난민협약과 국제관습법 이외에 강제송환금지의 원칙은 고문방지협약
(137)등 기타 조약에서도 중요한 지위를 차지한다. 고문방지협약 제3조는
(135) Guy S. Goodwin-Gill and Jane McAdam, The Refugee in International Law, 3rd ed. Oxford University Press, New York, 2007, p.232.
(136) 조정현(2009), 국제인권법상 탈북자의 보호가능성 및 그 실행, 국제법학회논총, 54(1), p.185
(137) <고문 및 그 밖의 잔혹한, 비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약>, 이하 <고문방지협약>으로 약칭.
고문을 받을 위험이 있는 국가에 어떤 사람이라도 송환하는 것(expel, return or extradite)을 금지한다고 명확히 규정하고 있다.
“어떠한 당사국도 고문받을 위험이 있다고 믿을 만한 타당한 근거 가 있는 다른 나라로 개인을 추방·송환 또는 인도하여서는 아니 된 다.
위와 같이 믿을 만한 근거가 있는지를 결정하기 위하여, 권한 있 는 당국은 가능한 경우 관련 국가에서 현저하며 극악한 또는 대규모 인권침해 사례가 꾸준하게 존재했는지 여부를 포함하여 모든 관련 사항을 고려한다.”
유엔인권위원회(United Nations Commission on Human Rights)는 난민 협약에서 규정된 것과 달리 고문방지협약의 강제송환금지 원칙은 절대적 효력을 지니며, 모든 사람에게 적용된다고 해석했다. 즉, 이는 해당 개인 이 난민 지위를 획득했는지의 문제와 별개로, 모든 사람에게 적용된다는 것이다. 또한, 해당 원칙은 국제관습법으로 인정되고 있다.(138)
탈북자 강제송환문제에 대하여 한국을 비롯한 국제사회는 본인의 의사 에 반하는 강제송환은 인권에 반하며, 중국과 북한은 국내법과 양국협정 에 의거해 불법 월경자를 본국에 송환할 수 없다고 비판한다. 해당 쟁점 은 강제송환 가능 여부에 대한 찬반을 넘어 한중 간 외교 쟁점으로도 부 각되면서 양국관계의 악재로 작용하고 있다. 이 같은 문제는 다양한 요 소로 인해 그 해결방안의 도출이 쉽지 않다.
북한과 중국 사이 국경관리와 안전이라는 차원에서 중국은 불법 월경 자를 단속하면 북한으로 송환하고 있다. 실제로 중국 내 탈북자는 명백 한 정치적 망명의지를 가진 정치 난민과 경제적 이유로 일시 중국에 나
(138) 刘国福，《国际难民法》，p.13. 참조.
온 경제적 난민이 혼재되어 있다. 이는 정치적 망명과 경제적 난민을 구 분하지 않고 모든 탈북자를 난민으로 규정할 수 없는 근거가 된다.
이 문제에 관한 UNHCR의 관행에 의하면 강제송환금지의 원칙은 대량 난민 사태에 있어 국경에서의 입국거절 불가를 포함하는 폭넓은 개념으 로 받아들여진다. 1981년 ‘The Executive Committee of the High Commissioner’s Programme (EXCOM)’은 모든 경우에 있어서 입국거절 불가를 포함하는 강제송환금지의 기본 원칙은 엄격하게 준수돼야 한다고 결론을 내렸다.(139) 또한 1993년 유엔 총회에 제출한 UNHCR의 보고서에 의하면 모든 난민은 그의 지위가 확정될 때까지는 난민이라는 추정 하에 다루어져야 하며, 강제송환금지의 원칙은 그와 같이 공식적으로 난민자 격이 확정되었는가를 불문하고 적용되어야 한다.
이에 따라 1997년 EXCOM은 강제송환금지의 원칙을 다음과 같이 매우 폭넓은 개념으로 파악했다. 즉, 이 원칙은 공식적으로 난민 지위를 부여 받았는지 아닌지를 불문하고, 자신들의 자유와 생명이 위협받을 수 있거 나, 또는 자신들이 고문의 위협에 처할 위험이 있다고 믿을 만한 실질적 인 근거가 있는 영역으로의 추방 혹은 송환을, 그 방법을 불문하고 금지 한다는 것이다. 따라서 탈북자들은 강제송환금지의 원칙 적용을 받아 북 한으로 강제송환될 수 없다. 그러나 중국은 비록 난민협약상의 체약국이 지만 탈북자들이 박해를 받을만한 근거가 없으며 경제요인으로 탈북한 자로 보고 북한과 체결한 양변의정서에 의해 탈북자들을 북한으로 강제 송환하고 있다. 이상 논의를 바탕으로 중국의 탈북자 정책은 아래와 같 이 요약하고 평가할 수 있다.
중국은 1982년 중국 헌법 제32조 제2항에서 “중국은 정치적인 이유로 피난을 신청한 자에게 비호를 받을 권리를 부여할 수 있다”라고 규정하
(139) 이봉구, 북한이탈주민의 국제적 보호, <통일과 법률>, p.84.
고 있다. 1985년 중국 외국인 출입국관리법 제15조에서 “정치적인 이유 로 피난을 신청한 자는 중국 정부 담당 기관의 인정을 걸쳐 중국 경내 거주할 수 있다”는 규정도 있다. 또 2012년 출입국관리법 제46조는 “비 호 신청자는 난민 신분을 선별하는 동안에 공안기관이 발급한 임시 신분 증으로 중국 경내 체류할 수 있다. 난민 지위를 받은 자는 중국 경내 거 주할 수 있다”고 규정한다.
그러나 이 같은 일부 규정만으로 복잡한 난민 문제를 잘 해결할 수가 없다. 중국이 개별적인 일부 사례를 제외하고는, 대부분의 탈북자을 일 괄적으로 경제적 이주민으로 판단해 왔다. 그들을 오로지 북한 국민으로 간주하고 탈북자 문제를 중국과 북한간의 양자 문제로서 중조양변의정서 에 따라 처리하며, 탈북자들을 북한으로 강제송환하는 행위는 적어도 고 문방지협약상의 강제송환금지 원칙 위반일 것이다. 또한, 1951년 난민협 약상의 난민 선별 의무도 성실히 이행하지 않았으며, 난민협약과 난민의 정서에 준수의무(140)를 위반할 가능성도 크다.
또 다른 관련 국가들의 탈북자 정책들과 비교하면 현재 중국은 난민특 별법이 부재한 법적 공백 상태로 평가된다. 난민을 선별하여 해당 난민 에게 비호를 제공하는 특별 절차도 도입되어 있지 않은 실정이다. 게다 가 중국은 “국내법, 국제법, 인도주의를 근거하여 탈북자 문제를 처리해 왔다”는 주장과 어긋나게 인권을 보호하는 것보다 항상 자국의 국익을 주장하여 자국의 주권만을 강조해 왔다. 북경에서 UNHCR 고등판무관 사무실이 있지만, 중국 정부의 난민 문제에 대한 UNHCR과의 실질적인 협력은 미미하다. 따라서 재중 탈북자 문제를 해결함에 있어 이어서 제5 장 제2절은 탈북자의 강제송환과 관련된 중국의 국제 인권 조약 이행 의
(140) VCLT 제26조 (약속은 준수하여야 한다.) 유효한 모든 조약은 그 당사국을 구속하 며 또한 당사국에 의하여 성실하게 이행되어야 한다.