BAB I PENDAHULUAN
F. Kerangka Teori
2. Kebijakan
20
Kemenag merupakan inovasi “top down inovation”. Inovasi ini sengaja diciptakan oleh atasan sebagai usaha untuk meningkatkan mutu pendidikan atau pemerataan kesempatan untuk memperoleh pendidikan, ataupun sebagai usaha untuk meningkatkan efisiensi dan sebagainya. Contoh inovasi yang dilakukan oleh Kemendikbud antara lain Sistem Pengajaran Modul, Cara Belajar Siswa Aktif (CBSA), Pembelajaran Jarak Jauh Dalam Ruangan dan Pembelajaran Jarak Jauh Luar Ruangan, Pembelajaran Tatap Muka Terbatas, dan lain- lain.
Kedua, Bottom-up Model. Inovasi yang lebih berupa bottom-up model dianggap sebagai suatu inovasi yang langgeng dan tidak mudah berhenti karena para pelaksana dan pencipta sama-sama terlibat, mulai dari perencanaan sampai pada pelaksanaan. Oleh karena itu, masing-masing bertanggung jawab terhadap keberhasilan suatu inovasi yang mereka ciptakan. Bottom-up model adalah model inovasi dan hasil ciptaan dari bawah serta dilaksanakan sebagai upaya meningkatkan penyelenggaraan dan mutu pendidikan. Model inovasi yang diciptakan berdasarkan ide, pikiran, kreasi, dan inisiatif dari sekolah, guru atau masyarakat yang umumnya disebut model Bottom-up Innovation.
21
saling dipertukarkan dengan istilah-istilah lain seperti kata
“goals” (tujuan) program, keputusan, Undang-Undang, ketentuan-ketentuan.
Dalam kamus The Advanced Learner's Dictionary of Current English kata “policy” diartikan sebagai berikut: (1) wise, sensible conduct; practical wisdom; (2) a plan action or statement of aims and ideals made by a government, a business company, an individual, di/.(3) the art of government; state- craft. (4). cunning; craft (kelicikan, kecerdasan, keahlian).29 Sedangkan Kata Policy dalam bahasa Indonesia diartikan sebagai kebijakan, dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia kata kebijakan diartikan sebagai: kepandaian; kemahiran;
kebijaksanaan; rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan, dan cara bertindak (tentang pemerintahan, organisasi, dan sebagainya).30
Menurut Chief J.O. Udoji mendefinisikan kebijaksanaan publik sebagai “An sanctioned course of action addressed to a particular problem or group of related problems that affect society at large.” Maksudnya ialah suatu tindakan bersanksi yang mengarah pada suatu tujuan tertentu yang diarahkan pada suatu masalah atau sekelompok masalah tertentu yang saling berkaitan yang mempengaruhi sebagian besar warga masyarakat.31 Frederock kebijakan diartikan sebagai suatu tindakan yang mengarah kepada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu, seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan. Definisi ini berarti pemerintah harus mempunyai kemampuan yang dapat diandalkan apapun bentuknya untuk merespon dan menanggulangi
29The Advanced Learner's, Dictionary of Current English (Hornby: Oxford University 1962), 261.
30 https://kbbi. web. id/bijak, diakses tanggal 14 Mei 2020.
31Abdullah dan Rusfiana, Teori dan Analisis Kebijakan Publik. 17.
22
permasalahan yang dihadapi, dengan memperhatikan sumber daya yang dimiliki serta menerima masukan atau usulan dari seseorang/kelompok, sehingga ada jalan keluar yang terbaik, dihasilkan melalui proses yang adil.32
Sementara itu, David Easton mendefinisikan public policy sebagai: “The authoritative allocation of value for the whole society, but it turns out that only the government can authoritatively act on the ‘whole’ society, and everything the government choose do or not to do result in the allocation of values.” Maksudnya, public policy tidak hanya berupa apa yang dilakukan oleh pemerintah, akan tetapi juga apa yang tidak dikerjakan oleh pemerintah karena keduanya memiliki kebutuhan dan alasan-alasan yang harus dipertanggungjawabkan.33 Mengikuti definisi Thomas Dye misalnya, hampir semua yang diputuskan atau tidak diputuskan oleh pemerintah termasuk dalam definisi sebagai kebijakan (Whatever governments choose to do or not to do).34 Friedrich mengatakan bahwa kebijakan adalah keputusan yang diusulkan oleh individu, kelompok atau pemerintah yang bertujuan untuk menyelesaikan suatu permasalahan. Sejalan dengan Friedrich, Sharkansky mendefinisikan kebijakan sebagai tindakan pemerintah untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu. Definisi-definisi tersebut memandang bahwa kebijakan publik merupakan instrumen untuk mencapai tujuan.35 Selanjutnya definisi kebijakan publik juga bisa dilihat dari sisi aktor pembuat kebijakan, yang menekankan pentingnya peran aktor dalam membuat kebijakan. Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang dipilih secara
32Abdullah dan Rusfiana, Teori dan Analisis Kebijakan Publik. 17
33Lihat, The Journal of Politics, Vol. 15, No. 4 (Nov. , 1953), pp. 544-547 (4 pages) Published By: The University of Chicago Press.
34Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (New jersey: Prentice Hall, 1995), 3.
35Erna Irawati & Ambar Widaningrum, “Konsep dan Studi Kebijakan Publik”, dalam Modul Pelatihan Analis Kebijakan (Jakarta: Kementerian PPN/Bapenas, 2005), 11-12.
23
sengaja oleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang dimaksudkan untuk mengatasi suatu masalah. Lester dan Stewart mengartikan kebijakan sebagai proses atau rangkaian kegiatan pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan publik. Selanjutnya Somit dan Peterson mendefinisikan kebijakan publik sebagai aksi pemerintah.
Pada beberapa definisi tersebut, ada penekanan peran penting beberapa aktor dan bukan aktor tunggal dalam pengambilan keputusan. Kebijakan publik merupakan aksi kolektif dari beberapa aktor. Aksi kolektif tersebut menjadi hal yang tidak mungkin dihindari mengingat proses menghasilkan kebijakan publik itu tidaklah sederhana.36
William N. Dunn mengemukakan bahwa analisis kebijakan adalah: “Policy analysis is a problem-solving discipline that draws on theories, method, and substantive findings of the behavioral and social sciences, social professional and political philosophy, as is usual with complex activities there are several ways to define policy analysis. The one adopted here is that policy analysis is a process of multidisciplinary inquiry designed to create, critically assess, and communicate information that is useful in understanding and improving policies”.37 Untuk menganalisis persoalan ini, Dunn mengemukakan lima bentuk pertanyaan, yaitu:
1. Masalah apakah yang dihadapi?
2. Kebijakan apa yang telah dibuat untuk memecahkan masalah tersebut, baik pada masa sekarang maupun masa lalu, dan hasil apakah yang telah dicapai?
3. Bagaimana nilai dari hasil kebijakan tersebut dalam memecahkan masalah? adalah tingkat (derajat) sampai di mana hasil suatu kebijakan membantu pencapaian suatu nilai (tujuan yang diinginkan)
36Erna Irawati & Ambar Widaningrum, “Konsep dan Studi”, 11-12.
37Dunn, Public Policy, 1.
24
4. Alternatif-alternatif kebijakan apakah yang tersedia untuk memecahkan masalah tersebut, dan apakah kemungkinan di masa depan?
5. Alternatif-alternatif tindakan apakah yang perlu dilakukan untuk memecahkan masalah tersebut?38
Nanang Fattah dalam bukunya Analisis Kebijakan Pendidikan menjelaskan dan merangkum lima tahap dan pertanyaan di atas sebagai berikut:39
1. Perumusan Masalah. Kebijakan Perumusan masalah ini sama dengan mendefinisikan suatu masalah dengan menghasilkan informasi mengenai kondisi- kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan.40 Perumusan masalah dilakukan berdasarkan pengenalan masalah terhadap suatu persoalan yang memerlukan perhatian pemerintah yaitu dengan melakukan eksplorasi berbagai alternatif, dan perumusan seperangkat tindakan yang lebih dipilih, usaha-usaha untuk mencapai konsensus atau kompromi, dan otorisasi pengaturan arahan- arahan.41 Menyusun masalah kebijakan terdiri dari tiga langkah, yaitu: mengartikan, mengkonsep dan mengkhususkan masalah. Tiap-tiap langkah ini menghasilkan informasi tentang situasi, dan bentuk masalah. Permasalahan yang dihadapi tersebut berimbas pada perlunya dibuat kebijakan karena permasalahan merupakan titik tolak sebuah kebijakan harus dibuat. Metode menyusun masalah ini dengan mengidentifikasi masalah yang ada secara mendalam dan mensinkronisasikan dengan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan dan
38Dunn, Public Policy, 18.
39Nanang Fattah, Analisis Kebijakan Pendidikan, (Bandung: PT Remaja Rosdakarya, 2013), 8.
40Fattah, Analisis Kebijakan, 54.
41Mudjia Rahardjo, Pemikiran Kebijakan Pendidikan Kontemporer, (Malang:
UIN Maliki Press, 2010), 4.
25
asumsi-asumsi yang mendasarinya guna memasuki proses pembuatan kebijakan melalui penyusunan agenda setting.
2. Meramalkan Alternatif Kebijakan (Prediksi). Para ahli analisis kebijakan harus meramalkan apa yang akan terjadi berkenaan dengan masalah kebijakan dan mencari tindakan yang tepat untuk menangani masalah-masalah itu di dalam waktu yang akan datang, setelah itu menyediakan sejumlah alternatif objektif yang dapat dicapai, karena pada tahapan ini menyediakan informasi mengenai konsekuensi pada masa datang dari penerapan alternatif kebijakan, termasuk tidak melakukan sesuatu. Tahapan analisis pertama akan menghasilkan kebijakan-kebijakan alternatif melalui pencarian solusi dari permasalahan yang telah ditetapkan dengan mengumpulkan informasi, mengidentifikasi dan mengorganisasikan data yang relevan, teori dan fakta tentang permasalahan yang akan terjadi dimasa depan akibat dari alternatif yang dirumuskan atau tidak melakukan alternatif tersebut dan dilakukan dalam tahap formulasi kebijakan.
3. Merekomendasikan Penerapan Kebijakan (Preskripsi). Rekomendasi adalah informasi mengenai jangkauan penerapan kebijakan yang menyediakan hasil yang berguna untuk kelompok orang atau komunitas tertentu secara umum. Hal ini berhubungan dengan nilai, maka dari itu rekomendasi kebijakan tidak hanya evaluasi empiris saja akan tetapi berhubungan dengan aspek normatif. Untuk itu pada tahapan ini menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan relatif dari konsekuensi di masa depan dari suatu pemecahan masalah.42 Penerapan kebijakan meliputi usaha-
42Fattah, Analisis Kebijakan, 55.
26
usaha untuk mentransformasi keputusan ke dalam istilah operasional, maupun usaha yang berkelanjutan untuk mencapai perubahan-perubahan besar dan kecil yang diamanatkan oleh keputusan- keputusan kebijakan. Penerapan kebijakan sebagai bagian penting dari proses kebijakan, karena kegagalan dan keberhasilan suatu kebijakan akan tergantung pada proses penerapan kebijakan.
Kegagalan suatu kebijakan dapat diakibatkan karena pelaksanaan implementasi kebijakan yang tidak tepat. Program-program kebijakan akan ditentukan pada tahap pelaksanaan dan implementasi kebijakan.
Seringkali kebijakan yang dibuat tidak dapat dilaksanakan karena sulit untuk diimplementasikan.
Hal ini sesuai dengan pendapat Patton dan Sawicki bahwa “Suatu kebijakan justru akan menemukan banyak masalah pada tahapan pengimplementasian, karena tidak semua kebijakan memuaskan semua orang. Dengan demikian, maka alternatif-alternatif yang dipilih oleh pembuat kebijakan, haruslah yang dapat diimplementasikan.43 Selanjutnya secara singkat, Dunn mengemukakan bahwa “policy implementation involves the execution and steering of a course of action over time”.44 Purwanto mengemukakan bahwa “Implementasi kebijakan intinya adalah kebijakan untuk mendistribusikan keluaran kebijakan yang dilakukan oleh para implementor kepada kelompok sasaran (target group) sebagai upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan”.45
43Patton dan Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis And Planning, (Whitelhall, Wellington New Zaeland: Book Liited, 1986), 289.
44Dunn, Public Policy, 60.
45 Purwanto Dan Sulistyastuti, Implementasi Kebijakan Publik, Konsep dan Aplikasi Di Indonesia, (Jakarta: Gava Media, 2012), 21.
27
4. Monitoring Kebijakan (Deskripsi). Monitoring dalam arti yang sederhana merupakan nama lain untuk usaha mendeskripsikan dan menjelaskan tentang kebijakan publik.46 Monitoring merupakan prosedur yang digunakan untuk memperoleh informasi mengenai penyebab dan konsekuensi dari kebijakan publik. Sehingga hasil informasi tentang konsekuensi akan berimbas sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternatif kebijakan tersebut.47 Monitoring ini membantu para ahli analisis untuk menggambarkan hubungan antara pelaksanaan program kebijakan dengan hasilnya. Tahapan ini menyediakan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan yang diambil sebelumnya. Ini membantu pengambilan kebijakan dalam tahapan implementasi kebijakan.
5. Mengevaluasi Kinerja Kebijakan. Istilah evaluasi mempunyai arti yang menunjukkan pada aplikasi beberapa skala nilai terhadap hasil kebijakan dan program. Evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat dari hasil kebijakan tersebut, yaitu nilai yang dapat memberikan sumbangan pada tujuan atau sasaran.
Dalam hal ini, dapat dikatakan bahwa kebijakan atau program telah mencapai tingkat kinerja yang bermakna yang memberi arti bahwa masalah- masalah kebijakan teratasi dengan baik.48 Evaluasi ini juga dapat menggeneralisasikan informasi tentang kinerja kebijakan agar sesuai dengan kebutuhan, nilai, kesempatan yang dapat menyelesaikan masalah. Monitoring menjawab pertanyaan “apa, bagaimana, mengapa terjadi.
Tahapan ini membuahkan pengetahuan yang
46Fattah, Analisis Kebijakan, 203.
47Fattah, Analisis Kebijakan, 55.
48 Fattah, Analisis Kebijakan, 234.
28
relevan dengan kebijakan tentang ketidak sesuaian antara kinerja kebijakan yang diharapkan dengan kebijakan yang dihasilkan. Penilaian kebijakan menghasilkan premis-premis nilai dengan kebutuhan untuk menjawab pertanyaan masalah, sebab dalam evaluasi kebijakan ini menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan atau mengatasi masalah”.
Penjelasan dan uraian Dunn di atas akan sangat membantu dalam menganalisis kebijakan Pemerintah ketika mengeluarkan kebijakan tentang ketentuan- ketentuan penyelenggaraan pembelajaran di tingkat SMA di Kota Mataram. Jawaban-jawaban atas pertanyaan tersebut merupakan data penting ketika mengkonfrontasikannya dengan fakta yang terjadi di lapangan, sehingga dapat diambil kesimpulan-kesimpulan atau temuan yang berarti dalam penelitian ini.