The Background and Future Tasks of Unification Tax Suggested by the Lee Myung-bak Administration
Ⅲ. 통일한국의 선거제도로서 독일식 선거제도
이 장에서는 독일의회의 선거제도 사례를 통해 통일한국의 선거제도를 모색하 고자 한다
.
독일의 사례는 지역구와 비례대표의 균형과 조화를 꾀한다는 점에서 이에 대한 검토는 통일한국의 선거제도를 디자인하는데 유의미한 시사점을 제공 할 수 있을 것이다. 통일한국의 선거제도는 남북간 의회구성에 대한 합의가 전제 되어야 하지만,
반드시 특정 유형의 통합을 조건으로 하지는 않는다. 여기서 모색 되는 통일한국의 선거제도는 남북간 국가연합을 거쳐 연방의 단계이든, 완전한 영 토적 통일이 이루어진 통일국가의 단계이든 향후 단일의회가 구성되었을 경우 채 택될 수 있는 선거제도를 의미한다. 무엇보다 제도디자인의 초점은 통일의 유형이 나 정부형태보다는 남북한이 통일 후 갈등과 균열을 극복하고 상호공존의 토대를 구축하여 실질적인 통합으로 이행할 수 있는 방안의 모색에 있다.1.
독일의회 선거제도의 운영원리와 제도효과독일식 선거제도는 대표성과 비례성을 조화시키는 독특한 선거방식을 채택하 고 있다
.
15 유권자는 2표를 행사하며 1표는 지역구후보자에게, 다른 1표는 정당의 비례대표명부에 투표한다.16 독일식은 개별정당의 득표율에 따라 일차적으로 정 당별 의석을 정한 후, 이를 다시 주별로 재배분하는 2차 배분을 통해 의석할당이 이루어진다. 할당된 의석보다 지역구의석이 많으면 초과의석(overhang seat)으 로 인정하고, 적으면 비례의석으로 채우는 방식이다. 이처럼 독일식 선거제도는 의석수를 정하는 방식에 있어서 비례대표제를 따르지만, 당선인결정은 지역구 직 선대표와 비례명부를 혼합한 방식을 채택하고 있다.독일식 선거제도는 지역간 의석편중을 완화하는 효과를 보이는 것으로 알려져 있다. 독일식이 그러한 제도적 효과를 보이는 이유로 대부분의 연구들은 비례대표 적 성격이 강하기 때문인 것으로 기술하고 있다. 물론 선거제도의 비례성이 높다 는 것은 그만큼 사표가 줄어들게 되고 지지도가 약한 정당들도 의석을 확보할 가
15이처럼 독일선거제가 다수대표제와 비례대표제라는 서로 다른 제도를 기능적으로 보완한다는 점에서 ‘상이상합(相異相合)적 성격’으로 규정하기도 한다. 황오연, “독일 선거제도와 한국 선거 제도방향 모색,” 인문사회과학연구, 제6편 (1999), p. 271.
16비례대표명부는 명부의 개방성으로 볼 때 당선순위의 결정에 유권자의 선호도가 반영되는 ‘개방 형 명부제’(open list system)라기 보다 후보자의 당선순위가 정당에 의해 이미 결정되어있는
‘폐쇄형 명부제’(closed list system)라고 할 수 있다.
능성이 높다는 것을 의미하므로 지역주의 완화에 기여할 수 있다. 하지만 독일식 이 보여주는 지역주의 완화효과를 비례성에서만 찾는 것은 타당하지 않다. 오히려 독일식의 높은 비례성은 지역주의완화의 측면에서 보았을 때 긍정적이지만은 않 다. 독일식에서 최종 의석배분은 정당의 전국득표율이 적용되는
‘일률배분식’이
아니라 개별정당의 주별 득표율에 따라 이루지는 ‘권역별 배분식’이기 때문이다.정당의 전국득표율에 따라 배분된 의석이 다시 주별 득표율에 의해 배분되므로 해당 주에서 지지도가 약한 정당은 많은 의석을 확보하기 어렵게 된다. 따라서 독 일식의 지역주의 완화효과는 비례성보다는 의석배분방식에 기인하는 측면이 크 다. 전술한 바와 같이 독일식에서는 2차 의석배분에서 주별 할당의석에서 지역구 의석을 뺀 잔여의석을 비례의석으로 채우는데, 지역구의석이 할당의석과 동일하 면 모두 지역구의석으로 채워지는 메커니즘이다. 또 지역구의석이 할당의석을 초 과하는 초과의석은 해당 정당의 다른 주에 비례의석으로 채워진다. 주단위로 보 면, 지역구의석이 배분의석과 같거나 그보다 많을 경우 비례의석은 한 석도 얻지 못하는 셈이다. 이처럼 독일식에서는
1:1로 설정된 지역구와 비례의석의 배분이
상쇄적으로 작용하기 때문에 특정지역에서 의석을 독점하는 지역패권정당이 출현 하기 어렵다. 예를 들어 2009년 실시된 독일총선의 경우 바이에른(Bayern)에서 기사련(CSU)은 정당득표율에 따라 42석을 배분받아 지역구의석 45석 전부를 획 득하였으나, 비례의석에서는 단 1석도 얻지 못했다. 반면, 그 밖의 정당들은 지역 구의석을 얻지 못한 대신 정당득표율에 따라 비례의석을 얻을 수 있었다. 결국 기 사련 45석, 사민당 16석, 자민당 14석, 녹색당 10석, 좌파정당 6석으로 기사련의 지역구 의석독점이 상당히 완화되는 결과를 보였다. 이처럼 지역구의석을 많이 얻 을수록 그만큼 비례의석이 감소하게 되는 독일식 선거제도의 독특한 의석배분방 식은 특정 정당이 특정 지역에서 의석을 독점하는 현상을 완화시키는 효과를 보 인다고 할 수 있다.독일식 선거제도가 보이는 지역주의 완화효과는 한국의 18대 총선결과에 독일 식을 적용했을 때도 나타난다. 전체 299석 중 무소속의석 25석을 제외한 274석을 대상으로 독일식을 적용했을 때 초과의석 49석을 포함하여 총의석수는 348석으로 늘어난다. 전체적으로 모든 정당이 의석수의 증가를 보이지만 군소정당의 약진이 두드러진 것을 알 수 있다. 자유선진당은 18대 총선에서 지역구와 비례대표를 합 해 18석을 얻었지만 독일식에서는 25석을 얻는 것으로 나타났고, 민주노동당은 5 석에 불과했으나 3배가 넘는 17석을 얻었고, 창조한국당은 3석에서 11석으로 나 타났다
.
특히 친박연대의 경우 제2야당으로 부상하는 것으로 나타났다. 18대 총선에서 친박연대는 지역구 6석과 비례대표 8석을 합해 14석을 차지하는데 그쳤지 만, 독일식을 적용했을 때 39석으로 늘어나는 것을 알 수 있다. 이는 친박연대의 정당득표율이 다른 군소정당보다 월등히 높았기 때문에 정당득표율을 기준으로 배분의석을 정하는 독일식에서 유리하게 나타나는 것이다. 의석의 지역간 분포를 보더라도 18대 총선에서는 지역구에서 의석을 확보하지 못하는 정당들이 독일식 에서는 전반적으로 균형적인 의석분포를 보이는 것으로 나타났다. <표 1>에서는 전국 16개 시·도를 권역단위로 설정하였는데, 권역을 광역화하면 지역간 의석분 포의 비례성은 더 높아지게 된다. 이처럼 독일식 선거제도는 정당의 지역간 균형 적 의석분포를 가져오는데 효과가 있음을 알 수 있다.
<표 1> 18대 총선과 독일식 적용시 의석분포 비교
정 당 권 역
한나라당 통합민주당 친박연대 자유선진당 민주노동당 창조한국당
18대 독일식 (배분의석+
초과의석) 18대
독일식 (배분의석+
초과의석) 18대
독일식 (배분의석+
초과의석) 18대
독일식 (배분의석+
초과의석) 18대
독일식 (배분의석+
초과의석) 18대
독일식 (배분의석+
초과의석)
서울 40 40 7 18 0 7 0 3 0 2 1 3
부산 11 11 1 3 1 5 0 1 0 1 0 1
대구 8 8 0 1 3 5 0 1 0 0 0 1
인천 9 9 2 4 0 2 0 1 0 1 0 1
광주 0 0 7 7 0 0 0 0 0 1 0 0
대전 0 2 1 2 0 1 5 5 0 0 0 0
울산 5 5 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0
경기 32 32 17 17 1 7 0 3 0 3 0 3
강원 3 5 2 2 0 1 0 1 0 1 0 0
충북 1 3 6 6 0 1 1 1 0 0 0 0
충남 0 3 1 2 0 1 8 8 0 0 0 0
전북 0 1 9 9 0 0 0 0 0 1 0 0
전남 0 1 9 9 0 0 0 0 0 1 0 0
경북 9 10 0 1 1 4 0 0 0 1 0 1
경남 13 13 1 2 0 4 0 1 2 2 0 1
제주 0 1 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0
계 131 144 66 87 6 39 14 25 2 17 1 11
주) * 18대 총선의 정당별 총의석은 비례의석을 뺀 지역구의석임. 비례의석을 포함한 전체의석수는 한나라
당 153석(131+22), 민주당 81석(66+15), 친박연대 14석(6+8), 자유선진당 18석(14+4), 민주노동당 5 석(2+3), 창조한국당 3석(1+2)
** 한나라당 서울의 경우 독일식을 적용했을 때 권역별 배분의석이 26석이지만 이 배분의석보다 지역구
의석이 많으므로 40석이 됨(배분의석 26석+초과의석 14석) 자료: <www.nec.go.kr> 18대 총선결과를 근거로 필자 계산
2.
독일선거제도의 한계:
의석분포의 지역간 불균형1990년 12월 2일 전독일 연방의회선거를 앞두고 기존 동독지역에서 결성되었던
단체나 정당들이 서독의 정당체계로 흡수되었다. 1990년 8월 서독의 자민당
(FDP)과
동독의 자유주의 성향의 정당들이 통합되었고, 10월에는 서독의 기민련(CDU)과 동
독의 기민당이, 9월에는 동·서독간 사민당(SPD)의 통합이 이루어졌다.
녹색당(Grüne)과 연맹 90(Bündnis90)은 12월 2일의 연방선거 직후 통합되었다.
이미 1989년 10월 3일 동독의 몰락으로 당내외적으로 존립의 위기를 맞은 통일당(SED)은 민 사당(PDS)으로 당명을 변경하고 당지도부를 교체하여 쇄신된 이미지를 보였다. 하 지만 민사당은 의회민주주의를 근간으로 정착된 서독의 정당체제에 제도적으로는 편입되었으나 ‘자본주의체제의 극복
’과 ‘사회주의 실현’이라는 통일당의 이념적 틀로
부터 단절되지 못하여 구서독지역 유권층의 지지를 얻지 못하는 한계를 보였다.<표 2> 통일 후 정당별 연방총선 결과(1990-2002)
(단위: %)
CDU/CSU SPD B90/Grüne FDP PDS
1990
Total 43.8 33.5 5.1 11.0 2.4
West 44.3 35.7 4.8(Grüne) 10.6 0.3
Ost 41.8 24.3 6.2(Bündnis) 12.9 11.1
1994
Total 41.5 36.4 7.3 6.9 4.4
West 42.1 37.5 7.9 7.7 1.0
Ost 38.5 31.5 4.3 3.5 19.8
1998
Total 35.2 40.9 6.7 6.2 5.1
West 37.0 42.3 7.3 7.0 1.2
Ost 27.3 35.1 4.1 3.3 21.6
2002
Total 38.5 38.5 8.6 7.4 4.0
West 40.8 38.3 9.4 7.6 1.1
Ost 28.3 39.7 4.7 6.4 16.9
* 각 당의 정당명부에 의한 제2투표 결과
자료: <http://www.pds-online.de/wahlen/wahlergebnisse/bundestag.htm; http://www.btw2002.de>
(2010.9.30)
민사당이 구서독지역의 유권자로부터 외면받게 된 이유는 일차적으로 민사당 의 공산주의적 이미지에 있었다. 또 이념적 폐쇄성으로 인해 서독지역 정당들과 차별적인 정책적 대안이나 사상을 제시하지 못했다. 이러한 서독 유권층과의 괴리
는 민사당으로 하여금 구동독지역 유권층의 지지에 집중되는 결과를 가져왔다. 민 사당은 서독지역에서는 무력함을 보여주었지만 구동독지역에서는 비약적인 지지 를 얻으면서 대안정당으로 자리잡기 시작하였다. 통일 이후 잇따른 연방의회선거 에서 민사당은 서독에서는 미미한 지지를 보였지만, 동독지역에서는
11%(1990
년), 19.8%(1994년), 21.6%(1998년) 16.9%(2002년)로 안정적인 지지율을 보였 다. 동독지역에서 민사당에 대한 동독지역주민의 지지율의 증가는 동서지역간의 경제적 격차, 구동독지역의 실업률증가 등과 같은 사회적 문제들이 집권 적·녹(사민당
/녹색당)연정에 대한 저항으로 이어진 것으로 볼 수 있고,
이것이 구동독주민들로 하여금 구동독에 지역적 근거를 둔 민사당에 정당일체감을 강화시키는 요인 으로 작용했다고 볼 수 있다. 무엇보다 통일 후 경제난의 심화, 실업률의 증가와 같은 경제적 요인들이 집권여당에 대한 강한 불만과 과거 동독시절에 대한 향수 로 표출되어 민사당을 지지하게 되는 저항투표(Protest voting)로 변질되었다고 볼 수 있다. 민사당과 달리 거대정당인 기민/기사련과 사민당은 지지율에 있어서 동서독간 큰 편차를 보이지 않았다. 특히 사민당은 정당들 중에서 동·서독간 편차 가 가장 적게 나타났다. 반면 자민당과 녹색당은 동독지역보다는 서독지역에서 상 대적으로 높은 지지율을 보였다. 이로써 1990년 통일 이후의 독일정당체계를 보 면 서독지역에서는 전국정당으로 변모한 기민/기사련과 사민당 그리고 소수정당 인 녹색당과 자민당이 경쟁구도를 형성하는
4당체계를 구축한 반면,
동독지역에 서는 기민/기사련, 사민당, 민사당의3당 경쟁구도가 형성되었다.
17독일의 선거제도는 앞에서 설명한 바와 같이 정당득표를 의석배분의 기준으로 삼고 이를 기초로 권역별로 재배분하는 방식이다. 따라서 특정 권역에서 특정 정 당이 의석을 독점하는 지역주의를 차단하는 효과는 있지만, 그것은 어디까지나 해 당 권역에서 다른 정당들이 비례의석을 확보했을 때 가능하다. 예컨대, 타 정당이 해당 권역에 배분받은 의석이 없거나 그 수가 극히 미미할 경우 정당간 의석분포 는 균형적으로 나타나기 힘들다. <표 3>은 1990년 통일 후 처음으로 실시된 제12 대 독일총선결과이다. 정당의 주별 의석분포를 보면 지역구에서 의석을 얻지 못해 도 비례의석을 배분받아 해당 주의 의석수가 증가하는 것으로 나타났다. 서독의 사민당과 기민/기사련은 지역구선거에서 서독지역에 집중된 의석분포를 보이는 데, 이는 소선거구에서 다수대표제로 선출되는 지역구선출방식에 기인하는 측면
17강명세, “통일과 정치 균열의 변화: 독일의 교훈,” 통일경제, 42호 (서울: 현대경제연구원, 1998), p. 79.