UNHCR의 입장 차이는 각 나라에서 인정되는 난민의 개념 범위가 UNHCR이 주장하는 난민의 범위와는 다르다는 것을 보여준다. 중국의 경우 1951년 난민협약 및 1967년 채택된 ‘난민 지위에 관한 의정서 (Protocol Relating to the Statue of Refugees: 난민 의정서)’에서 규율하 는 협의의 협약 난민 개념만을 인정하고 있다. 난민 인정의 권한과 절차 는 국제법상 통일된 표준과 규범은 없고 각 국가한테 맡겨져 있다. 이러 한 국제법의 헛 점을 틈타 중국은 미얀마 월경자를 비롯한 탈북자 등 사 람들을 협약 난민으로 인정하지 않는 행위가 자국의 사법적 주권의 행사 라고 주장해 왔다.
일부 미얀마 월경자가 중국 정부로부터 인도주의적 지원을 받고 나머 지 대부분은 중국 징푸어족에 도움을 구하는 경우가 더 일반적이다. 또 한, 이들이 중국 정부 당국에 “인도주의적 지원”을 받은 적이 없다는 증 언이 상당수 확인된다.(60) 이러한 미얀마 월경자와 탈북자의 경우, 정치 적 이유로 인해 박해받았다고 보기 어렵기 때문에, 중국법상 인도차이나 난민에게 주어진 난민 지위를 누리지 못했다. 탈북자와 미얀마 월경자의 상황이 어느 정도 비슷함을 고려할 때, 이 두 사안을 비교 연구하는 것 도 의미 있을 것이다. 그러나 미얀마 월경자와 달리 탈북자의 경우 전쟁 같은 무력 충돌의 요소가 없으므로, 이 같은 긴급조치보다는 사회질서 유지의 요소가 강력히 작용할 것으로 보인다. 과연 미얀마 월경자를 처 리하는 법적 근거인 긴급상황대응법을 탈북자에 적용하여 이들의 보호 가능성을 도출할 수 있을지의 여부를 제5장 제1절에서 검토할 것이다.
난민 문제와 관련된 중국 국내법은 주로 위에 언급했던 헌법, 출경입 경관리법, 긴급상황대응법이 있다. 이러한 현행 법률 이외 난민 문제에 관한 특별법 제정에 있어 2006년 1월에 중국 국무원 사무국(中国国务院 办公厅)이 <2006년 국무원 입법 사정에 대한 의견>(61)을 발급했을 때,
<난민관리 잠정조례>(외교부, 공안부, 민정부 초안)(62)을 “연구를 조속히 진행해야 하고 조건이 익숙하면 적절한 입법안을 제기해야 하는 프로젝 트”로 선정했다. 2008년 9월에 외교부, 공안부, 민정부 세 부서가 협력해 서 국무원에서 ‘난민 선별 및 관리 초안’(63)을 제출했다.(64)
이 ‘난민 선별 및 관리 초안’은 긴급상황대응법 등 현행법을 이용하 여 인도차이나 화교 난민과 동남아 지역 월경자 문제를 처리했던 경험이 반영되어 중국 당국의 난민에 대한 이해와 중시를 강조하고 있다. 그러 나 여러 가지 어려움으로 인해 결과적으로 난민 관련 특별 법안의 채택 은 실패되었다. 따라서 중국의 난민 처우 개선을 위한 입법 노력이 더욱 시급한 실정이다.
이상으로 중국은 헌법 문서와, 2개 출경입경관리법을 통해 난민에게 비호를 제공한다는 입장을 뚜렷하게 밝혔다. 유감스러운 것은 헌법에서 중국은 오직 개념적 차원에서 “정치적 이유로 피난처를 찾는 외국인”에 게 비호와 거주권을 부여하고 있다는 사실이다. 상세한 난민 정의와 범 위에 대한 설명이나 해석 또한 부재하다. 즉, 중국 국내법에는 난민과 관련된 국제협약을 구체적으로 이행하는 조항이 없다고 볼 수 있다.
게다가 난민이란 용어는 중국에서 적어도 세 가지 의미로 해석할 수
(61) 중국어 원문: 关于做好国务院2006年立法工作的意见.
(62) 중국어 원문: 难民管理暂行条例.
(63) 중국어 원문: 难民甄别和管理办法送审稿.
(64) 刘国福，《中国难民法》，世界知识出版社，2015，pp.46~48. 참조.
있다. 중국 국내법이나 중국 외교부가 주장하는 정치 난민, 그리고 중국 이 체결한 1951년 난민협약과 난민 의정서에서 규정되는 협약 난민이 있 다. 두 개념 모두 보통 사람들이 생각하는 일반적인 난민 개념인 “전쟁 이나 자연재해로 인해 거주소를 잃고 생존의 어려움을 겪는 자”(65)와는 거리가 멀다.(66) 난민 용어의 규범적인 사용을 하지 못해 난민 선별 및 지위 인정하는 데 혼란을 일으킬 수밖에 없다.
이렇게 다양한 난민 용어의 실제 사용에 있어 중국 정부가 오직 협약 난민 중 정치 난민만 난민 지위를 받는 것으로 해석할 가능성이 크며, 중화인민공화국 성립 이래 60여 년간 대규모로 승인한 난민은 오직 인도 차이나 화교 난민인 것을 참작한다면, 앞으로도 이들과 어느 정도 비슷 한 상황에 있는 경우에만 중국 정부에 의해 난민으로 인정될 수 있을 것 으로 예측된다.
인도차이나 난민과 달리 탈북자에 대해 중국 정부가 취하는 입장은 매 우 제한적인 정치 난민 정의 해석이다. 반면에 UNHCR이 보호하고자 하 는 대상은 가장 광범위한 개념의 난민이다.(67) 이 같은 확대적 난민 개념 은 ‘아프리카 난민 문제의 특수 상황에 대한 아프리카 단결기구 협약 (OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa: OAU 협약)’과 중남미 지역의 ‘카르타헤나 선언 (Cartagena Declaration)’ 등의 지역적 난민협약 및 선언에 의해 발전했으며 이제는 국제적으로 확립된 관행으로 평가된다.
중국의 출경입경관리법 및 긴급상황대응법의 조문을 해석한 결과 해당
(65) 中国社会科学院语言研究所词典编辑室，《现代汉语词典》（汉英双语），外语教学与 研究出版社. “难民：由于战火或自然灾害等原因而流离失所生活困难的人”.
(66) 刘国福，《中国难民法》，世界知识出版社，2015，pp.3~9.참조.
(67) 杨 春，姚 欢， “中 国 政 府 及 时 应 对 难 民 涌 入” ，新 世 纪 周 刊， 2 0 0 9年9月9日, http://news.sina.com.cn/w/sd/2009-09-09/181518615604_2.shtml.
법의 적용 범위에 탈북자를 포함할 가능성이 있지만, 실제로 탈북자들이 중국 사법부를 통해 스스로 권리를 주장한 사례는 없었다. 또한, 사법의 소극성으로 인해 탈북자에 문제에 관한 사법 판례를 찾아볼 수도 없었 다. 실제로 중국이 재중탈북자나 다른 개인 난민 업무를 처리할 때, “일 사일신청, 일사일처리”로(68) 구체적인 사건 상황에 따라 처리해 왔다. 이 러한 방식은 중국의 난민 선별, 인정 및 보호가 체계적으로 발전해 나가 는 데 있어 부정적 역할을 할 것이 틀림없다.(69)
(68) “一事一申请，一事一处理”：구체적인 케이스가 발견되는 대로 행정 기관 (주로 공 안 기관)이 검토하고 처리하는 방식.
(69) 王元君，关于建立我国难民保护法律制度的几点思考，《公安研究》，2005年，第12 期，p.47.
제 3 장 재중 탈북자의 국제법적 지위
탈북자 문제의 핵심은 중국이 탈북자들이 난민이 아닌 오직 “경제적 이주민”, 혹은 “불법 월경자”로 간주하는 것이다. Guy S. Goodwin 주장 하는 것처럼, 난민 정의의 발전과 강제송환금지 원칙 범위의 불확정은 기존의 국제조약보다 난민 문제에 있어 보다 문제가 된다. 그렇다면, 탈 북자의 국제법상 지위를 인정하기 이전에 난민의 정의 및 관련된 기타 난민 유형의 개념도 더욱 검토할 필요가 있을 것이다.
제2장에서의 중국 정부 입장 검토는, 중국이 기본적으로 탈북자의 난 민 지위를 불인정 하고 있음을 보여주었다. 그렇다면 과연 중국 측에서 주장하는 난민 개념의 정의가 국제법상 확립된 난민 개념에 합치하는지 의 여부를 평가해야만, 중국 정부 입장의 합법성을 판단할 수 있을 것이 다. 또한, 탈북자의 국제법상 지위를 검토하고 그들의 권리를 규명하는 작업은 재중탈북자 문제의 해결과 중국의 탈북자 정책을 평가하는 데 큰 의미가 있을 것으로 기대된다.
UNHCR은 전 세계의 난민 관련 업무의 선도적 역할을 하는 유엔 기구 로서, 인도주의에 따라 도움이 필요한 사람들에게 가능한 많은 지원을 하고자 한다. 특히 1951년 난민 협약과 난민 의정서에 규정된 협약난민 개념의 제한성으로 인해, 난민과 유사한 지위에 있는 사람들이 적절한 보호를 받지 못하는 상황에 집중한다. 난민과 유사한 사람들은 이른바 UNHCR 우려 대상자()라는 개념으로 불리며, 이를 통해 기존 난민 개념 의 제한성을 극복하고 난민과 유사한 지위의 사람들에까지 국제법의 보 호를 확대하는 역할을 한다. 이처럼 난민의 개념이 단순히 정의되지 않 음을 염두에 둘 때, 논의되는 개념에 따라 분류하여 더욱 체계적으로 접
근하는 것이 요청된다.