleh kurang kepertjajaan pada diri sendiri, hal mana m em punjai sebab pula pada promosi ja n g terlalu tjepat . H al ini dikem ukakan sebagai salah suatu tjontoh jan g perlu dihadapi dengan program latihan dan pen didi
kan ja n g efektif.
11. P ad a misi sering dikem ukakan perasaan bahwa pengisian djabatan-djabatan administrasi setjara re
volusioner telah terdjadi tanpa m engindahkan sjarat- sjarat tan ggun gd jaw ab setjara w adjar. D a la m p ad a itu ditundjuk pada keadaan sebelum nja revolusi, bahw a orang-orang Indonesia sebagian besar h idu p dalam hubungan perseorangan ja n g relatif sederhana, sedang hubu ngan kem asjarakatan m endjadi kepribadiannja.
H ubungan itu erat sekali dan bersendikan kebiasaan dan tab iat atau perangai masing-masing. D alam pada itu proses adm inistrasi, ja n g pada hakekatnja bersifat
„onpersoonlijk” , sangat berbelit-belit (complex) dan m em erlukan penilaian ja n g objektif, m endjadi suatu fungsi un tuk kepentingan m asjarakat ja n g chusus d i
tugaskan kepada orang-orang Belanda.
12. S eb agai petugas d alam proses administrasi, pen- djabat-pendjabat Indonesia kini m enghadapi persoal
an, bagaim ana akan m engganti tjara ja n g m engikuti norm a-norm a fam ili atau m asjarakat sedesa dengan
suatu tjara ja n g agak asing bagi pribadinja sendiri.
Dalam pertjakapan-pertjakapan hal ini dihubungkan pada kenjataan-kenjataan mengenai hubungan dengan pegaw ai-pegaw ai bawahan, jakni bahwa banjak ter
dapat keseganan untuk mendeligir (menjerahkan) ke
kuasaan, namun tam pak kegem aran untuk menerima 'tamu-tamu atau menerima telepon. Rata-rata tiap-tiap pekerdjaan mau didjalankan sendiri. K eadaan jan g disinjalir ini m enundjukkan suatu kelemahan jan g h a
rus m endapat perhatian dalam program pendidikan.
!3- D ju g a karena sebab-sebab ja n g diuraikan diatas, makin tam pak tendensi untuk memusatkan kekuasaan dan pengam bilan keputusan. Sam pai soal-soal ketjil tentang pekerdjaan pelabuhan harus diadjukan ke D jakarta untuk m endapat keputusan- Persoalan m e
ngenai pasaran timah misalnja kurang atau tidak di
ketahui dikantor-kantor pusat di Bangka. Keputusan- keputusan ja n g tidak penting mengenai djalan-djalan dan kesehatan harus diadjukan ke D jakarta oleh para Residen dan B upati. Pendjabat-pendjabat G ubernur memusingkan diri m enghadapi keharusan untuk me- njusun keterangan-keterangan sampai pada bagian- bagian ketjil mengenai persoalan ja n g tidak bersifat m enetapkan kebidjaksanaan politik. Pembesar-pembe- sar universitas m engeluh tentang pemeriksaan keua
ngan ja n g terlalu mem persoalkan hal-hal ja n g ketjil, pun dirasakan kelam batan ja n g tidak disadari sebagai akibat sentralisasi ja n g berlebih-lebihan.
14- D ilu a r ibukota tendensi pem usatan ja n g makin kuat itu diedjek sebagai „D jakartacen trics” . W alau
pun sentralisasi adalah suatu tendensi dalam birokrasi;
ketjendrungan ini tam pak m eradjalela di D jakarta.
K ead aan ini tentu sebagian besar bersum ber pada pen
djabat-pendjabat sekarang, ja n g kurang m em punjai ke-
Sentralisasi pemutusan
DjakiUta cenlrics
Pentingnja per
baikan
Mutu pendjabat- pendjabat
8
pertjajaan pada diri sendiri. Sebaliknja dapat dim e
ngerti, bahw a kesalahan-kesalahan ini djuga bersum ber p ad a pendjabat-pendjabat kantor didaerah, ja n g m em egang tanggungdjaw ab ja n g belum sesuai dengan kem am puannja, sehingga segala sesuatu dikirimkannja ke D jakarta untuk pemutusan. D ju g a hal-hal ini perlu diperhatikan dalam pem buatan rentjana perbaikan.
15. Berulang-ulang pendjabat-pendjabat p ad a b erb a
gai tingkat m engem ukakan bahw a „p erb aikan dalam administrasi negara adalah m asalah ja n g dewasa ini penting sekali didalam n egara” (im provem ent o f p u b
lic adm inistration is the most im portant „question in the country to d ay” ). Pendapat ini dian ut d i D jakarta dan didaerah dan didukung dalam kalangan resmi dan tidak resmi. N am u n ini tam pak sebagai pendirian baik orang Indonesia m aupun orang asing. M em ang harus diakui bahw a p ad a tiap -tiap tin gkat diperlukan perbaikan. D ju g a untuk keperluan pem inat ja n g b u kan orang Indonesia akan berguna kiranja, apabila setjara ringkas diberikan lagi gam baran tentang sifat hal ja n g djadi m asalah.
16. Bukti m engenai m utu administrasi dewasa ini tentu d ap at dilihat p ad a sifat dan tjara penjelenggaraan itu dalam praktek. Sesungguhnja w aktu untuk m ene
liti hal-hal ini terlalu singkat, tetap i pendapat-penda
pat ja n g sedjalan ja n g dikem ukakan dim ana-m ana d i
pandang tjukup untuk m enarik kesim pulan-kesim pulan.
Pendjabat-pendjabat kem enterian di D jakarta dengan leluasa m engem ukakan, b ah w a m utu penjelenggaraan pekerdjaan dikem enterian-kem enterian tak dapat d i
bandingkan dengan tjara penjelenggaraan oleh pen
djabat-pendjabat B elan d a. A d a ja n g m enduga, b ah w a dikantornja prestasi ja n g d itjapai telah djatuh sampai 50 % dari hasil pada masa ja n g lam pau.
17- Pendjabat-pendjabat pusat clidaerah dan pen- djabat-pendjabat pemerintahan- daerah berpendapat, bahwa „ D ja k a rta ” m em ang lebih kurang efisien dari
pada „B a ta v ia ” dahulu. Misi bertemu dengan orang- orang, ja n g menjatakan bahw a dahulu mereka men- djadi pendjabat pem erintah, tetapi telah meninggalkan itu karena m ereka ketjewa m elihat tjara penjelengga- raan administrasi dengan taraf ja n g rendah. D ju ga kesulitan-kesulitan lain mengenai pegaw ai-pegaw ai kementerian mendjadi pokok pem bitjaraan pada be
berapa kesempatan, „sebagai penam bah bukti tentang kebutuhan untuk mem perbaiki administrasi, seperti diharapkan dari misi” , pada umumnja djelaslah, bah
wa dim ana-m ana ada perasaan tidak puas tentang penjelenggaraan oleh pendjabat-pendjabat resmi.
r8. D a p a t pula dikem ukakan kenjataan tentang ke
adaan dewasa ini mengenai pendidikan dan penga
laman pendjabat-pendjabat atasan pada berbagai usaha. Selam a 125 tahun „B an k Indonesia” berputar hanja dengan m em pergunakan orang-orang Eropa, ketjuali dalam urusan perum ah-tanggaan. K in i begitu sedikit orang-orang ja n g memiliki pendidikan dan pengalam an ja n g dibutuhkan, sehingga semua bagian ja n g penting tetap dikepalai orang Belanda, ja n g m a
sih menundjukkan keseganan untuk mendidik tenaga ja n g akan m engganti m ereka itu. Tjontoh lain ja n g menjolok m ata terdapat pada „G a ru d a Indonesian A irw ays” , ja n g ham pir tidak m em punjai orang Indo
nesia ja n g m em egang tanggungdjaw ab ja n g penting atau ja n g sedang dididik untuk itu.
19. Misi bertjakap-tjakap dengan pendjabat-pendja
bat p ad a perusahaan Pem erintah ja n g besar dan m en
d ap at kesan, bahw a mereka adalah spesialis-spesialis dengan latihan jan g mentjukupi, w alaupun dengan
Kekurangan E fi- • siensi
Tenaga Perusaha
an
Tenaga pimpinan
9
p en ge ta h u a n dasar ja n g tipis tentang proses adm inis
trasi. K u n d ju n g a n d ib erb agai kem enterian un tuk me- n indjau p en ga lam an dim asa lam pau p ad a pendjabat- p en d ja b a t atasan m enu ndjukkan, bahw a m em ang ha- nja sedikit ja n g pern ah berkesem patan m em peroleh pen galam an d alam kedudukan sebagai tenaga pim p in an , w a lau p u n pada tin gkat ja n g belum terlalu p en tin g. H an ja sedikit orang seperti T hesau rir D jendral d a p a t diketju alikan dari keadaan ini. D id ep artem en - departem en diadakan djuga pen in djauan ja n g agak teliti u n tu k m en getah u i apakah keadaan seperti di
gam barkan d ju g a terd ap at p ad a tin gkat dibaw ah ting
kat pim pinan teratas. D a p a t dikatakan, bahw a dengan kurangnja keteran gan ja n g diperoleh dalam pem bi- tjaraan ten tang soal organisasi p ad a chususnja dan tentang p etugas-petugas tertentu, d apat dikatakan bah w a p ad a organisasi-organisasi itu djuga terdap at keadaan ja n g tidak m em uaskan.
Pimpinan daerah 20. D id aerah -d aerah ada G u b ern u r ja n g seharipun tidak m em punjai pengalam an d alam administrasi se
belum ia dian gkat dalam kedudukan itu. A d a ja n g pern ah m em egang tan ggun gdjaw ab ja n g tidak m e
leb ih i tanggung-djaw ab seorang petugas didalam d a erah kabupaten jan g agak terpentjil. K a d a n g dikete- m ukan orang dengan pen galam an dan pendidikan ja n g agak sesuai dengan kedudukan sekarang sebagai p en d jab at adm inistrasi, sedang ten aga-ten aga ini m en
duduki tem pat ja n g utam a. Sesungguhnja agak b erat
lah un tuk m em buat kesim pulan ini, kalau itu tidak dikem ukakan berulan g-ulang oleh orang-orang Indo
nesia ja n g d a p a t m engetahuinja dan oleh orang-orang ja n g bersangkutan sendiri.
Kekurangan 21. U ntuk m em buktikan lagi keperluan untuk meng-
pengetahuan usahakan perbaikan d ap at ditu n dju k p ad a keku-
ra n g a n p en g e ta h u a n p ad a um um nja tentang hal-hal Ja n g m end jadi p erso alan d alam lap an gan administrasi.
S esu n g g u h n ja tidak tampak pengetahuan tentang dasar- dasar administrasi seperti itu didjalankan dim ana-m ana
^ id u n ia . P a d a chususnja tidak terlih a t sedikit p en ge- ta h u a n ten tan g perkem b an gan d alam bidang hubungan teínas]arak atan. P u n tidak ten tang m asalah bagaimana memimpin pegawai, tentang teori organisasi ja n g kini m un
c u l atau ten tan g soal-soal metode bekerdja. Soal komuni
kasi (p erh u b u n gan ) sebagai segi tersendiri dan penting d a la m adm inistrasi tidak dikenal, baik dalam teori m a u p u n dalam p raktek departem en. K e a d a a n ja n g ti
d a k m em uaskan ini p ad a bidang-bidang ja n g agak luas
d a la m proses adm inistrasi tentu m em pengaruhi djalan N p ik ira n p etu gas-p etu gas dalam m enunaikan kewadjib-
a n n ja dim an a-m an a d engan segala akibatnja.
22. K e k u ra n g a n p en getah u an dalam lap an gan ad- ¿¡istim peladjaran
m in istrasi selandjutnja dibuktikan oleh kenjataan, b a h w a tid ak ad a usaha ja n g b erarti un tuk m enggunakan adm in istrasi d a la m latih an m engenai bidang-bidang j a n g b erh u b u n g an . Sekolah-sekolah teknik tidak m eng
in d a h k a n p elad jaran m engenai pim pinan usaha p er
in d u strian . P en d id ikan un tuk p ertan ian tak m enghi
r a u k a n m asalah pim pinan dalam organisasi produksi.
D ju g a d alam fakultas kedokteran tidak dipeladjari m a sa la h adm inistrasi, ja n g am at bergu n a p ad a rum ah- r u m a h sakit dan lem baga-lem baga kesehatan. D ap at d isim p u lk an , b a h w a p en getah u an d alam lapan gan a d m in istrasi tidak tju ku p dikem bangkan, sehingga m e
r e k a ja n g m em p elad jari itu dapat m enggunakannja p a d a usaha-usaha chusus dan penting seperti disebut
k a n diatas.
23. Pada ach irn ja ku ran gn ja p erkem ban gan dalam Salah pengertian
la p a n g a n adm inistrasi ini dibu ktikan oleh kenjataan,
Kesimpulan
bahw a hampir semua anggota misi telah melaporkan kesu
litan,jang dialami dalam pertjakapan mereka, karena kurang- nja pengertian baik tentang istilah administrasi, maupun ten- tang fungsi-fungsi, kegiatan dan kewenangan seseorang jang mendjadi unsur administrasi. Pada um um nja d ap at dika
takan, bahw a pengetahuan dalam lapangan adminis
trasi belum banjak dikenal d i Indonesia dewasa ini.
24. Sam pai demikian intisari laporan beserta andjur- an misi jan g disebut pada awal bab ini. D a p at di- tjatat bahw a hal-hal ja n g dikem ukakan, bagaim ana pahitpun untuk ditelan, m engandung kebenaran-ke
benaran ja n g tak dapat disanggah. D alam p ad a itu perlu dijakinkan bahw a kurang m em adainja pen ge
tahuan dan ketjakapan seperti dikonstatir pada tahun 1954 m erupakan akibat masa lam pau. M enghadapi bahaja keruntuhan, apa daja kalau perisaipun tidak ada. Bahasa roda pem erintahan sudah dapat berputar, adalah berkat kesanggupan sebagai satu-satunja m odal pada masa peralihan. L an gkah ja n g berikut ialah me- lantjarkan djalannja pekerdjaan dengan m em pertinggi taraf pengetahuan dan ketjakapan.
12
ADM INISTRASI SEBAGAI KEGIATAN Ba b II
i. Pada abad keduapuluh ini Sampak perkembangan Perkembangan
pesat dalam d u a tjabang ilmu pengetahuan jang sa
ling berhubungan, jaitu ilmu administrasi niaga dan ilmu administrasi negara. Ilmu administrasi niaga mem- _ peladjari djalan jans terbaik dan bermanfaat bagi tudjuan per- usaJman, d ;a di boga iman a memimpin perusahaan itu, sedang ilmu administrasi negara mrnibeladiaïLJimicù.mana-m m 'rwr- ganisir dan memimpin sesuatu usaha nepara. D jadi kedua i lm u in i sebagian berdjalan paralel. Persamaan ter
dapat p ad a keperluan adanja suatu organisasi sebagai aTat-kerdjasama jan g harus~dipim gm . Adanja perbe-
^ ri'i-p e ib e d a a n scsiTnggulinja'clisebabkan oleh adanja tudjuan ja n g berbeda-beda sifatnja. D alam pada itu tak dapat disangkal bahw a perkem bangan dalam kedua ilm u pengetahuan dimaksud bersumber pada hasil usaha T ay lo r dan Fayol, ja n g telah m enim bul
kan paham Taylorisme dan Fayolisme.
2. D jasa Frederick Winslow T aylor, seorang sardjana Dasar Taylor
Am erika, terletak p ad a hasil penjelidikannja tentang azas-azas bekerdja. Penjelidikan itu dim ulai dari bawah dengan m engam at-am ati tjara dan sifat gerak-tindak pekerdja-pekerdja. D ari pengam at-am atan T aylo r se- tjara um um d ap at disimpulkan bahwa „u n tu k mem
peroleh hasil ja n g terbaik dalam suatu tem pat beker
dja, dengan kata lain, untuk m engatur pekerdjaan b er
dasarkan ilm u dalam tem pat kerdja, tidak diperlukan orang-orang dengan ketjakapan lu ar biasa; jan g perlu ialah m em peladjari dengan saksama pekerdjaan tiap-
13
tiap orang, menjesuaikan orang-orang itu p ada tugas- nja, m em im pin, m em bim bing dan m em bikin mereka m endjadi rekan, m em berikan kepada mereka, perasaan tentang peranannja dalam urusan badan perusahaan” . D alam andjuran itu diabaikan tenaga pem ikiran dari pihak pekerdja, dem ikian djuga kem am puan adm inis
trasi dalam arti ja n g akan didjelaskan nanti. K esim pulan lain ja n g dalam hubungan ini perlu dikem uka- kan, ialah bahw a hasil tertinggi seorang tukang ter
gantung p ada dua sjarat ja itu :
a. kerdjasama dengan gem bira antara tukang-tukang dan pim pinan dan
b. m em berikan pada tiap-tiap orang suatu pekerdjaan ja n g sesuai dengan ketjakapannja ja n g biasa.
Dasar Fayol 3. Sardjana Perantjis Henri Fayol sebaliknja m engada
kan penjelidikan dan p ertjobaan ja n g dilakukan dari atas dengan titik berat p ad a fungsi administrasi dalam arti pim pinan. P ad a tah un 1916 ia mengum um kan
„d octrin e adm inistrative” nja. Baik dalam perusahaan besar, m aupun jan g sederhana, F ayol m em bagi p e kerdjaan dalam golongan teknik,' perniagaan, kesedjah- teraan, pembukuan dan administrasi. Ia menandaskan bahw a „d a la m segala m atjam perusahaan ketjakapan terutama :
(u^ p egaw ai rendahan adalah ketjakapan mengerdjakan (jang m enentukan m utu hasil pekerdjaan) dan b. p egaw ai pimpinan ad alah ketjakapan administrasi.
D alam p ad a itu dinjatakan, b ah w a pekerdjaan ndminj;.
trasi bersifat merencanakan, menjusm (mengorganisir), meng
gerakkan, memimpin (membimbing) dan mengawasi.
Peladjaran Admi- 4 - U raian tentang hasil penjelidikan T a y lo r dan Fa-
nistrasi yol sengadja didahulukan untuk m endjadi b ah an orien
tasi dalam mem asuki bid an g adm inistrasi n egara d a lam pengertian ,,p u b lic adm inistration” . D alam hal 14 '
i
ini kata „adm inistrasi” itu m eliputi peladjaran tentang apa ja n g d iperlu kan rakjat dari Pemerintah dan apa .jang diusahakan untuk m entjukupi keperluan itu. Pe
ladjaran ini mempersoalkan pula tjara atau metode ja n g ditem puh dan bagaim ana memimpin usaha itu.
Seperti dikeniukakan oleh Dimock dalam permulaan bukunja „ P u b lic A dm inistration” , peladjaran tentang administrasi negara singkatnja mempersoalkan „a p a jan g diusahakan oleh Pem erintah” dan „bagaim ana
usaha itu didjalankan” .
& Van Poelje dalam bukunja „Bestuurskunde” mem- ■ Taham van Poeljt punjai pandangan jan g sedjalan, dengan kesimpulan
bahw a „ bestuurskunde mem peladjari bagaimana suatu usaha Pem erintah harus disusun dan dipim pin” . U n
tuk mendjelaskan arti kata „bestuurskunde” itu dike- mukakannja bahw a hukum negara („staatsrecht” ) — da
lam arti luas — m eliputi.ketentuan-ketentuan hukum tentang adanja negara dan dasar-dasar organisasi ne
gara itu. Disam ping itu terdapat hukum administrasi atau hukum pemerintahan („adm inistratief recht” „bestuurs- recht” ) ja n g m eliputi ketentuan-ketentuan hukum, jan g m enetapkan organ-organ mana jan g mendjalankan pe
m erintahan, bagaim ana kedudukannja dalam organisasi n egara, bagaim ana hubungan antara organ-organ itu dan terh adap rakjat, pula ketentuan-ketentuan hukum mana ja n g menguasai kegiatan-kegiatan organ itu.
K e d u a hukum , itu tidak m em uat ketentuan bagaim ana organisasi itu harus disusun dan bagaim ana organ-organ negara harus bergerak.
6- D em ikian karena kegiatan-kegiatan itu tidak lagi „Besitmrskunde"
m em persoalkan, bagaim ana djalan ja n g formil untuk m enetapkan suatu .peraturan jan g tepat. Pula tidak mendjadi soal lagi organ-organ apa ja n g harus terda
pat dalam susunan organisasi, melainkan sjarat-sjarat
i
ap a ja n g harus dipenuhi organ-organ itu atau bagai
m ana organ-organ itu harus disiapkan m engingat ke
adaan pada suatu ketika, dengan m enjadari senantiasa kebaikan d a n kelem ahan daripada kebidjaksanaan ja n g ditem puh. D engan k a ta lain, diatas dasar hukum ad
ministrasi (hukum pem erintahan) sebagai ilmu p e n getahuan ja n g m em buka pengertian, m enjelam i dan m enilai hu ku m itu, terdapat suatu bidang pengetahuan tentang ketjakapan administrasi (,,bestuurskunde” ), jaitu kem ahiran sebagai instansi pem erintahan dalam p e m eliharaan kepentingan pen duduk dan masjarakat.
Baru sesudah perang dun ia ked u a p an dan gan ini m e
luas. T u gas ja n g dihadapi instansi-instansi pem erintah
an begitu luas dan m em punjai demikian banjak segi, sehingga tidak dapat didjalankan dengan memuaskan kalau tidak ditjurahkan perhatian, baik terhadap seluk- belu k menjusun organisasi beserta m etode dan alat- alat ja n g diperlukan m aupun terhadap pim pinan or
ganisasi itu.
Pembatasan arti 7- D alam suatu kamus Inggris dikatakan bahw a ;iad=
ministrasi n eg ara adalah kegiatan negara dalam men- dialankan kew enangannia: dalam arti sempit, kegiatan departem en-departem en ja n g m em egang kekuasaan eksekutif dan judikatif, atau chusus ja n g berkekuasaan eksekutif sadja, dalam m engendalikan („co n d u ct” ) p e
m erintahan” . K eteran gan ini m enundjukkan kem ung
kinan mem berikan pengertian ja n g luas dan sem pit. P a
da um um nja dianut paham , bahw a kegiatan adminis
trasi dalam negara dilakukan oleh petugas-petugas ja n g dalam trias politika tergolon g dalam bad an eksekutif.
Pengertian mate- 8. Paham ini diikuti p u la dalam tulisan-tulisan ten
tang hukum administrasi, b ah w a „adm inistrasi negara adalah gabun gan-jdiabatan. jang dibaw ah pim pinan Pem erintah mend]alankan sebagian dari tugas Peme- 16
rintah, jaitu ja n g tidak termasuk tugas legislatif, judi- katif atau daerah-daerah swatantra” . Pada rumus ini ada dua hal ja n g m enarik perhatian. Pertam a bahwa administrasi itu adalah suatu „gab un gan djabatan” , hal m ana berarti bahw a kata administrasi itu adalah suatu katabenda dalam pengertian kongkrit. Lebih dahulu administrasi itu dinjatakan sebagai „kegiatan ” , djadi sebagai katabenda ja n g bersifat abstrak. H al ini akan m endapat pem bahasan lebih landjut.
9- Soal kedua ja n g tam pak pada rumus tadi ialah »Poltl“ al ad- bahwa „g ab u n gan d jab atan ” itu — sebagai aparatur ' “ r administrasi — bekerdja dibawah pimpinan Pemerin
tah. D ju ga penegasan ini dapat diikuti untuk dapat m e
narik garis perbatasan antara :
o- tugas Pemerintah jan g bersifat menetapkan kebi- djaksanaan politik ;
b ■ tugas administrasi ja n g pada dasarnja bersifat meren- tjanakan dan merumuskan kebidjaksanaan politik, kem udian m elaksanakan itu.
K a la u dianut paham , bahw a administrasi itu djuga m eliputi kegiatan Pemerintah sebagai badan politik, maka harus diadakan pemisahan antara anggota-ang
gota Pem erintah sebagai „adm inistrator dalam politik”
(„p olitical adm inistrator” ) dan para pegaw ai sebagai
„adm inistrator dalam djab atan ” („professional adm i
nistrator” ). A d an ja „p o litic a l administrator” pada um um nja hanja disebut sekedar menundjukkan pada perbedaan tugas dan un tuk mem udahkan pengertian.
T itik berat pada persoalan ini diletakkan pada „p ro fessional adm inistrator” .
10. Paham -paham ja n g dianut mem ang senantiasa „civil service"
berbeda dan tergantung pada pertim bangan, apakah hal ja n g djadi persoalan akan diberi batas ja n g luas atau ja n g sempit. H al ini djuga berpengaruh dalam
,, Burger lijke over- hiidsdienst"
,,Attribuut” ad
ministran
menentukan, apakah sesuatu djaw atan tergolong dalam administrasi atau tidak. D i Inggris .misalnja aparat administrasi n egara jan g disebut ,,civil service” , tidak m eliputi para guru dan dosen. D alam lain negara tidak dem ikian halnja. D ju ga ada perbedaan tentang paham , apakah pegaw ai-pegaw ai daerah-daerah swa
tantra terhisap dalam administrasi negara.
n . D i N ederland dipakai istilah ,,burgerlijke ovcr- heidsdienst” sebagai equivalent „civ il service” dan se
butan itu djuga tidak m eliputi pendjabat-pendjabat d a lam lapangan pendidikan dan pengadjaran. N am un de
ngan „burgerlijke overheidsdienst” dimaksud pendjabat- pendjabat Pem erintah pusat dan Pem erintah daerah ja n g bekerdja untuk m elakukan tugas pem erintahan, jaitu pendjabat-pendjabat p am ongpradja (,,de bestuurs- am btenaren” ). T jara penggolongan ini tam pak ber
sumber pada pandangan bahw a „bestuursam btenaren”
itu sebagai penanggung-djaw ab kepem erintahan seda
erah teru tam a harus mem iliki „m a n a g eria l skill’ atau pun „adm initrative skill” dengan tugas m engusaha
kan kerdjasam a, sedang p etugas djaw atan teknis atau spesialistis didaerah m em punjai „tech n o lo gical skill”
sebagai pegan gan ja n g u tam a.
12. T u gas m engusahakan kerdjasam a itu dalam b en tuk „koordinasi” atau „k o p erasi” m em ang m endjadi sifat pengenalan („a ttrib u u t” ) administrasi. H al ini akan lebih djelas lagi, kalau ditelitikan pendapat Ordway Tead dalam b u ku n ja „ T h e art o f adm inistration”
jaitu bahw a „adm inistrasi m eliputi kegiatan ja n g harus dilakukan oleh pendjabat-pendjabat „execu tives” d a lam suatu organisasi, ja n g b ertu gas m engorganisir („ord erin g” ), m em adjukan („fo rw ard in g” ) dan m e
lengkapi („facilitatin g” ) usaha bersama sekum pulan orang, ja n g sengadja dihim pun u n tu k m entjapai suatu 18
tudjuan tertentu” . Rumus ja n g agak lengkap ini me- nundjukkan, bahw a selain mengorganisir, memadjukan dan melengkapi usaha, petugas administrasi harus mentjiptakan kerdjasama antara tenaga-tenaga jan g bekerdja.
13. Selandjutnja perlu ditindjau apakah pengertian Arti etimologis
kata administrasi sesungguhnja. K a ta administrasi itu asal dari kata „adm inister” dalam bahasa Inggris.
„A d m in ister” adalah kombinasi dari kata ad-\-ministrare dalam bahasa Latin, jan g pada asalnja berarti pembe
rian djasa atau bantuan. Sedjak masa kekuasaan Rom a terlekat pengertian pelajanan (,,to serve” ), misalnja pelajanan mesin dalam arti mendjalankan mesin.
K em ud ian tim bul pengertian pimpinan atau pemberian pimpinan („to m anage” atau „to direct” ) dengan variasi penguasaan pengendalian atau pem erintahan.
14. N jata bahw a ada pergeseran pengertian, jakn i Pergeseran ani
dari „p elajan an ” ketingkat „pim pin an ” . K aren a itu pu la tak boleh dilupakan bahw a seorang administrator pada hakekatnja adalah seorang „p elaja n ” („servant” ).
D ap at ditam bahkan bahw a seorang Pendeta disebut di Inggris „M in ister” , jaitu pelajan rohani. Seorang M enteri pada hakekatnja djuga bertugas melajani rakjat, w alaupun dalam kedudukannja ia mendjadi pem im pin. D ib e ri awalan ad, ja n g berarti penam bah atau pem bantu, terdjadi kata „adm in ister” dan „ a d m inistrator” ja n g m endjadi pem bantu M enteri untuk melajani dan memimpin.
15. M engenai penggunaan istilah „adm inistrasi” Arti luas
untuk pekerdjaan „tatau saha” , salah pengertian se- sungguhnja bersumber pada kata ,,administrate” dalam bahasa Belanda, ja n g m em punjai dua arti, pertama ),beheer” atau „b estu u r” dan kedua tatausaha” , kalau
19
dim aksudkan pekerdjaan ja n g p ad a um um nja bersifat tulis-m enulis. Pengertian pertam a tam pak dalam se
butan:
a. „a d m in istra tu r” , apabila dim aksudkan pegaw ai N ega ra dalam p an gkat A h li T atau sah a (golongan F I I I P G P N );
b. „adm inistratur p erkeb u n an ” , ja itu K e p a la badan usaha perkebu nan, ja n g m endjalankan „b e h e e r”
atau m endjadi penguasa;
c. „d a e ra h adm inistrasi” („adm in istratief ressort” ) ap ab ila dimaksud suatu daerah pem erintahan („bestuursressort” ) atau daerah djabatan;
d. „h u k u m administrasi” dari istilah „adm inistratief recht” atau „bestuursrecht” .
D engan tjontoh ini njata bahw a pengertian ja n g p er
tam a djuga digunakan dalam bahasa Indonesia, tetapi makin h ari m akin banjak djuga dipergunakan kata
„tatau sah a” untuk pengertian ja n g pertam a itu.
Fungsi tatausaha 16. Tatausaha sebagai „adm inistratie” dalam p e
ngertian kedua jan g leb ih sem pit, sesungguhnja adalah alat-pembantu pimpinan (administrasi) didalam suatu organisasi. D em ikian oleh karena bagian tatausaha itu m em punjai fungsi „mengadakan penijatalan tentang se
gala sesuatu jang terdjadi didalam suatu organisasi untuk digunakan sebagai bahan keterangan bagi pimpinan” . U ntuk m endjelaskan rumus ini sebagai pegangan sem entara dapat diam bil sebagai tjontoh keadaan didalam suatu perusahaan ja n g besar. D ireksi perusahaan itu tentu perlu m engetahui segala sesuatu ja n g terdjadi untuk dapat m em berikan pim pinan. U n tu k itu ia tidak p er
lu dan tidak dapat m elih at-lih at sendiri apa ja n g ter
djadi. K ed jad ian -ked jad ian itu setjara sistimatis ditjatat oleh tatausaha, teru tam a bagian pem bukuan. K e m u dian hal-hal ja n g d ibuku kan itu diolah m endjadi suatu ichtisar atau suatu balans dan diadjukan p ad a 20
pim pinan sebagai bahan keterangan. Dengan demikian direksi dimaksud dapat m engetahui keadaan perusa
haan dan berdasarkan bahan keterangan dari tatausaha itu ia dapat mem berikan petundjuk-petundjuk (direc
tives) untuk kem adjuan perusahaan. Fungsi tatausaha ini dibahas lebih landjut dalam B ab V I I .
17. M engenai fungsi bagian tatausaha itu perlu diper- Korespondensi se-
hatikan pula bahw a hal-hal ja n g ditjatat terutam a me- b^ ng alat'^enë' ngenai penerim aan dan pengeluaran uang, sebab uang
sebagai alat-pem bajar mendjadi pula alat-pengukur dan alat-penilai tiap-tiap benda dan tiap-tiap kegiatan.
K aren a itu pekerdjaan tatabuku m erupakan inti pe- kerdjaan tatausaha. Pekerdjaan surat m enjurat (kores
pondensi) misalnja haruslah terutama dilihat sebagai alat-perhubungan, sebab korespondensi itu — seperti djuga halnja dengan pengirim an telegram — pada ha- kekatnja diadakan untuk m enghubungi seorang jan g tidak dapat dihubun gi setjara lisan, termasuk pem bi- tjaraan dengan telepon. Disam ping fungsi sebagai alat- pen ghubung, korespondensi itu setjara bersamaan men- djalankan fungsi pentjatatan. Dem ikian oleh karena in struksi dari pihak pim pinan perlu diberikan tertulis, ja itu um um nja dalam bentuk surat. K aren a itu didalam tatausaha, pekerdjaan surat-m enjurat m engam bil tem p a t ja n g penting disamping pekerdjaan tatabuku. N a
m un dikantor-kantor jan g tidak langsung berhubungan dengan soal keuangan, korespondensi itu m engam bil tem pat ja n g utam a, ja itu sebagai alat pem beri instruksi, pelap or dan penerim a-keterangan.
18. D ari tindjauan diatas m engenai berbagai segi Kesimpulan
dalam administrasi negara dapat diolal\ kesimpulan, bahw a sifat dan luasnja administrasi seperti itu di- faham i diberbagai negara m enundjukkan perbedaan m ateriil disam ping persam aan setjara prinsipiil. Per-
21
bedaan setjara materiil itu tergantung pada pertim
bangan bagaim ana luas atau bagaimana sempit objek itu akan dibatasi. prinsipiil ^nrlminldrnw npanm adalah kegiatan jang dilakukan untuk mengendalikan usaha- usaha instansi pemerintah asar^tudjuannia tertiabai’ " . K eg i
atan itu meliputi fungsi:
merentianakan dan merumuskan kebidjaksanaan politik („form ulation o fp o licy ” ) Pemerintah;
melaksanakan kebidjaksanaan politik jang telah ditetalkan oleh Pemerintah dengan dialam
4r. menjusun organisasi dengan menjiapkan alat-alat jang diperlukan,
2. memimpin organisasi itu agar tudjuannja tertjapai.
Kesim pulan ini mendjadi dasar dalam pembahasan proses administrasi pada bab jan g berikut.
/ PROSES A D M IN IST R A SI
Ba b I I I
1. P a d a dasarnja dengan kata „proses” dim aksudkan Maksud
tjara bagaim an a sesuatu terd jad i atau dilakukan . Atas p en gertian dasar itu uraian ten tang ,,proses adm inis
trasi ini m em persoalkan rangkaian tin dakan apa ja n g harus d ilaku kan dalam m endjalankan fungsi adm inis
trasi dari aw al sam pai achir.
2. Seperti telah dikem ukakan leb ih d ah u lu ,— selain m eru p akan a p aratu r, c .q . d arip ada Pem erintah—
, , administrasi adalah kegiatan, jang dilakukan untuk mengen
dalikan usaha-usaha Pemerintah” — dan meliputi tiga pokok ja i t u : »
a. merentjanakan (kebidjaksanaan politik);
b. mengorganisir (dalam arti m enjusun organisasi ja n g d iperlu kan u n tu k m elaksanakan kebidjaksanaan politik ja n g telah d itetapkan oleh Pem erintah);
c. memimpin organisasi dim aksud sub b a g ar tudju- annja tertjap ai.
3. U n tu k m endjelaskan kesim pulan diatas pertam a- H a l mengmdali-
tam a perlu dikem ukakan, b ah w a kata „mengendali” , kan asal d ari k ata „ k e n d a li” ja n g berarti ,,tali kekang” , m en u n d ju k p a d a kegiatan orang ja n g berkuda atau m en u n ggan g k u d a. P enun ggang k u d a ja n g m en gerti, tid ak sadja m engem u dikan k u d a d alam arti m enen
tu k an djurusan, tap i ia m en gu ku r d ju ga ketjepatan d en gan gerak m enahan atau m endorong. G e ra k m en
do ro n g itu d ap at d ilaku kan tidak sadja d en gan m en g u lu r kendali, m elainkan dengan b erb agai tjara m enurut
23
Usaha Pemerintah
Kata „ memimpin”
kebidjaksanaan pen unggan g, seraja mem perhitungkan kead aan djalan dan keadaan kuda.
4. L eb ih baik la g i kalau ia betul-betul mengenal k etjep atan dan kem am p uan lain kuda itu, namun se
b a g a i p em egan g kendali ia harus m enguasai faktor- faktor, ja n g dapat m engham bat atau melantjarkan perdjalanan. D en gan dem ikian arti kata „m engendali”
telah bergeser kepada p en gertian „m enguasai” dalam arti luas.
5. D a la m kata-kata „u sah a Pem erintah” , istilah
„P e m e rin ta h ” p ad a um um nja diberi arti „b ad an ek
seku tif” (dalam trias politika), chususnja golongan p en d ja b a t politik („p o litic a l adm inistrator” ) ja n g ber- kew enangan m enetapkan kebidjaksanaan politik. D e ngan kata „u sa h a ” dim aksud apa ja n g perlu didjalan- kan m en u ru t kehendak Pem erintah. K eh en d ak itu sebagai kebidjaksanaan Pem erintah a. 1. term uat dalam U n d an g-u n d an g, P eratu ran -(P em crin tah, Presiden, M en teri). .H al ini akan dibahas leb ih landjut pada alinia 11.
6. M e n u ru t rumus diatas fungsi m engendalikan me
lip u ti fungsi „m eren tjan akan , m engorganisir dan m e
m im pin” . K a ta „memimpin” it\i dalam arti memimpin organisasi, tam p ak m em pun jai m akna ja n g tidak seluas arti k ata „mengendalikan'” , dalam h al ini m engendalikan usaha. A d a p en d ap at, bahw a kata „m en gen d alikan ” itu d ap at d igan ti d en gan kata „m em im p in ” seperti dalam kata-kata: „ th e m anagem ent o f governm ent affairs” , karen a k ata „m em im p in ” d ap at d iberi arti luas. Jan g m endjadi keberatan d alam h a l ini, ialah b ah w a fungsi
„m eren tja n a k an ” tidak bersifat „m em im p in ” . Peren- tjan aan itu um um n ja dikerdjakan sendiri oleh ten aga pim pinan.
24
7. K a ta m en gen d alikan d ap at d igan ti d en gan kata
„m e m im p in ” dalam a rti „m a n a g e m e n t” , apabila fungsi ,,merentja?iakan” tidak dianggap diliputi oleh fungsi „ad
m i n i s t r a s iD a la m ran gka p an d an gan ini d a p a tla h d i
iku ti p an d an gan E . N . G la d d e n dalam bu ku n ja „ A n in tro d u ction to p u b lic ad m in istration ” , b ah w a „p u b lic adm in istration is taken b ro ad ly to m ean the m an a
gem en t o f affairs b y p u b lic bodies” . R u m u s ini m irip p a d a rum us „bussiness adm inistration” , ja n g um um nja m en gabaikan b agian p eren tjan aan „bussiness p o licy ” .
8. Dalam mendjelaskan beberapa istilah jang penting Kebidjaksanaan
perlu djuga ditindjau apa jan g dimaksudkan dengan pohuk
„kebidjaksanaan politik” . K ata „politik” dalam bahasa Indonesia sesungguhnja mempunjai dua pengertian.
D a la m bahasa Inggris tiap-tiap p en gertian itu m em p u n jai istilah sendiri, ja itu „p o litic ” kalau dim aksudkan
„ilm u k e n e g a ra a n ” d an „ p o lic y ” kalau m engenai „ k e bidjaksanaan k en egaraan ” . D en gan dem ikian „k e b i
djaksan aan p o litik ” m em punjai arti „kebidjaksan aan k en egaraan ” atau „k eb id jak san aan P em erin tah ” . g. D ap at dikatakan, bahwa sjarat kebidjaksanaan itu mendjadi tjiri atau tanda-pengenalan tiap-tiap tindakan Pemerintah, jang pada pokoknja berkewadjiban men- tjiptakan masjarakat adil dan makmur. Tidaklah mu
dah untuk melajani suatu masjarakat jang luas dan su dah madju, jang nistjaja mempunjai tudjuan-tudjuan, kepentingan-kepentingan, desakan-desakan dan pen
dapat-pendapat jang berbeda-beda, bahkan berten
tangan.
io T id a k lain halnja d id alam m dsjarakat Indonesia ja n g „b h in e k a tu n ggal eka” , berp en d u d u k sem bilan k a li djum lah p en d u d u k N ed erlan d dan m em punjai w ilajah sebesar E ropa B arat, dari Bospores sam pai
N
25
Peraluran-pcr- undangan
JCebidjaksanaan pendjabat
Skotlandia clan dari L a u t T en gah sampai Norwegia- K a re n a dem ikian djelaslah bahw a tiap-tiap langkah m em erlukan penindjauan dan pertim bangan ja n g luas dan saksam a untuk sedjauh mungkin dap at memenuhi predikat „bid jaksan a” . Bentuk kata ini m enim bulkan perm ainan kata „bidjaksini” atau „badjaksana” dengan m akna ja n g berlaw anan dengan dasar pem erintahan.
n . Selain dinjatakan setjara lisan atau dengan surat, kebidjaksanaan ja n g m em uat garis besar tentang m ak
sud dan tu d ju an Pem erintah d itu an g dalam bentuk U ndang-undan g, Peraturan-fPem erintah, Presiden, M en teri), K epu tu san ataupun K e te ta p a n (Penetapan?)- D isam ping itu terdapat pernjataan-pernjataan dengan nam a Pengum um an, M^aklumat ataupun D ekrit, ja n g satu sam a lain m em punjai kekuatan ja n g m engikat.
12. K ete n tu a n -k e ten tu an ini dalam keseluruhannja d itjaku p dengan kata „p eratu ran -p eru n d an gan ” ja n g d ju g a telah m end jadi istilah resmi. T a k b o leh d ilu p a kan, b ah w a istilah itu d ju g a m entjakup „A n ggaran B elan d ja” atau „A n g g a ra n K e u a n g a n ” sebagai ren- tjana kerd ja k eu an gan Pem erintah tiap-tiap tahun.
P a d a hakekatnja tiap-tiap hal ja n g seharusnja diputus oleh seorang M enteri bersifat kebidjaksanaan politik.
K eb id jaksan aan itu d ap at dipisah dalam d u a bagian , ja itu kebidjaksanaan ekstern kalau itu langsung m engenai pelajan an rakjat d an kebidjaksanaan intern kalau itu di- tu d ju kan kedalam , m isalnja u n tu k m engatur sesuatu d id alam ap arat P em erin tah .
13. D a la m h u b u n gan d en gan uraian diatas, perlu m en d ap at p erh atian b ah w a— selain kebidjaksanaan- nja d alam ked u d u kan seb agai p eg a w a i— d alam banjak h al p en d jab at adm inistrasi d ju g a berkew enangan m eng
a m b il keputusan ja n g bersifat kebidjaksanaan p olitik.
26
K e w e n a n g a n ini sengadja diberikan oleh Pem erintah d en gan d jalan m en d eligir atau m enjerahkan hak-hak kebidjaksanaan tertentu kepada p en djabat adm ini
strasi. D elegasi kekuasaan ini d iatu r dalam peraturan- p eru n d a n g an . baik setjara um um m aup un un tuk h a l-h a l terten tu . T ja ta tan ini pen ting dalam h u bu n gan d en gan fungsi pei'entjanaan pen djabat administrasi ja n g akan dibitjarakan nanti.
14. M en gen ai kebidjaksanaan seorang p egaw ai d i
tilik d ari ked u d u kan n ja d ap at dikem ukakan, bahw a sebenarnja p ara p eg a w a i m endjalankan tugas ja n g bersifat keahlian teknis m enu rut fungsinja. Pem erintah ja n g d alam instansi p ertam a m enetapkan suatu lang
kah ja n g akan d item p u h , m em berikan garis-garis besar . ten tan g m aksud dan tudjuan nja.
15. Ib a ra t a d a tu^as u n tu k m enjadjikan hidan gan , m aka p ara p eg a w a i seb agai ah li pem asak ja n g m e
n g e ta h u i bah an -bah an kep erlu an dan bagian -bagian p ek erd jaan ja n g harus dilaku kan . T e ta p i d alam semua itu d ip erh itu n gk an n ja kein ginan pem beri tugas, ja n g b erh ak m en etap k an tjorak m akanan, banjaknja dan rasanja b e rh u b u n g dengan tu d ju an m akanan itu . D i- sam p in g m em enuhi sjarat-sjarat ini, hasil m akanan h aru slah hasil k eah lian , baik dan djitu , sehingga m e
m u askan b agi sipem beri tugas.
16. M en giku ti kesim pulan, bah w a proses adminis- Merentjanakan se-
trasi p a d a pokoknja m eliputi fungsi m erentjanakan, P°~
m engorganisir dan m em im pin, m aka u raian akan d ilan d ju tkan d en gan m enindjau fungsi perentjanaan sebagai fungsi pokok ja n g pertam a. Pekerdjaan itu d i
laku kan un tuk m em persiapkan kebidjaksanaan p o litik, d ja d i sebelumnja Pem erintah m enetapkan kebidjaksa- n aan n ja.
27
